Đăng ký Đăng nhập
Trang chủ Quản lý nhà nước về bảo vệ rừng từ thực tiễn tỉnh quảng bình ...

Tài liệu Quản lý nhà nước về bảo vệ rừng từ thực tiễn tỉnh quảng bình

.PDF
90
1176
146

Mô tả:

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN MẠNH LUẬT QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ RỪNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, năm 2016 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN MẠNH LUẬT QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ RỪNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG BÌNH Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS. TS. VÕ KHÁNH VINH HÀ NỘI, năm 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là: Trần Mạnh Luật Sinh ngày 16 tháng 01 năm 1972 tại xã Lộc Thủy, huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình. Quê quán: Xã Lộc Thủy, huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình. Hiện công tác tại: Hạt Kiểm lâm huyện Minh Hóa, Chi cục Kiểm lâm tỉnh Quảng Bình. Là học viên cao học khóa: Khoá V (đợt 2). Cam đoan Đề tài: “Quản lý nhà nước về bảo vệ rừng từ thực tiễn tỉnh Quảng Bình”. Chuyên ngành: Luật hiến pháp và luật hành chính - Mã số: 60.38.01.02. Người hướng dẫn khoa học: GS. TS. Võ Khánh Vinh Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu có tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chưa được công bố toàn bộ nội dung này bất kỳ ở đâu; các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn được chú thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan danh dự của tôi. Quảng Bình, tháng 10 năm 2016 Tác giả Trần Mạnh Luật MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ RỪNG......................................................................................................... 7 1.1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, bộ máy quản lý nhà nước về bảo vệ rừng ..... 7 1.2. Nội dung quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng .................................... 15 1.3. Những yếu tố tác động đến quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng ........ 19 1.4. Công cụ quản lý Nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng ..................................... 22 1.5. Tiêu chí đánh giá kết quả hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng ........................................................................................................................... 23 1.6. Kinh nghiệm quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng .............................. 24 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ RỪNG TẠI TỈNH QUẢNG BÌNH ..................................................................................... 31 2.1. Những yếu tố tác động đến quản lý nhà nước về bảo vệ rừng tại tỉnh Quảng Bình ........................................................................................................................... 31 2.2. Thực trạng tổ chức quản lý nhà nước về bảo vệ rừng tại tỉnh Quảng Bình ....... 42 2.3. Thực trạng hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ rừng tại tỉnh Quảng Bình ... 47 2.4. Đánh giá kết quả hoạt động của quản lý nhà nước về bảo vệ rừng tại tỉnh Quảng Bình ........................................................................................................................... 55 CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ RỪNG ......................................................................... 67 3.1. Phương hướng tăng cường quản lý nhà nước về bảo vệ rừng ........................... 67 3.2. Các giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về bảo vệ rừng ............................. 71 KẾT LUẬN .............................................................................................................. 78 TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT STT Nguyên nghĩa Ký hiệu 1 ANQP An ninh - Quốc phòng 2 BV&PTR Bảo vệ và phát triển rừng 3 BVR Bảo vệ rừng 4 KT - XH Kinh tế - Xã hội 5 NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 6 QLBVR Quản lý bảo vệ rừng 7 QLNN Quản lý nhà nước 8 QPPL Quy phạm pháp luật 9 TNR Tài nguyên rừng 10 UBND Uỷ ban nhân dân DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH ẢNH Số hiệu Tên bảng bảng Trang 2.1. Diện tích rừng và độ che phủ rừng giai đoạn 2010 - 2014 34 2.2. Diện tích rừng theo chức năng tính từ năm 2010 đến 2014 35 2.3. Số vụ vi phạm và hành vi vi phạm từ 2010 - 2014 36 2.4. Số lượng cán bộ làm công tác QLBVR tính đến năm 2014 52 Điều chỉnh quy hoạch 3 loại rừng tỉnh Quảng Bình đến năm 56 2.5. 2.6. 2.7. 2.1. 2020 Điều chỉnh quy hoạch 3 loại rừng tỉnh Quảng Bình đến năm 2020 phân theo đơn vị hành chính Tổng hợp tình hình vi phạm các quy định về QLBVR tại tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2010 - 2014 Sơ đồ tổ chức bộ máy QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình 57 58 43 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Rừng là một hệ sinh thái mà quần xã cây rừng giữ vai trò chủ đạo trong mối quan hệ tương tác giữa sinh vật với môi trường. Rừng có vai trò rất quan trọng đối với cuộc sống của con người cũng như môi trường như cung cấp nguồn gỗ, củi, điều hòa, tạo ra oxy, điều hòa nước, là nơi cư trú động thực vật và tàng trữ các nguồn gen quý hiếm, bảo vệ và ngăn chặn gió bão, chống xói mòn đất, đảm bảo cho sự sống, bảo vệ sức khỏe của con người. Thực tế cho thấy nếu tính cả giá trị kinh tế và giá trị môi trường thì đóng góp của ngành lâm nghiệp hiện nay khoảng 6% trong tổng giá trị sản phẩm quốc nội (GDP); tổng kim ngạch xuất khẩu gỗ và các sản phẩm ngoài gỗ của ngành lâm nghiệp đạt 6,3 tỷ USD năm 2014, tăng 41,2% so với năm 2009 (Đỗ Hương, 2014). Bên cạnh đó, rừng tạo ra các sản phẩm dịch vụ, nhiều dự án phát triển du lịch sinh thái không chỉ phục vụ nhu cầu về mặt tinh thần mà còn tăng thu nhập cho người dân bản địa. Hiện nay, việc khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên để phục vụ cho mục tiêu phát triển KT-XH như khai thác các loại quặng; các mỏ quặng thường nằm ở những khu rừng có trữ lượng gỗ lớn khi tiến hành khai thác quặng thường phải phá bỏ hết số lượng gỗ trên diện tích mỏ quặng, tùy theo quy mô của từng mỏ quặng có thể từ vài chục đến vài trăm hécta (ha) rừng bị phá. Bên cạnh đó, đời sống nhân dân còn gặp nhiều khó khăn, nhất là nhân dân sống gần rừng ở các tỉnh miền núi, đời sống chủ yếu dựa vào khai thác các sản phẩm từ rừng làm suy giảm từng ngày, từng giờ nguồn tài nguyên rừng. Ngoài ra, do vấn đề đói nghèo chưa được giải quyết triệt để, rừng đã được giao nhưng khâu quản lý bảo vệ chưa được chặt chẽ. Bên cạnh đó, lợi nhuận đem lại từ việc buôn bán gỗ và các sản phẩm khác từ rừng là rất lớn. Do vậy, tình trạng vi phạm các quy định của nhà nước về BVR như phá rừng, khai thác rừng trái pháp luật trên phạm vi cả nước nói chung và tỉnh Quảng Bình nói riêng vẫn diễn ra làm cho chất lượng rừng ngày càng suy giảm. 1 Việc rừng bị tàn phá đã gây ra những hậu quả nghiêm trọng như: Lũ ống, lũ quét, lở đất, lở đá, hạn hán và các tác hại về môi trường sinh thái, ô nhiễm nguồn nước ảnh hưởng lớn đến đời sống, sản xuất và sinh hoạt của nhân dân. Hàng năm, nhà nước phải chi ra nhiều tỷ đồng để khắc phục những hậu quả này, gây bức xúc trong xã hội, tác động tiêu cực đến hoạt động QLNN trong lĩnh vực BVR. Hiện nay, tỉ lệ phá rừng trên phạm vi cả nước là 12,6% hay 6.510 ha/năm; đã xảy ra 250 đợt lũ quét, sạt lở đất ảnh hưởng tới các vùng dân cư làm chết và mất tích 646 người, bị thương 351 người; hơn 9.700 căn nhà bị đổ trôi; hơn 100.000 căn nhà bị hư hại nặng; hàng trăm ha đất canh tác và hơn 75.000 ha lúa bị vùi lấp, bị ngập; nhiều công trình giao thông, thuỷ lợi, dân sinh kinh tế bị hư hỏng nặng nề, tổng thiệt hại trên 3.300 tỷ đồng, các tỉnh thường xảy ra lũ quét, sạt lở đất gồm Quảng Bình, Lào Cai, Sơn La, Lai Châu, Cao Bằng, Bắc Kạn, Yên Bái [1]. Nhờ vào những đổi mới trong quá trình QLNN những năm qua, hoạt động QLBVR đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng như: Nhận thức của người dân về BVR được nâng lên, quan điểm đổi mới xã hội hóa về BVR được triển khai thực hiện bước đầu có hiệu quả; hệ thống pháp luật trong lĩnh vực QLBVR ngày càng được hoàn thiện phù hợp với thực tiễn, chủ trương đổi mới quản lý hiện nay và thông lệ Quốc tế; chính quyền các cấp đã quan tâm nhiều hơn đến công tác QLBVR, tình trạng xâm hại TNR được ngăn chặn, đẩy lùi. Do đó, việc quản lý, bảo vệ và sử dụng hợp lý nguồn TNR sẽ góp phần to lớn vào phát triển KT - XH, bảo vệ môi trường sống. Thêm vào đó, các nghiên cứu trong chủ đề này tại Việt Nam từ trước đến nay tập trung chủ yếu vào những đánh giá vĩ mô, phân tích các chính sách tổng thể, chứ chưa đi sâu vào phân tích thực trạng hoạt động QLNN trong lĩnh vực BVR ở cấp độ địa phương. Vì vậy, nghiên cứu thực trạng hoạt động QLNN trong lĩnh vực BVR tại tỉnh Quảng Bình có vai trò quan trọng trong việc đánh giá những mặt đã đạt được cũng như chỉ ra những nguyên nhân của sự tồn tại, yếu kém, đồng thời tiếp tục phát huy những thành tựu đã đạt được và đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động QLNN trong lĩnh vực BVR tại địa phương. Vì vậy, tác giả chọn đề tài: “Quản lý nhà nước về bảo vệ rừng từ thực tiễn tỉnh Quảng Bình” làm Luận văn Thạc sĩ Luật học. 2 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Trong thời kỳ đổi mới, Việt Nam đã có nhiều thay đổi về QLNN trong lĩnh vực BVR. Đã có một số công trình nghiên cứu của QLNN đối với một số lĩnh vực của đời sống xã hội và đã đề cập được phần nào những vấn đề lý luận và thực tiễn trong một số lĩnh vực nhất định như: Báo cáo tư vấn: “Xem xét năng lực thừa hành pháp luật và xác định nhu cầu đào tạo của chủ thể quản lý khu rừng đặc dụng” của PGS.TS Lê Hồng Hạnh (2003). Báo cáo này đã đưa ra các kết quả điều tra về trình độ pháp lý của cán bộ nhà nước quản lý các khu rừng đặc dụng, đề xuất các biện pháp đào tạo nâng cao năng lực thừa hành pháp luật của chủ thể quản lý các khu rừng đặc dụng; Dự án hợp tác quốc tế do chính phủ Cộng hòa liên bang Đức tài trợ cho Bộ NN&PTNT về “Cải cách hành chính Lâm nghiệp” được thực hiện tại Việt Nam từ năm 2000 đến năm 2006. Mục đích nghiên cứu của Dự án này là hoàn thiện các cơ quan QLNN về Lâm nghiệp; Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Một số vấn đề cơ bản về pháp luật bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Thanh Huyền (2005), Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. Tác giả nghiên cứu một số vấn đề cơ bản về pháp luật BVR, đề xuất các giải pháp đổi mới, hoàn thiện pháp luật BVR. Luận án Thạc sĩ Luật học: “Quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay” của Hà Công Tuấn (2002). Tác giả nhấn mạnh trong các công cụ QLNN nói chung và quản lý bảo vệ rừng nói riêng thì công cụ pháp luật đóng vai trò rất quan trọng. Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Tổ chức và hoạt động của ngành Kiểm lâm ở nước ta hiện nay” của Nguyễn Văn Vân, năm 2001. Đề tài này tác giả tập trung nghiên cứu cơ cấu Tổ chức và hoạt động của ngành Kiểm lâm theo Luật BV&PTR năm 1991 và Nghị định 39/CP ngày 18 tháng 5 năm 1994 về hệ thống tổ chức và hoạt động, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm lâm cho thấy được vai trò nòng cốt của lực lượng Kiểm lâm trong việc BVR, đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành Kiểm lâm hiện nay. 3 Luận án Tiến sĩ ngành Luật kinh tế: “Hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Thanh Huyền (2012), Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. Tác giả làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về vai trò, sự điều chỉnh của pháp luật về QLBVR ở Việt Nam hiện nay và nêu bật các yêu cầu đặt ra, cũng như xây dựng hệ thống các nguyên tắc điều chỉnh đối với pháp luật QLBVR. Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Quyền hạn điều tra của Bộ đội Biên phòng, Hải quan, Kiểm lâm trong tố tụng hình sự” của Nguyễn Đình Long, năm 2000; ngoài ra, còn nhiều bài viết trên các tạp chí, báo cáo và các tham luận trong hội thảo của nhiều tác giả đề cập đến vấn đề này ở các góc độ tiếp cận khác nhau. Tuy nhiên, những công trình nghiên cứu nói trên chỉ nghiên cứu ở các khía cạnh hay chỉ đề cập tới những vấn đề có liên quan tới QLNN về BVR, mà chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ, có hệ thống cả về mặt lý luận và thực tiễn của QLNN về BVR ở từng khu vực cụ thể, trong đó có tỉnh Quảng Bình. Có thể nói, đây là lần đầu tiên QLNN về BVR từ thực tiễn tỉnh Quảng Bình được tiếp cận một cách cụ thể, có hệ thống cả về phương diện lý luận và thực tiễn. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của Luận văn là trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận của quản lý nhà nước về bảo vệ rừng, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về bảo vệ rừng tại tỉnh Quảng Bình, từ đó đề xuất được một số phương hướng và giải pháp nhằm tăng cường quản lý nhà nước về bảo vệ rừng tại tỉnh Quảng Bình. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Hệ thống hóa được những vấn đề lý luận của quản lý nhà nước về bảo vệ rừng; Đánh giá được thực trạng quản lý nhà nước về bảo vệ rừng tại tỉnh Quảng Bình; Đề xuất được một số phương hướng và giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của quản lý nhà nước về bảo vệ rừng tại tỉnh Quảng Bình. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Trong Luận văn này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu lý luận của QLNN về 4 BVR và thực trạng của QLNN về BVR từ thực tiễn tỉnh Quảng Bình trên cơ cở phân tích, đánh giá các nội dung cơ bản của QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình (những yếu tố tác động đến QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình; thực trạng tổ chức và hoạt động của QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình; đánh giá chung của QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình). Trên cơ sở phân tích thực trạng QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình, từ đó rút ra kết luận làm cơ sở cho việc đề ra những phương hướng và giải pháp có tính khả thi nhằm thực hiện có hiệu quả công tác QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Xuất phát từ thực tế nạn phá rừng, khai thác rừng trái phép đang là vấn đề gây nhiều bức xúc trong nhiều năm nay trên địa bàn tỉnh Quảng Bình, Luận văn tập trung nghiên cứu trong phạm vi tỉnh Quảng Bình, thời gian kể từ khi thực hiện Luật BV&PTR năm 2004 (sửa đổi) cho đến nay, trong đó tập trung vào giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2014. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận nghiên cứu Luận văn này được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về lý luận nhà nước và QLNN trong lĩnh vực BVR. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng kết hợp các phương pháp: Phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp chuyên gia; cụ thể: - Phương pháp tổng hợp: Thông tin, số liệu về hoạt động QLNN trong lĩnh vực BVR từ các Chỉ thị, Phương án, Kế hoạch BVR v.v… của tỉnh Quảng Bình; các Báo cáo tổng kết công tác QLBVR của Chi cục Kiểm lâm và các ngành có liên quan của tỉnh Quảng Bình giai đoạn từ năm 2010 đến 2014. - Phương pháp phân tích: Được sử dụng để xây dựng cơ sở lý luận hoạt động QLNN trong lĩnh vực BVR, đánh giá thực trạng của QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình v.v... 5 - Phương pháp chuyên gia: Đề tài thực hiện phỏng vấn chuyên gia để xem xét và đánh giá các vấn đề lý luận và thực tiễn hiện nay về hoạt động QLNN trong lĩnh vực BVR. Đồng thời, các chuyên gia cũng có nhiều đóng góp, thảo luận để tác giả có thể phát triển các khuyến nghị. Căn cứ vào những thông tin và dữ liệu thu thập được, để từ đó có những bình luận, đánh giá về các nội dung nghiên cứu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận - Luận văn luận giải và bổ sung về mặt lý luận các khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, nội dung và một số yếu tố tác động đến QLNN về BVR. - Đánh giá thực trạng QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình, chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong công tác QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình trong thời gian qua. Từ đó đề xuất các phương hướng và giải pháp cơ bản nhằm tăng cường QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình. - Kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể giúp cho các nhà hoạch định chính sách và những người làm công tác nghiên cứu có thêm một phần thông tin lý luận của QLNN về BVR nhằm xây dựng, tổ chức thực hiện và nâng cao hiệu quả hoạt động của QLNN về BVR; nhằm bổ sung vào phương pháp luận về Quy hoạch, Kế hoạch liên quan đến công tác QLNN về BVR. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Đóng góp vào việc thực hiện có hiệu quả hơn công tác QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình trong thời gian tới. Mặt khác, đây có thể là tài liệu tham khảo cho sinh viên các trường chuyên luật và không chuyên luật, cho học viên đang học tập trong hệ thống các trường chính trị, cho những người quan tâm nghiên cứu đến công tác QLNN về BVR từ thực tiễn tại địa phương. 7. Cơ cấu của Luận văn Ngoài Mở đầu, Kết luận và Tài liệu tham khảo, Luận văn gồm có 3 chương; cụ thể: Chương 1: Những vấn đề lý luận của QLNN về BVR; Chương 2: Thực trạng QLNN về BVR tại tỉnh Quảng Bình; Chương 3: Phương hướng và giải pháp tăng cường QLNN về BVR. 6 CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO VỆ RỪNG 1.1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, bộ máy quản lý nhà nước về bảo vệ rừng 1.1.1. Rừng và các khái niệm liên quan đến rừng Theo quy định tại Khoản 1, Điều 3 của Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, rừng được định nghĩa như sau: Rừng là một hệ sinh thái bao gồm quần thể thực vật rừng, động vật rừng, vi sinh vật rừng, đất rừng và các yếu tố môi trường khác, trong đó cây gỗ, tre nứa hoặc hệ thực vật đặc trưng là thành phần chính có độ che phủ của tán rừng từ 0,1 trở lên. Rừng gồm rừng trồng và rừng tự nhiên trên đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng [5, tr.63]. Như vậy, theo khái niệm trên, rừng bao gồm các yếu tố: Thực vật rừng tự nhiên hoặc do con người trồng mới hoặc khoanh nuôi tái sinh trên đất trồng rừng, trong đó cây gỗ, tre nứa hoặc thực vật đặc trưng là những thực vật chính chiếm ưu thế; động vật rừng sống hoang dã trong rừng; vi sinh vật rừng; quần xã thực vật rừng phải có một diện tích đủ lớn để tạo ra hoàn cảnh rừng đặc trưng và những yếu tố tự nhiên, môi trường do rừng tạo ra khác với hoàn cảnh bên ngoài, độ khép tán của quần xã thực vật phải lớn hơn 0,1. Đất lâm nghiệp bao gồm: Đất có rừng tự nhiên, đất có rừng trồng và đất chưa có rừng được quy hoạch để gây trồng rừng; trong phạm vi QLNN về đất lâm nghiệp, thì đất lâm nghiệp chỉ giới hạn ở lớp đất mặt với độ sâu nhất định phù hợp với canh tác lâm nghiệp, không bao gồm những tài nguyên, khoáng sản và những vật thể nằm sâu trong lòng đất. Đến nay, chưa có một khái niệm đầy đủ nào về BVR, theo quan điểm của chúng tôi BVR là tổng thể các hoạt động nhằm bảo toàn, phát triển hệ sinh thái rừng hiện có, bao gồm thực vật, động vật rừng, đất lâm nghiệp và các yếu tố tự nhiên 7 khác; phòng, chống những tác động gây thiệt hại đến đa dạng sinh học của rừng, bảo vệ nguồn nước, bảo vệ môi trường sinh thái. Như vậy, BVR bao gồm những hoạt động sau: - Tổ chức phòng ngừa và ngăn chặn kịp thời các hành vi xâm hại đến rừng như: Phá rừng, đốt rừng, lấn chiếm rừng và đất lâm nghiệp; khai thác, mua bán, vận chuyển lâm sản; xuất, nhập khẩu thực vật rừng, động vật rừng; săn bắn động vật rừng, chăn thả gia súc vào rừng trái quy định của pháp luật. - Thực hiện các biện pháp phòng cháy, chữa cháy; phòng, trừ sâu, bệnh hại. - Thanh tra, kiểm tra và xử lý các hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật trong lĩnh vực BVR. Theo khái niệm trên thì BVR bao gồm cả phát triển rừng. Theo quy định tại Khoản 3, Điều 3 của Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 thì: Phát triển rừng là việc trồng mới rừng, trồng lại rừng sau khai thác, khoanh nuôi xúc tiến tái sinh phục hồi rừng, cải tạo rừng nghèo và việc áp dụng các biện pháp kỹ thuật lâm sinh khác để tăng diện tích rừng, nâng cao giá trị đa dạng sinh học, khả năng cung cấp lâm sản, khả năng phòng hộ và các giá trị khác của rừng [5, tr.63]. Vào đầu thập kỷ 80 của thế kỷ XX thế giới đã quan tâm đến “phát triển bền vững”. Khái niệm “phát triển bền vững” hay “khả năng bền vững” được đưa ra trong “chiến lược bảo tồn thế giới” nhằm đáp lại nhận thức và những mối lo ngại ngày càng tăng về sự suy kiệt các nguồn tài nguyên thiên nhiên và sự xuống cấp của môi trường toàn cầu. Quan điểm chung của sự phát triển bền vững là đảm bảo sao cho việc đáp ứng nhu cầu của thế hệ hôm nay không làm tổn hại đến việc đáp ứng các nhu cầu của các thế hệ mai sau. Báo cáo Our Common Future của Ủy ban Môi trường và Phát triển Thế giới - WCED (nay là Ủy ban Brundtland) ghi rõ: Phát triển bền vững là "sự phát triển có thể đáp ứng được những nhu cầu hiện tại mà không ảnh hưởng, tổn hại đến những khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai...". 8 “Phát triển bền vững” có mối quan hệ chặt chẽ và trực tiếp với việc “quản lý rừng bền vững”. Một định nghĩa về quản lý rừng bền vững được tổ chức quốc tế về gỗ nhiệt đới (ITTO) đưa ra như sau: Quản lý rừng bền vững là quá trình quản lý đất rừng cố định để đạt được một hoặc nhiều mục tiêu được xác định rõ ràng của công tác quản lý trong vấn đề sản xuất liên tục các lâm phần và dịch vụ rừng mà không làm giảm đi đáng kể những giá trị vốn có và khả năng sản xuất sau này của rừng và không gây ra những ảnh hưởng tiêu cực thái quá đến môi trường vật chất xã hội. [47, tr.7]. Theo định nghĩa này thì quản lý rừng bền vững bao gồm việc bảo vệ, phát triển, khai thác và sử dụng sản phẩm của rừng một cách hợp lý, khai thác sử dụng để đáp ứng các nhu cầu hiện tại nhưng không làm cạn kiệt nguồn tài nguyên cho tương lai. Bảo vệ rừng là để cho rừng tiếp tục phát triển, ngược lại phát triển rừng cũng là cách để bảo vệ tài nguyên rừng. Do vậy, chúng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau không tách rời, quản lý rừng bền vững là một mục tiêu nằm trong chiến lược “phát triển bền vững” toàn cầu. Nhưng trong khuôn khổ của luận văn Thạc sĩ, tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu khía cạnh BVR và QLNN về BVR. 1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng Quản lý là một hiện tượng xã hội, xuất hiện từ lâu trong lịch sử loài người, được các nhà tư tưởng, các nhà triết học và các nhà khoa học thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau tìm hiểu, nghiên cứu; có người cho quản lý là các hoạt động thực hiện nhằm đảm bảo sự hoàn thành công việc qua nỗ lực của người khác; có tác giả cho quản lý là công tác phối hợp có hiệu quả hoạt động của các cộng sự cùng chung một tổ chức; cũng có tác giả lại cho rằng quản lý là hoạt động thiết yếu bảo đảm phối hợp những nỗ lực cá nhân nhằm đạt được các mục tiêu của nhóm [21, tr.99]. Tác giả thống nhất với quan điểm đã được nhiều người công nhận do các nhà khoa học về điều khiển học đưa ra: Quản lý là điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào những quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng để cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của người quản lý nhằm đạt được mục đích đã định trước [20, tr.19]. 9 Đây có thể coi là một khái niệm chung về quản lý, vì khái niệm này thích hợp với tất cả các trường hợp từ sự vận động của một cơ thể sống, một vật cơ giới, một thiết bị tự động hóa đến hoạt động của một tổ chức xã hội, một đơn vị kinh tế hay cơ quan nhà nước. Trong hoạt động quản lý thì chủ thể quản lý là con người hay tổ chức con người; chủ thể quản lý phải là đại diện có uy tín, có quyền hạn và trách nhiệm liên kết, phối hợp những hoạt động riêng lẻ của từng cá nhân hướng tới mục tiêu chung nhằm đạt được kết quả nhất định trong quản lý; còn khách thể trong quản lý là trật tự - trật tự này được quy định bởi nhiều loại quy phạm khác nhau như: Quy phạm đạo đức, quy phạm chính trị, quy phạm tôn giáo, quy phạm pháp luật. Vậy một cách khái quát lại: Quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu đề ra trong điều kiện biến động của môi trường. QLNN là một dạng của quản lý xã hội, đây là một quá trình phức tạp, đa dạng; trong nghiên cứu lý luận cũng như thực tiễn, QLNN được hiểu theo hai cấp độ: QLNN theo nghĩa rộng là đề cập đến chức năng của cả bộ máy nhà nước (từ hoạt động lập hiến, lập pháp, hoạt động hành pháp đến hoạt động tư pháp); còn tiếp cận theo nghĩa hẹp chỉ là hoạt động chấp hành của cơ quan QLNN; hoạt động này chủ yếu giao cho hệ thống cơ quan hành chính thực hiện đó là các chủ thể quản lý. QLNN không phải là sự quản lý đối với nhà nước, mà là sự quản lý có tính chất nhà nước, của nhà nước đối với xã hội. QLNN được thực hiện bởi quyền lực nhà nước; quyền lực nhà nước được ghi nhận, củng cố bằng pháp luật và đảm bảo thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà nước; theo nghĩa hẹp, QLNN có những đặc trưng cơ bản sau: QLNN mang tính chất quyền lực nhà nước, có tính chất tổ chức cao và mang tính mệnh lệnh của nhà nước, QLNN mang tính tổ chức và điều chỉnh chủ yếu, QLNN mang tính tổ chức và kế hoạch, QLNN mang tính liên tục. QLNN trong lĩnh vực BVR là một bộ phận QLNN nên nó có những đặc trưng vốn có, ngoài ra nó có chủ thể, đối tượng quản lý riêng, có thể khái quát như sau: QLNN trong lĩnh vực BVR là quá trình các chủ thể QLNN xây dựng chính 10 sách, hoạt động quản lý sử dụng hoặc theo pháp luật nhằm đạt được yêu cầu, mục đích BVR mà nhà nước đã đặt ra [38]. 1.1.3. Đặc điểm quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng 1.1.3.1. Rừng là đối tượng quản lý nhà nước đặc thù Rừng là nguồn tài nguyên có khả năng tái tạo và có tính chất quyết định trong việc bảo vệ môi trường sinh thái toàn cầu; rừng bao gồm các yếu tố thực vật, động vật, vi sinh vật, đất rừng; các yếu tố này có quan hệ liên kết cùng tạo nên hoàn cảnh rừng đặc trưng. Rừng Việt Nam gắn bó chặt chẽ với đời sống của hàng triệu người dân sống trong rừng và gần rừng; diện tích rừng quốc gia được chia thành 3 loại theo chức năng và công dụng của các yếu tố để quản lý gồm: Rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất. Vì vậy, QLNN trong lĩnh vực BVR phải áp dụng những cơ chế, chính sách, các quy định pháp luật khác nhau phù hợp với mục đích chủ yếu đối với từng loại rừng. QLNN trong lĩnh vực BVR phải tiến hành đồng bộ các công cụ quản lý, phát huy sức mạnh của cộng đồng để đạt được mục tiêu và chương trình hành động BVR [39, tr.19]. 1.1.3.2. Đặc trưng về đối tượng chịu sự quản lý Chủ thể chịu sự QLNN trong lĩnh vực BVR là tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động BVR; các chủ thể chịu sự quản lý rất đa dạng, thuộc nhiều thành phần kinh tế và mỗi loại hình chủ thể có địa vị pháp lý khác nhau. Trong đó, các chủ rừng là chủ thể chịu sự quản lý chủ yếu bao gồm: Các cộng đồng dân cư, hộ gia đình, cá nhân; các tổ chức kinh tế như lâm trường, công ty lâm nghiệp; các ban quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ; các tổ chức, cá nhân nước ngoài được nhà nước giao, cho thuê rừng là chủ thể chịu sự quản lý của nhà nước trực tiếp và chủ yếu nhất. Mỗi loại chủ thể nói trên có những đặc trưng riêng, cụ thể: Các Ban quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng được nhà nước giao rừng, giao đất để phát triển rừng; các tổ chức kinh tế được nhà nước giao rừng, cho thuê rừng, giao đất, cho thuê đất để phát triển rừng hoặc công nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, nhận chuyển quyền sử dụng rừng, nhận chuyển quyền sở 11 hữu rừng sản xuất là rừng trồng; các hộ gia đình, cá nhân trong nước được nhà nước giao rừng, cho thuê rừng, giao đất, cho thuê đất để phát triển rừng hoặc công nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, nhận chuyển quyền sử dụng rừng, nhận chuyển quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng; các tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư tại Việt Nam được nhà nước cho thuê rừng, cho thuê đất để phát triển rừng nên QLNN trong lĩnh vực BVR đòi hỏi nhà nước phải chú trọng nghiên cứu, áp dụng các biện pháp quản lý phù hợp với những đối tượng chủ thể cụ thể. Mặt khác phải coi trọng và tăng cường biện pháp giáo dục, thuyết phục và giải thích pháp luật, chế độ, chính sách của Đảng, nhà nước; đồng thời kết hợp BVR với phát triển kinh tế - văn hóa nông thôn miền núi [39, tr.19]. 1.1.3.3. Khách thể quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng Khách thể QLNN trong lĩnh vực BVR là trật tự QLNN về BVR; trật tự này được quy định trước hết và chủ yếu trong các quy định của pháp luật về BV&PTR như quy định về tổ chức bộ máy quản lý, quyền định đoạt của nhà nước, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể chịu sự quản lý v.v… nhằm đạt được mục đích QLBVR của nhà nước. Từ những vấn đề trên cho thấy đặc thù của quản lý nhà nước về bảo vệ rừng so với quản lý nhà nước trên các lĩnh vực khác; đó là: Thứ nhất, trong quản lý nhà nước về bảo vệ rừng thì rừng là đối tượng quản lý nhà nước đặc thù. Do đó, rừng là đối tượng và cũng là sơ sở để thực thi quản lý nhà nước về bảo vệ rừng. Trong khi đó, quản lý nhà nước trên các lĩnh vực khác có đối tượng khác nhau và tập trung ở các khía cạnh, góc độ khác nhau. Thứ hai, trong quản lý nhà nước về bảo vệ rừng, chủ thể chịu sự quản lý chủ yếu bao gồm: Các cộng đồng dân cư, hộ gia đình, cá nhân; các tổ chức kinh tế như lâm trường, công ty lâm nghiệp; các ban quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ; các tổ chức, cá nhân nước ngoài được nhà nước giao, cho thuê rừng là chủ thể chịu sự quản lý của nhà nước trực tiếp và chủ yếu nhất. Trong khi đó, quản lý nhà nước trên các lĩnh vực khác thì chủ thể chịu sự quản lý có thể nhiều hoặc ít tùy thuộc và lĩnh vực có liên quan. 12 Thứ ba, trong quản lý nhà nước về bảo vệ rừng, khách thể QLNN trong lĩnh vực BVR là trật tự QLNN về BVR. Xuất phát từ các vấn đề trên, việc nghiên cứu nguyên tắc quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng có ý nghĩa quan trọng, được thể hiện ở mục 1.1.4 dưới đây. 1.1.4. Nguyên tắc quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng 1.1.4.1. Bảo đảm sự quản lý tập trung thống nhất của nhà nước Rừng có vai trò rất to lớn đối với cuộc sống của con người, đối với nền kinh tế, điều đó cho thấy được việc nhà nước thống nhất quản lý trong lĩnh vực BVR là cần thiết, sẽ đảm bảo cho việc duy trì mục tiêu chung của cả xã hội. Quyền quản lý tập trung thống nhất của nhà nước được thực hiện theo luật pháp và được thể hiện trên nhiều mặt như: Quyền giao đất, giao rừng, cho thuê rừng đối với các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thôn bản; quyền định giá rừng; quyền chuyển đổi mục đích sử dụng rừng; quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện nghĩa vụ của chủ rừng và xử lý những hành vi vi phạm luật BV&PTR. Để đảm bảo quyền quản lý tập trung thống nhất của nhà nước trong lĩnh vực BVR thì nhà nước phải nắm và sử dụng tốt các công cụ quản lý cũng như các phương pháp quản lý thích hợp; nếu sử dụng tốt các công cụ quản lý và phương pháp quản lý thì quyền quản lý tập trung thống nhất của nhà nước được duy trì ở mức độ cao; ngược lại, nếu có những thời điểm nào đó, việc sử dụng các công cụ quản lý không đồng bộ, các phương pháp quản lý không thích ứng thì hiệu lực và hiệu quả quản lý trong lĩnh vực BVR sẽ giảm đi, tình trạng vi phạm pháp luật về BVR tăng lên. Điều đó sẽ gây hậu quả không tốt đối với xã hội và làm suy giảm quyền quản lý tập trung thống nhất trong lĩnh vực BVR của nhà nước. 1.1.4.2. Bảo đảm sự phát triển bền vững Hoạt động QLNN trong lĩnh vực BVR phải bảo đảm phát triển bền vững về KTXH, môi trường, ANQP; phù hợp với chiến lược phát triển KTXH, chiến lược phát triển lâm nghiệp; đúng với quy hoạch, kế hoạch BV&PTR của cả nước và của địa phương, tuân thủ theo quy chế quản lý rừng do Thủ tướng Chính phủ quy định. 1.1.4.3. Bảo đảm sự kết hợp hài hòa giữa các lợi ích Bảo đảm sự kết hợp hài hòa lợi ích giữa nhà nước với chủ rừng; giữa lợi ích 13 kinh tế của chủ rừng với lợi ích phòng hộ, bảo vệ môi trường và bảo tồn thiên nhiên; giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài; bảo đảm cho người làm nghề rừng sống chủ yếu bằng nghề rừng. Việc đảm bảo kết hợp hài hoà giữa các lợi ích được thực hiện thông qua công tác quy hoạch rừng, chính sách tài chính trong lĩnh vực BVR và các quy định về quyền, nghĩa vụ của nhà nước và của chủ rừng. 1.1.4.4. Đảm bảo tính kế thừa và tôn trọng lịch sử QLNN của chính quyền phải tuân thủ việc kế thừa các quy định của pháp luật của nhà nước trước đây, cũng như tính lịch sử trong QLNN về BVR qua các thời kỳ. 1.1.5. Bộ máy quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng Hệ thống cơ quan quản lý BVR nằm trong hệ thống cơ quan QLNN nói chung và được tổ chức thống nhất từ trung ương tới địa phương, cơ cấu tổ chức như sau: 1.1.5.1. Cấp Trung ương Chính phủ là cơ quan đứng đầu của hệ thống cơ quan hành pháp, thống nhất quản lý thực hiện nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nước. Chính phủ có toàn quyền giải quyết, quyết định những vấn đề liên quan tới hoạt động QLNN trên phạm vi toàn quốc trong quyền hạn của mình, trong đó có lĩnh vực BVR. Bộ NN&PTNT là cơ quan chỉ đạo chuyên ngành trong lĩnh vực BVR, đứng đầu là Bộ trưởng Bộ NN&PTNT chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong hoạt động QLBVR trên phạm vi toàn quốc. Tổng cục Lâm nghiệp là cơ quan trực thuộc Bộ NN&PTNT, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ NN&PTNT quản lý Nhà nước và thực thi nhiệm vụ QLNN về lâm nghiệp trong phạm vi cả nước. Cục Kiểm lâm là cơ quan trực thuộc Tổng cục Lâm nghiệp có chức năng tham mưu, giúp Tổng cục trưởng Tổng cục Lâm nghiệp thực hiện QLNN về BVR, bảo đảm việc thực hiện pháp luật về BV&PTR và quản lý lâm sản thuộc phạm vi QLNN của Tổng cục Lâm nghiệp. 1.1.5.2. Cấp Tỉnh UBND tỉnh thông qua hoạt động chấp hành, điều hành của mình thực hiện chức năng QLNN trên lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, hành chính - chính trị trong 14
- Xem thêm -

Tài liệu liên quan