Tài liệu Công tác thanh tra quản lý ngân sách nhà nước tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ TUYẾT EM CÔNG TÁC THANH TRA QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ TUYẾT EM CÔNG TÁC THANH TRA QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành : Quản lý kinh tế Mã số : 834.04.10 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NINH THỊ THU THỦY HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CẢM ƠN Trong quá trình học tập, nghiên cứu tại Học viện Khoa học Xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam, Khoa Quản lý kinh tế và trong việc hoàn thành Luận văn bản thân đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình của các thầy, cô, các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Trước hết với tình cảm chân thành và lòng biết ơn sâu sắc, cho phép tôi được gửi lời cảm ơn đến Ban Giám đốc, các thầy, cô giảng viên, cán bộ các phòng, ban chức năng của Học viện đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập và nghiệp cứu. Đặc biệt cho tôi gửi lời cảm ơn sâu sắc và chân thành nhất đến TS.Ninh Thị Thu Thủy đã tận tình hướng dẫn nghiên cứu, giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này. Tôi xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo và toàn thể cán bộ công chức Thanh tra tỉnh Quảng Nam, lãnh đạo các sở, ban, ngành và các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Quảng Nam đã hỗ trợ, giúp đỡ và tạo mọi điều kiện cho tôi trong quá trình thu thập số liệu phục vụ nghiên cứu. Xin gửi lời cảm ơn đến tất cả bạn bè đồng nghiệp và gia đình đã quan tâm tạo điều kiện về mọi mặt cho tôi trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn. Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn! LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn với đề tài “Công tác thanh tra quản lý NSNN tỉnh Quảng Nam” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các thông tin trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn tài liệu tham khảo. Tác giả Nguyễn Thị Tuyết Em MỤC LỤC MỞ ĐẦU.......................................................................................................................................................1 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC THANH TRA QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC...............................................................................................................7 1.1. Khái quát về công tác thanh tra quản lý ngân sách nhà nước.......................................7 1.2. Nội dung của công tác thanh tra quản lý ngân sách nhà nước...................................14 1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác thanh tra quản lý ngân sách nhà nước......23 1.4. Kinh nghiệm trên thế giới và trong nước về công tác thanh tra quản lý ngân sách nhà nước............................................................................................................................................25 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC THANH TRA QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI THANH TRA TỈNH QUẢNG NAM................32 2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, KT-XH của tỉnh Quảng Nam................................32 2.2. Khái quát về cơ quan thanh tra tỉnh Quảng Nam............................................................43 2.3. Thực trạng công tác thanh tra quản lý ngân sách nhà nước tại Thanh tra tỉnh Quảng Nam................................................................................................................................................46 2.4. Đánh giá chung về công tác thanh tra quản lý ngân sách nhà nước tại Thanh tra tỉnh Quảng Nam................................................................................................................................61 CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC THANH TRA QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI THANH TRA TỈNH QUẢNG NAM.............................................................................................................................................................67 3.1. Căn cứ đề xuất giải pháp.............................................................................................................67 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện công tác thanh tra quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Nam................................................................................................................................70 3.3. Một số kiến nghị.............................................................................................................................76 KẾT LUẬN..............................................................................................................................................79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CB,CC : Cán bộ, công chức HĐND : Hội đồng nhân dân KNTC : Khiếu nại, tố cáo KT-XH : KT-XH NSNN : NSNN NXB : Nhà xuất bản TTCN : Thanh tra chuyên ngành TTCP : Thanh tra Chính phủ TTHC : Thanh tra hành chính TTNN : Thanh tra Nhà nước UBND : Uỷ ban nhân dân DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1: Một số chỉ tiêu chủ yếu của tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2013 - 2017 ...... 33 Bảng 2.2: Tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách (Nhóm 1) ....... 39 Bảng 2.3: Tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách (Nhóm 2) ....... 40 Bảng 2.4: Tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách (Nhóm 3) ....... 40 Bảng 2.5: Tình hình thu - chi ngân sách tỉnh Quảng Nam 2013-2017 ..................... 42 Bảng 2.6: Tình hình đội ngũ cán bộ, công chức của Thanh tra tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2013-2017 .................................................................................................. 46 Bảng 2.7: Kế hoạch thanh tra hàng năm của Thanh tra tỉnh Quảng Nam (20132017).......................................................................................................................... 48 Bảng 2.8: Tình hình công tác chuẩn bị và quyết định thanh tra ............................... 50 Bảng 2.9: Tình hình tổ chức thực hiện các cuộc thanh tra ........................................ 51 Bảng 2.10: Kết quả thực hiện kế hoạch thanh tra của Thanh tra tỉnh Quảng Nam (2013-2017) ............................................................................................................... 52 Bảng 2.11: Thực hiện các bước trong giai đoạn kết thúc thanh tra .......................... 53 Bảng 2.12: Tình hình chấp hành thời hạn thanh tra về quản lý NSNN .................... 54 Bảng 2.13: Kết quả thanh tra quản lý NSNN (2013-2017) ....................................... 59 Bảng 2.14: Tình hình đôn đôc, kiểm tra việc thực hiện kết luận thanh tra quản lý NSNN từ năm 2013-2017 ......................................................................................... 60 Bảng 2.15: Tình hình thực hiện công khai các kết luận thanh tra (2013-2017) ....... 61 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đảng và Nhà nước ta luôn xác định thanh tra là công tác quan trọng, là chức năng thiết yếu của quản lý Nhà nước. Trong quá trình quản lý, các cơ quan quản lý Nhà nước cần phải tiến hành hoạt động thanh tra nhằm phát hiện những bất cập, sơ hở từ đó kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền biện pháp khắc phục nhằm bảo đảm các chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước được thực thi một cách nghiêm minh, góp phần phòng ngừa, phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Đất nước ta đang trong giai đoạn phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế nhưng thể chế chính sách chưa được chuyển biến kịp thời để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước nên hiện tượng tham ô, tham nhũng, lãng phí, thất thoát đang diễn ra với những biểu hiện ngày càng tinh vi, phức tạp, gây nên những thiệt hại rất lớn cho nền kinh tế của đất nước. Việc phòng chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát hiện nay được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm, xem như đây làm nhiệm vụ để bảo vệ sự sống còn của Đảng, của Nhà nước và của cả dân dân tộc. Đồng thời, qua đó ta cũng thấy được rằng ngành thanh tra góp một phần quan trọng trong việc thực hiện các biện pháp để đạt được mục tiêu về KT-XH. Ngành thanh tra được Đảng và Nhà nước giao nhiệm vụ như là một công cụ quan trọng trong công cuộc phòng chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát, những vấn đề mà trong thời gian qua gây bức xúc, làm giảm niềm tin của quần chúng nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của Nhà nước. Trong thời gian qua UBND tỉnh Quảng Nam luôn quan tâm, lãnh đạo, chỉ đạo tăng cường hoạt động thanh tra nói chung và công tác thanh tra quản lý NSNN nói riêng nhằm kịp thời phát hiện và chấn chỉnh những tồn tại, sai phạm trong quản lý, điều hành ngân sách, góp phần phòng ngừa tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra quản lý NSNN vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định như: Chất lượng các cuộc thanh tra chưa cao; đội ngũ cán bộ, công chức chưa được kiện toàn, trình độ và năng lực chưa ngang tầm với yêu cầu nhiệm vụ, còn bất cập về nhiều mặt như tri thức và năng lực thực thi nhiệm vụ cũng như khả năng 1 vận dụng khoa học công nghệ hiện đại trong công tác còn rất hạn chế; bên cạnh đó điều kiện về cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ công tác thanh tra còn chưa được đầu tư đúng mức. Do vậy, từng bước nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra quản lý NSNN tại tỉnh Quảng Nam là một yêu cầu cấp thiết, góp phần thực hiện tốt nhiệm vụ cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân; xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế. Xuất phát từ vai trò, ý nghĩa, tầm quan trọng của thanh tra công tác quản lý NSNN trên phương diện lý luận và thực tiễn, tác giả đã chọn nghiên cứu đề tài “Công tác thanh tra quản lý NSNN tỉnh Quảng Nam” nhằm góp phần vào việc nâng cao chất lượng hoạt động thanh tra ở tỉnh Quảng Nam. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Công tác thanh tra quản lý NSNN có vai trò quan trọng và là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước nên đã có nhiều đề tài nghiên cứu về vấn đề này. Cụ thể: - Luận văn thạc sĩ “Tăng cường công tác thanh tra thu chi NSNN tỉnh Đồng Nai” của tác giả Nguyễn Thế Khang (2016). Trong công trình này tác giả đã hệ thống hóa những vấn đề cơ sở lý luận về thanh tra thu - chi NSNN và phân tích thực trạng công tác thanh tra thu - chi NSNN tỉnh Đồng Nai, trong đó nêu lên những kết quả đã đạt được và những hạn chế qua công tác này. Trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp nhằm góp phần làm cho công tác thanh tra ngày càng hiệu quả, nâng cao pháp chế xã hội chủ nghĩa, thực hiện tốt công tác phòng chống tham nhũng, lãng phí và thất thoát. Tuy nhiên các giải pháp, kiến nghị đề xuất còn chung chung, chưa cụ thể chi tiết. - Tác giả Vũ Tiến Đĩnh (2013) nghiên cứu về “Tăng cường thanh tra quản lý chi ngân sách tỉnh Sơn La”. Trong công trình này tác giả chỉ làm rõ cơ sở pháp lý thanh tra chi ngân sách và thực tiễn công tác thanh tra chi ngân sách tỉnh Sơn La, mà không đi vào tìm hiểu toàn bộ công tác thanh tra quản lý NSNN. - Tác giả Nguyễn Tấn Đại (2017) nghiên cứu “Hoàn thiện công tác thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra thị xã Hương Thủy, tỉnh Thừa Thiên Huế”. Đề tài đã hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về công tác thanh tra quản lý NSNN và phân tích, đánh giá thực trạng về công tác thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra thị xã Hương 2 Thủy đã nêu lên những kết quả đạt được, những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân của những hạn chế. Từ đó, đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra thị xã Hương Thủy, nhằm góp phần nâng cao hiệu quả công tác thanh tra trên địa bàn thị xã Hương Thủy, tỉnh Thừa Thiên Huế. - Tác giả Nguyễn Tuấn Dũng (2011)-Học viện Tài chính với công trình nghiên cứu “Đổi mới hoạt động thanh tra, kiểm tra Kho bạc Nhà nước đến năm 2020”: công trình nghiên cứu này đã chỉ ra được một số tồn tại, hạn chế của hoạt động thanh tra do Kho bạc Nhà nước Trung ương thực hiện đồng thời kiến nghị một số giải pháp để hoàn thiện hoạt động thanh tra tuy nhiên công trình nghiên cứu này nghiêm cứu chưa thật sâu; chưa đánh giá được đầy đủ các tồn tại của hoạt động thanh tra; chưa tổng kết được nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan của các tồn tại hạn chế đó; công trình này cũng chưa đề ra được các giải pháp phù hợp. - Luận văn thạc sĩ: “Tăng cường công tác thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN trong lĩnh vực giáo dục tại tỉnh Lai Châu” năm 2016 của tác giả Lê Văn Lương. Đề tài đã nghiên cứu và tìm hiểu thực trạng thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN trong lĩnh vực giáo dục, kết hợp và vận dụng lý thuyết thực tiễn tại tỉnh Lai Châu . Từ đó đề ra những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác thanh tra ở lĩnh vực xây dựng cơ bản nói riêng nhằm tăng cường công tác quản lý nhà nước trong lĩnh xây dựng cơ bản nói chung. Tóm lại, dù có nhiều nghiên cứu về công tác thanh tra quản lý NSNN với những đóng góp có ý nghĩa, tuy nhiên những công trình nghiên cứu này còn hạn chế hay khoảng trống chưa được đề cập ở một số khía cạnh sau: - Thứ nhất, trong các đề tài nghiên cứu này, các tác giả đã hệ thống các nội dung cơ bản của công tác tra quản lý ngân sách và đề xuất phương hướng để hoàn thiện công tác thanh tra cụ thể theo phạm vi nghiên cứu của đề tài. - Thứ hai, lý luận về tổ chức công tác kế toán, mỗi một đề tài có những cách tiếp cận, cách đặt vấn đề riêng, nhưng có điểm chung là chỉ tập trung nghiên cứu lý luận về một số nội dung của công tác thanh tra quản lý NSNN nói chung. Trong khi đó, những lý luận cơ bản về những nội dung công tác thanh tra quản lý NSNN cũng như việc phân tích các nhân tố chi phối đến tổ chức công tác thanh tra quản lý NSNN 3 cũng vẫn chưa có một công trình nào trình bày một cách hệ thống và toàn diện. Thứ ba, các công trình nghiên cứu chỉ tập trung phân tích, đánh giá thực trạng từ đó đưa ra các giải pháp để hoàn thiện về công tác thanh tra quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý chi ngân sách. Hiện nay chưa có luận văn, đề tài khoa học nào bàn luận trực tiếp về vấn đề thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra tỉnh Quảng Nam. Chỉ có một số bài báo của tỉnh, của ngành nhưng chưa đi sâu nghiên cứu một cách cụ thể nội dung nói trên. Điều đó cho thấy việc nghiên cứu đề tài này là vấn đề mới đang đặt ra, vừa khó khăn, đòi hỏi phải nghiên cứu những điều kiện đặc thù của tỉnh để nâng cao chất lượng hoạt động thanh tra nhằm quản lý ngân sách hiệu quả hơn. Do vậy, vấn đề mà luận văn cần tập trung nghiên cứu là công tác thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra tỉnh Quảng Nam. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Đề tài nghiên cứu nhằm đạt các mục tiêu cụ thể sau: Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận, các nhân tố ảnh hưởng và kinh nghiệm về công tác thanh tra quản lý NSNN. Phân tích thực trạng công tác thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2013-2017, từ đó đánh giá những kết quả thanh tra đã đạt được, đưa ra hạn chế và nguyên nhân của hạn chế đó trong công tác thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra tỉnh Quảng Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Đề xuất những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra tỉnh Quảng Nam góp phần nâng cao pháp chế xã hội chủ nghĩa, thực hiện tốt công tác đấu tranh phòng, chống, tham nhũng, lãng phí. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến công tác thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra tỉnh Quảng Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung: Đề tài nghiên cứu về công tác thanh tra quản lý NSNN 4 trên các nội dung cơ bản bao gồm: Xác định mục tiêu, kế hoạch thanh tra, tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra việc sử dụng NSNN và xử lý sau thanh tra. - Phạm vi về không gian: Đề tài nghiên cứu công tác thanh tra quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. - Phạm vi về thời gian: Số liệu thống kê, tài liệu nghiên cứu được tham khảo từ những cuộc thanh tra kinh tế trên địa bàn tỉnh Quảng Nam trong giai đoạn từ năm 2013-2017. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn sử dụng phương pháp Chủ nghĩa duy vật biện ch ứng và Ch ủ nghĩa duy vật lịch sử; Tư tưởng Hồồ Chí Minh; các chủ trương, chính sách Đ ảng, pháp lu ật của Nhà nước vềồ cồng tác thanh tra nói chung và thanh tra qu ản lý ngân sách Nhà nước nói riềng làm phương pháp luận cơ bản nhăồm đảm bảo tính logic và toàn diện trong quá trình nghiền cứu. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Dựa vào những thông tin, tài liệu thu thập được qua các cuộc phỏng vấn, qua việc khảo sát tại những đơn vị có sử dụng NSNN đã được Thanh tra tỉnh Quảng Nam thanh tra và những đơn vị có liên quan, qua việc sưu tầm trên sách báo, tạp chí, website,… các thông tin được lựa chọn, phân loại và sắp xếp một cách có hệ thống, tác giả đã sử dụng phần mềm EXCEL để phân tích, tính toán khoa học tỉ lệ phần trăm áp dụng hay không áp dụng ở từng nội dung, từng phần hành. - Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp được chọn lọc và tổng hợp từ các tài liệu: + Luật thanh tra 2010; các nghị định, thông tư, quyết định,.. và sách, báo, tạp chí có liên quan đến hoạt động thanh tra quản lý NSNN. + Thu thập, phân tích các số liệu từ các báo cáo về tình hình thanh tra kinh tế xã hội của Thanh tra Chính phủ, UBND tỉnh Quảng Nam, Thanh tra tỉnh. Số liệu phân tích, nghiên cứu bao gồm: Các cuộc thanh tra NSNN trong 05 năm (2013-2017). - Phương pháp thu thập thông tin sơ cấp bằng phương pháp điều tra khảo sát: 5 Được thực hiện để thu thập thông tin trên các đối tượng cần lấy thông tin phục vụ quá trình nghiên cứu đề tài. + Đối tượng khảo sát: Đơn vị sử dụng NSNN đã được thanh tra và các đơn vị có liên quan. + Qui mô mẫu khảo sát: 45 mẫu. + Cách thức khảo sát: Phát phiếu khảo sát thăm dò ý kiến. + Nội dung khảo sát: Những nội dung liên quan đến công tác thanh tra quản lý NSNN như: công tác xây dựng kế hoạch, thực hiện qui trình thanh tra, kết quả công tác thanh tra,.. - Phương pháp thống kê mô tả: Dùng các chỉ số để phân tích, đánh giá mức độ biến động và mối quan hệ giữa các hiện tượng. - Phương pháp thống kê so sánh: Nhằm so sánh, đánh giá và kết luận về công tác thanh tra quản lý NSNN tại tỉnh Quảng Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa lý luận: Đề tài hệ thống hoá được cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác thanh tra quản lý NSNN. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của đề tài đã phản ảnh, phân tích, đánh giá một cách toàn diện về thực trạng công tác thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra tỉnh Quảng Nam. Đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thanh tra, góp phần bổ sung, sửa đổi cơ chế, chính sách pháp luật cho phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước, qua đó từng bước hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước trong lĩnh vực KTXH. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, Luận văn gồm 3 chương: Chương 1. Cơ sở lý luận về công tác thanh tra quản lý NSNN. Chương 2. Thực trạng công tác thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra tỉnh Quảng Nam. Chương 3. Giải pháp hoàn thiện công tác thanh tra quản lý NSNN tại Thanh tra tỉnh Quảng Nam. 6 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC THANH TRA QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái quát về công tác thanh tra quản lý ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái quát về công tác thanh tra 1.1.1.1. Khái niệm về công tác thanh tra Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định; là sự kiểm soát đối với đối tượng được thanh tra trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được giao nhằm đạt được mục đích nhất định. Thanh tra mang tính quyền lực, thông qua công tác thanh tra thường là phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định [20]. Từ điển tiếng Việt đưa ra khái niệm Thanh tra: Là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp [42]. Từ điển Luật học đưa ra khái niệm Thanh tra: Là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định [43]. Theo Luật Thanh tra, Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân [26]. Trong hoạt động, thanh tra thực thi quyền lực của Nhà nước, tác động đến đối tượng bị quản lý nhằm mang lại cho chủ thể quản lý những thông tin chính xác, khách quan, để từ đó có biện pháp chấn chỉnh hoạt động quản lý. Hoạt động thanh tra không chỉ xem xét tính hợp pháp mà còn xem xét tính hợp lý của hành vi của đối tượng quản lý. Bản chất của hoạt động thanh tra không phải chỉ phát hiện, xử lý vi phạm mà điều quan trọng hơn là tìm ra nguyên nhân vi phạm để từ đó đề xuất các giải pháp phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm. Những đặc trưng quan trọng của Thanh tra nhà nước đó là: - Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. - Về chức năng: Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền 7 hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật [26]. - Về chủ thể: Là các cơ quan quản lý nhà nước. Thanh tra được coi là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước, là công cụ quan trọng của quản lý nhà nước. Hoạt động đó có thể do thủ trưởng cơ quan quản lý quyết định hoặc do một loại cơ quan nằm trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước tiến hành, đó là các cơ quan thanh tra nhà nước [26]. - Về đối tượng: Là các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý. Có thể thấy đối tượng thanh tra là rất rộng, tương ứng theo đối tượng quản lý [26]. - Về nội dung thanh tra: Là xem xét, đánh giá, xử lý việc thực hiện chính sách, pháp luật. Như vậy, nội dung thanh tra là khá toàn diện, nó bao gồm từ việc xem xét làm rõ hoạt động hay hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân, đánh giá những hoạt động và hành vi đó, đồng thời đưa ra những biện pháp xử lý kịp thời bảo đảm hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý. 1.1.1.2. Đặc điểm của công tác thanh tra - Tính quyền lực: Thanh tra là một chức năng quản lý nhà nước thể hiện quyền lực nhà nước của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. - Tính khách quan: Xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân nhằm đưa ra kết luận đúng - sai, đánh giá ưu - khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa và xử lý vi phạm, góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nước, xã hội, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. - Tính độc lập tương đối: Các tổ chức thanh tra được phép tự mình tổ chức các cuộc thanh tra trên các lĩnh vực KT-XH theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định. Trên cơ sở kết quả thanh tra, ban hành kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các quy định của pháp luật về thanh tra, chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình. - Luôn gắn với quản lý nhà nước: Quản lý nhà nước và thanh tra đều có đặc điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước để thực hiện sự tác động lên đối tượng 8 quản lý. Ngoài ra, với tư cách là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước. Thanh tra chỉ xuất hiện khi có nhà nước và ở đâu có nhà nước thì ở đó có thanh tra. - Thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý, là công cụ phục vụ sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước, luôn gắn liền với quản lý, là một nội dung của quản lý. Thanh tra còn là một phương thức phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, phát hiện và xử lý những biểu hiện quan liêu, tham ô, lãng phí và những hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý [26]. - Công tác thanh tra là một trong những biện pháp quan trọng để ngăn ngừa, phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật. Trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý mà thiếu sự kiểm tra, thanh tra thì sẽ dẫn đến bệnh quan liêu, tham ô, lãng phí và chỉ có tăng cường kiểm tra, kiểm soát thì mới chống được các tệ nạn này. - Thanh tra cùng với các phương thức kiểm tra, giám sát luôn là hiện thân của kỷ cương pháp luật; công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát dù được thực hiện dưới bất cứ hình thức nào cũng luôn có tác dụng hạn chế, răn đe những hành vi vi phạm pháp luật của các đối tượng quản lý. Mặt khác, các giải pháp được đưa ra từ hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát không chỉ hướng vào việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, mà còn có tác dụng khắc phục các kẽ hở của chính sách, pháp luật, ngăn ngừa tận gốc mầm mống phát sinh những vi phạm pháp luật. 1.1.1.3. Phân loại hoạt động thanh tra Căn cứ theo chức năng quản lý, hoạt động thanh tra được phân thành 2 loại: * Thanh tra hành chính Là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra hành chính có những đặc trưng cơ bản như sau: - Về tổ chức: Thanh tra hành chính là hoạt động được đảm nhiệm bởi các cơ quan thanh tra được tổ chức theo cấp hành chính. Ở trung ương là TTCP; ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gọi là thanh tra tỉnh; ở huyện, quận, thị xã thuộc tỉnh là thanh tra huyện. 9 - Về đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức phải có quan hệ về mặt tổ chức với cơ quan quản lý. - Về nội dung thanh tra: Ngoài thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, thanh tra hành chính còn thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. - Về thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính là Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, trong trường hợp cần thiết, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cũng có thể ra quyết định và thành lập Đoàn thanh tra. * Thanh tra chuyên ngành Là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Thanh tra chuyên ngành có những đặc trưng cơ bản như sau: - Về chủ thể: Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành và lĩnh vực. Ở cấp Trung ương có Thanh tra của Bộ và cơ quan ngang Bộ; ở cấp Tỉnh và Thành phố trực thuộc Trung ương có Thanh tra của Sở và các Ban, Ngành. - Về đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành: Là tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động thuộc thẩm quyền quản lý ngành,lĩnh vực, chuyên môn. - Về nội dung thanh tra chuyên ngành: Thanh tra chấp hành pháp luật, chấp hành những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực. - Về thẩm quyền ra quyết định thanh tra chuyên ngành là: Chánh Thanh tra bộ, Chánh Thanh tra sở, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ra quyết định thanh tra, trong trường hợp xét thấy cần thiết, Bộ trưởng, Giám đốc sở cũng có thể ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra. 1.1.2. Khái quát về quản lý ngân sách nhà nước 1.1.2.1. Khái niệm quản lý ngân sách nhà nước Trong hệ thống tài chính, NSNN là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình. Mặt khác nó còn là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội. 10 Theo Luật NSNN năm 2015: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Thu NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp NSNN theo quy định của pháp luật; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Chi NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển; chi dự trữ quốc gia; chi thường xuyên; chi trả nợ lãi; chi viện trợ; các khoản chi khác theo quy định của pháp luật [27]. Như vậy, trên phương diện kinh tế có thể hiểu NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ chung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của mình trên cơ sở luật định. Quản lý NSNN là hoạt động của các chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của NSNN nhằm đạt được các mục tiêu đã định [27]. 1.1.2.2. Nội dung quản lý ngân sách nhà nước NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai minh bạch, có sự phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm, nguyên tắc cân đối. Quản lý NSNN bao gồm ba nội dung cơ bản đó là: Thứ nhất, quản lý thu NSNN: Là quá trình Nhà nước sử dụng hệ thống các công cụ chính sách, pháp luật để tiến hành quản lý thu thuế và các khoản thu ngoài thuế vào NSNN nhằm đảm bảo tính công bằng khuyến khích SXKD phát triển. Đây là khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp ngân sách. Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính chất cưỡng bức, bắt buộc mọi người dân, mọi thành phần kinh tế phải tuân thủ thực hiện [3]. Trong việc quản lý các nguồn thu ngân sách, thuế là nguồn thu quan trọng nhất. Các sắc thuế chủ yếu hiện đang được áp dụng ở nước ta hiện nay gồm có: Thuế giá trị 11 gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất nhập khẩu, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, thuế tài nguyên, thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà,đất... [3] Thứ hai, quản lý chi NSNN: Là quá trình phân phối lại quỹ tiền tệ tập trung một cách có hiệu quả nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trên cơ sở sử dụng hệ thống chính sách, pháp luật. Chi ngân sách mới thể hiện ở khâu phân bổ ngân sách còn hiệu quả sử dụng ngân sách như thế nào thì phải thông qua các biện pháp quản lý. Quản lý chi NSNN là quá trình sử dụng các nguồn vốn chi tiêu của Nhà nước từ khâu lập kế hoạch đến khâu sử dụng ngân sách đó nhằm đảm bảo quá trình chi tiết kiệm và hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế đang đặt ra theo đúng chính sách chế độ của nhà nước phục vụ các mục tiêu KT-XH. Vấn đề quan trọng trong quản lý chi NSNN là việc tổ chức quản lý giám sát các khoản chi sao cho tiết kiệm và có hiệu quả. Thứ ba, quản lý cân đối thu – chi NSNN: Là sự cân bằng giữa tổng số thu và tổng số chi bằng tiền của Nhà nước trong một năm tài khóa nhất định. Cân đối NSNN bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối về phân bổ chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải kiểm soát được tình trạng NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển KT-XH. Trên thực tế dù có cố gắng đến đâu thì NSNN cũng không thể luôn đạt trạng thái cân bằng. Do nhu cầu chi tiêu của Nhà nước phát sinh thường xuyên, trong khi thu NSNN lại phát sinh định kỳ, vì vậy xét vào một thời điểm nhất định NSNN có thể cân bằng, thặng dư hoặc là thâm hụt. Việc cân bằng ngân sách giúp cho Nhà nước cũng như các cấp chính quyền địa phương thực hiện được nhiệm vụ KT-XH đã được ấn định. 1.1.3. Thanh tra quản lý ngân sách nhà nước 1.1.3.1. Khái niệm thanh tra quản lý ngân sách nhà nước Thanh tra quản lý NSNN là một phần trong hoạt động thanh tra, thuộc lĩnh vực thanh tra nhà nước; là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước về công tác thu - chi NSNN, nhằm đảm bảo công tác thu, chi NSNN của các cơ quan, đơn vị có thẩm quyền thực hiện theo đúng quy định của pháp luật, đồng thời có kiến nghị chấn chỉnh hoặc xử lý những sai phạm nếu có [7]. 12 1.1.3.2. Mục tiêu của thanh tra quản lý ngân sách nhà nước Trên cơ sở mục tiêu chung của công tác thanh tra, xác định mục tiêu của thanh tra công tác quản lý NSNN là: - Nhằm phòng ngừa, phát hiện những sơ hở trong cơ chế, chính sách, pháp luật liên quan đến quản lý và sử dụng NSNN để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục đồng thời xử lý các hành vi vi phạm pháp luật. - Phát hiện và kết luận những sai phạm trong việc phân phối quản lý, sử dụng các nguồn kinh phí NSNN cấp, nguồn thu phí lệ phí, viện trợ, hoạt động sản xuất kinh doanh dịch vụ, tài sản công và các loại quỹ khác....Phân tích tìm rõ nguyên nhân, quy trách nhiệm và có những kiến nghị xử lý cụ thể đối với từng sai phạm. - Phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực ngân sách; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. 1.1.3.3. Nguyên tắc thanh tra quản lý ngân sách nhà nước - Trong quá trình thanh tra, kiểm tra phải tuân thủ đúng những quy định pháp luật, bảo đảm tính độc lập, nghiêm túc khi thực hiện những thủ tục cần thiết và trong phạm vi thẩm quyền cho phép. - Bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời. - Không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. - Không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra. - Sau khi kết thúc thanh tra, phải có Kết luận thanh tra; Đoàn thanh tra phải bàn giao đủ hồ sơ, tài liệu, chứng lý cho cơ quan quyết định thanh tra theo đúng qui định của Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thực hiện. 1.1.3.4. Quy trình tiến hành thanh tra quản lý ngân sách nhà nước Trên cơ sở các quy định của Luật Thanh tra và thực tiễn công tác thanh tra, một cuộc thanh tra nói chung và công tác thanh tra quản lý NSNN nói riêng thường được tiến hành theo ba bước gồm: chuẩn bị thanh tra, tiến hành thanh tra và kết thúc thanh tra. Cụ thể theo sơ đồ sau: 13