Tài liệu Pháp luật về bảo vệ người tố cáo tham nhũng ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM LINH CHI PH¸P LUËT VÒ B¶O VÖ NG¦êI Tè C¸O THAM NHòNG ë VIÖT NAM HIÖN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2017 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM LINH CHI PH¸P LUËT VÒ B¶O VÖ NG¦êI Tè C¸O THAM NHòNG ë VIÖT NAM HIÖN NAY Chuyên ngành: Luật Hiến pháp - Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN QUỐC VĂN HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của bản thân tôi. Các số liệu, kết quả trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào trước đây. Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình. NGƯỜI CAM ĐOAN Phạm Linh Chi MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục từ viết tắt Danh mục bảng MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO THAM NHŨNG .........................................................................................4 1.1. Khái niệm tố cáo tham nhũng ...................................................................4 1.1.1. Khái niệm tố cáo...........................................................................................4 1.1.2. Đặc điểm của quyền tố cáo...........................................................................7 1.1.3. Khái niệm ngƣời tố cáo ................................................................................8 1.1.4. Đặc điểm của tố cáo tham nhũng và ngƣời tố cáo tham nhũng .................11 1.2. Khái niệm về bảo vệ người tố cáo tham nhũng .....................................14 1.2.1. Khái niệm bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng ..............................................14 1.2.2. Ý nghĩa, vai trò bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng ......................................16 1.2.3. Cơ chế bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng ....................................................19 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng tới bảo vệ người tố cáo tham nhũng ................21 1.3.1. Yếu tố pháp lý ............................................................................................21 1.3.2. Yếu tố chính trị ...........................................................................................21 1.3.3. Yếu tố tâm lý ..............................................................................................22 1.3.4. Yếu tố truyền thống, tập quán văn hóa.......................................................23 1.3.5. Yếu tố kinh tế .............................................................................................24 1.4. Một số kinh nghiệm quốc tế về bảo vệ người tố cáo tham nhũng .......24 1.4.1. Phạm vi đối tƣợng bảo vệ ...........................................................................24 1.4.2. Các kênh tố cáo tham nhũng ......................................................................25 1.4.3. Giới hạn thông tin đƣợc tố cáo ...................................................................25 1.4.4. Nội dung bảo vệ .........................................................................................25 1.4.5. Nghĩa vụ chứng minh hành vi trả thù .........................................................26 1.4.6. Cơ quan giám sát và thi hành bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng ................26 1.4.7. Xét xử công bằng của Toà án .....................................................................27 1.4.8. Khôi phục, bồi thƣờng thiệt hại và khen thƣởng........................................27 1.4.9. Chế tài đối với hành vi trả thù ngƣời tố cáo ...............................................27 TIỂU KẾT CHƢƠNG 1............................................................................................28 Chương 2: THỰC TRẠNG BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM ...........................................................................................29 2.1. Thực trạng pháp luật về bảo vệ người tố cáo tham nhũng ..................29 2.1.1. Nguồn chính sách, pháp luật về bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng .............29 2.1.2. Nội dung pháp luật về bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng ............................36 2.2. Thực trạng bảo vệ người tố cáo tham nhũng ........................................52 2.2.1. Thực trạng thực hiện quyền tố cáo và việc đe doạ, trả thù ngƣời tố cáo ..........54 2.2.2. Thực trạng thực hiện các biện pháp bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng.............56 2.2.3. Thực trạng tôn vinh, khen thƣởng đối với ngƣời tố cáo tham nhũng ........61 2.2.4. Thực trạng xử lý hành vi vi phạm về bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng ...........62 2.2.5. Đánh giá chung về thực tiễn bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng ..................64 TIỂU KẾT CHƢƠNG 2............................................................................................66 Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO THAM NHŨNG .......................................................................................67 3.1. Quan điểm tiếp cận ..................................................................................67 3.1.1. Quán triệt các chỉ đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam ................................67 3.1.2. Tuân thủ Hiến pháp ....................................................................................67 3.1.3. Có lộ trình và giải pháp phù hợp với thực tiễn Việt Nam ..........................68 3.2. Nhóm giải pháp lập pháp ........................................................................68 3.2.1. Phƣơng án đề xuất tiếp tục hoàn thiện pháp luật về bảo vệ ngƣời tố cáo ........68 3.2.2. Phƣơng án pháp điển hoá thành một luật riêng về bảo vệ ngƣời tố cáo ..........72 3.3. Nhóm giải pháp khác ...............................................................................77 3.3.1. Tăng cƣờng sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản đối với công tác bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng ...........................................................................77 3.3.2. Tuyên truyền nâng cao nhận thức cho cán bộ, công chức, viên chức, ngƣời dân về pháp luật bảo vệ ngƣời tố cáo ..............................................77 3.3.3. Tăng cƣờng năng lực cho các cơ quan phòng, chống tham nhũng ............78 3.3.4. Tăng cƣờng thanh tra, kiểm tra và giám sát việc thực hiện pháp luật về bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng ...........................................................78 3.3.5. Phát huy vai trò của xã hội trong bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng ...........79 3.3.6. Tăng cƣờng quyền tự do thông tin .............................................................79 3.3.7. Xây dựng hệ thống dữ liệu chung về bảo vệ ngƣời tố cáo .........................80 TIỂU KẾT CHƢƠNG 3............................................................................................81 KẾT LUẬN ..............................................................................................................82 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................84 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BLHS Bộ Luật Hình sự BLTTHS Bộ Luật Tố tụng hình sự BPBV Biện pháp bảo vệ BVNTC Bảo vệ ngƣời tố cáo CBCCVC Cán bộ, công chức, viên chức NBTC Ngƣời bị tố cáo NTC Ngƣời tố cáo PCTN Phòng, chống tham nhũng TOC Công ƣớc của Liên hợp quốc về chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia UNCAC Công ƣớc Liên hợp quốc về chống tham nhũng DANH MỤC BÀNG Số hiệu Tên bảng Trang Bảng 2.1. Đánh giá, tổng hợp kết quả BVNTC 52 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Cam kết của Chính phủ Việt Nam đối với công cuộc PCTN đƣợc thể hiện rõ nét qua các nỗ lực hoàn thiện khung pháp lý và hệ thống thể chế. Thành tựu quan trọng nhất là sự ra đời của Luật PCTN năm 2005, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006 và đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2007/2012; chiến lƣợc Quốc gia PCTN đến năm 2020 đƣợc ban hành kèm theo Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12/5/2009 của Chính phủ xác định rõ 5 quan điểm, 5 mục tiêu, 5 nhóm giải pháp với 3 giai đoạn thích hợp nhằm từng bƣớc ngăn chặn, đẩy lùi và loại trừ những nguy cơ phát sinh hành vi tham nhũng. Bên cạnh đó, Việt Nam đã phê chuẩn Công ƣớc Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) năm 2009. Đi liền với hệ thống thể chế là việc các cơ quan chuyên trách PCTN các cấp từ trung ƣơng đến địa phƣơng đƣợc thành lập, kiện toàn tổ chức và củng cố nhân sự. Với những nỗ lực đó, Việt Nam đã đạt đƣợc thành công nhất định trong công cuộc PCTN. Theo Tổ chức Hƣớng tới Minh bạch (Towards Transparency), năm 2016 Việt Nam đƣợc 33/100 điểm về chỉ số cảm nhận tham nhũng, lần đầu tiên trong 4 năm từ 2012 tới 2015, điểm số có tăng nhẹ. Tuy nhiên Việt Nam vẫn nằm trong nhóm các nƣớc mà tham nhũng trong khu vực công đƣợc cho là nghiêm trọng. Chiến lƣợc Quốc gia PCTN đến năm 2020 đã khẳng định: Tình hình tham nhũng vẫn diễn biến phức tạp trên nhiều lĩnh vực… gây hậu quả xấu về nhiều mặt, làm giảm sút lòng tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của Nhà nƣớc, tiềm ẩn các xung đột lợi ích, phản kháng về xã hội, làm tăng thêm khoảng cách giàu nghèo. Tham nhũng trở thành vật cản lớn cho thành công của công cuộc đổi mới, cho sức chiến đấu của Đảng, đe dọa sự tồn vong của chế độ. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, bao gồm, sự tham gia của xã hội trong PCTN còn thấp. Theo Phong vũ biểu tham nhũng toàn cầu 2013, 51% ngƣời dân Việt Nam tin rằng tố cáo tham nhũng không mang lại lợi ích gì, trong khi 1 đó có 28% không tố cáo vì sợ gánh chịu hậu quả. Đáng lẽ những NTC tham nhũng phải đƣợc coi nhƣ một tấm gƣơng đáng để học tập, chiến sĩ đấu tranh vì liêm chính, nhƣng NTC tham nhũng thƣờng không đƣợc công nhận và đƣợc đền bù xứng đáng, họ có thể bị trù dập, xa thải, bị kiện vì lý do vi phạm quy định bảo mật thông tin, thậm chí bị đe doạ tính mạng. Với vấn đề này, kinh nghiệm trên thế giới cho thấy, để thúc đẩy sự tham gia của ngƣời dân trong PCTN trƣớc hết phải có cơ chế BVNTC tham nhũng. Dù đã tham gia UNCAC nhƣng quy định của pháp luật Việt Nam về BVNTC còn rất hạn chế, chƣa thống nhất, nằm rải rác trong nhiều văn bản. Việc thực hiện quyền tố cáo của công dân trong thực tế còn tồn tại nhiều bất cập. Quyền tố cáo đƣợc ghi nhận trong các bản Hiến pháp và đã đƣợc thể chế hoá ở nhiều văn bản khác nhau nhƣ Luật Tố cáo năm, Luật PCTN… Tuy nhiên, các quy định về BVNTC còn mang tính nguyên tắc, chƣa cụ thể và nằm phân tán trong nhiều văn bản với hiệu lực pháp lý khác nhau. Với mong muốn đóng góp cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc sửa đổi, bổ sung Luật PCTN và Luật Tố cáo, học viên chọn đề tài nghiên cứu “Pháp luật về bảo vệ người tố cáo tham nhũng ở Việt Nam hiện nay”. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích Mục đích nghiên cứu nhằm hoàn thiện chính sách, pháp luật về BVNTC tham nhũng ở Việt Nam hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu những vấn đề lý luận về tố cáo, gồm: khái niệm tố cáo tham nhũng; khái niệm về BVNTC tham nhũng; các yếu tố ảnh hƣởng tới BVNTC tham nhũng và kinh nghiệm quốc tế về BVNTC tham nhũng. - Nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về BVNTC tham nhũng. - Đề xuất các quan điểm, giải pháp pháp lý và thực tiễn về BVNTC tham nhũng. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu về vấn đề tố cáo và BVNTC tham nhũng theo quy định của Hiến pháp 2013, pháp luật về PCTN và pháp luật về tố cáo hiện hành. 2 4. Phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Luận văn sử dụng phƣơng pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác – Lênin; tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và đƣờng lối, chính sách của Đảng. 4.2. Phương pháp cụ thể Sử dụng phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu, nghiên cứu tài liệu, khảo sát thực tiễn. 5. Ý nghĩa của đề tài Luận văn nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về BVNTC tham nhũng; nghiên cứu thực trạng pháp lý và thực tiễn về BVNTC tham nhũng; đề xuất quan điểm và các giải pháp pháp lý, thực tiễn về BVNTC tham nhũng. Do đó, Luận văn có thể làm tài liệu nghiên cứu, tham khảo cho các cán bộ làm công tác thực tiễn, các nhà quản lý, lập pháp, học sinh, sinh viên và ngƣời dân. 6. Bố cục của Luận văn Ngoài danh mục từ viết tắt, và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 3 chƣơng: Chương 1. Những vấn đề lý luận về bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng Chương 2. Thực trạng bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng ở Việt Nam Chương 3. Quan điểm, giải pháp bảo vệ ngƣời tố cáo tham nhũng 3 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO THAM NHŨNG 1.1. Khái niệm tố cáo tham nhũng 1.1.1. Khái niệm tố cáo Hiện nay chƣa có một định nghĩa hay khái niệm duy nhất về NTC nào đƣợc thừa nhận rộng rãi. Tuy nhiên, về phƣơng diện quyền tự nhiên của con ngƣời, tố cáo là sự phản ứng của con ngƣời đối với tác động của ngoại cảnh, còn phƣơng diện xã hội, tố cáo thể hiện sự bất bình của một cá nhân đối với hành vi của một chủ thể. Theo từ điển Tiếng Việt, tố cáo là “báo cho mọi người hoặc cơ quan có thẩm quyền biết người hoặc hành động phạm pháp nào đó” hoặc “vạch trần hành động xấu xa hoặc tội ác cho mọi người biết nhằm lên án” [48, tr.973]. Đây là cách hiểu tố cáo một cách thông thƣờng và phổ biến trong xã hội. Tuy nhiên định nghĩa này chƣa thể hiện rõ đƣợc nội dung chủ thể của tố cáo và đối tƣợng tố cáo. Tố cáo theo quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh đƣợc thể hiện trong Thƣ gửi đồng bào Liên khu IV, khi Bác ghi rằng: Nƣớc ta là một nƣớc dân chủ. Mọi công việc đều vì lợi ích của dân mà làm. Khắp nơi có đoàn thể nhân dân nhƣ Hội đồng nhân dân, Mặt trận, Công đoàn… Những đoàn thể ấy là tổ chức của dân, phấn đấu cho dân, bênh vực quyền của dân, liên lạc mật thiết với nhân dân với Chính phủ. Khi ai có điều gì oan ức thì có thể do các đoàn thể tố cáo lên cấp trên. Đó là quyền dân chủ của tất cả công dân Việt Nam. Đồng bào biết rõ và khéo dùng quyền ấy [26]. Có thể nói, theo quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh, tố cáo là phƣơng tiện để ngƣời dân phản ánh lại những hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích chính đáng của mình với cơ quan công quyền. Dƣới khía cạnh việc làm, Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) định nghĩa tố cáo “người lao động hoặc người từng làm việc, tố cáo về hành vi bất hợp pháp, trái quy tắc gây nguy hiểm hoặc phi đạo đức do người sử dụng lao động thực hiện” [78]. 4 Hoặc định nghĩa của Guy Dehn (một chuyên gia trong lĩnh vực lao động) và Richard Calland cho rằng: “Người lao động có nhiều cách đề bày tỏ thái độ của mình về những hành vi sai trái nơi công sở, tức là vạch trần hành vi đang gây tổn hại cho người khác thay vì phải giữ kín cho riêng mình. Việc tố cáo có thể là thông qua giao tiếp từ việc nói chuyện với cấp trên, với người quản lý, giám thị hoặc với đồng nghiệp” [78, tr.4]. Định nghĩa này nhìn nhận tố cáo với phạm vi rộng, tố cáo không chỉ giới hạn trong lĩnh vực công mà cả lĩnh vực tƣ. Coi tố cáo nhƣ một phƣơng tiện để thúc đẩy trách nhiệm của bất cứ chủ thể nào thông qua việc tiết lộ thông tin về hành vi sai trái. Bên cạnh đó, định nghĩa còn đề cập tới việc BVNTC, chống lại mọi biện pháp trả thù NTC. Tuy nhiên, cả hai định nghĩa của ILO và Guy Dehn - Richard Calland lại giới hạn chủ thể tố cáo, không đề cập tới tố cáo nhân dân mà chỉ giới hạn trong tố cáo của các thành viên, ngƣời trong tổ chức, cơ quan. Tổ chức Hƣớng tới Minh bạch lại định nghĩa “Tố cáo là việc tiết lộ thông tin về việc làm sai trái trong tổ chức, hoặc các nguy cơ của chúng với các cá nhân hoặc tổ chức được cho là có khả năng thực hiện hành động hiệu quả. Mục tiêu cuối cùng của tố cáo là để bảo vệ lợi ích công cộng” [83, tr.2]. Do đó, nhìn chung có thể tổng kết những đặc điểm chung cơ bản của tố cáo bao gồm: một là, công bố thông tin về hành vi sai phạm; hai là, hƣớng tới mục đích vì lợi ích chung; ba là, các tố cáo hành vi sai phạm đƣợc thực hiện thông qua các kênh thông tin đã đƣợc quy định [81, tr.8]. Khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2011 (sau đây goi là Luật Tố cáo) đã định nghĩa “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”. Tuy nhiên, định nghĩa này đã giới hạn đối tƣợng tố cáo và phạm vi những hành vi đƣợc tố cáo, đó là chƣa bao gồm những hành vi vi phạm quy tắc của đơn vị, tổ chức (điều lệ, quy chế, nội quy…) và cả những hành vi vi phạm đạo đức gây thiệt hại lợi ích công. Còn giáo trình Luật Hành chính Việt Nam do PGS. TS Nguyễn Cửu Việt làm 5 chủ biên lại định nghĩa “Tố cáo là việc công dân phát hiện với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc làm trái pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân đã gây thiệt hại hoặc sẽ đe doạ gây thiệt hại cho lợi ích của nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân” [76, tr.200]. Định nghĩa này đã giới hạn lại chủ thể tố cáo là “công dân”, đối tƣợng tố cáo chƣa đƣợc làm rõ với cụm từ “việc công dân phát hiện với” và chỉ giới hạn trong phạm vi “việc làm trái pháp luật”. Có thể thấy, định nghĩa của Luật Tố cáo và của Tổ chức Hƣớng tới Minh bạch đều coi tố cáo là việc công dân cung cấp thông tin cho cơ quan nhà nƣớc về hành vi sai trái. Tuy nhiên, theo khoản 2 Điều 9 Luật Tố cáo cho rằng để giải quyết một vụ việc thì thông tin cung cấp phải chi tiết. Trƣờng hợp NTC không cung cấp tài liệu làm bằng chứng khi cơ quan nhà nƣớc yêu cầu, sẽ không có căn cứ để xác minh hành vi bị tố cáo nên cơ quan nhà nƣớc có thể không thụ lý giải quyết tố cáo (khoản 2 Điều 20 Luật Tố cáo). BLHS và BLTTHS dùng từ tố giác tội phạm thay vì tố cáo, theo khoản 1 Điều 3 Thông tƣ liên tich ̣ số 06/2013/TTLT- BCA - BQP – BTC - BNN&PTNT VKSNDTC ngày 02/8/2013 của Bộ trƣởng Bộ Công An, Bộ trƣởng Bộ Quốc phòng, Bộ trƣởng Bộ Tài chính, Bộ trƣởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Viện trƣởng Viện Kiểm sát hƣớng dẫn thi hành quy đinh ̣ của BLTTHS về tiế p nhâ ̣n, giải quyết tố giác , tin báo về tô ̣i pha ̣m và kiế n nghi ̣khởi tố , tố giác là “những thông tin về hành vi có dấ u hiê ̣u tội phạm do cá nhân có danh tính , đi ̣a chỉ rõ ràng cung cấ p cho cơ quan, cá nhân có trách nhiệm tiếp nhận, giải quyết”. Về bản chất, tố giác và tố cáo là một, tố cáo là khái niệm chung, còn tố giác là tố cáo hành vi có dấu hiệu cấu thành tội phạm đƣợc quy định trong BLHS, hay nói cách khác “trong tố tụng hình sự tố cáo hành vi tội phạm được gọi là tố giác về tội phạm” [43]. Ngoài ra, tố giác còn có những đặc điểm riêng biệt: một là, tố giác không chỉ là quyền mà là nghĩa vụ của công dân (Điều 19 BLHS 2015 quy định tội “không tố giác tội phạm”); hai là, quan hệ pháp luật hình sự phát sinh khi công dân biết về hành vi phạm tội; ba là, thông tin tố giác có thể đƣợc xem xét hoặc chỉ mang tính chất tham khảo; bốn là, việc tiếp nhận và giải quyết tố giác tội phạm theo quy trình của pháp luật tố tụng hình sự. 6 Từ những phân tích trên, tác giả cho rằng Tố cáo là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức tiết lộ thông tin về việc làm được cho là sai trái trong một cơ quan, tổ chức, cộng đồng xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, cộng đồng cho những cá nhân hoặc cơ quan có thẩm quyền để ngăn ngừa, xử lý và khắc phục hậu quả. NTC thực hiện tố cáo khi có cơ sở và tin rằng hành vi đó là hành vi sai trái hoặc có biểu hiện sai trái. Có thể NTC nắm giữ những thông tin, bằng chứng chắc chắn dùng để chứng minh cho nội dung tố cáo hoặc cũng có thể không có bằng chứng mà chỉ là tin tƣởng hoặc lầm tƣởng rằng đó là hành vi vi phạm, đó là khi NTC muốn thực hiện trách nhiệm ngăn ngừa hành vi bất hợp pháp, trái quy tắc, nguy hiểm hoặc vô đạo đức. Tuy nhiên, có một lƣu ý là NTC tin hoặc lầm tƣởng hành vi bị tố cáo là hành vi sai phạm chứ không phải là cố ý đƣa ra thông tin không có thật hoặc có dụng ý xấu nhằm bội nhọ, hạ thấp danh dự mang tính cá nhân thì không đƣợc coi là tố cáo mà là lạm dụng quyền tố cáo [8,tr.45]. Trong trƣờng hợp này họ phải chịu trách nhiệm về hành vi lạm dụng quyền tố cáo của mình trƣớc pháp luật và có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Thời điểm tố cáo có thể là trƣớc hoặc sau khi xảy ra hành vi sai trái. Trƣờng hợp hành vi trái pháp luật sắp xảy ra, tố cáo là hình thức cảnh báo sớm về mối nguy hại. Mục đích chính của tố cáo lúc này là ngăn chặn những thiệt hại và mối nguy hiểm có thể xảy ra. Còn trong trƣờng hợp tố cáo hành vi đã xảy ra, mục đích chính là xử lý sai phạm và khắc phục hậu quả do hành vi tố cáo gây ra. 1.1.2. Đặc điểm của quyền tố cáo Theo tự nhiên, con ngƣời phản ứng lại mọi sự xâm phạm hoặc nguy cơ xâm phạm các quyền, nhằm tự vệ, bảo vệ lợi ích của mình. Tố cáo chính là quyền phản kháng, tự vệ của mọi cá nhân trƣớc sự vi phạm về quyền có trong đời sống xã hội dân sự lẫn hoạt động của nhà nƣớc. Có thể hiểu một cách đơn giản, tố cáo là việc tiết lộ thông tin về hành vi sai trái cho một chủ thể có khả năng giải quyết hiệu quả. Trọng tâm của quyền tố cáo là quyền tự do ngôn luận [78,tr.4]. Nhìn nhận quyền tố cáo dƣới góc độ là quyền con ngƣời, Đại hội đồng Liên hợp quốc tuyên bố 7 thông qua bản ghi chép phiên họp thứ 70, mục số 73 (b): “việc bảo vệ nguồn tin và NTC dựa vào cốt lõi của quyền tự do ngôn luận. Điều 19 của Tuyên ngôn Quốc tế về Nhân quyền đảm bảo quyền được tiếp cận, thu nhận và tin truyền thông tin, ý kiến thông qua bất kỳ phương tiện truyền thông nào, bất kể biên giới” [80]. Cũng coi tố cáo là quyền con ngƣời, David Banisar cho rằng: “trọng tâm của tố cáo là quyền tự do ngôn luận” [78, tr.4]. Yêu cầu các tổ chức phải đảm bảo các cá nhân có khả năng tiết lộ thông tin, tổ chức nên cởi mở và có trách nhiệm hơn với ngƣời lao động, các cổ đông và dân chúng trong những hoạt động của mình [78, tr.4]. Quyền tố cáo có những đặc trƣng cơ bản của quyền con ngƣời, cụ thể: - Tính phổ biến: quyền tố cáo là quyền vốn có và đƣợc áp dụng bình đẳng đối với tất cả mọi ngƣời, không có sự phân biệt vì bất kỳ lý do gì. Mức độ hƣởng thụ quyền phụ thuộc vào năng lực của cá nhân từng ngƣời, cũng nhƣ hoàn cảnh chính trị, kinh tế, xã hội, văn hoá … mà ngƣời đó đang sống. - Tính không thể tƣớc bỏ: quyền tố cáo không thể bị tƣớc bỏ hoặc hạn chế một cách tuỳ tiện bởi bất cứ chủ thể nào, kể cả cơ quan và quan chức nhà nƣớc. - Tính không thể phân chia: quyền tố cáo có tầm quan trọng tƣơng xứng với các quyền khác. Trong từng bối cảnh cụ thể, cần và có thể ƣu tiên thực hiện một số quyền nhất định, miễn là dựa trên yêu cầu thực tế việc đảm bảo các quyền. - Tính liên hệ và phụ thuộc lẫn nhau: quyền tố cáo không tồn tại một mình mà nằm trong mối liên hệ phụ thuộc, tác động với các quyền khác. Sự vi phạm một quyền sẽ trực tiếp hay gián tiếp ảnh hƣởng tiêu cực tới việc bảo đảm quyền khác. Quyền tố cáo là quyền con ngƣời, vì vậy nhà nƣớc phải có nghĩa vụ tôn trọng (kiềm chế không can thiệp vào việc thụ hƣởng các quyền), nghĩa vụ bảo vệ (ngăn chặn sự vi phạm quyền con ngƣời từ bên thứ ba) và nghĩa vụ thực hiện (có những biện pháp nhằm hỗ trợ công dân hƣởng thụ đầy đủ quyền). 1.1.3. Khái niệm người tố cáo Về NTC, UNCAC định nghĩa tại Điều 33: “Bất kỳ người nào tố cáo thiện chí và trên cơ sở hợp lý với các cơ quan có thẩm quyền các sự kiện liên quan tới hành vi phạm tội”. UNCAC yêu cầu các quốc gia chú ý tới việc thúc đẩy sự tự nguyện tố 8 cáo của công chúng, bảo vệ bất kỳ ngƣời nào tố cáo sự nghi ngờ của họ về hành vi tham nhũng. Khoản 4 Điều 39 UNCAC mở rộng đối tƣợng tố cáo cả công dân bình thƣờng, ngƣời nƣớc ngoài “xem xét khuyến khích công dân nước mình và những người khác cư trú trên lãnh thổ nước mình báo cáo cho cơ quan điều tra và truy tố quốc gia khi phát hiện thấy một loại tội phạm thuộc phạm vi điều chỉnh của Công ước”. Nhà báo cũng có thể là NTC, UNCAC yêu cầu các quốc gia cần bảo vệ các nhà báo đặc biệt trong trƣờng họp họ công bố hành vi tham nhũng [6]. Toà án Châu Âu đƣa ra định nghĩa: “Mọi NTC hoặc người tiết lộ thông tin về mối đe doạ hoặc mối nguy hại gây tổn hại tới lợi ích công cộng trong bối cảnh mối quan hệ làm việc của họ, trong cả khu vực công và khu vực tư” [83, tr.9]. Định nghĩa về NTC của của UNCAC bao quát hơn định nghĩa của Toà án Châu Âu, Toà án Châu chỉ giới hạn đối tƣợng tố cáo trong phạm vi những ngƣời là thành viên của tổ chức, cơ quan đó. Còn quan điểm về NTC tại Việt Nam thể hiện tại khoản 4 Điều 2 Luật Tố cáo: “NTC là công dân thực hiện quyền tố cáo”. Khái niệm này bao gồm cả ngƣời có tin báo, tố giác tội phạm trong BLTTHS và giới hạn chủ thể là “công dân” chứ không phải là “mọi ngƣời”. Có thể nói NTC là ngƣời có những chứng lý hoặc căn cứ tin rằng có hành vi vi phạm pháp luật, hành vi sai trái xảy ra và cung cấp thông tin cho cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền nhằm ngăn chặn hoặc giải quyết hiệu quả các hành vi đó. NTC có thể là: công chức, ngƣời tiến hành tố tụng hay ngƣời tham gia tố tụng (ngƣời làm chứng, nguyên đơn, bị đơn, giám định viên, bị can, bị cáo...), đồng nghiệp,... hay bất cứ ai nắm rõ thông tin, chứng cứ hoặc có thể họ có căn cứ để tin rằng có hành vi sai trái xảy ra. Từ những phân tích trên, theo nghĩa rộng, người tố cáo là người có những dấu hiệu sau: - Là người có thông tin, tài liệu, chứng cứ về hành vi vi phạm pháp luật, đạo đức hoặc các chuẩn mực của cộng đồng; - Muốn phản ánh những thông tin về hành vi vi phạm với cơ quan, người có thẩm quyền; 9 - Lo sợ và có nguy cơ bị trả thù vì hành vi tiết lộ thông tin, tài liệu, chứng cứ về hành vi vi phạm pháp luật, đạo đức hoặc các chuẩn mức của cộng đồng. Phần lớn các quan điểm đều thống nhất, chủ thể thực hiện quyền tố cáo là cá nhân. Tuy nhiên cũng có quan điểm cho rằng chủ thể tố cáo có thể là tổ chức vì xuất phát từ thực tiễn và có thể phát huy đƣợc sức mạnh của tập thể [74, tr.160]. Luật Tố cáo không công nhận quyền tố cáo của tổ chức nhƣng BLTTHS 2015 lại quy định tại Điều 144 “Tin báo về tội phạm là thông tin về vụ việc có dấu hiệu tội phạm do cơ quan, tổ chức, cá nhân thông báo với cơ quan có thẩm quyền hoặc thông tin về tội phạm trên phương tiện thông tin đại chúng”. Việc tố cáo đông ngƣời hay NTC là tổ chức thì có nhiều ƣu điểm: thứ nhất, thu hút sự quan tâm của cơ quan nhà nƣớc; thứ hai, thể hiện đƣợc trách nhiệm và độ chính xác cao hơn, am hiểu pháp luật hơn cá nhân; thứ ba, tố cáo sẽ tạo sự liên kết và phát huy sức mạnh tập thể [8, tr.52]. Vì vậy, có thể cân nhắc trong việc quy định thêm chủ thể tố cáo là tổ chức, pháp nhân. NTC và ngƣời làm chứng có những đặc điểm giống nhau đó là đều biết những thông tin trực tiếp liên quan đến vi phạm pháp luật và phải chịu trách nhiệm pháp lý về những thông tin mà mình đƣa ra. Tuy nhiên, ngƣời làm chứng là ngƣời bị cơ quan tiến hành tố tụng triệu tập và tham gia trong quá trình tố tụng. Vai trò ngƣời làm chứng là nghĩa vụ nếu không thực hiện có thể bị truy cứu trách nhiệm về tội “từ chối khai báo” hoặc “khai báo gian dối” (Điều 383 và Điều 382 BLHS 2015) trong khi tố cáo vừa là quyền vừa là nghĩa vụ. Trong trƣờng hợp ngƣời làm chứng chủ động tố cáo hành vi phạm tội, lúc này NTC đồng thời là ngƣời làm chứng. NTC cũng khác ngƣời đƣa tin ở chỗ ngƣời đƣa tin có thể là ngƣời tiết lộ thông tin hợp pháp (nhƣ thông tin về một hành vi, vụ việc bất hợp pháp) hoặc bất hợp pháp (nhƣ tin mật của cơ quan, tổ chức) một cách công khai hoặc lén lút, vô ý hoặc cố ý. Ngƣời đƣa tin phải là thành viên của cơ quan, tổ chức bị tiết lộ thông tin trong khi NTC không bắt buộc phải là thành viên nội bộ. NTC tiết lộ thông tin mang tính tự nguyện, chủ động nhằm mục đích lộ rõ hành vi sai trái trƣớc công chúng, cá nhân cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong khi ngƣời tiết lộ thông tin mang mục đích tƣ lợi cá nhân, có thể tự nguyện hoặc bị ép buộc, mua chuộc. 10 1.1.4. Đặc điểm của tố cáo tham nhũng và người tố cáo tham nhũng Chƣa có định nghĩa chung về tham nhũng đƣợc thừa nhận, áp dụng chính thức và rộng rãi trên phạm vi toàn cầu. Một số định nghĩa về tham nhũng trong các từ điển uy tín hoặc do một số tổ chức quốc tế công bố đƣợc nêu dƣới đây nhƣ: Từ điển Oxford định nghĩa tham nhũng là: “sự bóp méo hay phá hoại tính liêm chính trong thực thi công vụ bằng cách hối lộ hoặc đối xử thiên vị”. Trong khi Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI) cho rằng tham nhũng là “hành động lạm dụng quyền lực được giao để làm giàu bất chính hoặc bất hợp pháp cho bản thân hoặc cho những người thân cận của một bộ phận nhân viên công quyền, có thể là các nhà chính trị hoặc viên chức” [10, tr.22]. Ngân hàng Phát triển Châu Á lại có hai định nghĩa dựa trên những sửa đổi, bổ sung cho định nghĩa của TI – đƣợc cho là chƣa chú trọng tới khu vực tƣ. Định nghĩa ngắn gọn thứ nhất, coi tham nhũng là: “sự lạm dụng quyền lực công hoặc tư để thu lợi riêng” [10, tr.23]. Định nghĩa thứ hai có nội dung toàn diện hơn, xác định tham nhũng là: hành động lạm dụng chức vụ để làm giàu bất chính hoặc bất hợp pháp cho bản thân hoặc cho những ngƣời thân cận của một bộ phận nhân viên ở cả khu vực công và khu vực tƣ, hoặc để tạo cơ hội cho những kẻ khác làm nhƣ vậy [10, tr.23]. Từ những định nghĩa trên, có thể phân tích định nghĩa tham nhũng là một tình trạng thiếu trung thực, thiếu liêm chính trong hành động, gắn liền với sự “tha hoá”. Chính khái niệm này đã ngụ ý tình huống với cá nhân cố ý làm trái những chuẩn mực đạo đức và quy định pháp luật để thu lợi bất chính cho bản thân, gia đình và ngƣời thân. Có hai thuộc tính cốt lõi của tham nhũng là sự lạm dụng quyền lực (hàm ý tham nhũng phải là những hành vi cố ý) và thu lợi riêng (không chỉ lợi ích cho cá nhân mình, mà còn cho gia đình, họ hàng, hay ngƣời nào khác. Lợi ích có thể là vật chất, tinh thần, tình cảm, tình dục…, có thể trực tiếp, gián tiếp). Tham nhũng là hành vi lạm dụng vị trí, quyền hạn để thu lợi riêng, thƣờng do ngƣời đƣợc giao một thẩm quyền nhất định thực hiện nhƣng không giới hạn ở những chủ thể này và gắn liền với sự lạm dụng quyền lực, là sự tha hoá của quyền lực nhà nƣớc (hay quyền lực công) nhƣng không chỉ giới hạn trong dạng quyền lực này. 11 Ngoài các đặc điểm chung của tố cáo, tố cáo tham nhũng có những đặc điểm riêng, đó là: Một là, phạm vi đối tượng bị tố cáo là hành vi tham nhũng diễn ra phổ biến, thường xuyên và không loại trừ ai, đặc biệt trong phạm vi cơ quan công quyền. Tham nhũng là hiện tƣợng có thể xảy ra ở mọi khu vực, mọi nhóm xã hội, mọi bộ, ngành hay các tỉnh, thành. Bản chất của tham nhũng là sự tha hoá quyền lực - một hiện tƣợng có tính chất quy luật xét trên phƣơng diện tâm lý học hành vi của loài ngƣời. Nói cách khác ở đâu có quyền lực, ở đó có tham nhũng. Theo cách tiếp cận này, tham nhũng có tính chất là một căn bệnh chung, mang tính cố hữu của mọi nhà nƣớc, mọi tổ chức, bất kể thể chế chính trị nào. Cùng với quan liêu, tham nhũng xuất hiện ngay từ khi thành lập nhà nƣớc và cũng tồn tại mãi mãi với nhà nƣớc. Chính vì thế, Laureate Gary Becker – nhà khoa học Mỹ đƣợc giải Nobel kinh tế năm 1992 phát biểu: “Chúng ta chỉ có thể hoàn toàn triệt tiêu tham nhũng khi xoá bỏ nhà nước mà thôi” [79]. Hai là, giữa NTC và NBTC trong tố cáo tham nhũng thường có mối quan hệ với nhau (quan hệ thân hữu, lợi ích, công việc,…), đặc biệt, thƣờng có mối quan hệ là thủ trƣởng và nhân viên. Nhƣ đã nói ở trên, tham nhũng xảy ra rất phổ biến ở cơ quan công quyền và thƣờng gắn với những ngƣời có chức vụ, quyền hạn, chính vì vậy mà mối quan hệ tố cáo tham nhũng giữa NTC và NBTC thƣờng là quan hệ cấp trên - cấp dƣới và có sự vƣớng mắc về xung đột lợi ích. Vì NTC và NBTC có quan hệ, ở trong một cơ quan, tổ chức nên có thế nắm đƣợc nhƣng thông tin mang tính “nội bộ” hay là thông tin “mật” do mối quan hệ có mức độ gần gũi nhất định mà những ngƣời ngoài khó biết đƣợc. Cũng chính vì lý do này mà sự an toàn của NTC tham nhũng thƣờng bị đe doạ. Ví dụ nhƣ, nhân viên tố cáo giám đốc, công chức tố cáo trƣởng phòng. Trong khi tố cáo có thể xảy ra bởi một ngƣời không nằm cùng tổ chức với NBTC. Ba là, NTC tham nhũng thường bị trả thù, trù dập dưới nhiều hình thức, đặc biệt là trù dập, phân biệt đối xử trong công việc, vị trí và cơ hội việc làm. Xuất phát đặc trƣng của NBTC trong tố cáo tham nhũng thƣờng là ngƣời có chức vụ quyền 12