Tài liệu Hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch tại việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN ------


------ NGUYỄN ĐỨC CẢNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CẤP NƯỚC SẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM HÀ NỘI - 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN ------


------ NGUYỄN ĐỨC CẢNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CẤP NƯỚC SẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành Mã số : KINH TẾ QUỐC TẾ : 62310106 Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. HOÀNG ĐỨC THÂN Hµ néi - 2017 i LỜI CAM ĐOAN Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi tự thực hiện và không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật. NGƯỜI HƯỚNG DẪN GS. TS. Hoàng Đức Thân TÁC GIẢ LUẬN ÁN NCS. Nguyễn Đức Cảnh ii LỜI CÁM ƠN Trong quá trình thực hiện Luận án, tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, tạo điều kiện của tập thể lãnh đạo, các nhà khoa học, cán bộ, chuyên viên Bộ Xây dựng; tập thể Ban Lãnh đạo Viện Thương mại và Kinh tế Quốc tế; tập thể Ban Giám hiệu, Khoa Sau Đại học, Bộ môn Kinh tế Quốc tế, giảng viên, cán bộ các phòng, ban chức năng Trường Đại học Kinh tế Quốc dân. Tôi xin bày tỏ lòng cảm ơn chân thành về sự giúp đỡ đó. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới GS.TS. Hoàng Đức Thân đã trực tiếp hướng dẫn và chỉ bảo cho tôi hoàn thành luận án này. Tôi xin chân thành cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp của tôi đang công tác tại Bộ Xây dựng và gia đình đã động viên, khích lệ, tạo điều kiện và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện và hoàn thành luận án này. TÁC GIẢ LUẬN ÁN iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................ i LỜI CÁM ƠN ............................................................................................................ ii MỤC LỤC ................................................................................................................. iii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT.................................................................................... vi DANH MỤC BẢNG ............................................................................................... viii DANH MỤC HÌNH .................................................................................................. ix DANH MỤC PHỤ LỤC ............................................................................................ x MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CẤP NƯỚC SẠCH......................... 19 1.1 Những vấn đề chung về hợp tác công tư ........................................................... 19 1.1.1 Khái niệm và các hình thức hợp tác công tư................................................ 19 1.1.2 Đặc điểm hợp tác công tư ........................................................................... 27 1.1.3 Vai trò của hợp tác công tư ......................................................................... 28 1.1.4 Đặc điểm của lĩnh vực cấp nước sạch có liên quan đến hợp tác công tư ...... 29 1.2. Yếu tố ảnh hưởng và điều kiện bảo đảm hợp tác công tư ............................... 32 1.2.1. Yếu tố ảnh hưởng đến hợp tác công tư ....................................................... 32 1.2.2. Điều kiện đảm bảo hợp tác công tư ............................................................ 39 1.3 Kinh nghiệm quốc tế về hợp tác công tư trong cấp nước sạch đô thị .............. 54 1.3.1 Kinh nghiệm thực tế hợp tác công tư trong lĩnh vực nước sạch của một số nước .................................................................................................................... 54 1.3.2. Bài học rút ra cho Việt Nam ...................................................................... 67 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CẤP NƯỚC SẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM ............................................................... 72 2.1 Thực trạng và định hướng phát triển cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam ...... 72 2.1.1 Thực trạng phát triển cấp nước sạch tại các đô thị của Việt Nam ................ 72 2.1.2 Định hướng phát triển và nhu cầu đầu tư cấp nước đô thị tại Việt Nam ...... 77 2.2 Phân tích thực trạng một số yếu tố và điều kiện đảm bảo hợp tác công tư trong cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam.......................................................... 79 2.2.1 Thực trạng hệ thống luật pháp và cơ chế chính sách của nhà nước .............. 79 2.2.2 Năng lực và mức độ sẵn sàng tham gia của tư nhân trong hợp tác công tư tại Việt Nam............................................................................................................. 85 2.2.3 Kết quả hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam .................................................................................................................... 89 iv 2.2.4 Phân tích điều kiện bảo đảm hợp tác công tư ở một số dự án cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam .............................................................................................. 97 2.3 Đánh giá thực trạng hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ... 109 2.3.1 Những kết quả tích cực về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam................................................................................................. 109 2.3.2 Những hạn chế về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam........................................................................................................... 111 2.3.3 Nguyên nhân của những vấn đề tồn tại ..................................................... 117 CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CẤP NƯỚC SẠCH ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM.. 126 3.1 Phương hướng phát triển cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam đến năm 2025 .... 126 3.1.1 Dự báo nhu cầu nước sạch đô thị tại Việt Nam đến 2025 .......................... 126 3.1.2 Mục tiêu phát triển cấp nước sạch đô thị đến năm 2025 ................................. 129 3.2 Quan điểm và định hướng về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị đến 2025 và tầm nhìn đến năm 2030......................................................... 130 3.2.1 Quan điểm về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam .................................................................................................................. 130 3.2.2 Định hướng về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam .................................................................................................................. 131 3.3 Giải pháp thúc đẩy hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam .......................................................................................................... 133 3.3.1 Nâng cao nhận thức về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ..... 133 3.3.2. Bổ sung, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hợp tác công tư ............................ 134 3.3.3 Bảo đảm các điều kiện thuận lợi để triển khai các dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ................................................................... 137 3.3.4 Đẩy mạnh thu hút tư nhân tham gia lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ............ 148 3.3.5 Xây dựng và thực thi chiến lược thu hút tư nhân trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ......................................................................................................... 150 3.3.6 Nâng cao năng lực của cơ quan nhà nước trong hợp tác công tư ............... 151 3.3.7 Nâng cao năng lực và mức độ sẵn sàng của khu vực tư nhân tham gia các dự án cấp nước sạch đô thị ..................................................................................... 152 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 154 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ KẾT QUẢ KIỂM TRA TỪ PHẦN MỀM TURNITIN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC v vi DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT 1. Tiếng Việt Chữ viết tắt Nghĩa đầy đủ CQNN Cơ quan nhà nước CQQL Cơ quan quản lý CSRR Chia sẻ rủi ro ĐMKTKT Định mức kinh tế kỹ thuật ĐTTN Đầu tư tư nhân DVC Dịch vụ công GPMB Giải phóng mặt bằng KVTN Khu vực tư nhân MTKT Môi trường kinh tế MTQG Mục tiêu Quốc gia NĐT Nhà đầu tư NĐTTN Nhà đầu tư tư nhân NQĐT Nhượng quyền đầu tư NQVH Nhượng quyền vận hành NSNN Ngân sách nhà nước VHBT Vận hành và bảo trì 2. Tiếng Anh TT 1. Chữ viết tắt ADB 2. BOO 3. BOT 4. BTL 5. BTO 6. IRR Đầy đủ tiếng Anh Asia Development Bank Nghĩa đầy đủ Ngân hàng Phát triển châu Á Xây dựng- Sở hữu-Kinh Build – Own – Operation doanh Xây dựng-Hoạt động-Chuyển Build – Own – Tranfer giao Xây dựng-Chuyển giao-Cho Build – Transfer - Lease thuê Build – Transfer – Xây dựng-Chuyển giao-Hoạt Operation động Internal Rate of Return Tỉ suất hoàn vốn nội bộ vii 7. NPV 8. O&M 9. ODA 10. OECD 11. PPP 12. 13. RR SPV 14. UKTI 15. WB Net Present Value Operation and Management Official Development Assistance Organization for Economic Co-operation and Development Public Private Partnership Rate of Return Special Purpose Vehicle United Kingdom Trade and Investment World Bank Giá trị hiện tại ròng Kinh doanh-Quản lý Hỗ trợ Phát triển Chính thức Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế Hợp tác công tư Tỉ suất hoàn vốn kế toán Doanh nghiệp dự án Cơ quan Thương mại và Đầu tư Vương quốc Anh Ngân hàng Thế giới viii DANH MỤC BẢNG Bảng 1. Mô tả đối tượng tham gia trả lời câu hỏi khảo sát..................................................... 16 Bảng 1.1: Nguyên tắc chia sẻ rủi ro trong các dự án hợp tác công tư.................................... 47 Bảng 1.2: Chia sẻ trong dự án hợp tác công tư nước sạch của Xu và cộng sự (2011) .......... 48 Bảng 1.3: Chia sẻ rủi ro tài trợ và rủi ro chính trị giữa các dạng hợp đồng PPP ................... 49 trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ........................................................................................ 49 Bảng 1.4: Thông tin chung về một số dự án cấp nước sạch đô thị PPP lựa chọn tại Trung Quốc ......................................................................................................................................... 62 Bảng 1.5: Cơ cấu bảo đảm rủi ro trong dự án nước PPP ở Trung Quốc ............................... 66 Bảng 2.1: Công suất cấp nước theo khu vực năm 2015 ......................................................... 73 Bảng 2.2: Công suất và tỷ lệ dân đô thị sử dụng nước sạch tập trung theo miền năm 2015 ... 74 Bảng 2.3: Chính sách ưu đãi, hỗ trợ trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị sinh hoạt đô thị ... 82 Bảng 2.4: Hỗ trợ của nhà nước cho các doanh nghiệp nước ở các tỉnh khảo sát .................. 84 Bảng 2.5: Vai trò của các doanh nghiệp cấp nước ................................................................. 86 Bảng 2.6: Cơ cấu vốn PPP của các nhà đầu tư PPP chính ở Việt Nam từ 2004 đến 2015 ... 92 Bảng 2.7: Tỷ trọng vốn PPP (%) trong các lĩnh vực ở một số nước Châu Á từ 1990-2015. 93 Bảng 2.8: Sự tham gia của khu vực tư nhân trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ở một số đô thị Việt Nam ............................................................................................................................. 93 Bảng 2.9: Tiêu chí đánh giá sự phù hợp của hợp tác công tư đối với một dự án cấp nước sạch đô thị sử dụng ma trận sàng lọc....................................................................................... 98 Bảng 2.10: Kết quả kiểm định tính phù hợp của dự án hợp tác công tư cấp nước sạch đô thị ở Việt Nam ......................................................................................................................... 98 Bảng 2.11: Kết quả kiểm định dựa trên ma trận sàng lọc tính phù hợp của hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ở Việt Nam ..................................................................100 Bảng 2.12: Rủi ro có thể xảy ra và chia sẻ rủi ro trong dự án hợp tác công tư nước sạch ở Việt Nam ................................................................................................................................105 Bảng 3.1: Dự báo nhu cầu vốn đầu tư cấp nước sạch đô thị ................................................128 ix DANH MỤC HÌNH Hình 1.1: Mức độ sở hữu và tham gia của nhà nước, tư nhân và PPP ......................... 21 Hình 1.2: Chia sẻ rủi ro tài chính trong dự án hợp tác công tư cấp nước sạch đô thị ... 45 Hình 2.1: Các yếu tố chính tác động tới sự tham gia của khu vực tư nhân trong dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực nước sạch ở Việt Nam................................................ 86 Hình 2.2: Phân tích các yếu tố cấu thành tác động tới sự tham gia của khu vực tư nhân vào dự án hợp tác công tư nước sạch ở Việt Nam ...................................................... 88 Hình 2.3: Quy mô vốn trong các dự án hợp tác công tư ở Việt Nam, 1994-2014........ 90 Hình 2.4: Số dự án đầu tư theo PPP trong lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật và xã hội Việt Nam, 1994- 2014 ....................................................................................................... 91 Hình 2.5: Cơ cấu vốn dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật và xã hội Việt Nam, 1994- 2014 ............................................................................................... 91 Hình 2.6: Tầm quan trọng của một số yếu tố quyết định tới sự thành công .............. 103 của dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực nước ở Việt Nam ..................................... 103 Hình 2.7: Tỷ lệ cho rằng các yếu tố chính dẫn tới sự thất bại của dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực nước ở Việt Nam .............................................................................. 105 x DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1: Tổng quan các điều kiện tiên quyết thực hiện dự án hợp tác công tư Phụ lục 2: Mục tiêu phát triển triển cấp nước sạch đô thị quốc gia đến năm 2025 Phụ lục 3: Giới thiệu về 4 dự án hợp tác công tư cấp nước sạch đô thị ở Việt Nam cho đến 6/2015 Phụ lục 4: Kết quả đánh giá yếu tố thúc đẩy dự án hợp tác công tư cấp nước sạch đô thị của chuyên gia Phụ lục 5: Kết quả đánh giá yếu tố cản trở dự án hợp tác công tư cấp nước sạch đô thị của chuyên gia Phụ lục 6: Câu hỏi sử dụng đánh giá/kiểm định phương pháp sàng lọc hợp tác công tư trong lĩnh vực nước sạch ở Việt Nam Phụ lục 7: Tổng công suất thiết kế và tỷ lệ phục vụ dân số khu vực đô thị năm 2014 Phụ lục 8: Danh mục các dự án Cấp nước sạch đô thị kêu gọi đầu tư giai đoạn 2016 2020 Phụ lục 9: Danh sách các công ty cấp nước sạch đô thị của Việt Nam năm 2014 Phụ lục 10. Biểu giá tiêu thụ và giá bán nước sạch của các công ty cấp nước Phụ lục 11. Tổng hợp các dạng thức hợp đồng 1 MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của luận án Nước sạch cho người dân nói chung, cho cư dân đô thị nói riêng mang tính cấp thiết toàn cầu. Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới đều coi cấp nước sạch cho người dân là thuộc nhiệm vụ của nhà nước. Nước sạch được xác định là mặt hàng thiết yếu, phục vụ an sinh xã hội và do nhà nước kiểm soát cả về lượng, chất và giá cả. Nguồn cung về nước sạch luôn thiếu hụt so với nhu cầu sử dụng. Đây là lĩnh vực có tính đặc thù, các dự án đầu tư thuộc nhóm này thường mang tính xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến người dân, khó hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân do khả năng thu hồi vốn thấp trong khi triển khai phức tạp, phụ thuộc nhiều vào các yếu tố cả chủ quan và khách quan. Do đó, bài toán cho mọi quốc gia là làm sao bảo đảm nhu cầu nước sạch cho người dân với hiệu quả cao nhất. Hợp tác công tư đã được triển khai ở nhiều quốc gia nói chung cũng như trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị nói riêng. Thành công của hợp tác công tư tại một số nước Tây Âu, Hoa Kỳ, Australia và một số nước công nghiệp mới nổi và đang phát triển tại châu Á đang mở ra cơ hội thay thế nguồn lực công bằng nguồn lực tư nhân. Hợp tác công tư giúp quản lý tài chính công hiệu quả hơn nhờ tạo điều kiện thuận lợi và khuyến khích thực hiện dự án đúng ngân sách và tiến độ thông qua các điều khoản như không cung cấp dịch vụ/không thanh toán; khuyến khích kiểm soát chi phí; nhà nước chỉ thanh toán khi có dịch vụ và ổn định hơn về chi tiêu công; đổi mới, sáng tạo trong cung cấp dịch vụ và thiết kế, cơ cấu tài trợ; kỹ năng, bí quyết từ tư nhân có thể đem lại chất lượng dịch vụ cao hơn. Đối với tư nhân, tham gia vào các dự án hạ tầng kỹ thuật cũng có độ hấp dẫn nhất định nhờ được hưởng các ưu đãi của nhà nước và có được những công trình có giá trị kinh tế lớn. Nhu cầu đầu tư cho lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ở Việt Nam là rất lớn trong khi nguồn lực nhà nước cho lĩnh vực này hạn chế. Cấp nước sạch đô thị là một trong những lĩnh vực ưu tiên được nhà nước lựa chọn thực hiện thí điểm cho hợp tác công tư. Trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị, PPP mới được thực hiện khá chậm chạp ở Việt Nam. Từ nay đến năm 2020, nhu cầu huy động vốn tư nhân (bao gồm cả FDI) trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị là 31,03 ngàn tỷ đồng trong tổng số 68,95 ngàn tỷ đồng tổng nhu cầu vốn (Bộ Xây dựng, 2013). Nhưng thời gian qua, nguồn vốn sử dụng cho phát triển hệ thống cấp nước sạch đô thị chủ yếu dựa vào nguồn ngân sách 2 (vốn ODA và ngân sách nhà nước). Hiện chỉ có một số dự án cấp nước sạch đô thị do khu vực tư nhân đầu tư theo hình thức BOO nhưng công suất cấp nước sạch đô thị còn hạn chế. Trong lĩnh vực phân phối nước, có các dự án đầu tư xây dựng mạng lưới nội bộ, phối hợp phát triển mạng lưới và tự xây dựng mạng lưới, khai thác nước ngầm bán cho khách hàng trong khu vực, nhưng mới ở mức độ nhỏ lẻ. Như vậy, trên thực tế hấp dẫn nguồn lực tư nhân trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị đã được triển khai, nhưng chưa có hình thức hiệu quả chung cho các dự án này, vai trò của nhà nước và tư nhân chưa rõ, các điều kiện tiên quyết và lựa chọn dự án chưa được nghiên cứu kỹ lưỡng và phù hợp với thực tế, kinh nghiệm quốc tế. Đây cũng là nhận định, đánh giá chung của các chuyên gia trong lĩnh vực này tại Bộ Xây dựng. Như vậy, PPP trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị là khá phổ biến và chiếm ưu thế trên thế giới, nhưng chưa được khai thác một cách hiệu quả ở Việt Nam: quy mô PPP trong cấp nước sạch đô thị là khá nhỏ, hình thức tham gia của tư nhân trong lĩnh vực này chưa đa dạng. Việc hấp dẫn vốn ĐTTN trong lĩnh vực nước sau khi có Quyết định 71/2010/QĐ-TTg đã được triển khai thí điểm nhưng việc vận dụng thực hiện Quyết định này vẫn còn nhiều bất cập cả hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn triển khai. Nghị định 15/2015/NĐ-CP về PPP của Nhà nước quy định những vấn đề liên quan tới triển khai thực hiện các dự án hợp tác công tư nói chung, tạo hành lang pháp lý cho các dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực nước sạch đô thị phát triển. Nhiều hình thức hấp dẫn vốn đầu tư vào lĩnh vực này đã được triển khai nhưng kết quả hạn chế bởi chưa xác định được các điều kiện tiên quyết thực hiện có hiệu quả hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị, chưa có tiêu chí lựa chọn và thiết lập danh mục sơ bộ các dự án thực hiện theo hợp tác công tư và chưa có khung chia sẻ rủi ro, hình thức hợp tác (hợp đồng) giữa nhà nước và tư nhân phù hợp với kinh nghiệm quốc tế, điều kiện Việt Nam cũng như cụ thể từng dự án. Mỗi ngành/lĩnh vực có những đặc điểm và cách thức vận hành riêng. Thêm vào đó, “mức độ trưởng thành” về kỹ thuật và thể chế của các ngành cũng như của cùng một ngành ở mỗi nước là khác nhau nên hình thức áp dụng PPP ở các nước cũng khác biệt. Điều này đặt vấn đề cần nghiên cứu hợp tác công tư cả về mặt lý luận, thực nghiệm và đặt trong bối cảnh của từng ngành, trong từng quốc gia cụ thể. Chính vì vậy, nghiên cứu hợp tác công tư trong các dự án cấp nước sạch đô thị ở Việt Nam, trong đó nhấn mạnh tới các hình thức triển khai, điều kiện thực hiện, cách 3 thức lựa chọn, hình thức chia sẻ rủi ro phù hợp là vấn đề bức thiết cả về lý luận và thực tiễn. 2. Tổng quan công trình nghiên cứu 2.1. Tổng quan nghiên cứu về hợp tác công tư Hợp tác công tư được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau. Trong các nghiên cứu trước, các lý luận vận dụng nghiên cứu về PPP được tổng hợp lại ở ba dạng chính: - PPP được nghiên cứu dưới góc độ chính sách công Một số nhà nghiên cứu coi PPP như một giải pháp hoặc phương án của chính sách công, và vì vậy họ nghiên cứu PPP từ góc độ của chính sách công (Grimsey and Lewis, 2004). Dưới góc độ này, PPP được coi như một công cụ phát triển, một giải pháp hiệu quả thay cho việc tư nhân hóa. Các tài sản của PPP cuối cùng sẽ thuộc sở hữu công cộng, song bên tư nhân là người xây dựng và quản lý với mục tiêu lợi nhuận. Vấn đề ở đây là nguồn lực trong các dự án hợp tác công tư do các bên tư nhân quản lý và vận hành, và vì vậy thường mang lại hiệu quả cao hơn so với các nhà cung cấp thuần túy thuộc khu vực công. Việc đưa các cơ chế lợi ích của thị trường vào khu vực nhà nước truyền thống từng được Pollitt (2005) gọi là “lý luận về tài chính tư cho dự án công.” - PPP được nghiên cứu dưới góc độ tổ chức và tài chính Một số nghiên cứu khác lại tiếp cận PPP dưới góc độ tổ chức và tài chính (Klijn và Teisman, 2000). “Giá trị cho đồng tiền đầu tư” là một cách nhìn từ góc độ tài chính. PPP được coi là sẽ mang lại giá trị cho đồng tiền đầu tư cao hơn việc nhà nước tự cung cấp dịch vụ. Mặt khác, PPP thường được dựa trên một hợp đồng chưa hoàn thiện - và vì vậy sự tương tác thường xuyên giữa các bên sẽ đòi hỏi quản trị hiệu quả. - PPP được nghiên cứu dưới góc độ chia sẻ rủi ro và yếu tố thành công cơ bản Một cách tiếp cận khác khi nghiên cứu PPP là nghiên cứu về chia sẻ rủi ro và các vấn đề liên quan như kết quả hoạt động hay nhân tố thành công cơ bản. Lý luận đằng sau những nghiên cứu này là nguyên lý của chia sẻ rủi ro, tức là rủi ro nên được chia sẻ cho những bên có khả năng quản lý với chi phí thấp nhất (Li và đồng sự, 2005; Xu và đồng sự, 2011). Các công trình nghiên cứu học thuật về PPP ở Việt Nam chưa nhiều mà chủ yếu là những nghiên cứu tư vấn chính sách và các bài viết nghiên cứu đơn lẻ, chưa đi vào 4 giải quyết vấn đề PPP như là một hệ thống các vấn đề nghiên cứu liên quan chặt chẽ với nhau. Điều này không có nghĩa là các nghiên cứu lớn về PPP ở Việt Nam không được triển khai mà thực sự đã có một số nghiên cứu chính và đề cập được những khía cạnh nhất định của PPP. Dưới đây là một số nhóm các vấn đề nghiên cứu về PPP ở Việt Nam trong thời gian qua: Thứ nhất, các nghiên cứu ứng dụng của PPP trong các lĩnh vực cung cấp dịch vụ công: Nguyễn Thị Kim Dung (2008) là tác giả đã có công trình nghiên cứu khá sớm về quan hệ đối tác công tư trong bối cảnh Việt Nam dựa trên kinh nghiệm quốc tế. Hồ Công Hòa (2011) với nghiên cứu “Hợp tác công tư - giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án môi trường ở Việt Nam” đã phân tích sự cần thiết phải áp dụng hợp tác công tư trong đầu tư phát triển hạ tầng ở Việt Nam. Lê Quang Cảnh (2011) đã nghiên cứu hợp tác công tư trong giáo dục, trong đó nhấn mạnh tới những hình thức chính trong việc thực hiện PPP trong giáo dục, những lĩnh vực có tiềm năng áp dụng PPP và trong bối cảnh Việt Nam thì nên tập trung vào các dạng thức hợp đồng PPP phù hợp đối với cung cấp dịch vụ này và những đề xuất cho việc thực hiện dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực giáo dục. Thứ hai, các nghiên cứu về PPP trong lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật và xã hội. Các nghiên cứu về PPP trong lĩnh vực này thường tập trung vào PPP trong giao thông, hạ tầng kỹ thuật. Ví dụ như Hồ Công Hòa (2011) đánh giá, phân tích thực trạng quy định về đầu tư, về sự tham gia của khu vực tư nhân và kinh nghiệm quốc tế trong hạ tầng cơ sở nhằm đề xuất các giải pháp cải tiến quy định về PPP cho Việt Nam. Đinh Sơn Hùng và Trần Gia Trung Đỉnh (2007) nghiên cứu PPP trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng kỹ thuật và xã hội giao thông của Việt Nam, trong đó nhấn mạnh đế sự thiếu hụt vốn đầu tư cho hạ tầng kỹ thuật và xã hội giao thông trong khi nhu cầu thực tiễn đòi hỏi phát triển rất lớn. Nghiên cứu cho rằng hành lang pháp lý mạnh là điều rất cần thiết để thúc đẩy PPP ở Việt Nam, xây dựng mục tiêu chiến lược phát triển PPP và năng lực quản lý các dự án hợp tác công tư ở các cấp, cần lựa chọn các dự án hợp tác công tư phù hợp và tạo dựng cơ chế thúc đẩy hoạt động kinh doanh có trách nhiệm trong triển khai PPP trong lĩnh vực hạ tầng. Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) nghiên cứu PPP trong những quốc giá chưa có điều kiện thị trường và đề xuất các giải pháp cho PPP trong lĩnh vực đường bộ Việt Nam. Các nội dung này còn được tìm thấy trong nghiên cứu của Nhữ Trọng Bách (2014). Thứ ba, các nghiên cứu về các khía cạnh của PPP. Có nhiều các nghiên cứu 5 nhỏ lẻ đề cập tới PPP và các khía cạnh của PPP và những hướng ứng dụng, những giải pháp phát triển PPP ở Việt Nam. Chẳng hạn, Mai Thị Thu và cộng sự (2013) đã tổng hợp các kinh nghiệm trong thực hiện PPP ở một số nước trên thế giới và phân tích điều kiện thể chế ở Việt Nam. Theo nhóm tác giả, sau 21 năm thực hiện PPP, Việt Nam đã đạt được một số thành tựu nhất định. Tuy nhiên môi trường thể chế còn hạn chế như có sự chồng chéo trong các văn bản pháp luật, các quy định cụ thể về hợp tác công tư cũng như năng lực của đơn vị phụ trách PPP còn yếu và khó có khả năng áp dụng. Nhiều khía cạnh nhỏ khác của PPP cũng được đề cập trong các nghiên cứu (Phạm Dương Phương Thảo, 2013; Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, 2013; Trịnh Thu Thúy và Trịnh Vân Chinh, 2013,....). 2.2. Các nội dung chủ yếu trong các công trình khoa học nghiên cứu về điều kiện hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị 2.2.1 Điều kiện tiên quyết thực hiện hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị Khái niệm về điều kiện tiên quyết trong những dự án hợp tác công tư được Rockart (1982) đưa ra bao gồm tập hợp những điều kiện cần thiết, thuận lợi hỗ trợ một sự việc/hoạt động nào đó đạt được các mục tiêu kì vọng của dự án hợp tác công tư. Những điều kiện này phải đảm bảo tồn tại liên tục trong suốt chu kì vòng đời kể từ khi dự án mới chỉ là ý tưởng đến khi dự án kết thúc. Mức độ thành công hay thất bại của dự án được đo lường thông qua việc so sánh giữa những kì vọng về việc đạt lợi ích tối đa trong những điều kiện ràng buộc về nguồn lực khiến Nhà nước gần lại gần hơn với Tư nhân. Nhà nước tin rằng PPP có thể giúp cung cấp những lợi ích công cộng Khi xem xét đến những yếu tố ảnh hưởng thành công đến những dự án hợp tác công tư, nghiên cứu của Sader (2000) chỉ ra rằng một dự án hợp tác công tư thành công cần thoả mãn kì vọng của tất cả các bên liên quan, mà chủ yếu ở đây là nhà đầu tư tư nhân và nhà nước. Đối với nhà đầu tư tư nhân, những kì vọng chính bao gồm: (1) lợi nhuận đầu tư kì vọng (2) chia sẻ rủi ro. Những rủi ro mà nhà đầu tư tư nhân muốn chia sẻ chủ yếu bao gồm rủi ro về mặt chính sách, rủi ro về MTKT vĩ mô và một số rủi ro bất khả kháng (3) môi trường vĩ mô, sự ổn định của nền kinh tế sẽ thúc đẩy lợi nhuận kì vọng của nhà đầu tư tư nhân và (4) khung pháp lý liên quan. Đối với nhà nước, những kì vọng chính bao gồm (1) hoàn thành dự án trước thời hạn, nhằm đảm bảo những lợi ích của dự án đối với xã hội được tối đa (2) chia sẻ rủi ro, những rủi ro mà nhà nước muốn chia sẻ bao gồm rủi ro về xây dựng, vận hành dự án (3) ngoại ứng 6 của dự án đem lại đối với xã hội. Việc thoả mãn những yêu cầu của các bên liên quan đến dự án đảm bảo khả năng có thể thực hiện cũng như đảm bảo những ngoại ứng của dự án đem lại đối với xã hội và thể chế (một trong những yếu tố của môi trường vĩ mô) là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến khả năng thành công của các dự án hợp tác công tư. Một nước có môi trường chính trị kém và có khả năng tham nhũng cao, điều hành kém hiệu quả sẽ không hỗ trợ tốt hợp tác công tư. Young và cộng sự (2009) nêu 4 yếu tố chính tác động đến sự thành công của một dự án hợp tác công tư là: (i) vai trò và trách nhiệm của Nhà nước (ii) lựa chọn nhượng quyền (iii) rủi ro và các cách thức chia rẻ rủi ro của PPP và (iv) tài chính của PPP.. Những yếu tố như quy hoạch dự án tốt, hợp đồng rõ ràng, khả năng thực thi cao, đấu thầu cạnh tranh, minh bạch và có đầy đủ khung pháp lý liên quan đến PPP, khả năng dự báo doanh thu chính xác được Vickram (2009) đưa ra khi nghiên cứu dữ liệu các dự án hợp tác công tư của Chile và Mexico giai đoạn hậu khủng hoảng 1993-2001. Tuy nhiên, nghiên cứu này không chỉ ra được nhân tố nào là quan trọng nhất. Nghiên cứu nguyên nhân các mục tiêu của một số dự án hợp tác công tư không đạt, Akitoye và cộng sự (2003) đã nhận định rằng nguyên nhân khiến các dự án hợp tác công tư thất bại là không kiểm soát được chi phí chuẩn bị đầu tư; thời gian đàm phán quá lâu và phức tạp; không đánh giá được hết chi phí /lợi ích, khả năng mâu thuẫn và rủi ro của các bên. Nghiên cứu khác lại chỉ ra năm nguyên nhân chính làm cho hợp tác công tư không đạt hiệu quả đó là: lựa chọn nhà đầu tư chưa minh bạch; giá dịch vụ dự kiến không phù hợp; mức độ hỗ trợ của nhà nước; không đồng bộ về chính sách và hành lang pháp lý hỗ trợ PPP và yếu tố chính trị. Những yếu tố này khiến cho kì vọng lợi nhuận của nhà đầu tư bị giảm sút và họ không muốn tham gia dự án hợp tác công tư. Nyagwachi và Smallwood (2006) đã đo lường hiệu quả của các dự án hợp tác công tư đường bộ tại Nam Phi và chỉ ra rằng nguyên nhân thất bại của dự án bao gồm: (i) mức độ nhận thức về PPP của cả khu vực công và khu vực tư nhân chưa đầy đủ (ii) năng lực quản lý dự án yếu kém của khu vực công và (iii) chính sách hỗ trợ chưa tương xứng. Từ đó nghiên cứu kiến nghị nhà nước không nên tiếp tục độc quyền cung cấp hạ tầng giao thông, nên mở rộng chính sách hỗ trợ tư nhân có thể tham gia cùng nhà nước trong việc cung cấp hạ tầng kỹ thuật và xã hội chất lượng nhằm đáp ứng lợi ích của người dân. Bảng thống kê các công trình nghiên cứu tổng quan về các điều kiện tiên quyết của dự án hợp tác công tư được đề cập trong Phụ lục 1. 7 2.2.2. Đánh giá sự phù hợp của dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị Cheung và Chan (2011) đề cập phương pháp đánh giá sự phù hợp của một dự án đối với hợp tác công tư. Thứ nhất, bài viết nêu lên khoảng trống dành cho mô hình đánh giá sự phù hợp. Các tác giả cho rằng hiện nay PPP đã được thực hiện thành công ở Tây Âu, Mỹ, và Australia. PPP có các ưu điểm như chuyển rủi ro cho các bên tư nhân, tăng cường sự sáng tạo và hiệu quả, hấp dẫn vốn tư nhân. Những ưu điểm này đặc biệt quan trọng trong các giai đoạn mà ngân sách quốc gia thiếu hoặc thâm hụt. Ngoài ra, về cơ bản, các nghiên cứu của thế giới đã cho thấy khu vực tư nhân thường hoạt động hiệu quả hơn, có kỹ năng, sự sáng tạo, công nghệ, động lực, tài chính và đặc biệt là sẵn sàng chấp nhận rủi ro. Trong khi đó, khu vực nhà nước sẽ có ưu thế hơn trong việc giải quyết các thủ tục hành chính. Các dự án có mức tổng đầu tư lớn cũng thường hấp dẫn với tư nhân và dễ hấp dẫn họ. Tuy nhiên, không phải cứ dự án nào cũng phù hợp với PPP vì đi kèm với hình thức này là những vấn đề liên quan đến nguồn lợi mà tư nhân được hưởng. Vì vậy, với mỗi dự án định áp dụng hợp tác công tư, cần có một phương pháp đánh giá một cách “tương đối định lượng” về mức độ phù hợp của dự án đối với hợp tác công tư. Thứ hai, trên cơ sở khoảng trống tri thức ở trên, các tác giả đề xuất khung đánh giá. Khung đánh giá này về cơ bản bao gồm các bước sau: - Bước 1: Thiết lập danh sách các nhân tố hấp dẫn và tiêu cực của một dự án khi định triển khai theo hợp tác công tư. - Bước 2: Đánh giá điểm cho từng nhân tố đối với một dự án cụ thể. - Bước 3: Phân tích và đưa ra quyết định áp dụng hợp tác công tư. Trong bài viết, tác giả cũng áp dụng tiêu chí đánh giá với một dự án tại Hong Kong. Kết quả đưa ra trùng với kết quả đã được đưa trong thực tế: dự án này không phù hợp với PPP. Đáng chú ý là khung đánh giá có thể được áp dụng trước khi dự án được quyết định thực hiện theo hợp tác công tư hay không. Trong khi đó, trên thực tế, dự án tại HongKong đã trải qua rất nhiều thăng trầm và thay đổi trước khi bị dừng áp dụng hợp tác công tư. Burger và Hawkesworth (2011) đã khảo sát ở 22 nước, và nghiên cứu sâu các dự án hợp tác công tư ở 4 nước (Pháp, Hàn Quốc, Anh, Đức) về điều kiện để các dự án hợp tác công tư mang lại “giá trị cho đồng tiền đầu tư” (value for money). Các tác giả 8 chỉ rõ ngoài tiêu chí “giá trị cho đồng tiền đầu tư”, các dự PPP luôn phải tính tới các yếu tố khác nữa. Dựa trên kết quả nghiên cứu, các tác giả đặt ra 12 câu hỏi (cũng là tiêu chí) để đánh giá mức độ phù hợp của PPP cho các dự án đầu tư hạ tầng kỹ thuật và xã hội. Các câu hỏi đó có thể xếp thành các nhóm tiêu chí sau đây: Sự phù hợp mục tiêu dự án; Rủi ro và quản lý rủi ro; Mức độ cạnh tranh; Khả năng gây ra đặc lợi (rent seeking); Rủi ro đạo đức; Sự phụ thuộc; và Năng lực của các bên liên quan tham gia PPP. Sự lựa chọn giữa hợp tác công tư thuần túy (dựa hoàn toàn vào nhà nước về doanh thu) và sự nhượng quyền (doanh thu thu từ người dân và khách hàng sử dụng dịch vụ) cần có thêm 3 tiêu chí sau: - Nhu cầu có đủ lớn để dựa vào việc người dân và khách hàng sử dụng dịch vụ trả phí như một nguồn doanh thu ổn định cho sự nhượng quyền hay không? - Liệu dự án có tạo nên lợi ích ngoại lai, làm nảy sinh vấn đề “người ăn bám” và vì vậy khó nhận biết nhu cầu từ người hưởng lợi? - Nhu cầu được nhà nước tài trợ toàn bộ hay một phần cho người thụ hưởng dịch vụ như thế nào? Đây là những gợi ý hữu ích cho việc nghiên cứu sự phù hợp của các dự án hợp tác công tư. Tuy nhiên việc áp dụng các tiêu chí này cần được cụ thể hóa và chuẩn hóa cho các bối cảnh khác nhau. 2.2.3 Chia sẻ rủi ro trong dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị Một dự án hợp tác công tư được tiến hành thông qua nhiều công đoạn, hoạt động khác biệt ở các thời điểm khác nhau của chu kỳ dự án. Mỗi hoạt động trong khuôn khổ đó lại chứa đựng những rủi ro nhất định. Điều này làm cho việc phân bổ và chia sẻ rủi ro trở nên quan trọng trong quá trình chuẩn bị dự án, xây dựng và triển khai các dự án hợp tác công tư. Cả lý luận và thực nghiệm đều ghi nhận nhiều loại rủi ro khác nhau trong dự án hợp tác công tư thuộc lĩnh vực cấp nước sạch đô thị, và các rủi ro này được xếp thành mấy nhóm như: Rủi ro thiết kế và xây dựng, Rủi ro hoạt động và bảo trì, Rủi ro thị trường, Rủi ro thuế nhập khẩu, Rủi ro giao dịch, Rủi ro tài chính, Rủi ro về pháp lý, Rủi ro chính trị,… (Chiu and Bosher, 2006). chia sẻ rủi ro giữa các bên liên quan trong dự án hợp tác công tư là một trong các điều kiện quyết định tới sự thành công của dự án.