Tài liệu Luận văn đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ĐỨC QUYỀN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, 2020 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ĐỨC QUYỀN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG Người hướng dẫn khoa học: 1. GS. TSKH Nguyễn Văn Thâm 2. TS. Hà Quang Thanh HÀ NỘI, 2020 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan Luận án này là do tôi viết, số liệu được thu thập và xử lý một cách trung thực, đảm bảo tính khoa học. Học viên MỤC LỤC MỞ ĐẦU ..................................................................................................................1 1. Lý do chọn đề tài ...............................................................................................1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu....................................................................4 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ....................................................................6 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu..............................................6 5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu .....................................................8 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài .........................................................9 7. Cấu trúc của Luận án ........................................................................................ 10 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU ............................... 12 1.1. Chính quyền địa phương cấp tỉnh trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước ................................................................................. Error! Bookmark not defined. 1.2. Các nghiên cứu liên quan đến ban hành văn bản quy phạp pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh....................................................................................... 12 1.3. Nhóm những nghiên cứu liên quan đến đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ....................................................... 20 1.4. Đánh giá các công trình nghiên cứu và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu .. 27 Kết luận Chương 1 .................................................................................................. 30 Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH ............................................................................................................. 31 2.1. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương......................... 31 2.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương ............................................................ 31 2.1.2. Địa vị pháp lý của chính quyền địa phương ................................................ 33 2.1.3. Về chính quyền địa phương cấp tỉnh của nước ta........................................ 33 2.1.4. Khái niệm, đặc điểm và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương................................................................................................. 35 2.2. Tác động và đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ......................................................................... 40 2.2.1. Khái niệm về đánh giá tác động và đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật .............................................................................................................. 40 2.2.2. Nội dung đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ........................... 45 2.2.3. Quy trình đánh giá văn bản quy phạm pháp luật ......................................... 48 i 2.2.4. Chủ thể đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật .............................. 52 2.2.5. Phương pháp đánh giá tác động chính sách................................................. 52 2.3. Kiểm soát hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ........ 53 2.3.1. Khái niệm và mục tiêu của kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật .............................................................................................................. 56 2.3.2. Nội dung kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ........... 58 2.4. Khung tiêu chí đánh giá thực trạng hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương .............................................. 60 2.5. Đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ở một số quốc gia và giá trị tham khảo cho Việt Nam....................................................................................... 61 2.5.1. Kinh nghiệm của nước New Zealand .......................................................... 61 2.5.2. Kinh nghiệm của bang Western Australia (ở Úc)........................................ 63 2.5.3. Kinh nghiệm thực hiện RIA của Ba Lan ..................................................... 65 2.5.4. Giá trị tham khảo cho Việt Nam trong công tác đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ....................................................................................... 66 Chương 3. THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH ..................... 69 3.1. Thực tiễn hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay ...................................... 69 3.1.1. Về nội dung đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh.............................................................................................. 69 3.1.2. Về phương pháp đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ................................................................................... 73 3.1.3. Về quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh.............................................................................................. 75 3.1.4. Về chủ thể đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh.............................................................................................. 78 3.1.5. Về kiểm soát hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh .......................................................................... 81 3.2 Đánh giá chung về hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở nước ta hiện nay ........................... 86 3.2.1. Những ưu điểm và nguyên nhân ................................................................ 86 3.2.2. Những hạn chế và nguyên nhân .................................................................. 87 Kết luận Chương 3. ............................................................................................... 94 Chương 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ................................................................ 95 ii 4.1. Quan điểm đảm bảo hoạt động đánh giá tác động văn bản QPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh ................................................................................... 95 4.2. Giải pháp đảm bảo hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ........................................................... 97 4.2.1. Nhóm giải pháp về năng lực nhân sự của chính quyền địa phương cấp tỉnh ......................................................................................................................... 97 4.2.1.1. Hoàn thiện kỹ năng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho chính quyền cấp tỉnh ............................................................................................... 98 4.2.1.2. Nâng cao nhận thức về vai trò của đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật.................................................................................................................. 99 4.2.1.3. Nâng cao năng lực của chủ thể thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của của chính quyền đia phương cấp tỉnh ..................................... 101 4.2.2. Nhóm giải pháp về kỹ thuật của hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương.................................................... 108 4.2.2.1. Hoàn thiện quy định về nội dung và phương pháp đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ..................................... 108 4.2.2.2. Đổi mới quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh..................................................................................... 112 4.2.2.2. Hoàn thiện công tác kiểm soát hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ............................................ 114 4.2.3. Giải pháp về hành lang pháp lý ................................................................ 116 Kết luận Chương 4. ............................................................................................. 124 KIẾN NGHỊ VÀ KẾT LUẬN ............................................................................. 126 1. Kiến nghị ....................................................................................................... 126 1.1. Kiến nghị đối với Trung ương...................................................................... 126 1.2. Kiến nghị đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh ................................... 127 2. Kết luận ......................................................................................................... 128 Tài liệu tham khảo............................................................................................... 132 Tài liệu bằng tiếng Việt ....................................................................................... 132 Tài liệu tiếng Anh ................................................................................................ 137 PHỤ LỤC............................................................................................................. 140 PHỤ LỤC 1. ......................................................................................................... 140 PHỤ LỤC 2. ......................................................................................................... 145 iii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Giải thích PIA Primary Impact Assessment RGU Regulatory Gatekeeping Unit RIS Regulatory Impact Statement TTHC Thủ tục hành chính UBND Uỷ ban nhân dân VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật iv DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ Bảng 2. 1: Hệ thống hoá văn bản QPPL hiện hành ......................................... 37 Bảng 2. 2: Nội dung đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật .... 47 Bảng 2. 3. Quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ............. 50 Bảng 3.1: Nội dung đánh giá trước văn bản quy phạm pháp luật.....................69 Bảng 3 2. Phương pháp thu thập thông tin...................................................... 73 Bảng 3 3. Chủ thể đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ................. 79 Bảng 3 4. Vai trò của Sở Tư pháp .................................................................. 79 Bảng 3 5. Sự tham gia của Tổ chức phi chính phủ vào đánh giá tác động ...... 80 Bảng 3. 6: Công khai kết quả đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật 82 Bảng 3 7: Nơi công bố kết quả đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................................................... 82 Bảng 3 8. Tài liệu hướng dẫn cho các bên tham gia ....................................... 83 Bảng 3 9. Sẵn sàng trả lời chất vấn................................................................. 84 Bảng 3 10. Tổ chức buổi trả lời chất vấn ........................................................ 85 Sơ đồ 3 1. Quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trước khi ban hành .............................................................78 v MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Chính quyền địa phương có vị trí hết sức quan trọng trong tổ chức bộ máy nhà nước. Vị trí quan trọng này được ghi nhận qua các Hiến pháp của Việt Nam. Để thể hiện vai trò quản lý nhà nước của mình, chính quyền địa phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền. Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật, vì vậy, có liên quan trực tiếp đến chất lượng hoạt động quản lý nhà nước. Nói cách khác, khi chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành càng tăng, chất lượng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương càng đảm bảo. Cho nên một trong những cách thức cải thiện chất lượng hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền địa phương là phải làm sao để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của cấp chính quyền này. Theo đó, một trong những việc cần làm là cải thiện chất lượng của hoạt động đánh giá tác động trước của cơ quan ban hành (RIA). Việc nghiên cứu hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh luôn là vấn đề cấp thiết, xuất phát từ ba lý do: (1) vai trò của chúng trong hoạt động quản lý nhà nước; (2) thực trạng đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật chưa đảm bảo; (3) các nghiên cứu về đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật còn chưa nhiều. Lý do đầu tiên xuất phát từ vai trò quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Văn bản quy phạm pháp luật là một công cụ quan trọng trong hoạt động quản lý của chính quyền địa phương, trong đó có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Cùng với công cuộc cải cách hành chính là quá trình nâng cao năng lực quản lý của cơ quan nhà nước ở các cấp. Quá trình này gắn với việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. 1 Nói cách khác văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh phải chú ý đến đối tượng mà nó điều chỉnh, hoặc tác động của nó đến các khía cạnh đời sống kinh tế, chính trị và xã hội. Theo đó, cần thiết phải đặt ra vấn đề đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật. Thứ hai xuất phát từ thực tiễn hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Ngày 22 tháng 6 năm 2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Luật năm 2015). Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 07 năm 2016. Luật bổ sung quy trình xây dựng, đánh giá tác động chính sách đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 chú trọng hơn đến quy trình phân tích, hoạch định chính sách bằng việc bổ sung những quy định cụ thể, rành mạch về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách đối với hoạt động đánh giá chính sách. Sự thay đổi này của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho thấy tầm quan trọng của đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của chính quyền địa phương cấp tỉnh nói riêng. Tuy đã khẳng định tầm quan trọng của đánh giá văn bản quy phạm pháp luật nhưng thực tế cho thấy đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh chưa được tổ chức tốt, còn nhiều hạn chế về kỹ năng, hiểu biết và kiểm soát quá trình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật. Chính vì vậy, tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương thực sự chưa được xem xét đầy đủ. Một số văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh đang tác động tiêu cực đến đời sống kinh tế-xã hội của địa phương. Một trong những nguyên nhân là khi ban hành, chưa có sự đánh giá tác động hoặc đánh 2 giá qua loa đại khái. Đây này là lý do tạo ra không ít văn bản kém chất lượng. Trong quá trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, sự tham gia của các chủ thể ngoài Sở Tư pháp và cán bộ công chức chuyên môn còn ít. Các chủ thể tham gia vào hoạt động đánh giá chưa được hướng dẫn một cách bài bản; kết quả báo cáo đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật chưa được công khai đầy đủ để cho các tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp và giám sát; trách nhiệm giải trình của cơ quan đánh giá văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế là những nguyên tạo nên các hạn chế trong hoạt động đánh giá tác động VBQPPL. Những hạn chế này cần được nhìn nhận và luận giải rõ hơn để đưa ra giải pháp phù hợp giúp cải thiện chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Nói cách khác, cần thiết phải tiến hành nghiên cứu hoạt động đánh giá tác động của chính quyền địa phương cấp tỉnh để tìm ra các giải pháp để hoàn thiện, nhằm góp phần cải thiện chất lượng, hiệu quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Không những vậy, vấn đề quan trọng là tác động của văn bản chưa được xem xét một cách thấu đáo, chưa tạo ra những chuẩn mực mang giá trị tham khảo cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong thời gian dài, việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật còn bị xem nhẹ, chưa được các cơ quan ban hành quan tâm thoả đáng. Chính điều này đã làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành. Hoạt động đánh giá tác động văn bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh chưa được chú trọng đúng mức nên chất lượng chưa cao. Trong thực tế rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương bị dư luận phản đối mạnh mẽ ngay khi vừa ban hành, gây thiệt hại không nhỏ cho nhà nước và nhân dân. Việc tìm hiểu tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính 3 quyền địa phương cấp tỉnh là vô cùng cần thiết và cấp bách giúp góp phần nâng cao chất lượng của VBQPPL. Thứ ba xuất phát từ thực trạng nghiên cứu về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Về mặt nghiên cứu khoa học, chưa có nhiều công trình nghiên cứu về đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành. Những nghiên cứu này, nếu có cũng chỉ đề cập một cách hời hợt, thiếu tổng quát và chưa mang tính hệ thống. Đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật là xem xét tác động dự kiến và thực tế của văn bản đó. Có hai loại đánh giá là đánh giá tác động trước và đánh giá tác động sau. Đánh giá tác động trước là dự kiến những tác động có thể có của văn bản quy phạm pháp luật để quyết định lựa chọn phương án tối ưu. Đánh giá tác động sau là kiểm chứng tác động trên thực tế của văn bản quy phạm pháp luật. Bản thân hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật vừa quan trọng lại vừa phức tạp. Thế nhưng hiện nay tại Việt Nam ít có công trình nghiên cứu vấn đề đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Đặc biệt là hệ thống lý thuyết về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tại Việt Nam không những tản mác mà còn manh mún, chưa đầy đủ và hệ thống. Từ những luận giải trên, tác giả nhận thấy việc nghiên cứu tác động của văn bản quy phạm pháp luật là hết sức cần thiết vừa mang giá trị lý luận và thực tiễn cao. Đây là lý do mà tác giả lựa chọn đề tài “Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh” để nghiên cứu và làm luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu 4 Mục đích nghiên cứu của Luận án là đưa ra những giải pháp giúp hoạt động tổ chức đánh giá RIA đảm bảo hơn, gián tiếp góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Với mục đích nghiên cứu trên, luận án thực hiện một số nhiệm vụ nghiên cứu sau: Thứ nhất, tổng quan các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Thứ hai, hình thành khung lý thuyết về đánh giá hoạt động tồ chức đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, bao gồm: - Hệ thống hoá các vấn đề lý thuyết về văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành. - Hệ thống hoá các vấn đề lý thuyết liên quan đến đánh giá hoạt động tổ chức đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. - Xây dựng tiêu chí đánh giá hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm luật của chính quyền địa phương. - Nghiên cứu kinh nghiệm thực tiễn của một số nước liên quan đến hoạt động đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật. Thứ ba, phân tích thực trạng hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh từ đó đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng của hoạt động này. Theo đó: - Tiến hành khảo sát hoạt động đánh giá tác động băn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành. 5 - Nhận định thực trạng hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật địa phương cấp tỉnh. - Phân tích tìm ra nguyên nhân đã dẫn đến những hạn chế trong việc thực hiện hoạt động đánh giá tác văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Thứ tư, tìm kiếm những giải pháp để cải thiện hoạt động đánh giá tác động của chính quyền cấp tỉnh để góp phần nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án là hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi về không gian: Chính quyền địa phương cấp tỉnh. Phạm vi về nội dung: tập trung phân tích làm rõ hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Phạm vi về thời gian: Luận án tiến hành khảo sát thu thập số liệu sơ cấp từ tháng 3 năm 2016 đến tháng 9 năm 2016. Số liệu thứ cấp được thu thập từ năm 2015 đến nay. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Phương pháp luận là các nguyên lý của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, quan điểm, đường lối của Đảng. Tác giả sử dụng phương pháp luận này để nhìn nhận vấn đề nghiên cứu được biện chứng và toàn diện hơn. Vấn đề nghiên cứu được xem xét trong bối cảnh của nó, trong sự vận động với môi trường mà nó tồn tại, từ đó có cái nhìn vừa khái quát, vừa cụ thể. 6 4.2. Phương pháp nghiên cứu Để hoàn thành Luận án, tác giả sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cơ bản sau: Thứ nhất là phương pháp thu thập tài liệu thứ cấp. Ở phương pháp này, tác giả Luận án tiến hành thu thập các tài liệu thứ cấp là các báo cáo, nghiên cứu có liên quan, văn bản quy phạm pháp luật để phục vụ cho việc xây dựng khung lý thuyết liên quan đến thực hiện đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật. Thứ hai, phương pháp điều tra xã hội học cũng được sử dụng trong Luận án này. Tác giả Luận án tiến hành khảo sát cán bộ công chức tại một số địa phương để thu thập dữ liệu phục vụ nghiên cứu. Số liệu thu thập được xử lý bằng phần mềm SPSS. Luận án tiến hành khảo sát cán bộ công chức ở một số địa phương gồm tỉnh Bình Phước, Tp. Cần Thơ, Tp. HCM, Tp. Đà Nẵng, Lâm Đồng, Hưng Yên, Bạc Liêu, Phú Yên, Vĩnh Phúc. Do hạn chế về thời gian và nguồn lực nên tác giả lựa chọn một số tỉnh trên. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, chính quyền địa phương cấp tỉnh bao gồm Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh bao gồm Văn phòng, các Sở và phòng Ban. Đối tượng khảo sát của đề tài là công chức đang công tác tại Văn phòng Hội đồng nhân dân và Văn phòng Uỷ Ban nhân dân cấp tỉnh, Thanh tra tỉnh, Sở Tư pháp, Ban dân tộc và một số Sở như Sở Giáo dục và Đào tạo và Sở Kế hoạch và Đầu tư. Trong đó Văn phòng UBND và HĐND chiếm tỷ lệ cao nhất do đây là hai bộ phận quan trọng tham gia vào việc ban hành và đánh giá tác động của văn bản trước khi ban hành. Chẳng hạn như vào năm 2016, tại Thành phố Hồ Chí Minh, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Thành phố đã ban hành tổng cộng 74 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó: Hội đồng nhân dân Thành phố ban hành 12 Nghị quyết, Ủy ban nhân dân Thành phố ban hành 62 Quyết định [45]. Sở Tư pháp và Thanh tra tỉnh cũng có 7 liên quan nên cũng là đối tượng khảo sát. Trong các sở chuyên môn, tác giả nhận thấy Sở Giáo dục và Đào tạo, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Ban Dân tộc có liên quan đến những văn bản, chính sách quan trọng nên cũng là đối tượng khảo sát của đề tài. Số lượng khảo sát là 350 người, số phiếu phát ra là 350, số phiếu thu về là 300, số phiếu hợp lệ là 258 phiếu. Thứ ba, phương pháp phân tích, tổng hợp. Các tài liệu, thông tin và dữ liệu thu thập được tác giả phân tích, đánh giá, xem xét trên các khía cạnh khoa học pháp lý và khoa học chính sách công. Tác giả đồng thời tổng hợp những kết luận về thực tiễn công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay. 5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu 5.1. Giả thuyết khoa học Hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay chưa được đảm bảo, gián tiếp làm cho chất lượng văn bản quy phạm pháp luật chưa tốt. Theo đó, cần có các giải pháp cải thiện chất lượng hoạt động đánh giá này. Từ giả thuyết chung ở trên, Luận án đưa ra các giả thuyết cụ thể như sau: - Hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh chủ yếu tập trung vào khía cạnh phù hợp với hệ thống pháp luật, hệ thống thủ tục hành chính mà xem nhẹ hoặc bỏ qua những khía cạnh khác như khía cạnh kinh tế, xã hội và giới. - Chính quyền địa phương cấp tỉnh chủ yếu sử dụng phương pháp định tính trong đánh giá tác động văn bản. - Hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh chưa được thực hiện theo một quy trình khoa học và thống nhất. 8 - Vấn đề kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật chưa thật sự được xem xét trong hoạt động đánh giá tác động của chính quyền cấp tỉnh. 5.2. Câu hỏi nghiên cứu Câu hỏi nghiên cứu bao quát nhất là: Hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh hiện nay như thế nào? Theo đó, có những câu hỏi nghiên cứu cụ thể như sau: Nội dung của đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh hiện nay có được đảm bảo? Việc đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh có diễn ra theo quy trình như thế nào? Chủ thể đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh có đảm bảo? Phương pháp đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh được sử dụng ra sao? Vấn đề kiểm soát hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh hiện nay như thế nào? Nguyên nhân nào gây nên những hạn chế của hoạt động đáng giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh? Cần có giải pháp nào để làm cho hoạt động này đảm bảo hơn? 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Về ý nghĩa khoa học: Luận án có những đóng góp tích cực vào việc hệ thống hoá lý thuyết về đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật vốn đang còn tản mác trong bối cảnh nghiên cứu ở Việt Nam; đề xuất tiêu chí (nội dung) đánh giá hoạt động đánh giá tác động trước của văn bản quy 9 phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Về ý nghĩa thực tiễn: Luận án cung cấp một cái nhìn khách quan về thực trạng hoạt động đánh giá trước văn bản quy phạm pháp luật ở cấp chính quyền này trong thời gian gần đây. Từ đó đưa ra những khuyến nghị với các cơ quan nhà nước liên quan ở Trung ương và địa phương về các giải pháp để cải thiện chất lượng của hoạt động đánh giá trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Không những vậy, Luận án còn là tài liệu tham khảo cần thiết cho việc giảng dạy về luật và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các cơ sở đào tạo trong nước. 7. Những điểm mới của Luận án Qua quá trình nghiên cứu, Luận án có một số điểm mới dưới đây: Thứ nhất, Luận án không tập trung vào đánh giá tác động văn bản như các nghiên cứu về RIA mà tập trung vào phân tích, đánh giá quá trình thực hiện đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật. Đây là nội dung nghiên cứu mới ít được nghiên cứu ở Việt Nam. Thứ hai, Luận án xây dựng được khung lý thuyết đánh giá quá trình thực hiện đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật. Khung lý thuyết này vừa giúp Luận án phân tích, đánh giá thực trạng của hoạt động này, vừa mang lại những giá trị mới cho việc xây dựng tiêu chuẩn đánh giá quá trình thực hiện RIA của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Thứ ba, Luận án còn đề cập đến một vấn đề rất mới của quá trình thực hiện đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, đó là vấn đề kiểm soát hoạt động đánh giá. Đây là nội dung mới, ít được nghiên cứu ở Việt Nam. Luận án đã trình bày lý thuyết và thực trạng về kiểm soát hoạt động đánh giá. Đây là giá trị và điểm mới mà Luận án đạt được. 8. Cấu trúc của Luận án 10 Ngoài phần mở đầu mang tính chất giới thiệu, nội dung chính của Luận án được kết cấu với bốn chương: Chương 1. Tổng quan về đề tài nghiên cứu Chương 2. Cơ sở lý luận về đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương cấp tỉnh Chương 3. Thực trạng hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Chương 4. Hoàn thiện hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Cuối cùng là phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. 11 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh nói riêng thường được đề cập trong những công trình khoa học liên quan đến quyền lập quy, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, hoặc trong một số nghiên cứu về chính quyền địa phương. 1.1. Các nghiên cứu liên quan đến ban hành văn bản quy phạp pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Ở Việt Nam, có nhiều nghiên cứu liên quan đến ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, và thường tập trung vào các nội dung quan trọng. Những nghiên cứu về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Từ kinh nghiệm thực tiễn ở Việt Nam trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, trong quá trình tìm hiểu đề tài này ở Việt Nam, tác giả đã có điều kiện tiếp xúc, nghiên cứu một số tài liệu, công trình nghiên cứu đã được công bố. Trong cuốn “Kỹ thuật lập quy” của Lưu Kiếm Thanh [50], Nhà xuất bản Lao động năm 1998, tác giả nhấn mạnh đến những quy định và cách thức ban hành những văn bản pháp luật. Những nội dung được trình bày trong nghiên cứu này có ích cho cơ quan hành chính nhà nước trong việc ban hành văn bản phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước. Cuốn “Một số vấn đề lập pháp, lập quy” của Viện Nghiên cứu Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, Nhà xuất bản Lao động năm 1995 [55], trên cở sở phân tích những bất cập về lập pháp và lập quy ở Việt Nam hiện nay, các tác giả đã đưa ra những khuyến nghị nhằm hoàn hoàn thiện vấn đề lập pháp và lập quy. 12