Tài liệu đề cương lý thuyết

CHƯƠNG 1 : LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 1. Đầu tư: Khái niệm: Đầu tư là quá trình sử dụng phối hợp các nguồn lực trong một khoảng thời gian xác định nhằm đạt được kết quả hoặc một tập hợp các mục tiêu xác định trong điều kiện kinh tế- xã hội nhất định - Nguồn lực hy sinh đó có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên là sức lao động và trí tuệ - Kết quả đạt được có thể là sự tăng thêm về mặt giá trị các tài sản tài chính( tiền vốn), hoặc tăng thêm năng lực sản xuất, năng lực phục vụ của tài sản vật chất ( nhà máy, đường xá, bệnh viện, trường học….) tài sản trí tuệ ( trình độ văn hóa, chuyên môn, quản lý, khoa học kỹ thuật,...) và nguồn nhân lực có đủ điều kiện làm việc với năng suất lao động cao hơn trong nền sản xuất xã hội 2. Đầu tư công : Khái niệm: Đầu tư công là việc sử dụng vốn Nhà Nước ( bao gồm cả vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng của nhà nước cho đầu tư và vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước) để đầu tư vào các chương trình, dự án không vì mục tiêu lợi nhuận và ( hoặc ) không có khả năng hoàn vốn trực tiếp. - Vốn nhà nước trong đầu tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà nước chi đầu tư phát triển theo quy định của Luật ngân sách nhà nước, vốn huy động của Nhà nước từ trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, công trái quốc gia và các nguồn vốn khác của Nhà nước trừ vốn tín dụng di nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. - Hoạt động đầu tư công bao gồm toàn bộ quá trình từ lập, phê duyệt kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công,đến triển khai thực hiện đầu tư và quản lý khai thác, sử dụng các dự án đầu tư công, đánh giá sau đầu tư công. 3. Cách tiếp cận khác của đầu tư công Cho đến nay, vẫn có quan điểm khác nhau về đầu tư công. Cuộc “tranh cãi” về khái niệm đầu tư công với hai quan điểm khác nhau diễn ra từ năm 2007 đến nay và chưa có hồi kết. Bởi, đầu tư công là khái niệm có nội hàm rất khác nhau tùy theo góc nhìn của từng đối tượng. Chẳng hạn, nếu xét theo nguồn vốn đầu tư thì bất kỳ khoản đầu tư nào, đầu tư vào đâu với mục đích gì đều là đầu tư công nếu nguồn vốn đầu tư là của nhà nước, tức là của chung, không của riêng cá nhân hoặc pháp nhân nào. Song, nếu xét theo mục đích đầu tư thì đầu tư công lại được hiểu là chỉ bao gồm đầu tư vào những chương trình, dự án phục vụ cộng đồng, không có mục đích thu lợi nhuận. Cụ thể: -Quan điểm thứ nhất cho rằng: đầu tư công là toàn bộ nội dung liên quan đến đầu tư sử dụng vốn nhà nước, bao gồm hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng vốn nhà nước không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; các hoạt động đầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước, đặc biệt là quản lý các hoạt động đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước. -Quan điểm thứ hai cho rằng: đầu tư công chỉ bao gồm các hoạt động đầu tư bằng vốn nhà nước bao gồm hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội chứ không bao gồm các hoạt động đầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước, đặc biệt là quản lý các hoạt động đầu tư của doanh nghiệp nhà nước Dù cách hiểu, cách diễn đạt có những khác nhau, song điểm chung nhất là hoạt động đầu tư có nguồn vốn của nhà nước (từ ngân sách nhà nước, do nhà nước vay, nhà nước bảo lãnh khoản vay...). Hơn nữa, không thể loại bỏ việc đầu tư vốn nhà nước cho các hoạt động kinh doanh dưới hình thức cấp vốn, cho vay, bảo lãnh khoản vay cho các tập đoàn, tổng công ty nhà nước ra khỏi phạm vi đầu tư công để không bị luật điều chỉnh. CHƯƠNG II. NỘI DUNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẦU TƯ CÔNG Nội dung chương trình đầu tư công được thực hiện theo các chương trình mục tiêu và các dự án đầu tư công 1, Đầu tư công theo các chương trình mục tiêu a, Chương trình mục tiêu Khái niệm: Chương trình mục tiêu là tập hợp các dự án đầu tư nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội cụ thể của đất nước hoặc của một vùng lãnh thổ trong một thời gian nhất định Chương trình mục tiêu có thể chia theo nhiều cấp độ bao gồm: chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình mục tiêu cấp tỉnh. Chương trình mục tiêu quốc gia là chương trình đầu tư do chính phủ quyết định b, Căn cứ lập chương trình mục tiêu: -Đối với chương trình mục tiêu quốc gia căn cứ lập chương trình mục tiêu bao gồm: +Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của cả nước thời kỳ 10 năm đã được thông qua +Tình hình cấp bách của mục tiêu của chương trình phải đạt để hoàn thành nhiệm vụ chiến lược +Khả năng đảm bảo nguồn vốn để thực hiện chương trình mục tiêu -Đối với chương trình mục tiêu cấp tính, căn cứ lập chương trình mục tiêu bao gồm: +Mục tiêu nhiệm vụ kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của tỉnh 5 năm đã được phê duyệt +Tính cấp thiết của việc thực hiện mục tiêu trong thời kỳ kế hoạch c, Yêu cầu đối với chương trình mục tiêu cấp tỉnh căn cứ lập chương trình mục tiêu bao gồm: -Với chương trình mục tiêu cấp quốc gia: +Chương trình phải nhằm đạt được những mục tiêu quan trọng, cấp bách, cần ưu tiên tập trung thực hiện trong chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của đất nước +Nội dung chương trình phải rõ ràng, cụ thể, không trùng lắp với chương trình đầu tư khác +Việc xác định và phân bố vốn đầu tư phải tuân theo danh mục dự án, định mức tiêu chuẩn phân bổ vốn được cấp có thẩm quyền phê duyệt +Tiến độ triển khai thực hiện chương trình phải phù hợp với điều kiện thực tế và khả năng huy động các nguồn lực theo thứ tự ưu tiên hợp lí đảm bảo đầu tư tập trung có hiệu quả +Việc tổ chức thực hiện phải có sự phân công rõ ràng, phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, nghành địa phương liên quan, việc bố trí vốn đầu tư cho các dự án phải đảm bảo đúng tiến độ thực hiện chương trình +Quá trình triển khai thực hiện chương trình mục tiêu phải được theo dõi, kiểm tra, giám sát thường xuyên và có đánh giá tổng kết theo định kỳ +Các vấn đề xã hội mà Chính phủ Việt Nam cam kết với quốc tế phải thực hiện theo chương trình chung của quốc tế về các vấn đề liên quan Đối với chương trình mục tiêu cấp tỉnh phải đảm bảo: +Đạt được những mục tiêu quan trọng, cấp bách, cần ưu tiên tập trung thực hiện trong kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của tình +Nội dung chương trình rõ rang, cụ thể, có chủ ý tới việc tổng ghép với nội dung của các chương trình đầu tư khác trên địa bàn +Các yêu cầu khác như quy định của chương trình mục tiêu quốc gia nhưng được xác định phù hợp với chương trình mục tiêu cấp tỉnh d, Nội dung chương trình mục tiêu: +Sự cần thiết phải đầu tư +Đánh giá thực trạng nghành lĩnh vực thuộc mục tiêu và phạm vi của chương trình, những vấn đề cấp bách cần được giải quyết trong chương trình +Mục tiêu chung, phạm vi chương trình +Mục tiêu cụ thể các chỉ tiêu cơ bản phải đạt được trong từng khoảng thời gian của chương trình +Danh mục các dự án đầu tư cần thực hiện đẻ đạt được mục tiêu chương trình, , thứ tự ưu tiên và thời gian thực hiện các dự án đó +Ước tính tổng mức kinh phí để thực hiện chuwong trình và tuân theotuwfng mục tiêu cụ thể, từng dự án từng năm thực hiện, nguồn và kế hoạch huy động các nguồn vốn +Kế hoạch tiến độ tổ chức thực hiện chương trình, dự án cơ chế chính sách áp dụng đối với chương trình, khả năng lồng ghép, phối hợp với các chương trình khác +Các vấn đề khoa học công nghệ môi trường cần xử lý nhu cầu đào tạo nguồn nhân lực để thực hiện chương trình +Yêu cầu hợp tác quốc tế ( nếu có) +Đánh giá hiệu quả kinh tế-xã hội chung của chương trình và từng dự án 2, Đầu tư công theo các dự án đầu tư công a, Dự án đầu tư công là dự án sử dụng vốn nhà nước để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp b, Yêu cầu với dự án đầu tư công +Phải phù hợp với kế hoạch đầu tư công và danh mục dự án chuẩn bị dự án đầu tư được cấp có thẩm quyền phe duyệt +Phải có các giải pháp kinh tế kĩ thuật khả thi +Phải đảm bảo hiệu quả kinh tế xã hội phát triển bền vững c, Công tác lập dự án đầu tư công Chủ đầu tư xác định nhiệm vụ và tổ chức tuyển chọn tư cách độc lập có tư cách pháp nhânđủ năng lực đáp ứng các yêu cầu dự án theo quy định phấp luật. Dự án đầu tư công cấp quốc gia phải qua 2 bước: bước 1 lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi để quyết định chủ trương đầu tư, bước 2 lập báo cáo nghiên cứu khả thi để thấm định, quyết định đầu tư. Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi dự án đầu tư công về cơ bản phải đảm bảo những nội dung chung: + Nghiên cứu về sự cần thiết phải đầu tư, các điều kiện để thực hiện đầu tư, xem xét đánh giá sự phù hợp với quy hoạch , chủ trương đầu tư +Dự báo nhu cầu, phạm vi phục vụ và dự kiến quy mô đầu tư, hình thức đầu tư +Chọn khu vực địa điểm đầu tư, xây dựng hoặc vùng địa điểm tuyến công trình và dự kiến nhu cầu diện tích sử dụng đất và nhu cầu sử dụng các tài nguyên khác +Phân tích lựa chọn sơ bộ về công nghiệ, kỹ thuật và các điều kiện cung cấp vật tư thiết bị nguyên liệu năng lượng dịch vụ hạ tằng +Phân tích lựa chọ sơ bộ các phuwong án xấy dựng bao gồm: nội dung đầu tư và quy mô các hạng mục +Phương án đền bù, giải phóng mặt bằng tái định cư nếu có +Phân tích đánh giá sơ bộ những ảnh hưởng về môi trường xã hội của dự án +Xác đinh sơ bộ tổng mức đầu tư, phương án huy động các nguồn vốn khả năng thu hòi vốn +Tiến độ thực hiện dự án, phân chia giai đoạn đầu tư +Tính toán sơ bộ hiệu quả đầu tư về mặt kinh tế xã hội của dự án Báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư công có các nội dung chủ yếu sau: +NHững căn cứ đẻ xác định sự cần thiết và tính hợp lý phải đầu tư +Đánh giá sự phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội, quy hoạch ngành quy hoạch lãnh thổ +Phân tích, xác định nhu cầu, nhiệm vụ phải đáp ứng, phân tích lựa chọn quy mô hợp lý, xác định phân kỳ đầu tư, lựa chọn hình thức đầu tư +Phân tích các điều kiện tự nhiên, kinh tế-kỹ thuật, lựa chọn phương án địa điểm đầu tư cụ thể, phù hợp với quy hoạch liên quan, +Phân tích lựa chọn phương án công nghệ, kỹ thuật, thiết bị +Phương án tổ chức quản lý khái thác sử dụng dự án +Phân tích lựa chọn phương án kiến trúc, giải pháp kỹ thuật xây dựng của các phương án đề nghị lựa chọn +Đánh giá tác động môi trường, và giái pháp quản lý bảo vệ môi trường +Phương án giải phóng mặt bằng kế hoạch tái định canh định cư +Dự tính tiến độ thực hiện dự án, các mốc thời gian chính thực hiện đầu tư +Xác định nhu cầu vốn đầu tư cho dự án với nhu cầu cụ thể về tiền tệ và tiến độ sử dụng vốn theo thời gian +Xác định nguồn vốn, phương án huy động các nguồn vốn +Tổ chức quản lý dự án, xác định chủ đầu tư, phân tích lựa chọn hình thức, tổ chức quản lý thực hiện dự án, mối quan hệ và trách nhiệm của các chủ thể liên quan đến quá trình thực hiện dự án, tổ chức bộ máy quản lý khai thác dự án +Phân tích hiệu quả đầu tư: hiệu quả và tác động kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng; khả năng thu hồi vốn đầu tư d,Trình tự thủ tục quyết định và thực hiện dự án đầu tư Bước 1:Chủ đầu tư tổ chức tổ chức lập dự án đầu tư rồi trình người có thẩm quyền quyết định dự án đầu tư Bước 2:Người có thẩm quyền quyết định đầu tư tổ chức thẩm định dự án đầu tư công. Bước 3:Ra quyết định đầu tư Bước 4:Thực hiện đầu tư Bước 5:Nghiệm thu, bàn giao dự án đầu tư công Bước 6:Thanh quyết toán vốn đầu tư công Bước 7:Tổ chức khai thác, vận hành dự án đầu tư công Bước 8:Kết thúc đầu tư và duy trì năng lực hoạt động của dự án đầu tư công CHƯƠNG 3 : THỰC TRẠNG CỦA ĐẦU TƯ CÔNG 1. Sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế Trong giai đoạn 2014-2015, tăng trưởng kinh tế của Việt Nam dần cải thiện nhưng mức tăng vẫn còn thấp hơn một số nước như Campuchia, Lào, Philipine. Xem xét tăng trưởng giữa các lĩnh vực trong nền kinh tế cho thấy, khu vực công nghiệp, xây dựng đã dần lấy lại đà tăng trưởng cao trong khi sự cải thiện tăng trưởng khu vực dịch vụ có dấu hiệu chậm lại, riêng khu vực nông, lâm, thủy sản tăng trưởng có dấu hiệu giảm sút. Trong giai đoạn 2011-2013, khu vực dịch vụ với mức tăng trưởng cao nhất trong ba khu vực, bình quân 6,7%/năm, đã giữ vai trò là động lực cho tăng trưởng chung. Trong khi đó, khu vực CNXD gặp phải nhiều khó khăn và sụt giảm tăng trưởng. Đặc biệt, tăng trưởng của ngành xây dựng xuống mức (-0,6%) trong năm 2011 và công nghiệp chế biến chế tạo ở mức (-0,2%) trong năm 2013, ngược lại, trong những năm gần đây 2014-2015, tăng trưởng của khu vực dịch vụ lại cải thiện chậm. Trong khi đó, nhờ những chính sách hỗ trợ, tháo gỡ khó khăn cho khu vực sản xuất và sự cải thiện của tổng cầu, khu vực công nghiệp và xây dựng đã tăng trưởng mạnh mẽ, ghi nhận mức tăng trưởng ấn tượng trong năm 2015, đạt 9,64% so với cùng kỳ và trở thành khu vực dẫn dắt tăng trưởng của toàn nền kinh tế. Cũng giống như khu vực CNXD, khu vực nông lâm thủy sản cũng chứng kiến sự sụt giảm tăng trưởng liên tiếp trong năm 2011-2013, từ mức 4,02% năm 2011 xuống 2,64% năm 2013, sau đó cải thiện nhẹ trong năm 2014 nhưng quay lại xu hướng sụt giảm ngay trong năm 2015. Ước tính cả giai đoạn 2011-2015, tăng trưởng của khu vực NLTS đạt khoảng 3,05%, thấp hơn mức 3,53% của giai đoạn 2006-2010. Cơ cấu ngành kinh tế dịch chuyển tương đối chậm Về tỷ trọng giữa các khu vực kinh tế, sự thay đổi cơ cấu kinh tế Việt Nam trong giai đoạn vừa qua đặc trưng bởi sự thu hẹp GDP của khu vực NLTS và sự tăng lên tương ứng của 2 lĩnh vực còn lại, nhưng quá trình dịch chuyển cơ cấu kinh tế diễn ra tương đối chậm. Với tỷ trọng cao trong tổng GDP, khu vực dịch vụ là khu vực có đóng góp lớn vào tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn 2011-2014. Tuy nhiên, đến năm 2015, với sự tăng trưởng bứt phá của khu vực CN-XD (đạt mức 9,64% so với cùng kỳ), khu vực này đã dẫn đầu nền kinh tế và có mức đóng góp lớn nhất vào tăng trưởng chun 2. Đầu tư cho cơ sở hạ tầng Đầu tư mạnh cho cơ sở hạ tầng ( chủ yếu là đầu tư công ), góp phần tích cực cải thiện môi trường đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xử lý bất hợp lí vùng miền, đã chú trọng đầu tư cho các ngành nghề có lợi thế cạnh tranh trong nền kinh tế. Ngân sách nhà nước cũng đã tập trung nhiều hơn cho đầu tư phát triển con người, nâng cao trình độ lực lượng lao động. Nhiều dự án đầu tư công đã hoàn thành và được huy động vào quá trình sản xuất góp phần tăng thêm năng lực sản xuất và năng lượng phục vụ cho nền kinh tế. Ngành dầu khí, điện, bưu chính viễn thông, công nghiệp nhẹ ( may mặc, giày da, thực phẩm .. ) là những ngành công nghiệp, dịch vụ mũi nhọn, các khi công nghiệp phát triển mạnh ở các địa phương đã góp phần rất lớn làm thay đổi cơ cấu kinh tế, phát triển sản xuất, giải quyế việc làm và tăng thu ngân sách nhà nước tạo nguồn vốn tái đầu tư. 3. Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội Trong những năm qua, thực hiện chủ trương tái cấu trúc đầu tư công, tỷ trọng chi đầu tư công ở Việt Nam đang có xu hướng giảm dần theo sự dịch chuyển trong cơ cấu đầu tư công giữa Trung ương và địa phương, với mức độ phân cấp ngày càng tăng. Song, việc đầu tư của Trung ương giảm sẽ ảnh hưởng đến việc tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án mục tiêu quan trọng quốc gia, đặc biệt trong bối cảnh sự phối hợp vùng còn hạn chế. Bên cạnh đó, tỷ trọng đầu tư của địa phương cao có thể dẫn đến rủi ro đầu tư dàn trải và giảm hiệu suất đầu tư. Tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Quy mô đầu tư công tăng, nhưng hiệu quả không tương xứng. Điều này đặt ra yêu cầu thực hiện các giải pháp tăng cường năng lực thực thi nhiệm vụ để góp phần nâng cao hiệu quả, giảm thất thoát, lãng phí và chống tham nhũng trong đầu tư công… Theo các số liệu thống kê, tổng vốn đầu tư trong xã hội liên tục tăng cao. Báo cáo của Bộ Kế hoạch - Đầu tư, năm 2012, Việt Nam đã triển khai đầu tư công với tổng số vốn 123.029,1 tỷ cho 20.529 dự án, tức là đáp ứng khoảng 1/3 dự án và 1/2 nhu cầu vốn đầu tư. Trong giai đoạn 2000-2009, đầu tư cho lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 73% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội liên quan trực tiếp đến sự phát triển của con người (khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng) còn rất khiêm tốn, giảm từ 17,6% năm 2000 xuống còn 15,2% năm 2009, trong đó đầu tư cho khoa học, giáo dục và đào tạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống còn 5,1% năm 2009; y tế và cứu trợ xã hội từ 2,4% những năm 2000-2003 lên 3,2-3,9% những năm 2004-2008 và giảm còn 2,8% năm 2009; đầu tư cho lĩnh vực quản lý nhà nước những năm gần đây chiếm khoảng 8%. Năm 2012, bắt dầu thực hiện Chỉ thị 1792 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ, đã tạo ra những chuyển biến mới trong nhận thức về đầu tư công, nhằm khắc phục căn bệnh đầu tư tràn lan, kém hiệu quả mà chúng ta đã nói đến hơn một, hai chục năm qua. Năm 2013, được đánh giá là năm bản lề trong quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ bởi việc phân bổ vốn được công bố theo giai đoạn từ 20132015. Phần vốn giao cho các bộ ngành, địa phương minh bạch, không phải đi “xin-cho” từng năm như trước kia, các doanh nghiệp đẩy nhanh tiến độ để hoàn thành sớm và hiệu quả của đầu tư tăng cao hơn. Đầu tư công trong giai đoạn 2014 - 2015 được siết chặt bằng các nguyên tắc cụ thể. Trong giai đoạn này, chỉ tập trung bố trí vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước để hoàn thành và đẩy nhanh tiến độ các dự án quan trọng quốc gia, các chương trình mục tiêu quốc gia, các dự án trọng điểm có ý nghĩa lớn đối với phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, của các ngành, các địa phương. Trong từng ngành, lĩnh vực, sẽ ưu tiên bố trí vốn: - Các dự án, công trình đã hoàn thành và đã bàn giao đưa vào sử dụng trước năm 2013 nhưng chưa bố trí đủ vốn; - Các dự án dự kiến hoàn thành năm 2014-2015 (theo tiến độ trong quyết định đầu tư, khả năng cân đối vốn và khả năng thực hiện); - Vốn đối ứng cho các dự án ODA theo tiến độ thực hiện dự án; các dự án sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2012-2015 nhưng chưa được bố trí đủ vốn để hoàn thành, để đưa vào sử dụng, phát huy hiệu quả. Ngân sách cũng được dùng để bố trí đủ vốn để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản và thu hồi các khoản vốn ứng trước đúng thời hạn quy định. Số vốn còn lại bố trí cho các dự án chuyển tiếp thực hiện theo tiến độ đã phê duyệt. Đối với các dự án chuyển tiếp cần rà soát phạm vi, quy mô đầu tư phù hợp với mục tiêu và khả năng cân đối vốn. Việc bố trí vốn phải đảm bảo dự án nhóm C hoàn thành trong 3 năm, nhóm B hoàn thành trong 5 năm. Đối với các dự án khởi công mới, phải cân nhắc kỹ lưỡng, chỉ bố trí vốn khởi công mới các dự án thật sự cấp bách và có đầy đủ các điều kiện như: - Dự án nằm trong quy hoạch đã được duyệt, thuộc nhiệm vụ ngân sách nhà nước; - Xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách; - Thẩm định nguồn vốn và cân đối vốn, phê duyệt quyết định theo đúng quy định tại Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ. - Dự án phải hoàn thành các thủ tục đầu tư theo quy định trước ngày 31/10 năm trước; - Đã bố trí đủ vốn để xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản theo quy định tại Chỉ thị số 27/CTTTg ngày 10/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ. Điều đáng lo ngại là, quyết định chấp thuận đầu tư thường được dựa trên các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội (có thể coi là không có giới hạn) và khả năng huy động vốn (do chủ đầu tư tự đề xuất và thường chưa được kiểm chứng) trong khi các tiêu chí về hiệu quả kinh tế - xã hội, trách nhiệm thu hồi vốn ... chưa được quy định chặt chẽ và chưa có hiệu lực ràng buộc pháp lý. Hiện, nền kinh tế nước ta có quy mô GDP khoảng 130 tỷ USD. Để sản xuất ra 130 tỷ USD đó, trong nền kinh tế có: 100 cảng biển, trong đó có 20 cảng “quốc tế” những chưa có một cảng biển nước sâu đủ tiêu chuẩn quốc tế; 22 sân bay dân dụng, trong đó có 8 sân bay quốc tế; đang xây dựng 18 khu kinh tế biển, 30 khu kinh tế cửa khẩu, 260 khu công nghiệp, 650 cụm công nghiệp. Trong thời gian 10 năm (2001 đến 2010) đã quyết định thành lập mới 307 trường đại học, học viện. Đến năm 2015, Việt Nam có tổng cộng 409 trường đại học, học viện, trường cao đẳng, bình quân mỗi tỉnh có 6 trường. Năm 2015, có khoảng 550 trường đại học và cao đẳng, theo kế hoạch cần đầu tư 10 tỷ USD/năm (chưa kể giáo dục, y tế). Theo thống kê, trong 10 năm (2001 đến 2010), mỗi tháng nước có thêm 1 khu đô thị mới. Với hệ thống quá nhiều ngân hàng, quá nhiều công ty tài chính và chứng khoán, quá nhiều sân bay, cảng biển, khu kinh tế và khu công nghiệp, tất cả đều “đang trỗi dậy”, đang được xây dựng dở dang và cần rất nhiều vốn Đầu tư của khu vực Nhà nước không thể có hiệu quả kinh tế thuần túy cao như đầu tư của khu vực tư nhân, bởi vì trong nhiều trường hợp mục đích của đầu tư công không phải nhằm vào lợi nhuận và hiệu quả kinh tế. Ngay cả phần lớn doanh nghiệp nhà nước (DNNN), tuy có mục tiêu chính là sản xuất kinh doanh có lãi, nhưng vẫn còn phải thực hiện một số mục tiêu "phi lợi nhuận" như tạo điều kiện phát triển cho các vùng nghèo, có điều kiện khó khăn, sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, các sản phẩm và dịch vụ ít lãi, thậm chí lỗ vốn... Nhưng không phải vì vậy mà có thể biện minh cho việc đầu tư kém hiệu quả kéo dài của khu vực nhà nước do những nguyên nhân chủ quan như chiến lược kinh doanh và đầu tư sai lầm, quản lý kém, thiếu trách nhiệm, lãng phí, tham nhũng...Các DNNN được Nhà nước hỗ trợ thông qua các chính sách ưu đãi về vốn. Các DNNN được ưu tiên tiếp cận vốn tín dụng. Ngân sách nhà nước có một khoản đầu tư hỗ trợ các DNNN với số tiền tăng lên hàng năm. Chính phủ cũng đứng ra bảo lãnh cho DNNN lớn đi vay nợ với lý do để thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước đặt hàng. Với sự ưu đãi như vậy, một số DNNN lớn (tập đoàn, tổng công ty) đã trở thành những lực lượng mạnh chi phối các ngành kinh tế chủ lực của Việt Nam. Một số lĩnh vực đã có tiến bộ vượt bậc trong thời gian ngắn như viễn thông, dầu khí, đóng tàu biển. CHƯƠNG 4 : ĐÁNH GIÁ VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 1. Các thành tựu đạt được Trong các động lực cho tăng trưởng kinh tế của Việt Nam giai đoạn 2000-2016, đầu tư đóng một vai trò rất quan trọng thể hiện trên các điểm sau: Đầu tư công góp phần quan trọng trong việc duy trì và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; Đầu tư công góp phần phát triển các cơ sở hạ tầng; Đầu tư công hỗ trợ tích cực cho công tác bảo đảm an sinh xã hội; Đầu tư góp phần vào việc ổn định kinh tế vĩ mô. Cụ thể: Thứ nhất, đầu tư từ khu vực nhà nước đã trở thành một động lực quan trọng trong việc thúc đấy tăng trưởng và quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế thời gian qua, tạo ra các tác động lan tỏa lớn, nhất là các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, năng lượng.... Đầu tư Nhà nước đã phát huy vai trò đặc biệt quan trọng trong những giai đoạn kinh tế khó khăn, đầu tư từ các khu vực khác suy giảm (ví dụ như giai đoạn 2008-2009). Thứ hai, cơ cấu đầu tư công đã có một số chuyến biến theo chiều hướng tích cực. Đã tăng cường đầu tư cho cơ sở hạ tầng, góp phần tích cực cải thiện môi trường đầu tư, thúc đấy tăng trưởng kinh tế, xử lý bất hợp lý vùng miền; đã chú trọng đầu tư cho các ngành nghề có lợi thế cạnh tranh trong nền kinh tế. Ngân sách nhà nước cũng đã tập trung nhiều hơn cho đầu tư phát triến con người, nâng cao trình độ lực lượng lao động. Cụ thế, trong tổng mức đầu tư phát triến từ ngân sách nhà nước, đầu tư cho phát triến cơ sở hạ tầng chiếm một tỷ trọng khá lớn. Bình quân giai đoạn 2001-2010, chi cho đầu tư xây dựng cơ bản chiếm trên 90% tổng chi đầu tư phát triến từ ngân sách nhà nước. Nguồn lực ngân sách nhà nước đã được tập trung cho việc phát triến các dự án hạ tầng thiết yếu trong nền kinh tế, các dự án không có khả năng hoàn vốn trực tiếp. Thứ ba, đã hình thành được bộ khung pháp luật tương đối đồng bộ đế điều chỉnh các hoạt động đầu tư nói chung và đầu tư nhà nước nói riêng. Hệ thống pháp luật liên quan đến đầu tư đến nay cơ bản đã bao quát được hầu hết hoạt động đầu tư từ khu vực nhà nước. 2. Những hạn chế thiếu sót a) Chính sách khung pháp lý đầu tư công Trong những năm gần đây, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nhằm cải thiện môi trường đầu tư ở Việt Nam nói chung và đầu tư công nói riêng. Một số Luật liên quan như: Luật NSNN (2002), Luật Đầu tư (2005), Luật Doanh nghiệp (2003), Luật Xây dựng (2005), Luật Đấu thầu (2005), Luật Đất đai (2003), Luật Phòng chống tham nhũng (2005), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí (2005), Luật Quản lý nợ công (2009), Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước (2008),. Bên cạnh đó, riêng đối với các hoạt động đầu tư công được điều chỉnh bằng các Nghị quyết của Quốc hội, Nghị định, Quyết định của Chính phủ và TTCP 1. Ngoài ra, còn có cả hệ thống Thông tư, Chỉ thị hướng dẫn các nội dung cụ thể của các Bộ quản lý chuyên ngành như KH&ĐT, Tài chính, Xây dựng,. Nhìn chung, các văn bản quy phạm pháp luật nói trên đã và đang là cơ sở pháp lý quan trọng để quản lý đầu tư nói chung và hoạt động đầu tư công nói riêng, đồng thời việc thi hành những luật này đã mang lại một số kết quả nhất định. Tuy nhiên, qua quá trình triển khai thực hiện cho thấy, một trong những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công thời gian vừa qua là do hệ thống pháp luật về đầu tư công còn chưa hoàn chỉnh và chưa đáp ứng với yêu cầu thực tế. Những vướng mắc trong khung pháp lý về đầu tư hiện nay, cụ thể là: - Nhiều văn bản Luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công chưa thật cụ thể, rõ ràng, đồng bộ và đầy đủ.. 1 Nghị định sốố 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 c ủa Chính ph ủ vềề quy chềố qu ản lý đầều t ư và xầy d ựng, trong đó quy định vềề nội dung kềố hoạch đầều t ư, quản lý đầều t ư các d ự án (sau đó ban hành thềm các Nghị định để sửa đổi, bổ sung Quy chềố này, gốềm: Ngh ị đ ịnh sốố 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000, Ngh ị định 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003); Nghị đ ịnh sốố 16/2005/NĐ-CP ngày 7/3/2005 c ủa Chính ph ủ vềề quy chềố quản lý đầều tư xầy dựng cống trình và Ngh ị đ ịnh 112/2006 s ửa đ ổi, b ổ sung m ột sốố điềều c ủa Nghị định 16; Nghị định sốố 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 c ủa Chính ph ủ vềề Quy chềố qu ản lý s ử dụng nguốền vốốn ODA; Nghị định sốố 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 vềề giám sát và đánh giá đầều t ư; Nghị định 24/2011/NĐ-CP ngày 5/4/2011 sửa đ ổi m ột sốố điềều c ủa Ngh ị đ ịnh sốố 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 vềề đầều ta theo hình thức BOT, BTO, BT; Quyềốt đ ịnh sốố 135/2009/QĐ-TTg ngày 04/11/2009 của TTCP vềề ban hành Quy chềố quản lý, điềều hành th ực hi ện các Ch ương trình MTQG; Quyềốt đ ịnh 210/2009/QĐ-TTg của TTCP vềề nguyền tắốc, tều chí và đ ịnh m ức phần b ổ vốốn đầều t ư t ừ NSNN. - Chưa có một văn bản Luật thống nhất điều chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư công (một văn bản Luật riêng) làm cơ sở pháp lý cho việc triển khai thực hiện và quản lý đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước (sử dụng nguồn vốn nhà nước không nhằm mục đích kinh doanh và sử dụng cho cả mục đích kinh doanh). Hiện nay, có quá nhiều các quy định liên quan đến hoạt động đầu tư công nằm ở các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, vì vậy sẽ có những khoảng trống hoặc chồng lên nhau, và đồng thời gây khó khăn cho công tác tra cứu và thi hành. - Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa xác định rõ yêu cầu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công, đối tượng và nội dung quản lý trong các khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án,... Bên cạnh đó, việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý đầu tư công chưa được rõ ràng, vì vậy khi có sai phạm rất khó xác định được chủ thể có liên quan đến sai phạm trong quá trình quản lý. - Thiếu các chế tài cụ thể để đảm bảo việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư công, để khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, kém hiệu quả. b) Hạn chế trong cơ chế thực hiện đầu tư công Cơ chế thực hiện đầu tư công ở Việt Nam hiện nay đang tồn tại nhiều hạn chế. Cụ thể: - Cơ chế phân bổ nguồn vốn của Việt Nam tuy đã theo xu hướng phân quyền như hầu hết các quốc gia trên thế giới theo đuổi hiện nay nhưng lại không tạo ra được sự cân bằng giữa vốn đầu tư công giải ngân với sự đóng góp vốn ở cấp địa phương. Cơ chế hiện tại cho phép các tỉnh được phê duyệt các dự án đầu tư sau đó trình lên chính quyền trung ương để xin ngân sách. Điều này vô hình chung khuyến khích các địa phương “vẽ” ra nhiều dự án để có thể xin được càng nhiều ngân sách càng tốt. Hệ quả là đầu tư công liên tục tăng cao. - Quy hoạch trung ương không được tốt cũng là nguyên nhân khiến cho các chính quyền địa phương dễ dàng xây dựng các dự án đòi hỏi vốn từ trung ương. Các quy hoạch khu công nghiệp, cảng hàng không, cảng biển,... đều theo hướng khuyến khích các địa phương phải có nhiều khu công nghiệp, có cảng hàng không, cảng biển cho riêng mình. - Việc thực thi các dự án của Việt Nam phần lớn là vẫn theo hình thức Nhà nước sở hữu 100% vốn. Với các dự án có thời gian ngắn, đơn giản thì hình thức sở hữu này đem lại hiệu quả. Nhưng với các dự án có thời gian dài hơn và phức tạp thì các nhà thầu dễ dàng qua mặt cơ quan quản lý cũng như các cơ quan giám sát nhằm đẩy giá thành dự án lên cao. Tình trạng các dự án đầu tư công của Việt Nam thường bị đội vốn lên rất nhiều lần là một minh chứng cho vấn đề này. - Vốn ngân sách mà trung ương cấp cho địa phương thiếu cơ chế giám sát. Quốc hội giám sát các dự án cấp quốc gia. Với các dự án cấp địa phương thì khâu giám sát thuộc về Hội đồng nhân dân các cấp. Do các cơ quan phê duyệt, thực thi và giám sát đều trực thuộc địa phương trong khi vốn cấp lại thuộc trung ương nên rất khó tránh khỏi việc các cấp này cấu kết với nhau để “làm đẹp” kết quả dự án thay vì đảm bảo có được dự án có hiệu quả nhằm có thể xin được nhiều ngân sách hơn cho các dự án trong tương lai. Việc thiếu cơ chế giám sát độc lập bên ngoài khiến cho dự án đầu tư công ở các địa phương trở nên kém hiệu quả. - Cơ chế giám sát hiện nay thiếu những bộ phận chuyên trách. Trên nguyên tắc, Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện nhiệm vụ này. Tuy nhiên, hầu hết các đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân lại không phải là đại biểu chuyên trách và bản thân các địa biểu cũng không có các cơ quan trợ giúp hữu hiệu. Vì lẽ đó, khả năng giám sát có phần không được trọn vẹn. Ngoài ra các hoạt động giám sát cộng đồng còn yếu do các dự án đầu tư công vẫn còn thiếu công khai. Chưa có quy định rõ ràng về quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong việc tiếp cận thông tin để có thể giám sát đối với các hoạt động đầu tư công một cách hiệu quả nhất. Hoạt động giám sát thiếu hiệu quả được xem là một nguyên nhân quan trọng khiến cho các dự án trở nên kém hiệu quả. c) Hạn chế trong phân cấp đầu tư Việc phân cấp đầu tư công được thực hiện mạnh mẽ ở Việt Nam kể từ năm 2000. Về nguyên tắc, phân cấp quản lý đầu tư công được thực hiện đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy hành chính các cấp từ trung ương tới địa phương. - Cấp trung ương: Quốc hội giữ vai trò quyết định phương án bổ sung ngân sách trung ương cho từng Bộ, ngành và mức bổ sung ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trên cơ sở văn bản trình của Chính phủ. Quốc hội quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng đầu tư từ NSNN và điều chỉnh dự toán NSNN khi cần thiết. - Cấp địa phương: Việc phân quyền trong việc quyết định dự án đầu tư và phân bổ kế hoạch đầu tư phát triển đã được thực hiện mạnh mẽ kể từ năm 1997. Trước đó, tất cả các dự án ở địa phương đều phải do các cơ quan Trung ương thẩm định và phê duyệt. Trong giai đoạn 1997 - 2003, các địa phương được thẩm định và phê duyệt các dự án nhóm B và nhóm C; đối với các dự án nhóm A thì cần phải có sự cho phép của Thủ tướng Chính phủ. Từ năm 2006 tới nay, tất cả các dự án nhóm A, B, C đều thuộc thẩn quyền thẩm định và phê duyệt của địa phương. Chính phủ chỉ phê duyệt cá dự án trọng điểm quốc gia do Quốc hộ quyết định chủ trương. Trên cơ sở phân cấp của Trung ương, các tỉnh và thành phố sẽ phân cấp quyết định đầu tư cho cấp huyện và xã trong một số lĩnh vực. Ủy ban nhân dân là cơ quan chịu trách nhiệm lập dự toán và phân bổ ngân sách địa phương cho đầu tư công. Đặc thù của phân cấp đầu tư của Việt Nam là phân cấp đồng bộ và phân cấp theo địa giới hành chính, nghĩa là phân cấp cùng các chức năng, nhiệm vụ nhất định đối với từng cấp quản lý nhà nước theo địa giới hành chính mà chưa chú ý tới đặc thù về quy mô, trình độ phát triển, các yếu tố tự nhiên của từng địa phương, cũng như đặc thù về phạm vi, hiệu quả của một số dịch vụ công. Cùng với hệ thống quản lý đầu tư còn nhiều bất cập, đầu tư theo phong trào đã diễn ra rầm rộ, dẫn đến vấn đề “tỉnh hóa các cảng biển”, “tỉnh hóa khu công nghiệp”, “tỉnh hóa các khu kinh tế”, “tỉnh hóa các trường đại học”... Hệ quả tất yếu của những vấn đề trên là áp lực đầu tư địa phương lớn, là đầu tư dàn trải, manh mún và lãng phí. Phân cấp đồng loạt và đại trà: Nếu địa phương như là đơn vị phân cấp thì các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam được chia ra thanh 3 nhóm: Nhóm một gồm Hà Nội và Hồ Chí Minh được hưởng chính sách phân cấp đặc biệt. Nhóm hai gồm ba thành phố trực thuộc trung ương còn lại, bao gồm Hải Phòng, Đà Nẵng và Cần với hướng Thơ chính sách phân cấp không rộng rãi như Nhóm một, nhưng thông thoáng hơn so với Nhóm ba, bao gồm 58 tỉnh thành còn lại, được hướng chung một chính sách phân cấp, bất chấp sự khác nhau hiển nhiên về quy mô, không gian tài khóa, nguồn lực, năng lực,... của những địa phương này. Việc có một tấm áp phân cấp chung cho hầu hết tất cả các địa phương là điều có thể hiểu được từ góc độ chính quyền trung ương, song điều này hạn chế hiệu quả của chính sách phân cấp: “Một hệ thống phân cấp hiệu quả sẽ điều chỉnh mức độ tự quyết của chính quyền mỗi tỉnh sao cho phù hợp với năng lực của chính quyền tỉnh đó. Tất nhiên, khi không gian phân cấp của mỗi địa phương nào đó trở nên rộng rãi hơn thì cũng cần phải quy định trách nhiệm giải trình chặt chẽ hơn và công tác điều hành của chính quyền địa phương đó phải minh bạch hơn. Phân cấp không đồng bộ: Phân cấp ở Việt Nam không đồng bộ, cụ thể là các nội dung khác nhau của phân cấp không song hành với nhau, và do vậy, không những không tạo ra tác dụng cộng hưởng mà còn hạn chế hiệu quả của phân cấp. Chẳng hạn như phân cấp về thẩm quyền quyết định đầu tư cho địa phương khá rộng, song phân cấp nguồn thu lại không được điều chỉnh một cách tương ứng. Kết quả là trong khi không gian tự quyết được mở rộng thì nguồn lực tài chính của địa phương vẫn như cũ. d) Hiệu quả đầu tư thấp Bên cạnh những thành tích đã đạt được, hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước chưa cao. Do tình trạng đầu tư dàn trải, sai đối tượng hay cùng lúc triển khai quá nhiều các dự án vượt quá khả năng cân đối của nền kinh tế... nên rất nhiều công trình đầu tư dở dang, thời gian hoàn thành và đưa vào sử dụng bị kéo dài.... dẫn đến tình trạng đầu tư công kém hiệu quả. Xét về tổng thể, hiệu quả đầu tư của toàn bộ nền kinh tế Việt Nam trong những năm vừa qua vẫn chưa xứng so với tiềm năng. Xét về từng dự án, còn không ít dự án đầu tư có hiệu quả thấp hoặc không có hiệu quả, không đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế và xã hội, cá biệt có những dự án, nội dung đầu tư trùng lắp, chồng chéo, hoặc gây cản trở, hoặc làm mất hiệu quả của các dự án đã được đầu tư trước đó.