Tài liệu Tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân phường từ thực tiễn quận cầu giấy, thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HẢI LINH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN PHƯỜNG TỪ THỰC TIỄN QUẬN CẦU GIẤY, THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và luật Hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS NGUYỄN MINH MẪN HÀ NỘI, năm 2016 LỜI CẢM ƠN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu ghi trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả Nguyễn Hải Linh MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN PHƯỜNG 9 1.1. Chính quyền địa phương 9 1.2. Chính quyền địa phương ở phường 17 1.3. Hội đồng nhân dân phường 21 1.4. Ủy ban nhân dân phường 26 1.5. Mối quan hệ của Ủy ban nhân dân phường 34 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN PHƯỜNG TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN CẦU GIẤY, THÀNH PHỐ HÀ NỘI HIỆN NAY 44 2.1. Khái quát về quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội 44 2.2. Thực trạng về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường trên địa bàn quận Cầu Giấy, Hà Nội 50 CHƯƠNG 3 ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN PHƯỜNG Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI HIỆN NAY 62 3.1. Sự cần thiết của việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường ở thành phố Hà Nội hiện nay 62 3.2. Định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường ở thành phố Hà Nội hiện nay 63 3.3. Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường ở thành phố Hà Nội hiện nay 70 3.4. Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường ở quận Cầu Giấy hiện nay 75 KẾT LUẬN 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 81 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BCT Bộ chính trị CCHC Cải cách hành chính CHLB Cộng hòa liên bang CHXHCN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa CT Chỉ thị HĐND Hội đồng nhân dân NĐ Nghị định NXB Nhà xuất bản QLNN Quản lý nhà nước TAND Tòa án nhân dân TBCN Tư bản chủ nghĩa TT Thông tư TTg Thủ tướng TTHC Thủ tục hành chính TW Trung ương UBND Ủy ban nhân dân UNDP United Nations Development Programme Chương trình phát triển Liên hợp quốc VKSND Viện Kiểm sát nhân dân VN Việt Nam WTO World Trade Organization Tổ chức thương mại Thế giới XHCN Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của Đề tài Với yêu cầu phải cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013, các chủ trương, định hướng của Đảng về chính quyền địa phương, Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13 được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 19/6/2015, tại kỳ họp thứ 9 nhằm thay thế Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Trên tinh thần kế thừa những ưu điểm, khắc phục những hạn chế, vướng mắc trong 12 năm thực hiện Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 như: Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của HĐND và UBND cơ bản giống nhau cả ở 3 cấp, chưa thể hiện được tính gắn kết thống nhất giữa HĐND và UBND cùng cấp trong chỉnh thế chính quyền địa phương, chưa phân biệt theo đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo; Chưa quy định rõ các vấn đề do tập thể UBND thảo luận, quyết định và các vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của Chủ tịch UBND… Bên cạnh đó, việc những quy định của pháp luật trong về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương mà cụ thể là chính quyền địa phương ở cấp cơ sở, trong đó có UBND phường đã tác động một phần không nhỏ đến cơ cấu tổ chức và hoạt động của UBND phường, đặc biệt là các phường ở thành phố trực thuộc trung ương, nơi mà có các mối quan hệ kinh tế - xã hội phát triển đa dạng, phức tạp. Chúng ta đều nhận thấy rằng, hoạt động của UBND cấp cơ sở nói chung và UBND phường nói riêng có ảnh hướng rất lớn tới tính hiệu quả của các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, có ý nghĩa vô cùng to lớn với việc củng cố sự phát triển bền vững của xã hội, đảm bảo dân chủ và nâng cao đời sống nhân dân. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: “Cấp xã là cấp gần dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi” [12, tr.371]. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã và đang phát sinh ra những một vài tồn tại, hạn chế về tổ chức, hoạt động như: công tác quản lý, chất lượng đội ngũ cán bộ, công tác thừa hành nhiệm vụ… dẫn tới hiệu quả hoạt động chưa thực sự cao. 1 Trên tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX đã đề ra phương hướng: “Đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị cơ sở ở xã, phường, thị trấn”. Nghị quyết chỉ đạo: “Cần nâng cao hiệu lực của cơ quan hành chình theo hướng đề cao trách nhiệm và thẩm quyền của cơ quan hành chính cấp xã”. Tiếp theo, tại hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa X đã ban hành Nghị quyết số 17NQ/TW ngày 01/8/2007 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nước trong đó có UBND cấp cơ sở. Đó là những cơ sở quan trọng để chúng ta tiếp tục xây dựng chiến lược cải cách, nâng cao hiệu quả hoạt động của UBND phường ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Nhận thức được tầm quan trọng của UBND phường nói riêng cũng như của UBND cấp cơ sở nói chung, cùng với mong muốn bổ sung nhận thức lý luận đồng thời đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của UBND phường là lý do để học viên lựa chọn đề tài: “Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường từ thực tiễn quận Cầu giấy, thành phố Hà Nội” làm Đề tài luận văn thạc sỹ luật học chuyên ngành luật Hiến pháp và luật Hành chính. Tác giả hy vọng việc luận giải những ưu điểm và hạn chế trong tổ chức và hoạt động của UBND phường trên địa bàn quận Cầu Giấy sẽ bổ sung những cơ sở thực tiễn trong các nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của UBND cấp cơ sở nói chung. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Ở trong nước, các công trình nghiên cứu về chính quyền địa phương nói chung trước khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2016 thay thế Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân số 11/2003/QH11 khá phong phú với những công trình nghiên cứu như: - Cuốn Cải cách nền hành chính Việt Nam, thực trạng và giải pháp của NXB Chính trị Quốc gia, 2009. Sách này được hoàn thành trong khuôn khổ hợp tác nghiên cứu khoa học, với sự hỗ trợ của UNDP Việt Nam (chương trình phát triển Liên hợp quốc tại Việt Nam), Ban Dân chủ và pháp luật thuộc Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc tại Việt Nam và Trung tâm Nghiên cứu phát triển hỗ trợ cộng đồng thuộc Liên hiệp các Hội khoa học – kỹ thuật Việt Nam đã phối hợp tổ chức 04 2 cuộc hội thảo với 06 công trình (gồm 01 hội thảo quốc gia tại Hà Nội, 03 hội thảo cấp vùng lãnh thổ tại Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng và thành phố Thái Binh). Cuống sách gồm 436 trang với 6 chương do các tác giả trong và ngoài nước thực hiện. Cuốn sách này tập trung nghiên cứu về cải cách hành chính cho thế kỷ XXI, Cải cách hệ thống công vụ, hành chính công và phát triển kinh tế ở Việt Nam, cải cách hành chính và phát triển... Trong nội dung các chương tập trung phân tích một cách có hệ thống về cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay, những ưu điểm và hạn chế còn tồn tại, nguyên nhân và kinh nghiệm của nước ngoài, những giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam trong những năm tới, nhằm góp phần nâng cao hiệu lực quản lý của hệ thống bộ máy hành chính nhà nước, trong đó có bộ máy chính quyền địa phương phù hợp với điều kiện đổi mới và hội nhập của nước ta. - Cuốn Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, của PGS.TS. Bùi Xuân Đức, NXB Tư pháp, 2004, gồm 458 trang. Cuốn sách này chủ yếu đề cập đến những vấn dề chung về đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, tổ chức và cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta; đổi mới, hoàn thiện hệ thống các cơ quan hành chính; những quan điểm tổng thể về đổi mới chính quyền địa phương các cấp; chính quyền địa phương và đô thị trong điều kiện đổi mới, hội nhập quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, bảo đảm tăng cường hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong giai đoạn mới. - Cuốn Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, do TS. Nguyễn Hữu Đức và ThS. Đinh Xuân Hà làm chủ biên, NXB Chính trị Quốc gia, 2006, gồm 154 trang, với 4 chương cụ thể. Các tác giả đã trình bày khái quát quá trình hình thành các cấp hành chính và điều chỉnh quy mô các đơn vị hành chính của địa phương; phân tích sự đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế đối với các cấp chính quyền địa phương; đề xuất giải pháp đổi mới tổ chức hoạt động và cơ chế vận hành 3 của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Ngoài ra, còn có các công trình khác như: Sách Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam – Thực trạng và triển vọng, được trình bày ở dạng song ngữ (tiếng Việt và tiếng Anh), gồm 477 trang và cuốn Phân cấp quản lý nhà nước, gồm 657 trang (do GS.TS Phạm Hồng Thái, GS.TS Nguyễn Đăng Dung và TS. Nguyễn Ngọc Chí làm đồng chủ biên, NXB Công an nhân dân, 2011); sách Một số vấn đề cơ bản của Luật hành chính Việt Nam, của TS. Vũ Văn Nhiêm và ThS. Cao Vũ Minh (NXB Lao động, 2011), trong đó các tác giả đã phân tích sự cần thiết phải có hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, thống nhất để đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay. Theo các tác giả, muốn vậy phải đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng hệ thống cơ quan hàn pháp thống nhất, thông suốt và hiệu quả, trong đó cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có vị trí, vai trò quan trọng; phải đổi mới tổ chức bộ máy quản lý hành chính theo hướng quản lý đa ngành, đa linh vực; làm rõ hơn mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý có thẩm quyền chung với các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn, giữa các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước và với các tổ chức xã hôi... Bên cạnh đó, còn có một số bài viết liên quan đến đề tài luận văn như: - Bài: Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta, của PGS.TS Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2004. Bài báo nêu ra một số vấn đề của bộ máy chính quyền địa phương truyền thống ở Việt Nam, bộ máy đó được tổ chức và hoạt động theo quy định của các văn bản quy phạm pháp luật như Sắc lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945, Sắc lệnh số 77-SL ngày 23/11/1945 và Hiến pháp các năm 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp 1992 (được sửa đổi bổ sung năm 2001); các đạo luật về tổ chức chính quyền địa phương như Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958, Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983, 1989, 1994 và năm 2003. Đồng thời, bài báo đã đưa ra xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa 4 phương theo tinh thần Hội nghị Trung ương lần thứ 7 (khóa VIII) của Đảng [37, tr.6] cũng như các quy định của pháp luật để tổ chức mô hình chính quyền địa phương phù hợp và hoạt động hiệu quả hơn. - Bài: WTO và một số yêu cầu đối với chính quyền địa phương, của TS. Hoàng Phước Hiệp, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 9, 2007. Bài báo khái quát tổng quan về những quy định trong hiệp định GATT 1947; WTO và vấn đề chính quyền địa phương của các nước thành viên; một số vấn đề pháp luật đặt ra đối với hoạt động của chính quyền dịa phương khi Việt Nam gia nhập WTO, trong đó yêu cầu tất cả các cơ quan nhà nước Việt Nam từ trung ương đến địa phương [18, tr.4] phải có nghĩa vụ chấp hành luật lệ của WTO và các cam kết của Việt Nam với WTO. - Bài: Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay, Của TS. Nguyễn Minh Đoan, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10, 2009. Tác giả đã tập trung phân tích, đánh giá vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã và những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương của cấp cơ sở nơi gần dân nahats, cấp chính quyền trực tiếp tổ chức thực hiện các quy định, quyết định của nhà nước trong thực tiễn đời sống của nhân dân, trên mọi lĩnh vực quản lý của nhà nước. Trên cơ sở đó, bài báo đã chỉ ra vấn đề cần đổi mới trong tổ chức của HĐND cấp xã; cải cách UBND cấp xã. Nhất là vấn đề nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã, cấp chính quyền cơ sở nơi thực thi pháp luật, tiến hành hoạt động quản lý các ngành, lĩnh vực được thực hiện bởi đội ngũ cán bộ, công chức nhưng không có các cơ quan chuyên môn như chính quyền cấp huyện và cấp tỉnh như hiện nay. Có thể thấy, hầu hết các công trình nghiên cứu trước đây tập trung nghiên cứu một cách toàn diện về chính quyền địa phương các cấp (bao gồm cả HĐND và UBND) chứ không có nghiên cứu riêng biệt về UBND như phạm vi mà đề tài đã lựa chọn. Kết quả của các công trình nghiên cứu trên đã làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung tại những giai đoạn, thời điểm nhất định. Tuy nhiên, kể từ khi Luật Tổ chức chính 5 quyền địa phương năm 2015 ra đời đã khắc phục những hạn chế trước đây đồng thời kế thừa những thành tựu của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 dẫn đến những đổi mới trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính quyền địa phương hiện nay. Mặt khác, do những thay đổi nhất định về điều kiện kinh tế - xã hội trong nước, nhiệm vụ về hội nhập quốc tế đang diễn ra mạnh mẽ. Từ đó, những vấn đề phát sinh, đã làm xuất hiện các yêu cầu, đòi hỏi phải tiếp tục đẩy mạnh cải cách bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền địa phương ở cấp cơ sở, nhất là UBND phường. Vì vậy, nghiên cứu đề tài: Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường từ thực tiễn quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nôi không chỉ là vấn đề cần phải nghiên cứu trong giai đoạn hiện nay mà nó còn có ý nghĩa lâu dài đối với tổ chức bộ máy chính quyền địa phương nói chung và tổ chức, hoạt động của UBND phường nói riêng. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích: xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để đề xuất một số phương hướng và giải pháp hoàn tổ chức và hoạt động của UBND phường trên địa bàn quận Cầu Giấy. Từ đó, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của UBND phường ở thành phố Hà Nội hiện nay. Nhiệm vụ: - Nghiên cứu về mặt lý luận tổ chức và hoạt động của UBND phường, mối quan hệ giữa UBND phường và hệ thống chính trị ở phường. - Xem xét tính đặc thù của UBND phường ở quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội, xét trong điều kiện, nhiệm vụ của chính quyền Thủ đô. - Tổng kết thực tiễn tổ chức và hoạt động của UBND phường, đánh giá những hạn chế và thành tựu đạt được, từ đó làm rõ những nguyên nhân ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động của UBND phường. - Đề xuất phương hướng và giải pháp có tính khả thi, góp phần hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND phường trên địa bàn quận Cầu Giấy nói riêng và ở Hà Nội nói chung. 6 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn: Luận văn có đối tượng nghiên cứu là những vấn đề lý luận liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở phường mà cụ thể là UBND phường; các chủ trương, chính sách của Đảng, các quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phường; cách thức tổ chức và hoạt động của UBND phường trên địa bàn quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội. Phạm vi nghiên cứu: Luận văn chọn phạm vi nghiên cứu là thực tiễn tổ chức và hoạt động của UBND phường trên địa bàn quận Cầu Giấy. 5. Phương pháp lý luận và phương pháp nghiên cứu Cơ sở phương pháp luận của luận văn là các quan điểm của chủ nghĩa Mác Leenin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về dân chủ xã hội chủ nghĩa và về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Luận văn được thực hiện bằng các phương pháp nghiên cứu phổ biến và hiện đại của khoa học pháp lý như: phân tích, tổng hợp, chứng minh, quy nạp. So sánh, xã hội học pháp luật, khảo sát... 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả nghiên cứu của Luận văn có giá trị tham khảo đối với các hoạt động nghiên cứu lý luận về tổ chức và hoạt động của UBND phường trên địa bàn thành phố Hà Nội. Kết quả nghiên cứu có thể ứng dụng cho quá trình tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật nói chung, đề ra những chủ trương, chính sách đặc thù cho Thành phố Hà nội. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn sẽ được thiết kế làm 3 chương, cụ thể như sau: - Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường 7 - Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường trên địa bàn quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội hiện nay - Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường ở thành phố Hà Nội hiện nay 8 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN PHƯỜNG 1.1. Chính quyền địa phương 1.1.1. Khái niệm Ở nước ta từ trước đến nay thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như trong các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở trung ương và địa phương. Mới đây nhất, Luật Tổ chức chính quyền địa phương chỉ đưa ra cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước CHXHCN Việt Nam [25, tr. 9], như vậy có thể thấy cho đến nay khái niệm “chính quyền địa phương” vẫn chưa được giải thích rõ ràng và đầy đủ. Mặt khác, tuy thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng rộng rãi và phỏ biến ở nước ta nhưng trong các Từ điển Tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuật ngữ pháp luật thông dụng cũng không có riêng mục từ này. Ví dụ: Từ điển tiếng Việt (do Hoàng Phê chủ biên) của Trung tâm từ điển học – Viện ngôn ngữ học (Nhà xuất bản Đà Năng xuất bản năm 2003), với 1238 trang và có đến 39.924 mục từ, nhưng cũng không có mục từ “chính quyền địa phương” mà chỉ có mục từ “chính quyền”, được giải thích theo hai nghĩa: 1 Quyền điều khiển bộ máy nhà nước. Nắm chính quyền. Chính quyền trong tay nhân dân. 2 Bộ máy điều khiển, quản lí công việc của nhà nước. Chính quyền dân chủ. Các cấp chính quyền [29, tr. 163]. Nếu theo cách giải thích chung về “chính quyền” như các tác giả của từ điển này thì “chính quyền địa phương” bao gồm tất cả các cơ quan của Nhà nước được tổ chức ra ở địa phương để điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước ở địa phương. Còn cuốn Sổ tay thuật ngữ pháp lý thông dụng của NXB Giáo dục xuất bản năm 1996 do Nguyễn Duy Lãm chủ biên, và quyền Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của 9 Trường Đại học Luật Hà Nội, do PGS. TS Nguyễn Ngọc Hòa chủ biên, xuất bản năm 1999 cũng không có thuật ngữ “chính quyền địa phương”. Trong sách báo pháp lý nước ngoài do xuất phát từ nguyên tắc tổ chức quản lý địa phương của các Nhà nước khác nhau, theo các mô hình khác nhau, nên thường sử dụng các thuật ngữ như “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở các nước TBCNm hoặc “Xô Viết địa phương”, “các cơ quan quyền lực và quản lý Nhà nước ở địa phương” ở Liên Xô (cũ) và các nước XHCN trước đây. Tuy có sự khác nhau về nguyên tắc tổ chức, về cơ cấu, thẩm quyền và mối quan hệ pháp lý giữa các cơ quan, tổ chức… trong việc thực hiện quản lý các công việc ở địa phương của các Nhà nước là khác nhau, nhưng trong khoa học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở các nước khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương”, “Xô viết địa phương”… ở cả các nước TBCN, cũng như các nước XHCN đều không bao hàm tất cả các cơ quan Nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương (ví dụ: các cơ quan tư pháp như tòa án, viện công tố hoặc viện kiểm sát). Nhưng khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở Nhà nước tư sản và khái niệm “chính quyền địa phương” ở nước ta là hoàn toàn khác nhau về mặt nguyên tắc. Vì khái niệm “quản lý địa phương” ở các nước TBCN được hiểu là một dạng hoạt động hành chính được thực hiện bởi các cơ quan Nhà nước do chính quyện cấp trên (Chính phủ) bổ nhiệm và các cơ quan tự quản địa phương do dân chúng địa phương bầu ra [20, tr.460-483]. Các cơ quan tự quản địa phương ở các nước TBCN bo gồm các cơ quan dân cử (Hội đồng tự quản) và các cơ quan chấp hành của nó. Trong khoa học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở những nước này các cơ quan tự quản địa phương không được coi là các cơ quan Nhà nước, không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực Nhà nước của Nhà nước tư sản. Ví dụ: Sau khi Liên Xô tan rã, chế độ nhà nước XHCN Xô Viết sụp đổ, Cộng hòa Liên bang Nga và các nước cộng hòa cũ của Liên Xô đã phá vỡ chế độ Xô Viết địa phương, thay vào đó là chế độ tự quản địa phương. Và mặc dù trong khoa học pháp lý ở Nga đã có sự phê phán quan điểm “phi Nhà nước của tự quản địa phương” mà chính quyền En-xin đưa ra, phê phán việc tước bỏ tính 10 quyền lực Nhà nước của các Xô viết địa phương do dân bầu, cho đây là quan điểm chính trị pháp lý đã lỗi thời của phương Tây [35, tr.141-147], nhưng cả Hiến pháp năm 1993 và cả Luật về tự quản địa phương năm 1995 (được sửa đổi, bổ sung năm 1996 và năm 1997) của CHLB Nga đều khẳng định “tính phi Nhà nước” của các cơ quan tự quản địa phương. Điều 12 hiến pháp 1993 của CHLB Nga qui định: “Các cơ quan tự quản địa phương không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước”. Theo Luật về tự quản địa phương của CHLB Nga năm 1995 các cơ quan tự quản địa phương gồm: các cơ quan dân cử địa phương và các cơ quan chấp hành do các cơ quan dân cử địa phương bầu ra, hoặc do cử tri ở địa phương trực tiếp bầu ra. Nhưng theo Điều 1 của Luật này qui định rõ: Các cơ quan của tự quản địa phương này… không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực Nhà nước. Đối với những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương, theo Điều 21 của Luật về tự quản địa phương, gọi là “viên chức tự quản địa phương” chứ không được gọi là viên chức Nhà nước [42, tr.147-162]. Do tính “phi Nhà nước” của các cơ quan tự quản địa phương nên các văn bản quy phạm do các cơ quan này ban hành, khác với HĐND và UBND ở nước ta, không được gọi là văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước, chúng thường được gọi là “quy chế”, “điều lệ”, “quy tắc tự quản của địa phương”. Thẩm quyền và trách nhiệm kiểm tra, giám sát việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước ở địa phương, trong đó có hoạt động của các cơ quan tự quản địa phương thuộc về các cơ quan đại diện của các Bộ, ngành trung ương, của Chính phủ (hoặc đại diện toàn quyền của Tổng thống ở các vùng) , của viện công tố (hoặc viện kiểm sát) và tòa án ở địa phương [20, tr.464-465][42, tr.5859] . Để xác định rõ bản chất pháp lý, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương và sự khác nhau cơ bản, có tính nguyên tắc giữa khái niệm “chính quyền địa phương” ở nước ta với khái niệm “quản lý và tự quản địa phương” của các nước,chúng ta cần nhấn mạnh mấy điểm chủ yếu sau đây: 11 Thứ nhất, chính quyền địa phương của nước ta là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu cơ của chính quyền Nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương. Vì vậy tính Nhà nước là thuộc tính vốn có của chính quyền địa phương ở nước ta chứ không phải tính “phi nhà nước” như của các cơ quan tự quản địa phương của một số nước dựa trên cơ sở của quan điểm chính trị – pháp lý đã lỗi thời của phương Tây mà sách báo pháp lý ở những nước này đã phê phán [42]. Tính quyền lực Nhà nước của chính quyền địa phương không chỉ xác định vị trí, tính chất pháp lý và vai trò của các cơ quan chính quyền địa phương trong cơ chế thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất của nhân dân, mà còn xác định thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc quyết định các biện pháp nhằm xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương nói chung, trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương nói riêng. Đặc biệt là giá trị pháp lý của các văn bản do chính quyền địa phương ban hành và thẩm quyền của các cơ quan chính quyền địa phương trong việc kiểm tra, giám sát việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật đối với tất cả các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân ở địa phương được qui định bởi tính quyền lực Nhà nước của các cơ quan chính quyền địa phương. Thứ hai, không phải mọi cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đều nằm trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. Điều này không có nghĩa chỉ trừ có các cơ quan bảo vệ pháp luật ở địa phương (TAND và VKSND), mà còn bao gồm cả các cơ quan của các Bộ, Ngành trung ương đóng ở địa phương, ví dụ: Cục Hải quan, Sở ngoại vụ, Cục Thuế v.v… Vì những cơ quan này không do nhân dân địa phương thành lập ra dù trực tiếp hay gián tiếp, mà do các cơ quan Nhà nước ở trung ương thành lập và chỉ đạo hoạt động của chúng. Thứ ba, các cơ quan chính quyền địa phương về nguyên tắc phải do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương theo qui định của pháp luật. 12 Thứ tư, các cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, thẩm quyền theo qui định của pháp luật, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương trên cơ sở và nhằm thi hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và có sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Từ những điều đã trình bày trên đây có thể rút ra khái niệm về chính quyền địa phương như sau : Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND), và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước này theo qui định của pháp luật (UBND), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Về phân cấp, phân quyền Phân cấp quản lý được hiểu là “chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật... thực chất của phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các ấp hành chính phù hợp với yêu cầu của tình hình mới [2, tr. 612]. Tuy nhiên có ý kiến cho rằng, phân cấp quản lý được hiểu là “sự phân chia các đơn vị hành chính – lãnh thổ và phân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước” [43]. Như vậy, liên quan đến khái niệm phân cấp có hai nội dung cần lưu ý là xác định thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạm pháp luật và chuyển giao thẩm quyền của cấp trên cho cấp dưới bằng các quyết định cụ thể nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. 13 Phân quyền được hiểu là phân quyền theo lãnh thổ, tức là “pháp luật quy định vị trí pháp lý của các cấp chính quyền địa phương”. PHân quyền theo cấp lãnh thổ là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực, theo đó nhà nước trung ương chuyển giao (thông qua hiến pháp và luật) cho các hội đồng dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự...), trong phạm vi đó nó thực hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm [44]. Với các tiếp cận như vậy, phân quyền theo chiều dọc cũng thể hiện sự phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới. 1.1.2. Phân loại chính quyền địa phương Để đảm bảo đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật và chính sách của Nhà nước được thực hiện hiệu quả và phù hợp với từng đơn vị hành chính thì dựa trên cơ sở để hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội; xây dựng tổ chức bộ máy, chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức của chính quyền địa phương phải được phân loại sao cho phù hợp với tính chất đặc thù của từng đơn vị hành chính. Mà cụ thể dựa trên các tiêu chí về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành chính trực thuộc, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và các yêu tố đặc thù mà phân ra làm các loại sau đây: - Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm có các cấp: Chính quyền địa phương ở tỉnh; chính quyền địa phương ở huyện; chính quyền địa phương ở xã. - Chính quyền địa phương ở đô thị gồm có các cấp: Chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương; chính quyền địa phương ở quận; chính quyền địa phương ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; chính quyền địa phương ở phường; chính quyền địa phương ở thị trấn. - Chính quyền địa phương ở hải đảo. - Chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. 1.1.3. Tổ chức và hoạt động Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – 14 kinh tế đặc biệt do luật định [18, tr.28]. Như vậy, có thể khẳng định rằng đơn vị hành chính nào cũng có chính quyền, tuy nhiên không có nghĩa rằng ở tất cả các đơn vị hành chính, chính quyền địa phương được tổ chức giống nhau. Qua đó phân biệt rõ việc phân chia đơn vị hành chính để quản lý với việc tổ chức quản lý ở từng đơn vị hành chính là hai vấn đề hoàn toàn khác nhau. Cụ thể hơn, dựa theo việc phân loại chính quyền địa phương, mà tương ứng có những đặc thù như sau: chính quyền địa phương ở nông thông gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã; chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn [27, tr.9]. Ở đây đã có sự phân biệt giữa chính quyền địa phương ở nông thôn và ở đô thị, phù hợp với đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng và yêu cầu quản lý ở mỗi địa bàn. Về Hội đồng nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên; Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định và giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân [18, tr.29]. Có thể thấy rằng, HĐND là một bộ phận cấu thành không thể tách rời với QLNN thống nhất trong cả nước, với quyền làm chủ của nhân dân, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phương. HĐND có vai trò vừa là cơ quan nhà nước, vừa là cơ quan dân cử thể hiện quyền tự quản ở địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên. Về Ủy ban nhân dân, Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng 15 nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao[18,tr.29]. Tựu chung, UBND có hai tư cách: - Thứ nhất, là cơ quan chấp hành của HĐND, UBND đại diện cho quyền lực của nhà nước trong việc thực hiện chức năng QLNN trên các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp luật, theo pháp luật. Tổ chức và chỉ đạo việc thi hành pháp luật, Nghị quyết của HĐND cùng cấp. - Thứ hai, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND có vai trò trong việc quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương mình. UBND vừa chịu trách nhiệm theo trục dọc của cơ quan hành chính cấp trên, vừa tuân thủ nghị quyết của HĐND theo trục ngang. Về hoạt động, Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó nhằm đảm bảo nguyên tắc phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương [18, tr.28]. Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động, Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phải tuân thủ theo những nguyên tắc sau đây [27, tr.9-10]: - Thứ nhất, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ; - Thứ hai, hiện dại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân; - Thứ ba, Hội đồng nhân dân làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số; - Thứ tư, Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể Ủy ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. 16