Tài liệu Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất theo pháp luật việt nam từ thực tiễn huyện quế sơn, tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ KIM HƯƠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN HUYỆN QUẾ SƠN, TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ KIM HƯƠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN HUYỆN QUẾ SƠN, TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 8 38 01 07 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Nguyễn Quamg Tuyến HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan Luận văn “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tam Kỳ, ngày 14 tháng 5 năm 2019 Tác giả luận văn Nguyễn Thị Kim Hương MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM . 9 1.1. Một số vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ..... 9 1.2. Lý luận pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ......... 16 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI HUYỆN QUẾ SƠN -TỈNH QUẢNG NAM ........................................ 30 2.1. Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất .... 30 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất tại huyện Quế Sơn - tỉnh Quảng Nam ....................................................... 42 CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH TẠI HUYỆN QUẾ SƠN - TỈNH QUẢNG NAM ......................................................................................................................... 56 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thi hành tại huyện Quế Sơn - tỉnh Quảng Nam 56 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại huyện Quế Sơn - tỉnh Quảng Nam ......................................................................................................................... 62 KẾT LUẬN .................................................................................................... 68 TÀI LIỆU THAM KHẢO MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam là một nước đang phát triển và thực hiện công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Vì vậy, nhu cầu xây dựng các công trình phục vụ mục đích an ninh - quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng ngày càng gia tăng. Điều này đồng nghĩa với việc Nhà nước phải thu hồi đất trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra nhằm bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2013 ra đời thay thế Luật Đất đai năm 2003 có những sửa đổi, bổ sung bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành các quy định này cho thấy còn nhiều trở ngại, vướng mắc như cơ chế xác định giá đất bồi thường chưa hợp lý; sự tham vấn của người bị thu hồi đất đối với phương án bồi thường còn mang tính hình thức; vấn đề giải quyết về sinh kế và đời sống của người bị thu hồi đất không bền vững v.v gây ra nhiều bức xúc trong Nhân dân, tình trạng khiếu kiện, tranh chấp liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vẫn không hề thuyên giảm. Điều này cho thấy pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất vẫn còn dư địa để tiếp tục nghiên cứu cho dù đã có khá nhiều công trình khoa học ở các cấp độ khác nhau đề cập đến vấn đề này được công bố trong thời gian qua. Quảng Nam là một tỉnh nghèo của miền Trung nhưng giàu truyền thống yêu nước, hiếu học và có chiều sâu về văn hóa. Mảnh đất nơi đây sinh ra nhiều danh nhân văn hóa, lịch sử kiệt xuất của dân tộc như Phan Chu Trinh, Huỳnh Thúc Kháng, Thái Phiên v.v. Trong thời kỳ đổi mới đất nước, tỉnh Quảng Nam có sự tăng trưởng mạnh mẽ về mọi mặt vươn lên trở thành tỉnh khá không chỉ của miền Trung mà còn của cả nước, gia nhập câu lạc bộ các 1 địa phương có nguồn thu ngân sách hàng năm lên đến hàng ngàn tỷ đồng. Đặt trong bối cảnh đó, Quế Sơn là huyện bán sơn địa của tỉnh Quảng Nam cũng có tốc độ phát triển ấn tượng, tỷ lệ tổng thu nhập quốc dân (GDP) tăng năm sau cao hơn năm trước. Có được những thành tựu đáng tự hào về phát triển kinh tế - xã hội (KT - XH) của huyện Quế Sơn không thể tách dời với sự chuyển dịch tỷ trọng cơ cấu kinh tế từ nông, lâm nghiệp sang công nghiệp, thương mại, dịch vụ, du lịch. Nhiều dự án hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đã, đang và sẽ triển khai thực hiện trên địa bàn huyện Quế Sơn mở ra những cơ hội phát triển chưa từng có song cũng đặt ra những thác thức to lớn đối với Đảng bộ, chính quyền và Nhân dân nơi đây. Một trong những thách thức đó là giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, các chủ đầu tư và người bị thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển KT - XH vì lợi ích quốc gia, công cộng thông qua việc áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Trong những năm qua, mặc dù đã có rất nhiều có gắng, nỗ lực song việc thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Quế Sơn vẫn khó tránh khỏi những yếu kém, tồn tại như số lượng các dự án được bàn giao đất chậm tiến độ chiếm tỷ lệ đáng kể; có không ít người bị thu hồi đất không đồng thuận với phương án bồi thường phát sinh tranh chấp, khiếu kiện đất đai kéo dài tiềm ẩn nguy cơ trở thành thành điểm nóng gây mất ổn định chính trị ở địa phương v.v. Điều này có nguyên nhân từ sự phức tạp của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; nguồn gốc sử dụng đất phức tạp, xáo trộn qua các thời kỳ, sự yếu kém của quản lý nhà nước về đất đai; tính đặc thù của pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cũng như những hạn chế của việc thực thi pháp luật v.v. Để khắc phục những yếu kém này thì không thể không nghiên cứu, đánh giá một cách hệ thống, đầy đủ, toàn diện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất về lý luận và thực tiễn. Dẫu cho đã có rất nhiều công trình nghiên 2 cứu về lĩnh vực này đã được công bố song đề tài vẫn còn dư địa để tiếp tục tìm hiểu khi nó được tiếp cận nghiên cứu dựa trên sự tham chiếu từ thực tiễn thi hành tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. Với ý nghĩa đó, học viên lựa chọn đề tài “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam” làm luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất thu hút được sự quan tâm nghiên cứu của giới luật học nước ta trên các phương diện khác nhau. Có thể đề cập đến một số công trình, bài báo tiêu biểu như sau: i) Doãn Hồng Nhung (chủ biên) (2013), Pháp luật về định giá trong bồi thường giải phóng mặt bằng ở Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội; ii) Nguyễn Thị Nga (2013), Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất - Thực trạng và hướng hoàn thiện, Đề tài NCKH cấp Trường, Trường Đại học Luật Hà Nội; iii) Nguyễn Vinh Diện (2006), Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội; iv) Nguyễn Duy Thạch (2007), Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (qua thực tiễn thi hành hành tại thành phố Hà Nội), Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội; v) Nguyễn Tân Cảnh (2017), Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội; vi) Lê Thành Long (2017), Pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội; vii) Nguyễn Tất Đắc (2018), Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Tây Ninh, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội; viii) Lê Phú Lượng (2018), Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Thừa Thiên 3 Huế, Luận văn thạc sĩ Luật học, Đại học Luật - Đại học Huế; ix) Phạm Thu Thủy (2014), Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội; x) Đỗ Đức Quân (2007), Vấn đề việc làm cho người bị thu hồi đất ở nông thôn trong quá trình xây dựng, phát triển các khu công nghiệp, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 8 (412), tháng 8; xi) Nguyễn Thiêm (2005), Nhà tái định cư: vừa ở vừa…run, Báo Công an nhân dân, số ra ngày 21/5; xii) Đức Tâm (2008), Vì sao dân chưa đồng thuận , Báo điện tử Kinh tế và Đô thị, số ra ngày 19/8; xiii) Lan Hương (2008), Bức xúc thu hồi đất không chỉ do giá đền bù , Báo điện tử Dân trí, số ra ngày 03/10; xiv) Lê Ngọc Thạnh (2009),... Nhìn chung, các công trình, bài báo nêu trên đều nghiên cứu về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở mức độ và phạm vi khác nhau. Có công trình, bài báo nghiên cứu đi sâu phân tích, bình luận một số khía cạnh pháp lý về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; có công trình, bài báo nghiên cứu vấn đề này ở phạm vi rộng hơn nhằm đánh giá khái quát pháp luật và thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất... Tuy nhiên, dường như còn thiếu một công trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện trên phương diện lý luận và thực tiễn pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất tham chiếu từ thực tiễn thi hành tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. Trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu của các công trình liên quan đến đề tài, luận văn đi sâu tìm hiểu pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là đưa ra giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thi hành tại 4 huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam trên cơ sở giải quyết một số vấn đề lý luận về pháp luật bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và đánh giá thực tiễn thi hành tại địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ cụ thể sau đây: - Phân tích cơ sở, ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. - Giải mã khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc của việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. - Phân tích khái niệm, đặc điểm của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; yêu cầu và nội dung pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; các yếu tố đảm bảo thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. - Phân tích nội dung các quy định hiện hành của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. - Đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. - Đưa ra định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thi hành tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu trong luận văn bao gồm các vấn đề cụ thể sau: - Nội dung của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. 5 - Các quan điểm khoa học, trường phái lý thuyết về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. - Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu 4.2.1. Giới hạn phạm vi nghiên cứu về nội dung Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam nói riêng là đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng, phức tạp liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau như luật học, xã hội học, lịch sử, kinh tế học, văn hóa và chính trị học v.v... Tuy nhiên, trong khuôn khổ có hạn của một bản luận văn thạc sĩ luật học, luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu ở việc tìm hiểu những vấn đề lý luận pháp luật bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất; đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành về bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn thi hành tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. 4.2.2. Giới hạn phạm vi nghiên cứu về không gian Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu về không gian là thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. 4.2.3. Giới hạn về thời gian Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu về thời gian từ năm 2003 (Năm ban hành Luật Đất đai 2003) đến nay. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Phương pháp luận nghiên cứu của luận văn là phép biện chứng duy vật và biện chứng lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lênin. Theo đó, luận văn nghiên cứu pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đặt trong sự vận động 6 và có mối liên hệ với các chế định khác của pháp luật đất đai; xem xét quá trình lịch sử hình thành, vận động và phát triển của các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ta. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Để đạt được mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây: - Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử, phương pháp hệ thống … được sử dụng trong Chương 1. - Phương pháp bình luận, phương pháp phân tích, phương pháp đánh giá, phương pháp đối chiếu v.v… được sử dụng trong Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. - Phương pháp tổng hợp, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn giải v.v… được sử dụng trong Chương 3 khi nghiên cứu định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thi hành tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Xét về giá trị khoa học, luận văn có ý nghĩa lý luận và thực tiễn chủ yếu sau đây: Một là, về ý nghĩa lý luận. Luận văn tiếp cận cơ sở lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất dựa trên các lý thuyết chủ yếu bao gồm lý thuyết về vật quyền; lý thuyết về quyền sử dụng đất (QSDĐ) là tài sản được pháp luật bảo hộ; lý thuyết về sở hữu "kép": toàn dân là chủ sở hữu đất đai về mặt chính trị - pháp lý, người sử dụng đất sở hữu QSDĐ về mặt thực tế… Hệ thống hóa và góp phần hoàn thiện hệ thống cơ sở lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam. 7 Hai là, về ý nghĩa thực tiễn. Luận văn phân tích, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam; trên cơ sở đó, luận văn đưa ra giải pháp góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi chế định pháp luật này. Luận văn là tài liệu tham khảo bổ ích không chỉ đối với các nhà hoạch định chính sách, pháp luật đất đai; các nhà quản lý đất đai mà còn là tài liệu chuyên khảo bổ ích phục vụ công tác giảng dạy, học tập và nghiên cứu khoa học pháp lý đất đai ở các cơ sở đào tạo luật của nước ta. 7. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương: - Chương 1. Một số vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam. - Chương 2. Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. - Chương 3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thi hành tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. 8 CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM 1.1. Một số vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.1. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.1.1. Định nghĩa bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất * Khái niệm của pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất Mặc dù người sử dụng đất không phải là chủ sở hữu đất đai mà chỉ có quyền sử dụng đất do tính đặc thù của chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài (gọi chung là người sử dụng đất). Tuy nhiên, quyền sử dụng đất của người sử dụng được pháp luật bảo hộ (Điều 54 Hiến pháp năm 2013). Vì vậy, khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào các mục đích công cộng hoặc vì lợi ích quốc gia … thì vấn đề bồi thường cho người sử dụng đất được đặt ra. Nó được ghi nhận trong pháp luật đất đai và được giải mã như sau: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”1. Vậy người sử dụng đất chỉ được Nhà nước - đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai - trao quyền sử dụng đất để sử dụng thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất mà tại sao khi Nhà nước thu hồi đất họ lại đươc bồi thường. Điều này được lý giải bởi một số lý do chủ yếu sau đây: 1 Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 9 Thứ nhất, thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử dụng đất đã giao cho chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai. Cho dù muốn hay không muốn thì thu hồi đất luôn gây ra những hậu quả ảnh hưởng tiêu cực đến người sử dụng đất. Họ bị tước đoạt mất tư liệu sản xuất, nơi sinh sống cư trú và rơi vào tình trạng đời sống bị đảo lộn, gặp nhiều khó khăn. Những “tai họa” này ập xuống đầu người sử dụng đất không phải do lỗi của họ gây ra mà xuất phát từ yêu cầu khách quan của xã hội như do nhu cầu sử dụng đất vào mục đích quốc phòng - an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Vì vậy, trong trường hợp này việc bồi thường cho người sử dụng đất để khắc phục những hậu quả tiêu cực do thu hồi đất gây ra. Thứ hai, Thông thường, khi nhắc đến cụm từ "thu hồi", chúng ta thường nghĩ đây là chế tài, hình phạt dành cho người có hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên trong trường hợp này, thu hồi đất không phải là chế tài được Nhà nước áp dụng đối với người sử dụng đất mà do nhu cầu cần có đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng - an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích công cộng … Nhà nước buộc phải thu hồi đất đã giao cho người sử dụng đất sử dụng ổn định lâu dài. Do đó, Nhà nước phải bồi thường những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất Thuật ngữ "Bồi thường" được sử dụng và lưu hành từ rất lâu trong các văn bản quy phạm pháp luật; đặc biệt là trong các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai. Đến khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được Quốc hội ban hành, thuật ngữ "Bồi thường" mới được sử dụng trở lại và được kế thừa trong các đạo Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Cho dù ở những thời kỳ khác nhau, pháp luật đất đai sử dụng thuật ngữ “bồi thường” hay thuật ngữ “ đền bù thiệt hại” song giữa hai thuật ngữ này có sự tương đồng; nó được sử 10 dụng để chỉ việc Nhà nước bù đắp các thiệt hại là hậu quả của thu hồi đất cho người sử dụng đất mà không do lỗi của họ gây ra. * Khái niệm pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Pháp luật về hỗ trợ được hiểu là hệ thống các quy định pháp luật do Nhà nước ban hành về lĩnh vực hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Cho đến nay, pháp luật về hỗ trợ vẫn còn nhiều quan niệm, cách hiểu khác nhau, cách vận dụng khác nhau. Có những quan niệm cho rằng đất đai là một thứ hàng hóa và khi Nhà nước thu hồi đất thì trả cho người đang có quyền sử dụng đất một số tiền tương ứng. Cũng có quan niệm cho rằng đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý nên khi Nhà nước thu hồi đất chỉ trả một phần kinh phí gọi là bồi thường. Mỗi quan điểm đều có mặt tích cực và hạn chế của nó, bởi lẽ đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, không phải là hàng hóa để trao đổi, đất đai cũng là thành quả của cách mạng, của toàn thể nhân dân mà Nhà nước là đại diện quản lý nên không thể thu hồi, sử dụng tùy tiện mà phải làm sao để hài hòa các lợi ích. Pháp luật điều chỉnh về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là điều chỉnh các quan hệ xã hội, giữa Nhà nước với người dân, giữa Nhà nước với chủ các dự án thu hồi đất, giữa người dân với các chủ dự án thu hồi đất. Theo đó, một trong những quy định trong đó pháp luật sẽ quy định điều chỉnh hỗ trợ ổn định, sản xuất của người dân; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm kết hợp kinh doanh, dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở. 1.1.1.2. Đặc điểm của bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất * Đặc điểm của pháp luật về Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là một dạng cụ thể của bồi thường nói chung. Bên cạnh các đặc điểm chung thì bồi thường, hỗ trợ còn có 11 một số đặc điểm riêng chủ yếu sau đây: Một là, vấn đề bồi thường chỉ đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển KT XH vì lợi ích quốc gia, công cộng. Điều này có nghĩa là không phải bất cứ trường hợp người bị thu hồi đất nào cũng được Nhà nước bồi thường. Chỉ những trường hợp Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh (quy định tại Điều 61 Luật Đất đai năm 2013); thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (quy định tại Điều 62 Luật Đất đai năm 2013) mới được Nhà nước bồi thường. Hai là, việc bồi thường cho người sử dụng đất không do lỗi của Nhà nước gây ra mà xuất phát từ nhu cầu chung của xã hội, của cộng đồng. Điều này có nghĩa là Nhà nước thu hồi đất sử dụng không vì nhu cầu của Nhà nước mà phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội. Ba là, việc bồi thường về đất thực hiện không căn cứ vào giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường (trao đổi ngang giá) mà dựa vào giá đất cụ thể do Nhà nước xác định tại thời điểm thu hồi đất; Bốn là, về chủ thể bồi thường. Nhà nước do xã hội thiết lập nên được Nhân dân trao cho quyền lực nhà nước để quản lý xã hội. Khi thu hồi đất sử dụng cho các mục đích chung của xã hội thì Nhà nước thay mặt công đồng xã hội (người được thụ hưởng lợi ích được tạo ra do việc thu hồi đất) đứng ra thực hiện bồi thường cho người sử dụng đất. Năm là, về nguyên tắc bồi thường. Khác với nguyên tắc bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự là nguyên tắc tự nguyện thoả thuận giữa người có trách nhiệm bồi thường và người được bồi thường; chỉ khi nào các bên không tự thoả thuận được với nhau thì mới yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền can thiệp giải quyết. Trong thu hồi đất, việc bồi thường chỉ được thực hiện khi người bị thu hồi đất thỏa mãn đầy đủ các điều kiện về 12 bồi thường do pháp luật đất đai quy định và giá bồi thường là giá đất cụ thể do Nhà nước xác định tại thời điểm thu hồi đất. * Đặc điểm pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Thứ nhất, tính quy phạm phổ biến. Pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là nói đến những quy phạm về hỗ trợ. Thứ hai, tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức. Tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức là sự thể hiện nội dung pháp luật hỗ trợ trong những hình thức nhất định Thứ ba, pháp luật về hỗ trợ do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện. Sự bảo đảm bằng Nhà nước là một thuộc tính của pháp luật về hỗ trợ. Pháp luật về hỗ trợ do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện. Điều đó có nghĩa là Nhà nước đã trao các quy phạm pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, tính quyền lực bắt buộc đối với mọi cơ quan, tổ chức và mọi công dận, tức là pháp luật về hỗ trợ mới trở thành quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung. 1.1.2. Các hình thức bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.2.1. Bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng Như phần trên đã đề cập, đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì có thể thay thế được trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối hoặc đất đai là địa bàn cư trú, sinh sống ổn định lâu dài của con người hay là nơi xây dựng nhà xưởng, địa điểm sản xuất - kinh doanh v.v. Do đó, Nhà nước thu hồi đất dẫn đến việc người bị thu hồi đất mất đất sản xuất hoặc mất chỗ ở dẫn đến không có “công ăn việc làm”, không có thu nhập ... cuộc sống bị xáo trộn, đảo lộn gặp rất nhiều khó khăn. Để giúp người sử dụng đất vượt qua khó khăn, nhanh chóng ổn định cuộc sống và sản xuất thì hình thức bồi thường được thực hiện trước tiên là “thu hồi đất được bồi thường bằng đất”. Đây là hình thức bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mang tính 13 bền vững và dường như ít gây nhiều xóa trộn về sản xuất và đời sống đối với người bị thu hồi đất. Nhà nước cũng không phải mất quá nhiều kinh phí chi cho việc đào tạo nghề, tìm kiếm việc làm mới; hỗ trợ đời sống gặp khó khăn; hỗ trợ cho việc ngưng trệ sản xuất - kinh doanh; hỗ trợ di chuyển chỗ ở, di chuyển mồ mả v.v. Tuy nhiên, việc áp dụng hình thức bồi thường này đi kèm với việc thỏa mãn các điều kiện sau đây: Một là, địa phương nơi bị thu hồi đất phải có quỹ đất đối ứng (bao gồm đất nông nghiệp, đất ở, đất phi nông nghiệp) để thực hiện việc bồi thường bằng đất. Có nghĩa là muốn bồi thường về đất thì Nhà nước phải có quỹ đất để bù vào số đất bị thu hồi. Hai là, người bị thu hồi đất chấp nhận lựa chọn hình thức bồi thường bằng đất. Ba là, việc bồi thường bằng đất được thực hiện dựa trên nguyên tắc cơ bản là bồi thường bằng việc giao một diện tích khác có diện tích bằng với diện tích đất bị thu hồi và có cùng mục đích sử dụng. 1.1.2.2. Bồi thường bằng tiền Bên cạnh hình thức bồi thường bằng đất, người bị Nhà nước thu hồi đất được bồi thường bằng tiền. Đây là hình thức bồi thường trong điều kiện Nhà nước không còn quỹ đất để có thể bồi thường bằng đất cho người bị thu hồi đất. Hình thức bồi thường này ngày càng trở nên phổ biến trong bối cảnh quỹ đất do Nhà nước trực tiếp quản lý ngày càng khan hiếm. Việc bồi thường bằng tiền khi Nhà nước thu hồi đất dường như chỉ giải quyết được các lợi ích trước mắt mà chưa mang tính bền vững. Điều này có nghĩa là Nhà nước mới chỉ bồi thường những thiệt hại thực tế, trực tiếp mà có thể xác định “định lượng” được do việc thu hồi đất gây ra. Do bị mất đất sản xuất, mất đất ở v.v nên Nhà nước phải giải quyết các vấn đề xã hội của việc thu hồi đất như đầu tư vốn để đào tạo chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm mới cho người nông 14 dân mất đất nông nghiệp; trợ cấp thất nghiệp; hỗ trợ di chuyển chỗ ở v.v. Trên thực tế việc giải quyết vấn đề sinh kế, an sinh xã hội có nguyên nhân từ việc thu hồi đất thực hiện không hiệu quả, mang tính hình thức 1.1.3. Ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Một là, Nhà nước giải quyết hậu quả và các hệ quả liên quan do việc thu hồi đất gây ra. Do đó, chủ thể có nghĩa vụ phải thực hiện việc bồi thường không ai khác, đó là Nhà nước. Trong thu hồi đất, người sử dụng đất là người bị ảnh hưởng trực tiếp đầu tiên các hậu quả do việc thu hồi đất gây ra. Mặt khác, thu hồi đất nhằm giải quyết nhu cầu đất đai cho các mục đích chung song nó cũng để lại các hậu quả về kinh tế - xã hội như diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp “không có công ăn, việc làm”; đình trệ hoạt động sản xuất - kinh doanh của một số doanh nghiệp; một bộ phần người dân mất chỗ ở; phát sinh tranh chấp, khiếu kiện kéo dài liên quan đến bồi thường; phát sinh các tệ nạn xã hội do bị mất việc làm v.v. Những vấn đề này nếu không được giải quyết sẽ không chỉ ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất mà còn khiến các nguy cơ xung đột xã hội tồn tại âm ỉ kéo dài đe dọa sự ổn định chính trị - xã hội. Hai là, Đất đai là điều kiện vật chất cần thiết tạo ra “công ăn việc làm”, tạo ra lương thực, thực phẩm nuôi sống con người. Mặt khác, đất đai còn là địa bàn phân bố các khu dân cư và tạo không gian nền tảng cho quá trình sản xuất, sinh hoạt của con người. Khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất mất điều kiện vật chất cần thiết cho sự tồn tại và phát triển. Hậu quả là cuộc sống bị đảo lộn, rơi vào hoàn cảnh khó khăn, mất chỗ ở hoặc mất tư liệu sản xuất v.v. Do đó, bồi thường có ý nghĩa là bù đắp các tổn thất, thiệt hại do việc bị thu hồi đất gây ra góp phần giúp người bị thu hồi đất nhanh chóng ổn định cuộc sống và sản xuất. Ba là, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất giúp đẩy nhanh tiến độ triển 15 khai các dự án đúng thời gian, kế hoạch đề ra; không làm lỡ cơ hội, đầu tư kinh doanh của doanh nghiệp, nhà đầu tư và góp phần làm tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, kinh doanh ở nước ta. Bốn là, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện an sinh xã hội trong việc đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp bị mất đất nông nghiệp. Điều này có nghĩa là thông qua hoạt động bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vừa giải quyết được “bài toán” đất đai đáp ứng nhu cầu sử dụng đất vì mục đích quốc phòng - an ninh; phát triển KT - XH vì lợi ích quốc gia, công cộng vừa đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Thông qua hoạt động bồi thường cho người bị thu hồi đất, Nhà nước phát đi thông điệp đảm bảo không ai bị bỏ lại phía sau trong quá trình phát triển đất nước; không hy sinh lợi ích của người nông dân cho sự phát triển của đất nước. Có như vậy mục tiêu “dân giàu nước mạnh xã hội dân chủ công bằng và văn minh” mới đạt được và chất lượng tăng trưởng mới mang tính bền vững v.v. 1.2. Lý luận pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 1.2.1. Sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Quan hệ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được điều chỉnh bằng pháp luật hay nói cách khác pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ra đời dựa trên những lý do cơ bản sau đây: Thứ nhất, xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Toàn dân là chủ sở hữu đối với đất đai và Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu trở thành một nguyên tắc cơ bản của Luật Đất đai năm 2013. Vì vậy, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cần thiết phải được 16