Tài liệu Hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương việt nam trong thời kỳ hội nhập quốc tế

33 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NGOẠI GIAO HỌC VIỆN NGOẠI GIAO ĐỖ NGỌC THỦY HOẠT ĐỘNG ĐỐI NGOẠI CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG VIỆT NAM TRONG THỜI KỲ HỘI NHẬP QUỐC TẾ LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH QUAN HỆ QUỐC TẾ MÃ SỐ: 62 31 02 06 Hà Nội - 2018 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NGOẠI GIAO HỌC VIỆN NGOẠI GIAO ĐỖ NGỌC THỦY HOẠT ĐỘNG ĐỐI NGOẠI CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG VIỆT NAM TRONG THỜI KỲ HỘI NHẬP QUỐC TẾ Chuyên ngành: Quan hệ quốc tế Mã số: 62 31 02 06 LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS Tạ Minh Tuấn 2. PGS.TS Hoàng Anh Tuấn Hà Nội - 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận án “Hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phƣơng Việt Nam trong thời kỳ hội nhập quốc tế” là công trình nghiên cứu của tôi. Các nội dung nghiên cứu và kết quả đƣợc trình bày trong luận án là trung thực và chƣa từng đƣợc công bố. Hà Nội, ngày tháng Tác giả luận án Đỗ Ngọc Thủy năm LỜI CẢM ƠN Trƣớc hết, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS. TS. Tạ Minh Tuấn và PGS. TS Hoàng Anh Tuấn về những lời chỉ bảo, hƣớng dẫn cũng nhƣ sự động viên hết sức chân tình và sâu sắc đối với tôi trong suốt quá trình viết Luận án. Tôi xin chân thành cảm ơn những ý kiến đóng góp quý báu và có giá trị của các nhà khoa học qua những buổi thảo luận ở Bộ môn của các nhà khoa học qua những buổi thảo luận ở Bộ môn. Đồng thời tôi xin cảm ơn đến Lãnh đạo và các đồng nghiệp tại Cục Ngoại vụ, Bộ Ngoại giao, Sở Ngoại vụ tỉnh Tuyên Quang, Sở Ngoại vụ tỉnh Phú Yên đã tạo điều kiện để tôi vừa hoàn thành nhiệm vụ chuyên môn đƣợc giao, vừa thực hiện đƣợc luận án. Tôi xin đƣợc gửi lời cảm ơn đến Ban giám đốc Học viện Ngoại giao và Lãnh đạo Khoa Đào tạo sau Đại học đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho quá trình học tập và nghiên cứu của tôi. Lòng tri ân sâu sắc của tôi xin đƣợc gửi đến gia đình, ngƣời thân, bạn bè đã luôn động viên, quan tâm, đóng góp ý kiến cho tôi trong quá trình làm luận án./. Tác giả luận án MỤC LỤC MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA HOẠT ĐỘNG ĐỐI NGOẠI CỦA ĐỊA PHƢƠNG VIỆT NAM.......................................................19 1.1. Cơ sở lý luận:............................................................................................19 1.1.1. Khái niệm “chính quyền địa phƣơng” và chức năng đối ngoại ....19 1.1.2. Sự hình thành hoạt động đối ngoại địa phƣơng trên thế giới. ......25 1.1.3. Hai cách tiếp cận chính về đối ngoại địa phƣơng ...........................29 1.1.3.1. Các thuật ngữ về “đối ngoại địa phương” ...................................29 1.1.3.2. Phân tích sự hình thành các quyết định đối ngoại địa phương ....36 1.2. Cơ sở thực tiễn .........................................................................................42 1.2.1. Đặc điểm hệ thống chính trị Việt Nam ............................................42 1.2.2. Quan điểm chính sách của Việt Nam ...............................................45 1.2.2.1. Đối ngoại địa phương là một bộ phận quan trọng trong nền ngoại giao hiện đại Việt Nam. ..............................................................................45 1.2.2.2. Phân công, phân nhiệm giữa trung ương và địa phương trong triển khai hoạt động đối ngoại địa phương................................................51 1.2.3. Khái quát thực tiễn đối ngoại địa phƣơng Việt Nam .....................56 1.2.3.1. Giai đoạn 1954 – 1977: ................................................................56 1.2.3.2. Giai đoạn 1977 - 2004 ..................................................................58 1.2.3.3. Giai đoạn 2004 – nay ....................................................................60 Tiểu kết ................................................................................................................63 CHƢƠNG 2: HOẠT ĐỘNG ĐỐI NGOẠI ĐỊA PHƢƠNG VIỆT NAM ....65 2.1. Phân tích nội dung chính sách đối ngoại địa phƣơng ..........................65 2.1.1. Chính sách đối ngoại địa phƣơng phục vụ hội nhập quốc tế ........65 2.1.2. Cơ chế phối hợp trong công tác đối ngoại địa phƣơng ..................70 2.1.2.1. Đối với các hoạt động đối ngoại chung của Đảng và Nhà nước: 70 2.1.2.2. Đối với các hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phương ....72 2.2. Phân tích về thực hiện chính sách đối ngoại địa phƣơng .....................79 2.2.1. Hoạt động đối ngoại địa phƣơng vì mục tiêu an ninh biên giới ...80 2.2.2. Hoạt động đối ngoại địa phƣơng vì mục tiêu kinh tế .....................84 2.2.3. Hoạt động đối ngoại địa phƣơng vì mục tiêu hữu nghị..................89 2.2.4. Hoạt động đối ngoại địa phƣơng vì mục tiêu hội nhập tiểu vùng .93 Tiểu kết ................................................................................................................98 CHƢƠNG 3: ĐÁNH GIÁ VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC ĐỐI NGOẠI ĐỊA PHƢƠNG.........100 3.1. Đánh giá hoạt động đối ngoại địa phƣơng thời kỳ hội nhập .............100 3.1.1. Đóng góp của đối ngoại địa phƣơng trong công tác đối ngoại chung ...........................................................................................................100 3.1.2. Hạn chế của hoạt động đối ngoại địa phƣơng và nguyên nhân ..104 3.1.2.1. Hạn chế của hoạt động đối ngoại địa phương ............................104 3.1.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế ................................................108 3.2. Khuyến nghị chính sách cho hoạt động đối ngoại địa phƣơng .......... 112 3.2.1. Đổi mới phƣơng pháp xác định lợi ích của địa phƣơng............... 112 3.2.1.1.Những khác biệt giữa “lợi ích địa phương” và “lợi ích quốc gia” 113 3.2.1.2. Tiếp cận lợi ích địa phương theo hướng “động” ........................ 114 3.2.1.3. Mở rộng vùng lợi ích chung với đối tác ...................................... 116 3.2.2. Đổi mới đánh giá hiệu quả hoạt động đối ngoại địa phƣơng ...... 119 3.2.2.1. Định lượng hóa hiệu quả hoạt động đối ngoại địa phương: ...... 119 3.2.2.2. Đề xuất xây dựng Chỉ số hoạt động đối ngoại địa phương ........120 3.2.3. Nâng cao hiệu quả phối hợp giữa trung ƣơng và địa phƣơng trong quản lý đối ngoại địa phƣơng ...................................................................126 3.2.3.1. Về quản lý Kiểm soát biên giới ...................................................127 3.2.3.2. Hợp tác hỗ trợ địa phương các nước láng giềng ........................128 3.2.3.3. Quản lý thu hút đầu tư, thực hiện cam kết hội nhập kinh tế quốc tế.129 3.2.3.4. Quản lý thương mại biên giới: ....................................................131 3.2.3.5. Tổ chức bộ máy, nhân sự đối ngoại địa phương .........................132 3.2.3.6. Phân cấp một số dịch vụ công của công tác lãnh sự: .................133 3.3. Triển vọng và xu hƣớng phát triển của đối ngoại địa phƣơng đáp ứng yêu cầu của hội nhập quốc tế .......................................................................135 3.3.1. Triển vọng của đối ngoại địa phƣơng: ...........................................135 3.3.2. Các xu hƣớng phát triển chính của đối ngoại địa phƣơng ..........138 Tiểu kết ..............................................................................................................142 KẾT LUẬN .......................................................................................................145 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ ...........151 TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................................152 PHỤ LỤC ..........................................................................................................168 mục Đỗ Ngọc Thủy DANH MỤC VIẾT TẮT ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á ASEAN + 3 Hiệp hội các quốc gia Đông Á và ba nƣớc đối tác ASEAN + 1 Hiệp hội các quốc gia Đông Á và một nƣớc đối tác ADB Ngân hàng phát triển châu Á ASEM Diễn đàn các nƣớc Á - Âu APEC Diễn đàn các nền kinh tế châu Á Thái Bình Dƣơng AIA Khu vực đầu tƣ ASEAN EU Liên minh châu Âu EWEC Hành lang kinh tế Đông Tây FTA Hiệp định thƣơng mại FDI Đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài GDP Tổng sản phẩm quốc nội IGA Hiệp định bảo lãnh đầu tƣ ASEAN MDG Chƣơng trình mục tiêu thiên niên kỷ NGO Tổ chức phi chính phủ ODA Viện trợ phát triển chính thức PFAI Chỉ số đối ngoại địa phƣơng RCEP Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực SCI Tổ chức các thành phố kết nghĩa quốc tế SDGs UNESCO Chƣơng trình các mục tiêu phát triển bền vững Tổ chức giáo dục, khoa học và văn hóa Liên Hiệp Quốc VSIP Khu công nghiệp Việt Nam - Singapore WTO Tổ chức thƣơng mại thế giới DANH MỤC CÁC HÌNH 1 Tên các hình Nguồn HÌNH SỐ 1. Ma trận phản ánh cuộc Tác giả tự xây dựng từ tƣơng tác hai tầng giữa bốn chủ thể trình với ba thuộc tính Lợi ích, Thể chế, Milner bày của Helen Thông tin. 2 HÌNH SỐ 2. Biểu đồ hình “xƣơng Tác giả tự xây dựng từ cá” thể hiện các nhân tố tác động tới trình quá trình hình thành Milner một quyết bày của Helen định đối ngoại địa phƣơng 3 HÌNH SỐ 3. Sơ đồ minh họa quan Tác giả luận án tự xây hệ giữa các cơ quan tham gia quy dựng trình ra quyết định hoạt động đối ngoại địa phƣơng theo Quy chế quản lý thống nhất hoạt động đối ngoại. 4 5 HÌNH SỐ 4. Quá trình làm rộng Tác giả luận án tự xây vùng lợi ích chung dựng HÌNH SỐ 5. Hình minh họa điểm Tác giả luận án tự xây PIFAI trung bình của một địa dựng phƣơng với các điểm thành phần. 6 HÌNH SỐ 6. Hình minh họa một Tác giả luận án tự xây góc bảng điểm PIFAI của một nhóm dựng địa phƣơng DANH MỤC TÀI LIỆU PHỤ LỤC 1. Quyết định số 67/2011/QĐ-TTg ngày 12/12/2011 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc ban hành quy chế quản lý thống nhất các hoạt động đối ngoại của Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng 2. Thông tƣ liên tịch số 02/2015/TTLT-BNG-BNV ngày 28/62015 hƣớng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Ngoại vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. 1 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài. Trong lý thuyết cũng nhƣ thực tiễn quan hệ quốc tế, các quốc gia - dân tộc mà nhà nƣớc là ngƣời đại diện luôn là các chủ thể chính. Tuy nhiên, từ sau khi Chiến tranh thế giới lần thứ Hai kết thúc, các chủ thể “phi nhà nƣớc” đã bƣớc vào môi trƣờng quan hệ quốc tế đồng nghĩa với việc các quốc gia - dân tộc không còn là những chủ thể duy nhất triển khai quan hệ quốc tế và thực hiện chính sách đối ngoại. Xu hƣớng các chính quyền địa phƣơng, bao gồm cả chính quyền vùng, chính quyền cấp tỉnh các quốc gia thuộc nhiều chế độ chính trị khác nhau có các hoạt động quốc tế, xây dựng kế hoạch đối ngoại, vận động gâyảnh hƣởng tới chính sách đối ngoại quốc gia, phát triển năng lực hoạt động quốc tế… ngày càng tăng lên và đƣợc gọi chung là hoạt động “đối ngoại địa phƣơng” [39]. Trong những thập kỷ gần đây, các hoạt động này đã nổi lên nhƣ một hiện tƣợng của đời sống quốc tế. Đối với Việt Nam, Đảng và Nhà nƣớc luôn coi đối ngoại địa phƣơng là một bộ phận quan trọng trong công tác đối ngoại chung của đất nƣớc. Tƣ tƣởng chủ đạo về vai trò của địa phƣơng trong hoạt động đối ngoại thể hiện ở quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về “phát huy sức mạnh của mọi lực lƣợng làm đối ngoại”, về tính toàn diện của nền ngoại giao Việt Nam. Qua các kỳ Đại hội Đảng lần thứ IX, X, XI, XII quan điểm của Đảng về nền ngoại giao toàn diện Việt Nam đã ngày càng hoàn thiện - đó là “nền ngoại giao thống nhất dƣới sự lãnh đạo của Đảng” nhằm huy động mọi lực lƣợng, binh chủng, kênh đối ngoại, trong đó có các chính quyền địa phƣơng. Đặc biệt, với định hƣớng của Đại hội Đảng lần thứ XII về “chủ động, tích cực hội nhập quốc tế sâu rộng”, việc địa phƣơng tham gia hội nhập quốc tế là một yêu cầu khách quan, là một kênh quan trọng giúp triển khai chính sách đối ngoại của Việt Nam thời kỳ mới. Vai trò của đối ngoại địa phƣơng trong thời kỳ hội nhập quốc tế đang thực sự trở thành một chủ đề chính trị - kinh tế - đối ngoại đáng quan tâm ở Việt Nam hiện nay. 2 Tuy có cơ sở lý luận vững chắc, bề dày phát triển cùng những đóng góp nhất định vào thành tựu đối ngoại chung của đất nƣớc, so với nhiều ngành kinh tế xã hội khác, đối ngoại địa phƣơng vẫn là lĩnh vực đặc thù trong hoạt động thực tiễn, chƣa đƣợc tạo điều kiện phát triển đúng mức. Vấn đề này có những nguyên nhân khách quan, đó là tính chất nhạy cảm, phức tạp vốn thuộc về bản chất của các vấn đề đối ngoại, nhƣng cũng có nguyên nhân chủ quan, đó là sự chậm trễ trong tổng kết thực tiễn, ban hành chính sách phù hợp, sát với yêu cầu phát triển của công tác đối ngoại địa phƣơng. Ở nhiều địa phƣơng, nhận thức về vai trò của công tác đối ngoại còn nhiều hạn chế, hoạt động đối ngoại cũng chƣa đủ độ sâu và thực chất đủ để mang lại những giá trị mới cho sự phát triển của địa phƣơng, đáp ứng đòi hỏi của quá trình hội nhập. Ở cấp trung ƣơng, các bộ ngành liên quan còn thiếu những định hƣớng dài hơi cho sự phát triển của đối ngoại địa phƣơng, chƣa có những giải pháp chiến lƣợc tạo động lực khuyến khích sự năng động, sáng tạo, tự chủ của chính quyền địa phƣơng trong hoạt động quốc tế, đảm bảo cho địa phƣơng thực hiện thành công và đạt đƣợc nhiều lợi ích từ quá trình hội nhập của đất nƣớc. Để làm rõ bản chất của hoạt động đối ngoại địa phƣơng Việt Nam, vai trò của đối ngoại địa phƣơng trong nền ngoại giao Việt Nam hiện đại, triển vọng và xu hƣớng phát triển của đối ngoại địa phƣơng đáp ứng nhu cầu của hội nhập quốc tế, tác giả chọn đề tài “Hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phƣơng Việt Nam trong thời kỳ hội nhập quốc tế” làm luận án tốt nghiệp tiến sĩ chuyên ngành Quan hệ Quốc tế sau thời gian làm nghiên cứu sinh tại Học viện Ngoại giao. 2. Lịch sử nghiên cứu vấn đề Trên thế giới, hoạt động đối ngoại địa phƣơng không phải là hiện tƣợng mới nhƣng chỉ trở thành một chủ đề chính thức của nghiên cứu quan hệ quốc tế từ đầu những năm 1980. Đó là giai đoạn các hoạt động quốc tế của chính quyền địa phƣơng có sự gia tăng nhanh chóng, đồng thời phạm vi hoạt động ngày càng rộng, nhất là ở các nƣớc dân chủ phƣơng Tây và các nền kinh tế đang chuyển 3 đổi. Sự xuất hiện của đối ngoại địa phƣơng trong nghiên cứu quốc tế rất đáng chú ý vì nó thách thức các giả thuyết nổi bật của của quan hệ quốc tế truyền thống vốn chỉ tập trung vào vai trò trung tâm của nhà nƣớc, đồng thời mở ra hƣớng tiếp cận mới về cấp độ phân tích trong nghiên cứu quan hệ quốc tế nói chung. Từ đó đến nay, nghiên cứu về đối ngoại địa phƣơng đã đạt đƣợc nhiều kiến thức sâu sắc với những thuật ngữ mới ra đời nhƣ “ngoại giao song song”, “ngoại giao đa tầng”, “ngoại giao hợp nhất”… để nắm bắt hiện tƣợng đối ngoại địa phƣơng. Đồng thời, các nghiên cứu cũng đã bàn tới sự khác biệt giữa hoạt động đối ngoại của chủ thể địa phƣơng với hoạt động quốc tế các chủ thể phi nhà nƣớc khác. Đối với Việt Nam, các công trình nghiên cứu riêng về đối ngoại địa phƣơng chƣa có nhiều song không thiếu những công trình bàn về các vấn đề liên quan nhƣ “đối nội với chính sách đối ngoại”, “cách thức các chính quyền địa phƣơng tham gia vào lĩnh vực đối ngoại”. Các công trình bàn trực tiếp về đối ngoại địa phƣơng đến nay chủ yếu là nguồn Kỷ yếu các kỳ Hội nghị Ngoại vụ địa phƣơng do Bộ Ngoại giao tổ chức định kỳ, các bài viết của Lãnh đạo Bộ Ngoại giao qua các thời kỳ phân tích về đƣờng lối đối ngoại của Đảng và Nhà nƣớc, quan điểm về nền ngoại giao hiện đại Việt Nam trong thời kỳ hội nhập quốc tế. 2.1. Các công trình nghiên cứu ngoài nước Có thể chia các nghiên cứu về đối ngoại địa phƣơng thành ba nhóm chính: nhóm “ngoại giao song song”, nhóm “ngoại giao đa tầng”, và nhóm các nghiên cứu theo trƣờng phái chủ nghĩa thể chế lịch sử. Nhóm ngoại giao song song Công trình nghiên cứu đầu tiên về đối ngoại địa phƣơng đƣợc ghi nhận là loạt bài “Các bang của chính quyền liên bang và quan hệ quốc tế của họ” của nhóm tác giả Ivo Duchacek và John Kincaid, John Kline đăng thành tạp chí xuất bản năm 1984 [119]. Các bài báo mô tả thực tiễn hoạt động quốc tế của các chính quyền thuộc chính phủ liên bang ở Mỹ và Canada trong những năm 1970 và 1980. Trong các bài báo này, Duchacek sử dụng từ “ngoại giao vi mô” – sau 4 này tác giả đổi thành “ngoại giao song song” để chỉ hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phƣơng, phân biệt với “ngoại giao vĩ mô” thực hiện bởi chính phủ trung ƣơng. Tác phẩm tiếp theo „Khía cạnh lãnh thổ của chính trị: bên trong, với nhau và bên ngoài các dân tộc” [116] của Duchacek xuất bản năm 1986. Trong tác phẩm này, Duchacek định nghĩa “ngoại giao song song” là hoạt động song song, phối hợp hoặc bổ sung, thậm chí có lúc xung đột với ngoại giao vĩ mô giữa các quốc gia với nhau. Duchacek cho rằng sự hiện diện của địa phƣơng trên trƣờng quốc tế đã trở thành một thực tiễn của đời sống quốc tế trong thế giới phụ thuộc lẫn nhau. Tác giả phân nhóm ngoại giao song song thành ba loại: ngoại giao song song khu vực xuyên biên giới diễn ra giữa các địa phƣơng các nƣớc chung biên giới với nhau; ngoại giao song song xuyên khu vực diễn ra giữa các vùng của các nƣớc láng giềng nhƣng không có biên giới chung; ngoại giao song song toàn cầu tức là quan hệ giữa các chính phủ trung ƣơng và địa phƣơng các nƣớc mà không phụ thuộc về biên giới chung. Nghiên cứu thứ ba “Một khuôn khổ giải thích cho nghiên cứu về các bang thuộc liên bang nhƣ là những chủ thể chính sách đối ngoại” do Duchacek kết hợp với Hans J. Michelmann và Panayotis Soldatos xuất bản năm 1990 [133] đi xa hơn trong việc phát triển chủ thể chính quyền địa phƣơng nhƣ là những “chủ thể chính sách đối ngoại”. Tác giả Panayotis Soldatos cho rằng hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phƣơng trong các nhà nƣớc liên bang có những nhân tố cấu thành của chính sách đối ngoại, có mục tiêu, chiến lƣợc, thủ thuật, thể chế, quá trình ra quyết định, công cụ và các giải pháp thực hiện [133][134]. Tác giả còn đƣa ra cách phân biệt các nguồn gốc dẫn đến sự hình thành của hoạt động đối ngoại song song: nguyên nhân trong nƣớc tại cấp độ bang; nguyên nhân trong nƣớc tại cấp độ liên bang, và các nguyên nhân quốc tế. Các tác giả Fancisco Aldecoa và Miachel Keating với tập hợp “Đối ngoại song song trong thực tiễn” đã tiếp cận hoạt động quốc tế của địa phƣơng các nƣớc châu Âu ở Bỉ, Đức, Tây Ban Nha. Dựa trên khái niệm ngoại giao song 5 song của các học giả Mỹ và Canada, các nhà khoa học châu Âu, gắn với thực tiễn hình thành Liên minh châu Âu, đã nghiên cứu về quan hệ giữa chính quyền liên bang và chính quyền bang nhƣ là một hệ quả của trào lƣu khu vực hóa châu Âu. Nhóm tác giả cho rằng nhờ các cải cách liên tục, EU đã phát triển một khuôn khổ thể chế tƣơng đối thuận lợi cho việc huy động tiềm năng của địa phƣơng trong hoạt động quốc tế và dần dần thể chế hóa cho hoạt động quốc tế của chính quyền địa phƣơng. Bài viết của Geoffrey Wiseman “Chủ nghĩa đa chủ thể và các phƣơng thức mới của đối thoại toàn cầu” đã đề cập đến một hình thức mới của ngoại giao trong thế kỷ 21, đó là ngoại giao đa chủ thể (polylateralism). Tác giả định nghĩa “ngoại giao đa chủ thể” là quan hệ giữa các thực thể chính thức - nhƣ nhà nƣớc, một nhóm nhà nƣớc hoặc các tổ chức quốc tế có các quốc gia thành viên với ít nhất một đối tác “phi nhà nƣớc” không chính thức, không nhất thiết phải dựa trên sự công nhận nhau là các thực thể có chủ quyền hoặc các thực thể bình đẳng”. Weisman nói về chủ nghĩa đa chủ thể nhƣ là một hình thức thứ ba của ngoại giao, cùng với ngoại giao song phƣơng và ngoại giao đa phƣơng, trong đó các chủ thể địa phƣơng là một phần đáng chú ý của trật tự thế giới. Nhóm ngoại giao đa tầng Brian Hocking là tác giả hàng đầu về ngoại giao đa tầng với một loạt công trình nghiên cứu trong các năm 1993 - 1999 nhƣ “Địa phƣơng hóa chính sách đối ngoại: Các chính quyền phi trung ƣơng và ngoại giao đa tầng” (nguyên gốc “Localizing Foreign Policy: Non-Central Governments and Multilayered Diplomacy), “Vƣợt qua làn ranh: Toàn cầu hóa, Địa phƣơng hóa và vai trò chủ thể của các chính quyền phi trung ƣơng”, “Bắc cầu nối các đƣờng biên giới: Tạo các liên kết. Các chính quyền phi trung ƣơng và Mô trƣờng chính sách đa tầng”. Trong các nghiên cứu này, Brian Hocking cho rằng ở mỗi quốc gia ngày nay, ngoại giao là một mạng lƣới các tƣơng tác giữa nhà nƣớc, địa phƣơng và các chủ thể khác. Các chủ thể này sẽ tƣơng tác theo các cách khác nhau phụ thuộc vào vấn đề lợi ích và năng lực hoạt động nhằm tìm cách đảm bảo đồng thời lợi ích 6 đối nội và đối ngoại. Trái ngƣợc với “ngoại giao song song” cho rằng hoạt động đối ngoại của chính phủ và địa phƣơng diễn ra trong hai thế giới tách biệt, “ngoại giao đa tầng” cho rằng chủ thể nhà nƣớc và địa phƣơng cùng là bộ phận của một môi trƣờng ngoại giao phức tạp có sự liên tục của các chính sách đối nội và đối ngoại. Khái niệm “ngoại giao đa tầng” cũng phê phán cách “ngoại giao song song” tạo sự chia cắt giữa trung ƣơng và địa phƣơng trong lĩnh vực quan hệ quốc tế và mặc nhiên coi chủ thể địa phƣơng là các chủ thể đơn nhất, bỏ qua các khác biệt về lợi ích và chiến lƣợc mà họ theo đuổi. Trƣờng phái đa tầng nhận thức hoạt động đối ngoại ngày càng tăng của các chính quyền địa phƣơng là một phần trong chuỗi những phát triển của quá trình chính sách đối ngoại quốc gia. “Địa phƣơng hóa chính sách đối ngoại” nhƣ Hocking gọi, “thể hiện sự mở rộng chứ không phải thu hẹp của chính sách đối ngoại”. Bằng việc “dung nạp”, “bình thƣờng hóa” đối ngoại địa phƣơng trong hệ thống đối ngoại quốc gia, lý thuyết của Hocking nhấn mạnh sự hợp tác lớn hơn xung đột giữa địa phƣơng và trung ƣơng trong đối ngoại. David Criekemans cũng là tác giả chuyên nghiên cứu về đối ngoại địa phƣơng nhất là các nƣớc châu Âu với một loạt nghiên cứu tình huống nhƣ “Trƣờng hợp Flanders 1993 – 2005: cách các thực thể địa phƣơng phát triển đối ngoại địa phƣơng của mình” (The case of Flanders (1993-2005): how subnational entities develop their own "paradiplomacy") [101], Nghiên cứu về địa phƣơng – con đƣờng phía trƣớc (“Researching sub-state diplomacy: the road ahead”) [102], “Đối ngoại địa phƣơng của khu vực: Cách tiếp cận so sánh: Quebec, Scotland, Bavaria, Catalonia, Walonia và Flanders” (“Regional Substate Diplomacy from a Comparative Perspective: Quebec, Scotland, Bavaria, Catalonia, Wallonia and Flanders” [103]. Dựa trên sự phát triển của đối ngoại châu Âu, tác giả đƣa ra khái niệm về đối ngoại địa phƣơng nhƣ là một hiện tƣợng đang không ngừng phát triển và liên tục có những thay đổi. Trong bài “Nghiên cứu về đối ngoại địa phƣơng – Con đƣờng phía trƣớc” [102], tác giả phân tích 3 giai đoạn phát triển của đối ngoại địa phƣơng: 7 (i) Làn sóng thứ nhất từ những năm 1980 đến gần 1990: các chính quyền địa phƣơng tăng cƣờng phát huy các giá trị văn hóa và bản sắc để tham gia hoạt động quốc tế và thực hiện các sáng kiến nhằm thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài, (ii) Làn sóng thứ hai trong những năm 1990, đƣợc ghi dấu bởi việc thể thức hóa đối ngoại địa phƣơng trong các nƣớc châu Âu. Các quy định pháp lý ra đời tạo cơ sở cho hoạt động đối ngoại địa phƣơng, đồng thời bộ máy chính sách đối ngoại “riêng”, có thể là cơ quan chính sách hoặc cơ quan hành chính, đƣợc thành lập để phối hợp các hoạt động giữa các địa phƣơng với nhau nhất, là trong từng vùng. Ví dụ nhƣ ở Pháp, Luật 6/2/1992 liên quan tới quản lý lãnh thổ là văn bản luật đầu tiên chính thức cho phép các chính quyền địa phƣơng ký các thỏa thuận với các chính quyền tƣơng ứng ở nƣớc ngoài, đồng thời thành lập Ủy ban quốc gia về hợp tác phi tập trung của Pháp - Commission Nationale de la Coopération Décentralisée (CNCD). (iii) Làn sóng thứ ba tính từ đầu những năm 2000 đến nay. Giai đoạn này đƣợc ghi dấu bởi việc bộ máy tổ chức cơ quan đối ngoại địa phƣơng phát triển theo chiều sâu trong các quốc gia, việc hòa nhập các công cụ đối ngoại địa phƣơng vào tổng thể chính sách đối ngoại quốc gia trở nên nhuần nhuyễn, các trọng tâm về hợp tác quốc tế và khai thác lợi thế địa chính trị của các địa phƣơng đƣợc nhấn mạnh. Ví dụ, Pháp là quốc gia có nền tảng thể chế mạnh về đối ngoại địa phƣơng. Ở cấp quốc gia, Ủy ban quốc gia về hợp tác phi tập trung (CNCD) do Thủ tƣớng chính phủ đứng đầu, tại Bộ Ngoại giao có Vụ Hợp tác quốc tế của chính quyền địa phƣơng nay trực thuộc Tổng vụ Toàn cầu hoá, Hệ thống các hiệp hội hỗ trợ đối ngoại địa phƣơng gồm có Hiệp hội các đô thị (CUF) và Ủy ban các vùng của Pháp (DAECL). Tác giả Noe Cornago với hai nghiên cứu “Về việc bình thƣờng hóa ngoại giao địa phƣơng” (On the Normalization of Sub-State Diplomacy) [130] và “Bàn về khía cạnh toàn cầu của ngoại giao địa phƣơng” (Exploring the global dimensions of paradiplomacy) [131] đề cập hiện tƣợng đối ngoại địa phƣơng từ nhãn quan toàn cầu. Neo Cornago cho rằng sự tham gia của chính quyền địa 8 phƣơng vào quan hệ quốc tế không chỉ diễn ra ở các nƣớc phát triển ở Bắc Mỹ và Tây Âu mà còn ở tất cả các châu lục, đối ngoại địa phƣơng thực sự là một hiện tƣợng toàn cầu, là một cấu thành của nền kinh tế chính trị toàn cầu mới. Tác giả Brian Hocking tiếp tục bổ sung lý giải mối quan hệ giữa trung ƣơng và địa phƣơng trong hệ thống ngoại giao đa tầng với khái niệm “ngoại giao hợp nhất”. Trong hai nghiên cứu “Tƣơng lai của ngoại giao: Ngoại giao hợp nhất trong thế kỷ 21” (Futures for Diplomacy: Integrative Diplomacy in the 21st Century) [98] và “Ngoại giao đa chủ thể : Các hình thái, Chức năng và những vấn đề” (Multistakeholder Diplomacy: Forms, Functions, and Frustrations) [97], tác giả khẳng định nhu cầu về phối hợp hoạt động đối ngoại trung ƣơng và địa phƣơng luôn tồn tại vì chính sách đối ngoại sẽ đem lại lợi ích lớn nhất khi có sự cố kết và liên tục với chính sách đối nội. Không đi sâu vào quan điểm cực đoan “một mất – một còn” trong quan hệ giữa các cấp chính quyền của hệ thống chính trị hay sự chiếm ƣu thế của trung ƣơng trong môi trƣờng đối ngoại, ngoại giao hợp nhất nhấn mạnh sự phức tạp, đa chiều trong quan hệ giữa cấp trung ƣơng và địa phƣơng đồng thời tìm cách phân biệt vai trò và chức năng các chủ thể này trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách đối ngoại. Cách tiếp cận của chủ nghĩa thể chế lịch sử. Mặc dù hai trƣờng phái trên đƣa ra một loạt những khái niệm hữu ích, liệt kê các hình thức phong phú của đối ngoại địa phƣơng, nghiên cứu về đối ngoại địa phƣơng vẫn bị đánh giá là chƣa vƣợt qua đƣợc khuôn khổ “mô tả”. Không thỏa mãn với cách giải thích theo thuật ngữ, một nhóm các học giả châu Âu là những ngƣời đầu tiên đã áp dụng lý thuyết thể chế lịch sử vào việc nghiên cứu đối ngoại địa phƣơng. Cách tiếp cận thể chế lịch sử cho phép việc nghiên cứu đối ngoại địa phƣơng phát huy đƣợc năng lực “mô tả” của các trƣờng phái “ngoại giao song song”, “ngoại giao đa tầng”, đồng thời giải thích đƣợc tác động của bối cảnh có tính thể chế quốc tế và trong nƣớc tới chủ thể địa phƣơng. Hai tác giả Peter Bursensa và Jana Deforcheb có công trình nghiên cứu “Vƣợt lên ngoại giao song song? Thể chế lịch sử sẽ giải thích năng lực chính 9 sách đối ngoại của các vùng” [135]. Dựa trên nguyên lý cơ bản của thuyết thể chế lịch sử, nhóm tác giả đi sâu phân tích trƣờng hợp của Bỉ - nơi đƣợc đánh giá là nhà nƣớc liên bang dành thẩm quyền đối ngoại rất lớn, gần nhƣ đầy đủ cho cấp bang. Quan điểm thể chế lịch sử cho phép đánh giá lại năm lần cải cách hiến pháp Bỉ trong vòng 35 năm: các năm 1970, 1981, 1988, 1993 và 2001 đã đƣa Bỉ từ một nhà nƣớc đơn nhất, tập trung hóa thành một nhà nƣớc Liên bang đầy đủ: (i) Cuộc cải cách lần thứ nhất năm 1970 đã du nhập chủ nghĩa liên bang vào Bỉ, chuyển giao một số thẩm quyền về văn hóa từ cấp nhà nƣớc Bỉ xuống cấp địa phƣơng với ba cộng đồng văn hóa; (ii) Cuộc cải cách hiến pháp lần thứ hai năm 1981 chuyển giao thẩm quyền về những vấn đề liên quan đến dân sinh nhƣ các vấn đề thanh niên, thể thao, văn hóa, giáo dục… và một phần thẩm quyền kinh tế cho các cộng đồng trên, và chính thức lập ra hai vùng: vùng Flanders và vùng Wallon; (iii) Cải cách năm 1988 thành lập Vùng thứ ba của Bỉ là vùng thủ đô Brussels. Cùng với đó, các vùng của Bỉ đƣợc quyền tham gia quá trình xây dựng chính sách đối ngoại trong những lĩnh vực thuộc thẩm quyền của địa phƣơng; (iv) Cải cách năm 1993, các nhà cải cách nhận ra các rắc rối tiềm ẩn của việc dành cho các đơn vị cấp vùng quyền quyết định chính sách đối ngoại nên đã áp dụng một số giới hạn: nếu một vùng hay cộng đồng không đáp ứng các yêu cầu của châu Âu hoặc quốc tế, bị kết án bởi một tòa án EU hoặc quốc tế thì luật liên bang sẽ có hiệu lực trên luật địa phƣơng; (v) Cũng trong năm 1993, các vùng đã vận động EU ban hành quy định về đại diện quốc gia ở “Hội đồng Bộ trƣởng EU” phải có thành phần của bang, đồng thời EU cũng duy trì nguyên tắc: Các bang nên hành động nhƣ chủ thể độc lập trên trƣờng quốc tế. Trong bài nghiên cứu “Những vấn đề chính trị của đối ngoại địa phƣơng: Bài học từ các nƣớc phát triển” (Political issues of paradiplomacy: lessons from the developed world), tác giả André Lecours cũng sử dụng thuyết thể chế lịch sử để phân tích sự lựa chọn công cụ chính sách đối ngoại của các vùng, địa phƣơng. Lecours phân biệt các yếu tố quyết định có tính cấu trúc của đối ngoại vùng theo các cấp độ toàn cầu, lục địa, quốc gia: (i) Cấp quốc gia: Các yếu tố cấp quốc gia 10 sẽ giải quyết những vấn đề nhƣ khuôn khổ hiến pháp dành cho địa phƣơng thẩm quyền chính thức về đối ngoại, quan hệ giữa chính quyền liên bang và các bang có tính hợp tác cao thay vì xung đột, đại diện của chính quyền vùng trong thể chế liên bang hoạt động hiệu quả, nội dung hoạt động không tập trung nhiều vào những vấn đề “chính trị cao” nhƣ quốc phòng, an ninh mà chủ yếu là các vấn đề “chính trị thấp” nhƣ thƣơng mại, đầu tƣ…(ii) Cấp châu lục: Các cơ hội tạo ra bởi các chế độ kinh tế chính trị nhƣ Liên minh châu Âu EU; (iii) Cấp toàn cầu: Vai trò của các tổ chức quốc tế nhƣ Liên hợp quốc, các tổ chức liên chính phủ và nền kinh tế toàn cầu sẽ là các cấu trúc nhiều khả năng ảnh hƣởng, hoặc tạo điều kiện hoặc gây ra khó khăn cho đối ngoại địa phƣơng. 2.2. Các công trình nghiên cứu trong nước Các tác giả trong nƣớc cũng bàn tới những mô hình nghiên cứu mới bổ sung cho thuyết Hiện thực và thuyết Tự do trong việc giải thích ảnh hƣởng quan trọng của chính trị đối nội đến chính sách đối ngoại và chính trị quốc tế. Tác giả Nguyễn Vũ Tùng trong cuốn “Phƣơng pháp nghiên cứu khoa học” [74, tr. 14 – 44] đã nêu “Trong thời kỳ chiến tranh lạnh, đã có một số công trình quan trọng tập trung vào tính chất của nhà nƣớc, tổ chức chính phủ, hoặc cá nhân các nhà lãnh đạo.... các học giả này không tìm cách đƣa ra các những “đại lý thuyết” về quan hệ quốc tế nhƣng cố gắng làm rõ các nhân tố có thể đƣa đến hành vi của một nƣớc ngƣợc với những dự đoán của thuyết Hiện thực hoặc Tự do đƣa ra”. Tác giả Nguyễn Vũ Tùng đã đề cập, từ sau chiến tranh lạnh, tức trùng với thời kỳ nghiên cứu về đối ngoại địa phƣơng trên thế giới có nhiều phát triển mạnh mẽ, “các học giả tiếp tục nghiên cứu tác động của chính trị trong nƣớc đối với hành vi của quốc gia, cách nào các nhóm lợi ích trong nƣớc có thể bóp méo việc hình thành các ƣu tiên quốc gia và đƣa tới hành vi đối ngoại dƣới mức tối ƣu”. Những vấn đề mới của thế giới toàn cầu hóa nhƣ sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ, các công ty đa quốc gia, các chính quyền địa phƣơng... vào lĩnh vực đối ngoại, những tác động của hiện tƣợng này đến ngoại giao nhà nƣớc mà ngƣời đại diện là Bộ Ngoại giao ở các quốc gia cũng đƣợc các tác giả quan tâm. Tác