Tài liệu Giải quyết khiếu nại của ủy ban nhân dân phường từ thực tiễn phường hàng bồ, quận hoàn kiếm, thành phố hà nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT VÕ THỊ THUẬN GI¶I QUYÕT KHIÕU N¹I CñA ñY BAN NH¢N D¢N PH¦êNG Tõ THùC TIÔN PH¦êNG HµNG Bå, QUËN HOµN KIÕM, THµNH PHè Hµ NéI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2017 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT VÕ THỊ THUẬN GI¶I QUYÕT KHIÕU N¹I CñA ñY BAN NH¢N D¢N PH¦êNG Tõ THùC TIÔN PH¦êNG HµNG Bå, QUËN HOµN KIÕM, THµNH PHè Hµ NéI Chuyên ngành: Luật Hiến pháp - Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN MẬU TUÂN HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Võ Thị Thuận MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC ........... 7 1.1. Khiếu nại........................................................................................... 7 1.1.1. Khái niệm khiếu nại ........................................................................... 7 1.1.2. Đặc điểm của khiếu nại.................................................................... 10 1.2. Giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc ........... 15 1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại ........................................................ 15 1.2.2. Một số nguyên tắc của việc giải quyết khiếu nại ............................ 16 1.3. Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc ..................................................................... 19 1.3.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước ...... 19 1.3.2. Thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước ....... 23 1.3.3. Thời hiệu khiếu nại và thời hạn giải quyết khiếu nại ...................... 28 1.4. Vai trò của hoa ̣t đô ̣ng giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc ............................................................................... 29 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN PHƢỜNG HÀNG BỒ, QUẬN HOÀN KIẾM, TP. HÀ NỘI ............................. 31 2.1. Tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc trên địa bàn phƣờng Hàng Bồ, Hoàn Kiếm, Hà Nội .................................................................................. 31 2.2. Đánh giá kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc trên địa bàn phƣờng Hàng Bồ, Hoàn Kiếm, Hà Nội ............................................................................................. 34 2.2.1. Ưu điểm ........................................................................................... 34 2.2.2. Những mặt còn tồn tại ..................................................................... 37 2.2.3. Nguyên nhân của những tồn tại ....................................................... 44 Chƣơng 3: NHỮNG GIẢI PHÁP CƠ BẢN NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN PHƢỜNG HÀNG BỒ, QUẬN HOÀN KIẾM, TP HÀ NỘI ...................................... 55 3.1. Sự cần thiết nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nƣớc............................................................. 55 3.2. Những giải pháp có tính tổ chức – pháp lý ................................. 56 3.3. Hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại ............................. 64 KẾT LUẬN .................................................................................................... 74 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 76 DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT CQHC: Cơ quan Hành Chính. CQHCNN: Cơ quan Hành chính Nhà Nước. GCNQSDĐ: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. HĐND: Hội đồng nhân dân. HVHC: Hành vi hành chính. KN-TC: Khiếu nại-tố cáo. QĐHC: Quyết định Hành chính. UBND: Uỷ ban nhân dân. XHCN: Xã hội chủ nghĩa. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân, do dân, vì dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Trong sự nghiệp phát triển đất nước từ xưa đến nay, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm, tạo điều kiện cho nhân dân tham gia rộng rãi vào các quan hệ xã hội.Trong đó, khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, Điều 29 Hiến pháp 1959 quy định rõ: Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan Nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước. Những việc khiếu nại và tố cáo phải được xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước có quyền được bồi thường. Tư tưởng về khiếu nại này tiếp tục được khẳng định tại các bản Hiến pháp 1980 (Điều 73), hiến pháp 1992/2001 (Điều 74) và hiến pháp 2013 Điều 30, quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Quản lý nhà nước là hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước của chủ thể có thẩm quyền tác động đến mọi lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, ảnh hưởng tới các quyền và nghĩa vụ của đối tượng quản lý. Mặc dù, nhà nước đã thiết lập các cơ chế kiểm tra, giám sát đối với hoạt động này nhưng cũng không thể loại trừ hoàn toàn khả năng xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Vì vậy, khiếu nại là một công cụ pháp lý hữu hiệu để công dân bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại là hình 1 thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ngày càng trong sạch và vững mạnh. Trong những năm qua, công tác giải quyết khiếu nại đã góp phần quan trọng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho cá nhân, tổ chức, đồng thời ổn định tình hình an ninh, chính trị, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.Tuy nhiên, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước chưa cao. Việc giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền còn chậm trễ, chưa đảm bảo dân chủ, công khai, chưa khách quan, công bằng, hợp lý; tình trạng né tránh, đùn đẩy, chồng chéo trong giải quyết khiếu nại vẫn còn tồn tại. Đồng thời, số lượng đơn thư khiếu nại ngày càng gia tăng, tính chất và nội dung khiếu nại ngày càng phức tạp và đa dạng. Bên cạnh đó, nhiều quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật không được thi hành nghiêm chỉnh trên thực tế. Bởi vậy, tình trạng khiếu nại vượt cấp, đông người, khiếu nại kéo dài ngày càng tăng và tính chất ngày càng phức tạp. Hàng Bồ là phường nằm trong khu phố cổ mật độ dân cư đông, cơ sở hạ tầng còn nhiều khó khăn bất cập nhà cửa chật hẹp cũ nát nhưng giá trị địa tô cao vì thế thường phát sinh tranh chấp nhà, đất gây khiếu kiện kể cả trong gia đình nội tộc, dòng họ cũng có những mâu thuẫn gay gắt không hòa giải được phát sinh đơn thư, kiến nghị gửi các cấp. Các công trình xây dựng trong khu phố cổ quy mô không lớn nhưng hầu hết nằm xen kẽ trong các nhà cũ đã tồn tại từ lâu nên thường gây ảnh hưởng đến công trình liền kề, việc giải quyết bồi thường thiệt hại phần lớn do tự thỏa thuận vì vậy khi không thỏa thuận được sẽ dẫn đến phát sinh đơn thư. Mặt khác Hàng Bồ cũng là phường có nhiều nhà tư nhân trước đây thuộc diện cải tạo XHCN (công tư xen kẽ), việc hoạch định và sử dụng công trình phụ chung trong biển số nhà không rõ ràng do mua bán qua nhiều chủ cũng thường phát sinh tranh chấp gây khiếu kiện. 2 Với đặc điểm trên UBND phường luôn xác định công tác tiếp dân công tác giải quyết đơn thư KN-TC là nhiệm vụ quan trọng thường xuyên, có nhiều khó khăn phức tạp, do đó đã tập trung lãnh đạo, chỉ đạo và tổ chức thực hiện đạt được nhiều kết qủa. Trong những năm qua, công tác giải quyết khiếu nại của phường Hàng Bồ đã góp phần quan trọng ổn định tình hình an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Nhằm góp phần đánh giá đúng thực trạng công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước, nêu rõ nguyên nhân và đề xuất những giải pháp cơ bản góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước nói chung và trên địa bàn phường Hàng Bồ nói riêng tác giả đã quyết định lựa chọn đề tài: “Giải quyết khiếu nại của UBND phường - Từ thực tiễn phường Hàng Bồ, quận Hoàn Kiếm, Thành phố Hà Nội”. Việc lựa chọn đề tài này tác giả muốn phản ánh phần nào tính thực tế cũng như đưa ra một số ý kiến kiến nghị của bản thân nhăm góp phần nhỏ cho việc nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của CQHCNN hiện nay. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu Đề tài nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ một số vấn đề cơ bản về khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước nói chung và UBND phường nói riêng. Đồng thời, tác giả đánh giá đúng thực trạng công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn phường Hàng Bồ. Trên cơ sở đó, tác giả phân tích rõ nguyên nhân, đề xuất các giải pháp cơ bản nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước nói chung và phường Hàng Bồ nói riêng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước các cấp. 3 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Đề tài hệ thống hóa, phân tích cơ sở lý luận về khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước. - Đề tài phân tích và đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại; thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn phường Hàng Bồ, những ưu điểm và tồn tại. - Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, tác giả đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước. 3. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước đã dành được mối quan tâm nghiên cứu của nhiều học giả, thông qua nhiều công trình, bài viết được công bố trong những năm gần đây như: Luận án Tiến sĩ luật học Quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay của tác giả Nguyễn Thị Thủy; Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính Nhà nước”, Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Nguyễn Thị Minh Hà; Về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta của tác giả Lê Thu Hương, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật; Tổng quan chung về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính 2009 của tác giả Nguyễn Văn Kim, Viện Nghiên cứu Chính sách, Pháp luật và Phát triển; …. Các công trình nói trên đã đề cập đến vấn đề giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước dưới những khía cạnh khác nhau, nhưng chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống và trực tiếp vấn đề: “Giải quyết khiếu nại của UBND phường – Từ thực tiễn phường Hàng Bồ, quận Hoàn Kiếm, Hà Nội”. Việc nghiên cứu vấn đề này sẽ làm sáng tỏ những vấn đề khái quát chung về khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Đồng thời nghiên cứu làm rõ thực trạng công tác giải q uyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn phường Hàng Bồ, quận Hoàn Kiếm. Qua đó, góp phần 4 hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước, nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn phường Hàng Bồ nói riêng và công tác giải quyết khiếu nại nói chung. 4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Tác giả tập trung nghiên cứu những vấn đề khái quát chung về khiếu nại và giải quyết khiếu nại; tình hình khiếu nại và thực trạng công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn phường Hàng Bồ, quận Hoàn Kiếm và những giải pháp cơ bản có tính khả thi nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước. Khiếu nại, giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là một loại khiếu nại, giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính đặc thù liên quan trực tiếp đến quyền lợi của cán bộ, công chức. Vì vậy, trong đề tài này, tác giải chỉ đề cập đến vấn đề khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà không đề cập đến việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu * Cơ sở phương pháp luận Đề tài được nghiên cứu dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, đường lối chính sách của Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. - Sử dụng các phương pháp chuyên ngành gồm: Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật, luật hiến pháp, luật hành chính. - Sử dụng phương pháp liên ngành luật hiến pháp – luật hành chính – lý luận & lịch sử về nhà nước và pháp luật. 5 * Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu chung:phương pháp phân tích, diễn giải, tổng hợp, khảo sát, so sánh, thống kê: Các tài liệu, báo cáo có sẵn của UBND phường để giải quyết vấn đề đặt ra. Phương pháp nghiên cứu chuyên ngành (luật học):Phương pháp so sánh luật học: Luật Khiếu nại, Luật đất đai... 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn Đề tài là luận văn bảo vệ tốt nghiệp cao học, ngoài ra nó còn là tài liệu tham khảo cho những sinh viên, học viên quan tâm đến vấn đề này. Góp một phần nhỏ cho công tác giải quyết khiếu nại của CQHCNN hiện nay. Đồng thời cùng với những đề xuất, góp ý của người viết, hy vọng bài viết của tác giả sẽ đóng góp một phần tiếng nói của mình để những tồn tại, khó khăn vướng mắc trong công tác giải quyết khiếu nại của UBND phường Hàng Bồ nói riêng và giải quyết khiếu nại của CQHCNN nói chung được các cấp lãnh đạo quan tâm, chỉ đạo đúng mức để giải quyết khiếu nại không còn là công việc khó khăn, nhạy cảm đối với CQHCN như hiện nay và giải quyết khiếu nại dù là quyền hay nghĩa vụ thì cũng nhằm mục đích cuối cùng là hướng tới duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. 7. Kết cấu của đề tài Ngoài phần Mở đầu, Kết luận Luận văn được bố cục làm 03 chương: Chương 1: Khái quát chung về khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính Nhà nước. Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại của UBND phường Hàng Bồ, quận Hoàn Kiếm, TP Hà Nội. Chương 3: Những giải pháp cơ bản nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước trên địa phường Hàng Bồ, quận Hoàn Kiếm, Hà Nội. 6 Chƣơng 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 1.1. Khiếu nại 1.1.1. Khái niệm khiếu nại Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, việc phát sinh mâu thuẫn giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý là không thể tránh khỏi. Khi công dân cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại bởi những quyết định pháp luật, hành vi mang tính quyền lực nhà nước, phản ứng của công dân được thể hiện bằng hành vi khiếu nại. Vì vậy, hành vi khiếu nại của công dân là hành vi mang tính tất yếu khách quan trong xã hội. Về phương diện xã hội, khiếu nại chính là việc người dân kêu oan, phản đối, tự vệ trước một việc làm hay một quyết định làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của họ. Về phương diện chính trị - pháp lý, khiếu nại là quyền chính trị - pháp lý cơ bản của công dân đã được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận và đảm bảo trên thực tế. Về phương diện quản lý nhà nước, khiếu nại cung cấp một nguồn thông tin quan trọng cho nhà nước trong việc kiểm tra, giám sát, phát hiện những thiếu sót, sai lầm trong quá trình quản lý. Bàn về thuật ngữ khiếu nại, có nhiều quan điểm khác nhau. “Khiếu nại” trong tiếng La tinh là “complaint”, nghĩa là việc phàn nàn, phản ứng của người nào đó đối với một vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình. Như vậy, khiếu nại trong tiếng La tinh bao quát phạm vi xã hội rất rộng, có thể là phản ứng giữa người dân với nhau hoặc giữa người dân với cơ quan công quyền. Theo Từ điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Đà Nẵng - Viện Ngôn ngữ học thì khiếu nại là “đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý cho là trái phép hay không hợp lý” [54, tr.23]. Theo quan 7 niệm này có thể hiểu khiếu nại ở phạm vi rộng, là phản ứng của cá nhân, tổ chức với cơ quan có thẩm quyền về bất kỳ một việc làm, hay quyết định mà mình thấy không đúng pháp luật và bất hợp lý. Theo Quyết định số 2278/2007/QĐ-TTCP, ngày 24/10/2007 ban hành quy chế lập, quản lý hồ sơ thanh tra, hồ sơ giải quyết khiếu nại, hồ sơ giải quyết tố cáo, quy định khiếu nại là “việc đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước hay người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền, lợi ích chính đáng của họ” [33, tr.45]. Thuật ngữ khiếu nại ở đây đã được thu hẹp hơn vì khiếu nại chỉ xảy ra khi người khiếu nại thấy có sự vi phạm hoặc cho là vi phạm đến quyền và lợi ích chính đáng của họ. Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005 (sau đây gọi chung là Luật khiếu nại, tố cáo) tại khoản 1 Điều 2 có quy định Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [20, tr.3]. Luật Khiếu nại năm 2011 cũng quy định tương tự như vậy tại khoản 1 Điều 2, nhưng cụ thể và rõ ràng hơn khi xác định quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC) bị khiếu nại phải là QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN), của người có thẩm quyền trong CQHCNN. Cả hai Luật về khiếu nại này đã đưa ra khái niệm khiếu nại một cách khá rõ ràng và logic. Như vậy, dù được hiểu dưới bất kì góc độ nào thì khiếu nại bao giờ cũng hàm chứa những dữ liệu chứng tỏ có sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể được pháp luật bảo vệ. 8 Qua các quan điểm trên , tác giả đồng tình với quan điểm của Luật Khiế u na ̣i, tố cáo , theo đó , khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN xem xét lại QĐHC, HVHC khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Thuật ngữ khiếu nại trong Từ điển Tiếng Việt và Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học được hiểu là khiếu nại nói chung của công dân và trên thực tế, phần lớn người dân cũng chỉ quen sử dụng thuật ngữ khiếu nại mà không hề biết đến khiếu nại hành chính. Bên cạnh đó, pháp luật thực định không có điều khoản nào quy định về khiếu nại hành chính, nhưng khiếu nại trong Luật Khiếu nại, tố cáo được mặc định hiểu là khiếu nại trong quản lý hành chính nhà nước, hay còn gọi là khiếu nại hành chính [43, tr.23] Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2008 đã định nghĩa: “Khiếu nại hành chính là khiếu nại về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là những sự việc phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính” [45, tr.43] Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học - Luật hành chính thì khiếu nại hành chính là: Từ ngữ để chỉ hành vi của cá nhân hay cơ quan, tổ chức đề nghị với các cơ quan hành chính nhà nước hoặc với người có thẩm quyền của cơ quan đó xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình [43, tr. 52] Trong Luận án Tiến sĩ “Quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Thủy, tiếp cận dưới 9 nhiều góc độ khác nhau, về kinh tế, xã hội, chính trị - pháp lý, tác giả đã đưa ra kết luận: Khiếu nại hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định yêu cầu chủ thể có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính khi họ có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [40, tr.61]. Phạm vi phát sinh khiếu nại hành chính rất rộng, gồm tất cả các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Đối tượng của khiếu nại hành chính là các QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Khiếu nại hành chính được giải quyết theo thủ tục hành chính. Như vậy, khiếu nại hành chính, về bản chất là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, xảy ra trong hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước, nhưng chủ yếu và phổ biến là trong hoạt động chấp hành và điều hành của các CQHCNN. 1.1.2. Đặc điểm của khiếu nại Một là, cơ sở phát sinh khiếu nại là xung đột lợi ích giữa cá nhân, tổ chức với Nhà nước. Điều này xuất phát từ góc độ khiếu nại là sự kiện pháp lý phản ánh các tranh chấp – xung đột về lợi ích giữa Nhà nước và cá nhân, tổ chức trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đó là các tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính và đối tượng quản lý. Đây là tranh chấp khá phổ biến trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Khi các đối tượng quản lý hành chính, trên cơ sở suy xét của chính bản thân mình, cho rằng các QĐHC, HVHC của các chủ thể quản lý đã xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, thì khi đó họ sẽ thực hiện quyền khiếu nại, yêu cầu chủ thể có thẩm quyền bảo vệ và khôi phục những quyền và lợi ích đó. Hai là, mục đích của khiếu nại là bảo vệ và khôi phục lại quyền và lợi 10 ích của người khiếu nại đã bị QĐHC, HVHC của CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN xâm hại. Nhà nước là lực lượng duy nhất có đầy đủ quyền lực và khả năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức trên cơ sở pháp luật. Bên cạnh đó, khiếu nại là quyền tự vệ mà nhà nước trao cho cá nhân, tổ chức để tự bảo vệ mình trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, trong lĩnh vực khiếu nại và giải quyết khiếu nại, người khiếu nại không được sử dụng quyền lực nhà nước nên họ không thể tự mình thực hiện mà phải đề nghị CQHCNN hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến hành theo thủ tục do pháp luật quy định. Như vậy, khiếu nại là công cụ bảo vệ và khôi phục lại các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức đã bị QĐHC, HVHC của CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN xâm hại. Ba là, đối tượng của khiếu nại là các QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. QĐHC bao gồm ba loại là quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm, và quyết định cá biệt. Theo quy định của Luật khiếu nại 2011 thì QĐHC là đối tượng của khiếu nại chỉ bao gồm các QĐHC cá biệt, đó là các QĐHC chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hành vi hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện 11 hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ, công chức trong cơ quan đó có những quyền và nghĩa vụ nhất định do pháp luật quy định. Hành vi thực hiện hay không thực hiện quyền và nghĩa vụ đó gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị khiếu nại thì đều là hành vi có thể bị khiếu nại. Về HVHC thì không phải mọi hành vi của CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN đều được coi là HVHC, mà chỉ những hành vi của CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mới được coi là HVHC. Trong đó, công vụ là những hoạt động được tiến hành thường xuyên, mang tính quyền lực nhà nước, chủ yếu do đội ngũ công chức chuyên nghiệp thực hiện, nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước, vì lợi ích nhà nước, xã hội và lợi ích chính đáng của các tổ chức, cá nhân. Còn nhiệm vụ là công việc cụ thể phải làm vì một mục đích nhất định trong một khoảng thời gian nhất định. Bốn là, chủ thể có quyền khiếu nại bao gồm: công dân, cơ quan, tổ chức; cán bộ công chức; cá nhân, tổ chức nước ngoài có quyền và lợi ích hợp pháp liên quan trực tiếp đến QĐHC, HVHC bị khiếu nại. - Chủ thể khiếu nại là công dân: quyền khiếu nại của công dân được ghi nhận tại văn bản pháp luật cao nhất là Hiến pháp. Cụ thể, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.” [18, Điều 74]. Đến Hiến pháp năm 2013, quyền này tiếp tục được ghi nhận tại Điều 30 “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [24, Điều 30, Khoản 1]. Như vậy, chủ thể khiếu nại được quy định bao gồm công dân Việt Nam và cả cá nhân nước ngoài tại Việt Nam. 12 Cụ thể là, công dân có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thì tự mình khiếu nại. Chủ thể có quyền khiếu nại là người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì quyền khiếu nại này sẽ do người đại diện (cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột có năng lực hành vi dân sự đầy đủ hoặc người giám hộ) của họ thực hiện. Trường hợp không có người đại diện thì Mặt trận tổ quốc Việt Nam xã, phường, thị trấn nơi người đó cư trú sẽ phải cử người đại diện để thực hiện việc khiếu nại Chủ thể có quyền khiếu nại là người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì có thể ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, con đã thành niên, anh, chị, em ruột hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại. - Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại: theo quy định của Luật khiếu nại, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại xuất phát từ thực tiễn quản lý nhà nước, các cơ quan, tổ chức cũng bị tác động, bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó. Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là thủ trưởng cơ quan. Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đứng đầu tổ chức đó (theo Điều lệ hoặc quyết định thành lập của tổ chức). Các chủ thể nêu trên được thực hiện quyền khiếu nại với điều kiện họ là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các quyết định hành chính, hành vi 13 hành chính, hay nói cách khác, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của người khiếu nại . Năm là, khiếu nại được thực hiện theo thủ tục hành chính được quy định trong Luật khiếu nại 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Thủ tục giải quyết khiếu nại có thể hiểu là trình tự tiến hành các công việc phải làm của chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong việc giải quyết một vụ việc khiếu nại kể từ khi thụ lý cho đến khi ra quyết định giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật. Giải quyết khiếu nại là một quá trình phức tạp vì vậy nó phải được tiến hành theo thủ tục do pháp luật quy định. Việc giải quyết khiếu nại thông thường phải tuân thủ các bước sau: Thứ nhất, nhận đơn, phân loại đơn và thụ lý để giải quyết Thứ hai, thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ, lập hồ sơ giải quyết Thứ ba, ra quyết định giải quyết khiếu nại Thứ tư, thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại Đây là trình tự pháp lý cần thiết bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân trên thực tế. Sáu là, khiếu nại bao giờ cũng chứa đựng trong đó những dữ liệu chứng tỏ có sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ. Khiếu nại là đề nghị của chính chủ thể khiếu nại, người chịu tác động trực tiếp của QĐHC, HVHC của chủ thể có thẩm quyền. Việc người khiếu nại trực tiếp đến khiếu nại hoặc gửi đơn khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết có nghĩa là người đó tin chắc rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại và đòi hỏi được bảo vệ và khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp đó. Vì vậy, việc khiếu nại không phải là hoạt động mang tính phòng ngừa mà là việc bảo vệ một cách tích cực quyền và lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức. Pháp luật hiện hành nghiêm cấm mọi 14