Tài liệu Thực hiện chính sách quản lý tài sản công từ thực tiễn cục văn thư và lưu trữ nhà nước

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM PHƢƠNG BẮC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TỪ THỰC TIỄN CỤC VĂN THƢ VÀ LƢU TRỮ NHÀ NƢỚC Chuyên ngành: Chính sách công Mã số : 60 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. VÕ KHÁNH VINH HÀ NỘI, 2016 LỜI CAM ĐOAN Đề tài nghiên cứu: “Thực hiện Chính sách quản lý tài sản công từ thực tiễn Cục Văn thƣ và Lƣu trữ nhà nƣớc” của Luận văn này là kết quả của sự nỗ lực cố gắng, tìm tòi và sáng tạo của riêng bản thân tôi cùng với sự hướng dẫn tận tình của người hướng dẫn khoa học GS.TS. Võ Khánh Vinh. Tôi xin cam đoan, kết quả nghiên cứu của tôi hoàn toàn là kết quả của cuộc điều tra, khảo sát mà tôi đã tiến hành nghiên cứu tại Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước. Trong luận văn nghiên cứu này không hề có bất kỳ sự sao chép nào mà không có trích dẫn nguồn, tác giả. Tôi xin cam đoan những lời trên đây là hoàn toàn đúng sự thật và tôi xin chịu toàn bộ trách nhiệm về lời cam đoan của mình. Hà Nội, tháng 7 năm 2016 Học viên Phạm Phƣơng Bắc MỤC LỤC MỞ ĐẦU……….…………………………………………………………....…..1 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG………………………………………...............…7 1.1. Chính sách quản lý tài sản công ở nước ta hiện nay………………………...7 1.2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của thực hiện chính sách quản lý tài sản công…………………………………………………………………………….14 1.3. Những nội dung cơ bản của thực hiện chính sách quản lý tài sản công..…17 1.4. Các giai đoạn (các bước) của việc thực hiện chính sách quản lý tài sản công……………………………………………………………………….....…22 1.5. Các nhân tố tác động đến thực hiện chính sách quản lý tài sản công…...…24 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI CỤC VĂN THƢ VÀ LƢU TRỮ NHÀ NƢỚC………….27 2.1. Khái quát về Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước…………………………..27 2.2. Thực trạng tác động của các nhân tố đến thực hiện chính sách quản lý tài sản công tại Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước...………………………………28 2.3. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách quản lý tài sản công tại Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước………………………………………………………. 30 2.4. Kết quả thực hiện chính sách quản lý tài sản công tại Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước.........................................................................................................32 2.5. Đánh giá kết quả về thực hiện chính sách quản lý tài sản công tại Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước......................................................................................41 Chƣơng 3: TĂNG CƢỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG Ở NƢỚC TA HIỆN NAY………………………………….…..45 3.1. Quan điểm, định hướng tăng cường thực hiện chính sách quản lý tài sản công ở nước ta hiện nay.......................................................................................45 3.2. Các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách quản lý tài sản công ở nước ta hiện nay………………………………………………………………………48 KẾT LUẬN……………………………………………………………………65 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO…………………………………… 67 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT NSNN : Ngân sách Nhà nước TCS : Tài sản công TSNN : Tài sản Nhà nước TSLV : Tài sản làm việc PTĐL : Phương tiện đi lại CQHC : Cơ quan hành chính HCSN : Hành chính sự nghiệp ĐVSN : Đơn vị sự nghiệp CBCC : Cán bộ công chức BTC : Bộ Tài chính DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 1: Báo cáo kết quả điều tra khảo sát trụ sở làm việc tại các ĐVSN thuộc Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước Bảng 2: Báo cáo kết quả điều tra khảo sát tài sản là phương tiện đi lại tại các ĐVSN thuộc Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Lịch sử hình thành, tổ chức và phát triển của các nước trên thế giới đã khẳng định rằng: Tài sản công là nguồn lực nội sinh của đất nước, là yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất và quản lý xã hội, là nguồn lực tài chính tiềm năng cho đầu tư phát triển phục vụ công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước. Nền kinh tế Việt Nam đang từng bước phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa vì mục tiêu “dân giàu, nước mạnh xã hội công bằng, dân chủ văn minh”. Vì vậy, tài sản công là vốn liếng nhằm phát triển kinh tế, tạo tiền đề vững chắc cho kinh tế nhà nước giữ vai trò trọng yếu, góp phần nâng cao đời sống nhân dân để thực hiện hoá những mục tiêu đặt ra. Dù không tham gia trực tiếp vào sản xuất nhưng tài sản công có ý nghĩa quan trọng cho sự phát triển của nền kinh tế. Ở các quốc gia phát triển, quản lý tốt tài sản công cũng được coi là một trong các tiêu chí để đánh giá chất lượng quản lý nói chung của nhà nước. Thực tế thời gian qua, quản lý tài sản công luôn là vấn đề thời sự của Chính phủ, Quốc hội. Việc thiếu chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng tài sản công và hiệu quả của cơ quan hành chính nhà nước đang là vấn đề được Chính phủ và các cơ quan hữu trách quan tâm. Tình trạng các cơ quan hành chính sự nghiệp và các đơn vị thuộc khu vực công sử dụng vượt tiêu chuẩn định mức gây lãng phí, cho thuê mượn tài sản không đúng quy định, tự ý sắp xếp, xử lý làm thất thoát tài sản công….đang đặt ra yêu cầu phải thống kê quản lý hiệu quả lượng tài sản này. Trong tổng thể tài sản công nói chung, trụ sở làm việc - bao gồm nhà làm việc, bộ phận phụ trợ và khuôn viên đất - là tài sản công có giá trị nhất và chiếm trên 70% tổng giá trị tài sản công. Công tác quản lý trụ sở làm việc hiện nay không thực sự hiệu quả, thiếu một cơ sở khoa học cả về lý thuyết và thực tế trong quản lý và sử dụng khối tài sản có giá trị lớn nhất này. Nhiều đơn vị cơ quan nhà nước rất khó khăn trong tìm kiếm, sắp xếp công sở làm việc, nhưng cũng không ít các cơ quan nhà nước khác cho thuê trụ sở làm việc và 1 quyền sử dụng đất được giao quản lý. Đây là biểu hiện rõ ràng nhất về bất cập, vướng mắc trong quản lý tài sản công. Ngoài ra công tác thống kê theo dõi, sử dụng, sắp xếp chưa được làm tốt và thường xuyên, trong khi ngân sách nhà nước có hạn đã đặt ra yêu cầu lựa chọn tối ưu cho sử dụng tài sản công là trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước. Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước là cơ quan thuộc Bộ Nội vụ, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Nội vụ quản lý nhà nước về văn thư, lưu trữ trong phạm vi cả nước; quản lý tài liệu lưu trữ quốc gia và thực hiện các dịch vụ công về văn thư, lưu trữ theo quy định của pháp luật. Tổ chức bộ máy của Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước gồm 16 cơ quan, đơn vị trực thuộc, trong đó có 6 đơn vị giúp việc và 10 cơ quan hành chính sự nghiệp được phân bổ từ Bắc vào Nam. Tài sản công tại các đơn vị sự nghiệp thuộc Cục đã được nhà nước rất quan tâm đầu tư. Với đặc thù là bảo quản khối tài liệu quốc gia, các Kho lưu trữ chuyên dụng được trang bị các thiết bị hiện đại bậc nhất khu vực Đông Nam Á. Các trang thiết bị chuyên dụng bao gồm: Hệ thống điều hòa không khí trung tâm và cục bộ, hệ thống phòng cháy chữa cháy, chống đột nhập, hệ thống camera quan sát, hệ thống giám sát nhiệt độ, độ ẩm, hệ thống thiết bị bảo quản: giá Compaq, giá lưu trữ, tủ bảo quản khổ lớn, hệ thống thiết bị sao lưu giữ liệu, số hóa tài liệu…Ngoài ra, còn có các tài sản là nhà, đất, cơ sở vật chất phục vụ công việc hàng ngày của hơn 600 công chức, viên chức của Cục. Để các hệ thống chuẩn mực về quản lý tài sản công của Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước đem lại hiệu quả trong thời gian tới, việc tìm hiểu, áp dụng các văn bản pháp luật về quản lý tài sản trên đi vào thực tế, các nguyên nhân còn tồn tại trong việc quản lý tài sản công có tính chất đặc thù của Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước hiện nay là hết sức cần thiết. Việc nghiên cứu nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài sản công của Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước có ý nghĩa hết sức quan trọng trong điều kiện Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước được triển khai từ năm 2009. Với ý nghĩa đó, Tác giả lựa chọn đề tài: “Thực hiện 2 chính sách quản lý tài sản công từ thực tiễn Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước” cho luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Tài sản công có vai trò quan trọng và luôn là vấn đề được xã hội hết sức quan tâm. Cho đến nay, đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu về việc quản lý TSC dưới nhiều cách tiếp cận khác nhau nên có nhiều quan điểm, cách đánh giá khác nhau. Từ năm 1995 đến nay, đã có nhiều tác giả nghiên cứu về cơ chế quản lý TSC ở Việt Nam: - Hai công trình luận văn thạc sỹ kinh tế của Nguyễn Mạnh Hùng về TSC và sử dụng TSC ở Việt Nam hiện nay; năm 2005, tác giả La Văn Thịnh nghiên cứu về sử dụng tài sản công tại các khu vực HCSN ở Việt Nam, thực trạng và giải pháp. Với hệ thống số liệu khá phong phú, các tác giả đã đánh giá tình hình quản lý TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam từ năm 1995 đến năm 2005, từ đó đề ra giải pháp nhằm khai thác có hiệu quả, tiết kiệm TSC trong khu vực HCSN đến năm 2010. Nhưng hiện nay việc phân cấp quản lý nhà nước về TSC trong khu vực HCSN nhằm cải cách thủ tục hành chính, phát huy tính tự chủ, xác định rõ trách nhiệm của người quản lý, người trực tiếp sử dụng TSC, của chính quyền các cấp trong quản lý TSC đang đặt ra như một vấn đề cấp thiết. Tuy nhiên, tại các công trình nêu trên chưa nghiên cứu sâu vấn đề này. - Năm 2009, luận án “Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành HCSN ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng đã khắc phục được những tồn tại của luận văn trước đó. Tác giả đã nêu rõ thực trạng cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở nước ta từ năm 1995 đến năm 2008 và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp trong thời gian tới (2009-2020). Từ đó đến nay, đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu về TSC gắn với thực tế các tác giả hiện đang làm việc. Như đã nói ở phần trên, Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước có nhiệm vụ trọng tâm là bảo quản khối tài liệu quan trọng của quốc 3 gia, việc quản lý sử dụng TSC phải đảm bảo tính hiệu quả, hiệu suất nhưng vẫn đảm bảo được nhiệm vụ trọng tâm về bảo quản an toàn tài liệu. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu những vấn đề lý luận, trên cơ sở đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý TSC, luận văn đề xuất và luận giải một số quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu quả của chính sách quản lý TSC tại Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống lại cơ sở lý thuyết về quản lý tài sản công và chính sách quản lý tài sản công; - Phân tích đánh giá thực trạng công tác quản lý tài sản công tại Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước để chỉ rõ những kết quả tích cực và tồn tại trong quản lý. - Đề xuất những giải pháp mới nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài sản công nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng của TSC. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Trong các cơ quan hành chính nhà nước cũng như các đơn vị HCSN, TSC gồm trụ sở làm việc, phương tiện vận tải, máy móc, trang thiết bị và các phương tiện làm việc khác. Luận văn nghiên cứu toàn bộ các TSC trên gắn với thực trạng Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước với đặc thù về nhiệm vụ, chuyên môn. Đặc biệt là một số đơn vị HCSN thuộc Cục còn quản lý các di tích như Biệt điện Trần Lệ Xuân do Trung tâm Lưu trữ quốc gia IV tại Đà Lạt quản lý. Ngoài ra, tại Trung tâm Lưu trữ quốc gia I và IV còn bảo quản khối tài liệu đã được công nhận là di sản tư liệu thế giới với Châu bản Triều Nguyễn và Mộc bản Triều Nguyễn. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Để có thể đi sâu phân tích và đề xuất giải pháp sát thực, luận văn sẽ nghiên cứu việc thực hiện chính sách quản lý TSC tại Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước. 4 4.3. Thời gian nghiên cứu Luận văn nghiên cứu thực hiện chính sách quản lý TSC của Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước từ năm 2005 đến 2014. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn vận dụng cách tiếp cận nghiên cứu chính sách qua tiếp cận đa ngành, liên ngành khoa học xã hội và phương pháp nghiên cứu chính sách công. Đó là cách tiếp cận quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng, thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách. Lý thuyết chính sách công được soi sáng qua thực tiễn của chính sách công giúp hình thành lý luận về chính sách chuyên ngành chính sách quản lý tài sản. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp thu thập thông tin, phương pháp phân tích và tổng hợp, thống kê và so sánh được sử dụng để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm các văn kiện, Nghị Quyết của Đảng, Nhà nước, Bộ ngành ở Trung ương và địa phương; các tài liệu, công trình nghiên cứu, các báo cáo, thống kê của chính quyền, ban ngành đoàn thể, tổ chức, cá nhân liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến vấn đề thực hiện chính sách quản lý tài sản công ở nước ta nói chung và thực tế Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước nói riêng. Đồng thời, thu thập thông tin từ các tài liệu của các tổ chức và học giả trong nước liên quan đến đề tài trong thời gian qua. Phương pháp phỏng vấn sâu: Phỏng vấn sâu là phương pháp được dùng khá phổ biến trong nghiên cứu xã hội học, đó là phương pháp đối thoại trực tiếp với đối tượng nhằm thu thập thông tin. Ngoài các thông tin thu thập được qua các số liệu thứ cấp và kết quả xử lý thông tin bằng phương pháp điều tra bảng hỏi, tác giả đã thực hiện thêm phương pháp phỏng vấn đối với một số đối tượng để làm rõ thêm thông tin mà các phương pháp thu thập thông tin nêu trên chưa đáp ứng được. 5 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa về mặt lý luận - Góp phần bổ sung hoàn thiện những vấn đề lý luận chung về thực hiện chính sách công nói chung và chính sách quản lý tài sản công nói riêng. - Đề xuất các phương hướng và giải pháp để nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý tài sản công. 6.2. Ý nghĩa về mặt thực tiễn Từ mục đích đặt ra cho luận văn ở trên, việc nghiên cứu sẽ thực sự có ý nghĩa trong việc quản lý, nâng cao chất lượng quản lý nhà nước về mọi mặt, lấy việc đổi mới quản lý TSC là mục tiêu trọng tâm làm thay đổi cách thức, mô hình quản lý hiệu quả sử dụng nguồn lực của nhà nước tại Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước. Kỳ vọng của luận văn là những giải pháp đưa ra được cơ quan nhà nước và Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước áp dụng sẽ làm thay đổi căn bản theo hướng tích cực đảm bảo các tiêu chí chung của chuẩn mực quản lý chi tiêu công và minh bạch, trách nhiệm trong quản lý nhà nước khi đã được phân cấp. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có kết cấu bao gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách quản lý tài sản công Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý tài sản công tại Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước Chương 3: Tăng cường thực hiện chính sách quản lý tài sản công ở nước ta hiện nay. 6 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG 1.1. Chính sách quản lý tài sản công ở nƣớc ta hiện nay Tài sản công được hiểu là những tài sản thuộc sở hữu của Nhà nước. Nói rộng ra chúng thuộc sở hữu của toàn dân. Do vậy quản lý và sử dụng có hiệu quả tài sản công được coi là nghĩa vụ và trách nhiệm không chỉ đối với Chính phủ mà đối với tất cả các Bộ, ngành, địa phương, các tổ chức, đơn vị và nhân dân. Nguồn gốc hình thành tài sản công chủ yếu từ Ngân sách nhà nước và tài nguyên quốc gia. Tài sản công bao gồm: Tài sản quốc gia do Chính phủ sở hữu, tài sản do các cấp địa phương quản lý, tài sản nhà nước do doanh nghiệp nhà nước quản lý, tài sản do các cơ quan hành chính sự nghiệp quản lý, tài sản do các dự án viện trợ vay nợ hình thành, tài sản nhà nước trong các tổ chức chính trị - xã hội... Hiện nay, nước ta chưa có số liệu thống kê nào xác định được toàn bộ giá trị cũng như số lượng tài sản công trên toàn quốc để quản lý và theo dõi. Chính sách công Bản chất chính sách công nhằm duy trì tình trạng của xã hội hoặc giải quyết “các vấn đề xã hội”, đáp ứng nhu cầu của người dân, trong đó “là các vấn đề kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội” theo mục tiêu tổng thể đã vạch ra từ trước. Do vậy, “Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của Nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm quyền” [17] Chính sách quản lý Tài sản công Nguồn lực của một quốc gia là có hạn, việc sử dụng nguồn lực tối ưu là cơ sở hình thành các lý thuyết kinh tế học. Một quốc gia muốn tồn tại và phát triển phải có chiến lược quản lý tốt tài sản quốc gia. Tỷ trọng tài sản công trong 7 tổng số tài sản quốc gia lớn hay nhỏ tuỳ thuộc vào quan hệ sản xuất đặc trưng của các hình thái kinh tế - xã hội ở các giai đoạn lịch sử của mỗi nước. Ở Pháp, “Tài sản quốc gia được hiểu là toàn bộ tài sản và quyền hạn đối với động sản và bất động sản thuộc về Nhà nước” (Điều L.1 Bộ luật Tài sản nhà nước năm 1998). Ở Việt Nam, Điều 53, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng tài nguyên thiên nhiên khai thác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý tài sản công, sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Điều 200, Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định tài sản thuộc hình thức sở hữu Nhà nước như sau: "Tài sản thuộc hình thức sở hữu Nhà nước bao gồm đất đai, rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, núi, sông, hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi tự nhiên ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác do pháp luật quy định". Tiếp đó, tại các Điều 239, 240, 241, 246, 254 và 644 của Bộ luật Dân sự nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2005, Điều 76- Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003, Điều 17- Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002, Điều 35- Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004, đã quy định cụ thể các tài sản khác thuộc sở hữu nhà nước do pháp luật quy định bao gồm: Các tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, vật chứng trong vụ án hình sự bị tịch thu sung quỹ Nhà nước; vật bị chôn dấu, chìm đắm được tìm thấy, vật vô chủ, vật không xác định được ai là chủ sở hữu, vật do người khác đánh rơi, bỏ quên được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước theo quy định của pháp luật, di sản không người thừa kế hoặc có nhưng không được quyền hưởng di sản, từ chối nhận di sản, tài sản do tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước biếu tặng Chính phủ hoặc tổ chức Nhà nước. Từ những căn cứ pháp luật hiện hành, chúng ta có thể đưa ra khái niệm về tài sản công như sau: 8 Tài sản công là những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước theo quy định của pháp luật như: đất đai, rừng tự nhiên, núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi tự nhiên ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời. Tài sản công trong cơ quan hành chính sự nghiệp là những tài sản mà Nhà nước giao cho cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công, các đơn vị lực lượng vũ trang (của Nhà nước), tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức khác (gọi chung là cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp) trực tiếp quản lý, sử dụng phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị. Tài sản công - Tài sản nhà nước khu vực hành chính bao gồm: Đất đai (đất sử dụng làm trụ sở làm việc, đất xây dựng cơ sở hoạt động vì mục đích công); nhà, công trình xây dựng khác gắn liền với đất đai (nhà làm việc, nhà kho; nhà, công trình đảm bảo cho các hoạt động sự nghiệp...); các tài sản khác gắn liền với đất đai; các phương tiện giao thông vận tải (ô tô, xe máy, tàu, thuyền...); các máy móc, trang thiêt bị, phương tiện làm việc và các tài sản khác. Những tài sản trên đây là cơ sở vật chất cần thiết để tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước. Các cơ quan hành chính chỉ có quyền quản lý, sử dụng các tài sản này để thực hiện nhiệm vụ được giao, không có quyền sở hữu. Việc sử dụng tài sản phải đúng mục đích, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do Nhà nước quy định; không được sử dụng vào mục đích cá nhân, kinh doanh và mục đích khác, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. Như vậy, theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước chúng ta có thể rút ra khái niệm: “Chính sách quản lý tài sản công là chính sách công, là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của nhà nước về tài sản nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể, giải pháp và công cụ chính sách để giải quyết vấn đề về tài sản theo mục tiêu Nhà nước đề ra”. Theo báo cáo của Chính phủ trước Quốc hội, trong thời gian qua, các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành được tương đối đầy đủ văn bản pháp luật về 9 quản lý, sử dụng tài sản nhà nước và nhờ đó, công tác quản lý, sử dụng tài sản nhà nước đã từng bước đi vào nề nếp, kỷ cương, công khai và có hiệu quả. Nhà nước đã thực hiện kiểm kê nắm được tổng quan về số lượng, giá trị và cơ cấu phân bố sử dụng tài sản nhà nước trong khu vực hành chính sự nghiệp và tài sản nhà nước trong các doanh nghiệp. Nhà nước cũng đã đã thực hiện được phân cấp rõ hơn một bước nhiệm vụ quản lý nhà nước về tài sản nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp, giữa các cơ quan có chức năng quản lý chuyên ngành về tài sản nhà nước với các cơ quan, đơn vị được giao quản lý gắn với sử dụng tài sản nhà nước; đồng thời xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp trong quản lý, trách nhiệm của từng đơn vị trong sử dụng tài sản. Xuất phát từ vai trò quan trọng của tài sản nhà nước trong nền kinh tế cũng như đảm bảo điều kiện phục vụ hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước, Chính phủ và các Bộ, địa phương đã quan tâm chỉ đạo công tác quản lý tài sản nhà nước; nhờ đó, đã đạt được những kết quả quan trọng, cụ thể: Một là, đã ban hành và tổ chức thực hiện nhiều văn bản quy phạm pháp luật giúp cho việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước từng bước đi vào nề nếp, kỷ cương, kỷ luật, công khai minh bạch và có hiệu quả, được thể hiện trên các mặt sau: - Để thực hiện quản lý TSC, từ năm 1995 đến nay, Nhà nước đã sử dụng nhiều công cụ quản lý, trong đó phải kể đến, Nhà nước đã ban hành hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về chế độ quản lý TSC như: Luật đất đai, Luật Ngân sách Nhà nước; Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí... Nghị định số 14/1998/NĐ-CP ngày 6/3/1998 của CP về quản lý tài sản nhà nước; Nghị định số 137/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 quy định việc phân cấp quản lý nhà nước đối với tài sản nhà nước tại CQHC, ĐVSN công lập, tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước; Quyết định số 202/2006/QĐ-TTg ngày 31/8/2006 của TTCP về việc ban hành Quy chế quản lý tài sản nhà nước tại ĐVSN công lập. Đặc biệt, tại kỳ họp thứ ba quốc hội Khoá XII, Quốc hội đã thông qua Luật quản lý và sử dụng tài sản nhà nước. Đây là cơ sở pháp lý cao nhất để thực hiện thống 10 nhất về quản lý TSC; Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước đánh dấu một bước phát triển mới của công tác quản lý TSC trong điều kiện phát triển và hội nhập ngày càng sâu rộng của nền kinh tế nước ta với thế giới. Luật được xây dựng trên cơ sở tổng kết thực tiễn 10 năm hoạt động của công tác quản lý TSC, phù hợp hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam, quán triệt và thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng về quản lý TSC, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm quản lý TSC của các nước trên thế giới như: Úc, Pháp, Canada, Trung Quốc... Luật ra đời thể hiện quyết tâm của Đảng, Quốc hội, Chính phủ trong việc lập lại kỷ cương quản lý TSC phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí nguồn lực công. Luật đã quy định những nguyên tắc cơ bản về cơ chế quản lý, sử dụng TSC: như đầu tư xây dựng mới, mua sắm, cải tạo, điều chuyển, thu hồi, bán, chuyển đổi hình thức sở hữu, thanh xử lý TSC; đảm bảo sự thống nhất quản lý của cơ quan tài chính về TSC cũng như các nguồn thu và các khoản chi phát sinh khi xử lý các tài sản nhằm khai thác nguồn thu và tiết kiệm chi cho NSNN. Đồng thời quy định thẩm quyền trách nhiệm của các Bộ, ngành, UBND các cấp, cơ quan tài chính các cấp; các CQHC, ĐVSN trong việc quản lý, sử dụng TSC. Đặc biệt cơ chế quản lý TSC đã được tách bạch giữa CQHC với ĐVSN. Trên cơ sở đó Chính phủ đã ban hành Nghị định số 52/2009/NĐ-CP quy định chi tiết hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước. - Chính phủ đã tập trung chỉ đạo xây dựng hệ thống định mức, tiêu chuẩn đầu tư xây dựng trụ sở làm việc, tiêu chuẩn mua sắm phương tiện đi lại và các trang thiết bị phục vụ cho các cán bộ, công chức, viên chức. Đây là các căn cứ quan trọng để xây dựng và bố trí dự toán ngân sách cho đầu tư, mua sắm và kiểm soát chi tiêu, đảm bảo công bằng, hiệu quả, công khai, minh bạch. Thực tế cho thấy, sau khi các tiêu chuẩn, định mức, chế độ sử dụng tài sản nhà nước được ban hành thì việc mua sắm tài sản vượt tiêu chuẩn, định mức, sử dụng tài 11 sản nhà nước lãng phí đã giảm đáng kể, tình trạng lạm dụng tài sản nhà nước vào việc riêng cũng đã dần được khắc phục. - Về quản lý đất đai: Quốc hội đã ban hành Luật Đất đai năm 1993 và được sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998, 2001, đến năm 2003 Quốc hội đã ban hành Luật Đất đai mới để thay thế cho Luật Đất đai năm 1993. Theo đó, Chính phủ đã ban hành nhiều Nghị định quy định cụ thể về thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư… - Về quản lý tài nguyên, tài sản kết cấu hạ tầng, tài sản dự trữ quốc gia và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp: Đây là lĩnh vực mới, trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường và hội nhập với thế giới thì vấn đề quản lý các nguồn vật chất này, kiểm soát để khai thác có hiệu quả đang ngày càng trở nên quan trọng và cấp thiết, đòi hỏi phải được điều chỉnh bằng các văn bản quy phạm pháp luật. Nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, trong những năm vừa qua, Chính phủ đã trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Luật Khoáng sản, Luật Đê điều, Luật Dầu khí, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Di sản văn hoá, Luật Đường sắt, Luật Doanh nghiệp, Luật Tài nguyên nước, Pháp lệnh về Khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi, Pháp lệnh Dự trữ quốc gia… Theo đó đã xác lập được các nguyên tắc cơ bản, quan trọng trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước ở những lĩnh vực này. Hai là, Nhà nước đã thực hiện kiểm kê nắm được tổng quan về số lượng, giá trị và cơ cấu phân bố sử dụng tài sản nhà nước trong khu vực hành chính sự nghiệp và tài sản nhà nước trong các doanh nghiệp. Các Bộ và địa phương đã bước đầu kiểm soát được việc sử dụng tài sản nhà nước, hạn chế dần việc sử dụng tài sản không đúng mục đích, lãng phí, thất thoát. Cơ chế quản lý tài sản nhà nước đang từng bước được hình thành theo tinh thần đổi mới, gắn với thị trường. Theo đó, các hoạt động mua, bán tài sản nhà nước, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, cho thuê đất dần theo sát giá thị trường, cơ chế này cho phép huy động được một bộ phận quan trọng nguồn lực 12 tiềm năng cho đầu tư phát triển; đồng thời góp phần ngăn chặn tiêu cực, chống thất thoát lãng phí. Bên cạnh đó còn từng bước thực hiện công khai hoá việc sử dụng tài sản nhà nước, tạo lập cơ sở, môi trường pháp lý căn bản cho việc thực hiện nhiệm vụ quản lý Nhà nước về tài sản. Đây là những nội dung rất cơ bản để Nhà nước thực hiện quản lý đầu tư, xây dựng mới, cải tạo, mua sắm, điều chuyển, thu hồi, bán, chuyển đổi hình thức sở hữu và thanh xử lý tài sản nhà nước. Ba là, Xuất phát từ thực tế sử dụng tài sản nhà nước trong những năm qua, đặc biệt là nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước còn nhiều lãng phí, Chính phủ đã chỉ đạo thực hiện sắp xếp lại nhà, đất trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh, từ đó đúc rút kinh nghiệm để triển khai ra áp dụng trên phạm vi cả nước. Theo chính sách này, toàn bộ trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh được bố trí, sắp xếp lại theo nguyên tắc: Di dời các cơ sở sản xuất kinh doanh gây ô nhiễm môi trường ra các khu công nghiệp, khu kinh tế. Cơ quan, đơn vị được chủ động sắp xếp lại nhà, đất được giao theo đúng chức năng, nhiệm vụ và phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của địa phương; số nhà, đất dôi dư được phép bán, chuyển nhượng hoặc chuyển mục đích sử dụng, từ đó đã tạo ra nguồn tài chính mới để đầu tư xây mới, cải tạo, nâng cấp trụ sở làm việc hoặc được sử dụng để đầu tư xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh mới, đầu tư chiều sâu, tăng thêm năng lực sản xuất kinh doanh; giành quỹ đất có lợi thế thương mại cho hoạt động kinh doanh, thương mại, dịch vụ, du lịch; đồng thời giành quỹ đất để xây dựng các công trình phúc lợi xã hội như trường học, bệnh viện và các công trình phúc lợi quan trọng khác của địa phương… góp phần chỉnh trang quy hoạch lại đô thị theo hướng hiện đại. Kết quả ban đầu cho thấy chính sách này mang lại kết quả quan trọng cả về kinh tế và xã hội. Bốn là, Quản lý tài sản nhà nước từ chỗ thụ động với công tác lập và chấp hành ngân sách nhà nước thì nay đã chủ động gắn với công tác lập và chấp hành ngân sách nhà nước, việc xây dựng dự toán ngân sách nhà nước được căn cứ trên cơ sở nhu cầu đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản phục vụ hoạt động của các 13 cơ quan, đơn vị. Đồng thời, tài sản nhà nước bước đầu đã gắn giá trị với hiện vật, đảm bảo phù hợp với quá trình đầu tư xây dựng mới, mua sắm và sử dụng tài sản. Năm là, Thực hiện phân cấp rõ ràng nhiệm vụ quản lý Nhà nước đối với tài sản nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp; giữa các cơ quan có chức năng quản lý Nhà nước về tài sản và các cơ quan, đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; đồng thời xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp trong quản lý, trách nhiệm của từng đơn vị trong sử dụng tài sản đảm bảo cho việc sử dụng tài sản nhà nước đi dần vào nề nếp, kỷ cương và minh bạch. 1.2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của thực hiện chính sách quản lý tài sản công 1.2.1. Khái niệm thực hiện chính sách: Thực hiện chính sách là một khâu cấu thành chu trình chính sách, là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của chủ thể chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu nhất định. Thực hiện chính sách là khâu, là bước đặc biệt quan trọng trong chu trình chính sách, có nhiệm vụ thực hiện hóa chính sách, đưa chính sách vào cuộc sống [31]. Khái niệm thực hiện chính sách quản lý tài sản công: Thực hiện chính sách quản lý tài sản công là một khâu cấu thành chu trình chính sách quản lý tài sản, là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của Nhà nước - là chủ sở hữu của mọi tài sản công với các đối tượng quản lý - là các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công, các đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, các tổ chức kinh tế, các tổ chức đoàn thể khác trực tiếp quản lý, sử dụng nhằm đặt được mục tiêu mà nhà nước đề ra. Nhà nước là chủ sở hữu của mọi tài sản công, song Nhà nước không phải là người trực tiếp sử dụng toàn bộ tài sản công. Tài sản công được Nhà nước giao cho các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công, các đơn vị lực 14 lượng vụ trang nhân dân, các tổ chức kinh tế, các tổ chức đoàn thể khác trực tiếp quản lý, sử dụng. Như vậy, quyền sở hữu tài sản và quyền sử dụng tài sản có sự tách rời. Để thực hiện vai trò chủ sở hữu tài sản công của mình, Nhà nước phải thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước đối với tài sản công. Thực tế cho thấy, sự phát triển khác nhau của mỗi nền kinh tế gắn với hệ thống quản lý nhà nước ở mức độ chặt chẽ linh hoạt và khoa học khác nhau, không những thế tài sản nhà nước có khả năng sinh lợi và được sử dụng hiệu quả khác nhau. Một cách tiếp cận nhanh nhất khi tìm hiểu về hiệu quả quản lý của một quốc gia đó chính là cách thức tổ chức, khai thác, hiện trạng sử dụng tài sản công tại các cơ quan hành chính Nhà nước khi chúng ta đến làm việc hay tiếp cận các cơ quan hành chính này. 1.2.2. Đặc điểm của việc thực hiện chính sách quản lý tài sản Thực hiện chính sách quản lý tài sản là bước thực hiện hóa chính sách quản lý tài sản vào các cơ quan hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp, các tổ chức, bao gồm những đặc điểm sau: - Về mục đích sử dụng: Thực hiện chính sách quản lý tài sản trong hoạt động của các CQHC, ĐVSN và các tổ chức phục vụ lợi ích chung của đất nước, của nhân dân. - Về chế độ quản lý: Nhà nước là chủ thể quản lý TSC, ở tầm vĩ mô TSC được quản lý thống nhất theo pháp luật của nhà nước, ở tầm vi mô TSC được Nhà nước giao cho các CQHC, ĐVSN và các tổ chức quản lý, sử dụng theo quy định, chế độ của Nhà nước. CQHC, ĐVSN và các tổ chức được giao nhiệm vụ trực tiếp quản lý, sử dụng TSC lại không phải là người có quyền sở hữu tài sản; Do đó, nếu không quản lý chặt chẽ dẫn đến việc sử dụng TSC lãng phí, thất thoát. - TSC rất đa dạng và phong phú, được phân bố rộng trên phạm vi cả nước; mỗi loại tài sản có tính năng, công dụng khác nhau và được sử dụng vào các mục đích khác nhau, được đánh giá hiệu quả theo những tiêu thức khác nhau; TSC nhiều về số lượng, lớn về giá trị và mỗi loại tài sản lại có giá trị sử dụng khác nhau, thời hạn sử dụng khác nhau…TSC có loại không có khả năng tái tạo 15