Tài liệu Quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI KHUẤT QUANG HÀ QUYỀN CỦA NGƯỜI ĐƯỢC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Quyền con người LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Phạm Hữu Nghị HÀ NỘI, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu ghi trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN KHUẤT QUANG HÀ DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ICCPR Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị 1966 UDHR Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người năm 1948 HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân KHXH Khoa học xã hội QPPL Quy phạm pháp luật THĐ Thu hồi đất BT Bồi thường HT Hỗ trợ TĐC Tái định cư GPMB Giải phóng mặt bằng SDĐ Sử dụng đất MỤC LỤC MỞ ĐẦU............................................................................................................................... 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN CỦA NGƯỜI ĐƯỢC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ...................8 1.1. Tổng quan về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất...........8 1.2. Quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất: Khái niệm, nội dung.............................................................................................15 1.3.Các yếu tố ảnh hưởng đến quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.................................................................................24 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN CỦA NGƯỜI ĐƯỢC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI ...............................28 2.1. Thực trạng pháp luật về quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .............................................................................................28 2.2. Thực trạng thực hiện quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại thành phố Hà Nội ................................................................57 Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN QUYỀN CỦA NGƯỜI ĐƯỢC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT .........................................67 3.1. Định hướng hoàn thiện và nâng cao hiệu quả pháp luật về quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ..............................67 3.2. Giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả pháp luật về quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .................69 KẾT LUẬN ...........................................................................................................77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................79 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Bảo đảm quyền công dân là một trong những vấn đề quan trọng được hầu hết các quốc gia trên thế giới quan tâm. Bảo đảm quyền công dân chính là bảo đảm nền dân chủ, bảo đảm được hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Ý thức được điều đó, Đảng và Nhà nước ta luôn nhất quán đường lối, chính sách là tôn trọng và bảo đảm quyền con người, quyền công dân, lấy con người là mục tiêu và động lực của sự phát triển. Sau ba mươi năm tiến hành công cuộc đổi mới, để đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách, pháp luật để cải thiện cuộc sống, thu hút vốn đầu tư từ các thành phần kinh tế. Đất đai đã được coi là một trong những nguồn vốn quan trọng, được đưa vào tham gia vốn liên doanh với một bên là doanh nghiệp Nhà nước và bên kia là đối tác tham gia vốn lưu động, thiết bị, khoa học công nghệ, tiêu thụ sản phẩm… Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không có gì thay thế được, là thành phần quan trọng của môi trường sống và là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng. Trong những năm qua, đất đai đã đóng góp đáng kể trong quá trình hội nhập và xây dựng phát triển kinh tế xã hội đất nước. Chính sách, pháp luật đất đai đã góp phần khai thác và phát huy có hiệu quả nguồn lực đất đai phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, ổn định xã hội, an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ môi trường... Hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai từng bước được tăng cường; các quyền của người sử dụng đất được mở rộng và được Nhà nước bảo đảm; thị trường bất động sản, trong đó có quyền sử dụng đất đã được hình thành và phát triển nhanh. Trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất ở thì Hà Nội với tư cách là thủ đô, là trung tâm chính trị, kinh tế và văn hóa của cả nước. Vì vậy, nhu cầu thu hồi đất phục vụ cho mục đích quốc phòng, quốc gia và lợi ích công cộng là rất lớn. Để có được mặt bằng phục vụ các dự án nêu trên thì Công tác bồi thường giải 1 phóng mặt bằng (GPMB) luôn là một khâu quan trọng, mang tính quyết định đến tiến độ thực hiện dự án. Liên quan đến việc GPMB thì vấn đề về quyền của người được bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra và rất được quan tâm của xã hội nói chung và người bị thu hồi đất nói riêng. Vấn đề đặt ra ở đây là làm sao phải đảm bảo có được mặt bằng để đảm bảo dự án được triển khai đúng tiến độ, mà quyền lợi chính đáng của người bị thu hồi đất vẫn được đảm bảo theo đúng quy định của pháp luật. Nghĩa là phải đồng thời đảm hài hòa 03 lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người dân. Đây là đòi hỏi cấp thiết và mang tính nguyên tắc khi thực hiện thu hồi đất. Tuy nhiên, việc thực hiện nguyên tắc này trên thực tế còn nhiều vấn đề chưa đảm bảo đúng theo yêu cầu đề ra, nhất là về quyền và lợi ích của người bị thu hồi đất. Trong bối cảnh hiện nay cần có các công trình đi sâu vào tìm hiểu, nghiên cứu các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và thực tế việc thực hiện các quy định đó là cần thiết. Qua đó thấy được thực trạng pháp luật về quyền và thực hiện pháp luật về quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, đồng thời đề xuất những phương hướng, giải pháp khắc phục hạn chế, bất cập cuả pháp luật hiện hành để đảm bảo nguyên tắc của việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Từ những đòi hỏi về lý luận và thực tiễn, là một cán bộ làm công tác liên quan trực tiếp đến công tác GPMB, thu hồi đất và trên cơ sở mong muốn có những đóng góp nhất định vào việc ghi nhận và bảo đảm quyền của người bị thu hồi đất trên thực tế, Tôi đã chọn đề tài “Quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thành phố Hà Nội” làm luận văn tốt nghiệp chương trình đào tạo thạc sĩ quyền con người. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Ở Việt Nam trong những năm qua chủ đề liên quan đến pháp luật về BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ đã được nhiều tác giả nghiên cứu. Đã có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này được công bố, trong đó tiêu biểu như: .... Dưới góc độ nghiên cứu về vấn đề thu hồi đất và pháp luật về thu hồi đất, GPMB hiện nay đã có những công trình nghiên cứu về vấn đề này như: 2 Phạm Thu Thủy, Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam, Luận văn tiến sĩ (2014); Nguyễn Minh Tuấn, Thu hồi đất vì mục đích kinh tế ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ (2013); Đỗ Quang Dương, Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất giải phóng mặt bằng ở quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ (2013); Nguyễn Thị Phương Thảo, Pháp luật về bồi thường về đất khi thực hiện các dự án kinh tế và thực tiễn áp dụng tại thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An, Luận văn thạc sĩ (2012); Đinh Thị Huê, Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ (2011); Hoàng Thị Nga, Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ (2011);… Dưới góc độ nghiên cứu về quyền con người nói chung và quyền con người của người sử dụng đất trong lĩnh vực đất đai nói riêng đang có khá nhiều công trình công bố về vấn đề này như: GS.TS. Võ Khánh Vinh chủ biên như: Quyền con người, tiếp cận đa ngành và liên ngành khoa học xã hội, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2009; Quyền con người, tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2011; Quyền con người, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2011; Những vấn đề lý luận và thực tiễn của nhóm quyền dân sự và chính trị, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2011; Võ Khánh Vinh chủ biên (2011), Quyền con người tiếp cận đa ngành, liên ngành luật học, tập 1, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2011; Quyền con người tiếp cận đa ngành, liên ngành luật học, tập 2, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2011; Võ Khánh Vinh, Lê Mai Thanh chủ biên (2014), Pháp luật quốc tế về quyền con người, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội; Võ Khánh Vinh, Lê Mai Thanh chủ biên (2014), Cơ chế quốc tế và khu vực về quyền con người, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội….. Các công trình nghiên cứu về quyền của người bị thu hồi đất do GPMB đã công bố hiện nay có thể kế như: Nguyễn Thị Thủy Tiên với “Pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam” luận văn thạc sĩ – Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2015; Tác giả Nguyễn Thị Lan Hương với “Pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các 3 dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam” luận văn thạc sĩ Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2014… Những công trình nghiên cứu nêu trên cung cấp một lượng kiến thức, thông tin lớn về chủ đề của luận văn, là nguồn tài liệu tham khảo quý báu cho việc thực hiện luận văn này. Tuy nhiên, cho đến nay, vẫn chưa có công trình nghiên cứu nào khảo sát toàn diện, chuyên sâu về quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ. Đặc biệt việc nghiên cứu này dưới góc độ của chuyên ngành quyền con người là điều rất mới mẻ. Vì vậy, đề tài nghiên cứu này là vẫn có tính cấp thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn. Tuy nhiên, luận văn vẫn sử dụng những luận điểm quan trọng tại các công trình nghiên cứu đã công bố trên làm cơ sở cho hoàn thiện nhiệm vụ nghiên cứu. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ. Từ đó đề xuất giải pháp bảo đảm quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ. Để đạt được mục tiêu trên, luận văn phải giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau đây: - Nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ; - Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền Quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ và thực hiện quyền của người được BT, HT, TĐC tại thành phố Hà Nội; - Đề xuất các phương hướng, giải pháp bảo đảm quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng, ở nước ta nói chung trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ trên địa bàn thành phố Hà Nội và những yếu tố tác động đến quyền của đối tượng này tại địa phương. 4 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về mặt không gian, gắn với tiêu đề, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu thực trạng bảo đảm quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ trên địa bàn thành phố Hà Nội. Về mặt thời gian, đề tài chỉ giới hạn nghiên cứu trong giai đoạn từ năm 2014 (01/7/2014, ngày Luật Đất đai 2013 có hiệu lực thi hành) đến nay. Về mặt nội dung, đề tài chỉ tập trung phân tích các vấn đề liên quan đến quyền được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và các quyền khác liên quan đến việc thu hồi đất của Nhà nước đối với người bị thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội. 5. Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác Lênin, quan điểm của cộng đồng quốc tế về quyền về tài sản, quyền về chỗ ở và các quyền về nhân thân khác; đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước Việt Nam về bảo đảm thực hiện quyền quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ. Ngoài ra, trong quá trình nghiên cứu, tôi còn sử dụng một số phương pháp sau: - Phương pháp nghiên cứu lý thuyết: nghiên cứu tư liệu gồm các Nghị quyết của Đảng, các văn bản pháp luật về đảm bảo quyền công dân trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và các nghiên cứu, bài viết liên quan trên các tạp chí chuyên ngành … để xử lý thông tin và hình thành các luận điểm nghiên cứu. Phương pháp này được áp dụng ở tất cả các chương trong luận án. - Phương pháp tổng hợp, phân tích: đây là phương pháp được áp dụng ở hầu hết các phần trong luận án như phân tích các quan niệm về quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ và xác định các đặc trưng của bảo đảm quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ khác với bảo đảm quyền của người bị thu hồi đất nói chung. Đồng thời, phương pháp này cũng được đặc biệt vận dụng khi đưa ra các điều kiện và yếu tố bảo đảm quyền công dân. Ngoài ra, việc tổng hợp, phân tích số liệu được thể hiện ở chương 2 luận 5 văn để từ đó đưa ra những đánh giá về thực trạng pháp luật về quyền và thực hiện pháp luật về quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ … - Phương pháp thống kê: phương pháp này chủ yếu được sử dụng ở chương 2 của luận văn nhằm đưa ra phân tích, đánh giá một cách toàn diện và chính xác về các kết quả đạt được trong công tác BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ trên địa bàn thành phố Hà Nội. Tác giả đã cập nhật các thông tin, số liệu về vấn đề nghiên cúu từ nguồn có độ tin cậy xác định. - Phương pháp chuyên gia: trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận án, Tôi thường xuyên trao đổi, tham vấn và tiếp thu ý kiến của các giảng viên, cán bộ nghiên cứu tại các Viện, Học viện và các chuyên gia, nhà quản lý, cán bộ trực tiếp làm công tác GPMB và những người hoạt động thực tiễn có kinh nghiệm trong lĩnh GPMB. Trong quá trình thực hiện luận văn, Tôi kế thừa một số kết quả nghiên cứu, các nhận định tại các bài viết về BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ và quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ. Thêm vào đó, với tư cách là một cán bộ làm việc tại một cơ quan có vai trò tham mưu, xây dựng chính sách về lĩnh vực GPMB cho UBND thành phố Hà Nội, tác giả còn sử dụng phương pháp khảo sát thực tế để thực hiện luận văn này. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Đây là luận điểm chứng minh thêm cho khía cạnh quyền sở hữu tài sản, quyền về chỗ ở và quyền về tiếp cận thông tin thuộc về quyền con người; giới thiệu những quy định của pháp luật về quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ; giúp người đọc có cái nhìn toàn diện, chính xác về thực trạng và các yếu tố tác động đến việc bảo đảm quyền này ở thành phố Hà Nội nói riêng, ở nước ta nói chung. Với những đóng góp mới như trên, luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước hữu quan, đặc biệt là các cơ quan, ban ngành tại thành phố Hà Nội liên quan đến BT, HT, TĐC khi thực hiện công tác GPMB, trong việc hoàn thiện khuôn khổ pháp luật và cơ chế tổ chức bảo đảm quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Bên cạnh đó, luận văn còn có thể được sử dụng như là một nguồn học liệu cho 6 việc giảng dạy, nghiên cứu chuyên ngành quyền con người ở Học viện Khoa học Xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam và các cơ sở đào tạo khác ở nước ta. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài các phần Mục lục, Danh mục các chữ viết tắt, Danh mục các tài liệu tham khảo, Mở đầu và Kết luận, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Chương 2: Thực trạng pháp luật về quyền và thực hiện pháp luật về quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại thành phố Hà Nội Chương 3: Định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả pháp luật về quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 7 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN CỦA NGƯỜI ĐƯỢC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Tổng quan về vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.1. Một số khái niệm có liên quan 1.1.1.1. Khái niệm về thu hồi đất Trong khoa học pháp lý, xây dựng khái niệm là yếu tố tiên quyết để tạo lập cơ sở lý luận. Trong quá trình ban hành và thực thi pháp luật, xác định khái niệm và nội hàm khái niệm là những yếu tố gốc rễ, nền tảng bảo đảm pháp luật được hiểu và vận dụng thống nhất. Nghiên cứu pháp luật về bảo đảm quyền lợi của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế, trước hết, ta phải làm rõ khái niệm thế nào là thu hồi đất. Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, có vai trò đặc biệt quan trọng trong đời sống kinh tế xã hội của mỗi quốc gia. Để khai thác, sử dụng đất đai một cách hợp lý, thống nhất, Nhà nước ta trong quá trình quản lý đã sử dụng nhiều biện pháp khác nhau để phân phối lại quỹ đất quốc gia cho nhiều chủ sử dụng. Một trong những biện pháp đó chính là thu hồi đất. Hiểu một cách thuần túy thì thu hồi đất là việc Nhà nước sẽ tước đi quyền sử dụng của các chủ sử dụng đất mà qua đó để thiết lập một quan hệ sử dụng đất mới phù hợp với lợi ích Nhà nước và xã hội. Thực tế thì thu hồi đất là giai đoạn kết thúc việc sử dụng đất của chủ thể này nhưng là bước kế tiếp của việc sử dụng đất của một chủ thể mới. Trong các văn bản pháp lý của Việt Nam về vấn đề này có thể thấy khái niệm thu hồi đất đã được luật hóa, theo đó thu hồi đất là việc Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai. Như vậy, có thể hiểu một cách khái quát thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai. 8 Từ các định nghĩa trên, có thể thấy thu hồi đất có các đặc điểm sau: Thứ nhất, thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai được thực hiện bởi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về giao đất, cho thuê đất. Đây là sự thực thi một trong những nội dung của quyền lực của Nhà nước về quản lý đất đai. Vì vậy, thẩm quyền thu hồi đất phải tuân thủ theo quy định của Luật Đất đai. Một quyết định thu hồi đất không đúng thẩm quyền hoặc trái thẩm quyền sẽ không làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai, ví dụ như quyết định thu hồi đất của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đối với đất giao cho tổ chức sử dụng đất. Thứ hai, thu hồi đất mang tính hành chính mệnh lệnh, bắt buộc. Đây là quan hệ giữa một bên là người sử dụng đất với một bên là Nhà nước, hai chủ thể này không có sự bình đẳng về mặt pháp lý. Tuy nhiên, bên cạnh phương pháp mệnh lệnh hành chính là phương pháp giáo dục, thuyết phục, đặc biệt là trong thu hồi đất để phục vụ mục tiêu an ninh quốc phòng, lợi ích công cộng. Thứ ba, việc thu hồi đất phải xuất phát từ nhu cầu Nhà nước và xã hội hoặc là biện pháp chế tài nhằm xử lý các vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Nhà nước có thể thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng; hoặc để chấm dứt sự vi phạm của người sử dụng đất và lập lại kỷ cương trong quản lý nhà nước về đất đai. 1.1.1.2. Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Để có cách hiểu toàn diện và sâu sắc thuật ngữ “bồi thường”, cụm từ “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” ta cần phải xem xét, nghiên cứu trên nhiều phương diện khác nhau. Trong đời sống thực tiễn, “bồi thường” được sử dụng trong trường hợp một người nào đó có hành vi gây thiệt hại cho một người khác phải có trách nhiệm bồi thường những thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Hình thức bồi thường có thể là vô hình (xin lỗi) hoặc hữu hình (bồi thường bằng tiền hoặc bằng hiện vật khác). Việc bồi thường có thể do các quy định của pháp luật điều chỉnh hoặc do chính sự thỏa thuận giữa các bên. 9 Về khía cạnh thuật ngữ, “bồi thường” [49, tr. 82] là đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất và tinh thần mà mình phải chịu trách nhiệm: bồi thường thiệt hại do vi phạm hợp đồng; bồi thường cho gia đình người bị nạn; bồi thường danh dự… Trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi gây ra thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Trách nhiệm này được rất nhiều ngành luật đề cập, như: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong lĩnh vực pháp luật dân sự; trách nhiệm bồi thường oan, sai do hành vi của các cơ quan tố tụng gây ra trong lĩnh vực pháp luật hình sự; trách nhiệm vật chất do hành vi của người lao động gây ra trong lĩnh vực pháp luật lao động… [34, tr. 15]. Đề cập khái niệm này Luật đất đai đã đưa ra cách giải thích như sau: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất” [23]. Tóm lại, bồi thường khi Nhà nước THĐ chỉ diễn ra khi Nhà nước thu hồi một diện tích đất nào đó để chuyển sang một mục đích sử dụng khác vì lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế. Thực chất, đây chính là việc giải quyết mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với người bị THĐ và Nhà đầu tư. Do đó, việc bồi thường khi Nhà nước THĐ phải thực hiện theo quy định của Nhà nước về giá đất; về điều kiện được BT, HT và TĐC; về trình tự, thủ tục BT, HT và TĐC; về nguyên tắc thực hiện BT, HT và TĐC...Cũng cần phải nhấn mạnh rằng, việc bồi thường khi Nhà nước THĐ không giống với việc bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực pháp luật dân sự, hình sự, lao động. Bởi lẽ, nó không những phải đảm bảo lợi ích của người bị THĐ, mà còn phải đảm bảo lợi ích của Nhà nước, của xã hội và của người nhận lại quyền SDĐ đã thu hồi. 1.1.1.3. Khái niệm về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng: "Hỗ trợ: Giúp thêm, góp thêm vào" Luật Đất đai năm 2013 quan niệm: "Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển"(khoản 14 Điều 3) [23]. Định nghĩa này tuy có liệt kê các trường hợp 10 hỗ trợ, nhưng không đầy đủ. Hỗ trợ là chính sách “mềm” nên ngoài các trường hợp hỗ trợ vừa nêu, còn có những trường hợp hỗ trợ khác do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. Chính vì vậy, Dự thảo đã rút gọn khái niệm như sau: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất bị thu hồi.” Sự khác nhau căn bản giữa bồi thường và hỗ trợ là: bồi thường là khái niệm xuất phát từ ngành luật dân sự mang tính tương xứng với các nguyên tắc: (i) chủ thể nào gây thiệt hại, chủ thể đó phải bồi thường; (ii) thiệt hại đến đâu, bồi thường đến đó. Trong khi đó, khái niệm hỗ trợ (còn gọi là hộ trợ) là “giúp đỡ”, mang tính chính sách, thể hiện việc cộng thêm vào nên không đòi hỏi tính tương xứng như bồi thường. Tuy nhiên, cho đến nay, pháp luật nước ta chưa thật sự “rạch ròi” hai khái niệm này và một số trường hợp mang bản chất “bồi thường” nhưng lại được xác định trong pháp luật là “hỗ trợ”. Ví dụ điển hình là hỗ trợ về giá đất nông nghiệp đối với đất nông nghiệp là đất vườn ao, đất nông nghiệp trong khu dân cư và đất nông nghiệp tiếp giáp với khu dân cư. Bản chất là bồi thường về đất, nhưng do pháp luật quy định là giá đất nông nghiệp định theo phương pháp thu nhập từ sản xuất nông nghiệp nên giá đất quá thấp, rồi áp dụng thêm khoản gọi là “hỗ trợ”. Hơn nữa, theo chúng tôi, một khi việc thu hồi đất làm người nông dân mất đất sản xuất, dẫn đến phải chuyển đổi nghề nghiệp từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp thì bản chất là đã gây ra thiệt hại do mất việc làm. Nếu xác định như vậy thì chúng ta nên dùng cụm từ “bồi thường cho người nông dân do mất việc làm” thay vì “hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm” như hiện nay. Điều này sẽ khắc được tình trạng hỗ trợ nghề nghiệp bằng một khoản tiền qua loa, sau đó không quan tâm đến việc người được chuyển đổi nghề nghiệp có việc làm hay không. Mặt khác, điều này tạo ra một cách hiểu và thực thi pháp luật rằng, chi phí thiệt hại do mất việc phải được tính toán sòng phẳng, bảo đảm thực sự tái lập và cải thiện chất lượng cuộc sống người dân sau khi quá trình thu hồi đất. 1.1.1.4. Khái niệm về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Theo Từ điển Tiếng Việt tái định cư được hiểu là: “Đến một nơi nhất định để sinh sống lần thứ hai (lại một lần nữa)”. 11 Mặc dù thuật ngữ tái định cư được pháp luật đất đai đề cập nhưng lại chưa có quy định nào giải thích cụ thể nội hàm của khái niệm này. Luật Đất đai năm 2013 Điều 85 quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất. Khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, bảo đảm tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng, phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền. Việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư. Chính phủ quy định chi tiết điều này” [23]. Theo luật thực định của Việt Nam hiện nay thì khái niệm hỗ trợ tái định cư được đề cập một cách gián tiếp gồm: Người có đất bị thu hồi được bố trí tái định cư tại chỗ nếu khu vực thu hồi đất có dự án tái định cư hoặc có điều kiện bố trí tái định cư...” Theo các văn bản khác quy định về việc lập và thực hiện dự án tái định cư quy định tại Điều 85 của Luật Đất đai như sau: Dự án tái định cư được lập và phê duyệt độc lập với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhưng phải đảm bảo có đất ở, nhà ở tái dịnh cư trước khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất ... Khu tái định cư được lập cho một hoặc nhiều dự án; nhà ở, đất ở trong khu tái định cư được bố trí theo nhiều cấp nhà, nhiều mức diện tích khác nhau phù hợp với các mức bồi thường và khả năng chi trả của người được tái định cư ... Từ quy định trên của pháp luật đất đai hiện hành, chúng ta có thể đưa ra quan niệm về tái định cư như sau: Tái định cư là một trong các trách nhiệm của Nhà nước bố trí nơi ở mới cho người bị Nhà nước thu hồi đất và phải di chuyển chỗ ở bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng việc giao đất ở hoặc hỗ trợ bằng tiền để tự lo chỗ ở mới. Mục đích và yêu cầu của việc này là giúp người bị thu hồi đất ở, phải di chuyển chỗ ở nhanh chóng ổn định cuộc sống. 1.1.2. Sự cần thiết khách quan của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất Trong xu thế mở cửa hội nhập hiện nay và quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước thì nhu cầu cần có một diện tích đất lớn để đầu tư xây 12 dựng các khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu công nghiệp, khu đô thị và xây dựng hạ tầng kỹ thuật như đường xá, cầu, cảng... phục vụ cho sự phát triển đất nước là một tất yếu khách quan. Đồng thời để phát triển đô thị thì việc xóa bỏ các khu dân cư manh mún, nhỏ lẻ theo kiểu tự phát, không theo quy hoạch trước đây cũng là một điều tất yếu. Chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng về đất đai nói chung, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng trong thời kỳ thực hiện công cuộc đổi mới, hội nhập kinh tế quốc tế đã được thể hiện rất rõ trong tinh thần Nghị quyết số 26 ngày 12/3/2003 của Hội nghị lần thứ VII Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Nội dung Nghi quyết đã đề ra những chính sách quan trọng về đất đai trong đó có nội dung bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất trong giai đoạn hiện nay. Quan điểm, đường lối này đã được Luật Đất đai năm 2003 và tiếp đó là Luật Đất đai 2013 và các nghi định liên quan thể chế hóa, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Trên cơ sở chủ trương đường lối của Đảng và chính sách đất đai của Nhà nước đã được thể chế hóa thành các quy định của pháp luật về đất đai, chúng ta có thể thấy rõ được việc BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ là cần thiết và tất yếu khách quan, bởi vì các lẽ sau. Thứ nhất, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra dựa trên cơ sở quyền sở hữu về tài sản hợp pháp và quyền SDĐ của công dân được pháp luật bảo hộ. Trong các trường hợp cần thiết theo luật định thì Nhà nước thực hiện THĐ và người sử dụng đất có quyền được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định. Có thể khẳng định quyền sở hữu về tài sản hợp pháp và quyền SDĐ là quyền hiến định vì đã được ghi nhận tại Điều 51 và Điều 54 Hiến pháp 2013. Hiến pháp Việt Nam hiện hành thể hiện việc bảo vệ quyền sở hữu của các cá nhân như sau....Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức đầu tư, sản xuất, kinh doanh được pháp luật bảo hộ và không bị quốc hữu hóa. Quy định tiếp theo trong Hiến pháp được thể hiện “... Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử 13 dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ. ... Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”. Thứ hai, xét về bản chất Nhà nước ta là Nhà nước do nhân dân lao động thiết lập lên, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân; phục vụ và chăm lo cho lợi ích, sự phồn vinh của người dân. Do đó, thì khi Nhà nước thu hồi đất của người dân để sử dụng vào bất kể mục đích gì mà làm phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ thì Nhà nước phải có bổn phận và nghĩa vụ phải bồi thường; Thứ ba, xét về phương diện lý luận, thiệt hại về lợi ích của người SDĐ là hậu quả phát sinh trực tiếp từ hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Vì vậy, Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho họ; Thứ tư, Nhà nước ta đã và đang xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa hướng tới mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh". Điều này chỉ có thể thực hiện được khi Nhà nước biết tôn trọng và bảo hộ những quyền lợi chính đáng của người dân; Thứ năm, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được xây dựng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước giao đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài và mở rộng các quyền năng cho người SDĐ. Như vậy, "kể từ đây quyền sử dụng đất đã tách khỏi quyền sở hữu đất đai được chủ sở hữu đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền về tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất" hay nói cách khác, "Quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện; còn quyền sử dụng đất thuộc sở hữu của người sử dụng đất". GS.TSKH. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường cho rằng: "Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai của nước ta chỉ mang tính thuật ngữ,... Quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta không khác so với quyền lợi và nghĩa vụ của 14 chủ sở hữu đất đai ở các nước" [58, tr.13]. Như vậy, một khi pháp luật đã thừa nhận quyền SDĐ là một loại quyền về tài sản của người SDĐ, thì khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước phải bồi thường thiệt hại về tài sản cho người SDĐ. 1.1.3. Những yêu cầu đặt ra khi thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất 1.1.3.1. Những thiệt hại cần xem xét, xác định khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Việc BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ được thực hiện thông qua việc điều tra, khảo sát thống kê khối lượng về đất đai, tài sản cũng như các xác nhận về nguồn gốc, quá trình sử dụng đất đai, tài sản đó của cơ quan nhà nước. Trên cơ sở đó đơn vị được giao nhiệm vụ GPMB thực hiện việc lập phương án BT, HT, TĐC cho người có đất, tài sản trên đất bị thu hồi theo quy định của pháp luật. Các phương án BT, HT thỏa đáng, tương xứng được thiết lập trên cơ sở phải đảm bảo quyền, lợi ích của Nhà nước, Nhà đầu tư và nhất là đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân có đất bị thu hồi. 1.1.3.2. Giải quyết hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân có đất bị thu hồi từ viêc thu hồi đất Vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, Nhà nước phải tiến hành thu hồi đất, nhằm tạo ra quỹ đất để phục vụ mục tiêu xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội và phát triển kinh tế nước nhà. Điều này sẽ không tránh khỏi việc gây ra những thiệt hại về vật chất và tinh thần cũng như ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất, sinh hoạt của người bị thu hồi đất. Bởi vậy khi tiến hành thu hồi đất, Nhà nước cần có những biện pháp thỏa đáng để giải quyết mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, người dân và nhà đầu tư - những người được hưởng lợi từ việc bị thu hồi đất. 1.2. Quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất: Khái niệm, nội dung 1.2.1. Khái niệm quyền của người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Trước khi đi tìm hiểu về khái niệm quyền của người được BT, HT, TĐC khi nhà nước THĐ ta cần phải tìm hiểu khái niệm quyền con người nói chung. Bởi lẽ, quyền của người được BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ xuất phát từ 15 nhóm quyền con người cơ bản đã được quốc tế thừa nhận gồm quyền bảo vệ về sở hữu, bảo vệ chỗ ở hợp pháp, bảo vệ các quyền dân sự chính trị và quyền kinh tế, văn hóa, xã hội khác. Khái niệm quyền con người nói chung đã được rất nhiều học giả khác nhau nghiên cứu ở các khía cạnh khác nhau. Tuy nhiên, đây là một vấn đề rất phức tạp bởi lẽ, liên quan đến khái niệm khoa học này còn chịu ảnh hưởng của các học thuyết chính trị, pháp lý và chế độ chính trị của từng quốc gia khác nhau. Quyền con người là sự kết tinh những giá trị cao quý nhất của nhân loại, song cũng là vấn đề rộng lớn, phức tạp, được nhiều chuyên ngành khoa học nghiên cứu. Có nhiều quan điểm, định nghĩa khác nhau về quyền con người, song quan điểm phổ biến cho rằng quyền con người là những đặc quyền bẩm sinh, vốn có của mọi cá nhân: Nhân quyền là những năng lực và nhu cầu vốn có và chỉ có ở con người, với tư cách là thành viên cộng đồng nhân loại, được thể chế hóa bằng pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế. Một định nghĩa khác của Văn phòng Cao ủy của Liên hợp quốc về quyền con người (OHCHR) cũng thường trích dẫn bởi các nhà nghiên cứu, trong đó cho rằng: “Quyền con người là những đảm bảo pháp lý toàn cầu có tác dụng bảo vệ các cá nhân và các nhóm chống lại những hành động hoặc sự bỏ mặc mà làm tổn hại đến nhân phẩm, những sự được phép và tự do cơ bản của con người” [14]. Quyền con người là những giá trị tự nhiên, vốn có của con người, tuy nhiên nó chỉ thực sự có ý nghĩa và trở thành hiện thực khi nó được bảo đảm bằng pháp luật. Theo lý luận chung đã được thừa nhận ở đa số các quốc gia trên thế giới thì quyền con người có những thuộc tính cơ bản sau đây: - Tính phổ biến: Tính phổ biến của quyền con người thể hiện ở chỗ quyền con người được áp dụng chung cho tất cả mọi người, không phân biệt màu da, dân tộc, giới tính, tôn giáo, độ tuổi, thành phần xuất thân. - Tính đặc thù: Mặc dù tất cả mọi người đều được hưởng quyền con người nhưng mức độ thụ hưởng quyền có sự khác biệt, phụ thuộc vào năng lực cá nhân của từng người, hoàn cảnh chính trị, truyền thống văn hóa xã hội mà người đó đang sống. Nhận thức được đặc điểm này cũng rất quan trọng đối với việc chúng 16