Tài liệu Pháp luật về công khai minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ....…../……… BỘ NỘI VỤ …….../……… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN QUANG TRUNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG KHAI MINH BẠCH TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI – NĂM 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ....…../……… BỘ NỘI VỤ …….../……… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN QUANG TRUNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG KHAI MINH BẠCH TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH MÃ SỐ: 60 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN THỊ DIỆU OANH HÀ NỘI – NĂM 2017 MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 1. Lý do lựa chọn đề tài luận văn ................................................................... 1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ............................... 3 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn .......................................................... 6 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ....................................... 7 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn ............... 8 6. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn .................................................................. 8 7. Kết cấu của luận văn ................................................................................... 8 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC .......... 10 1.1. Khái niệm và vai trò của pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ................................................................................................................ 10 1.1.1. Khái niệm pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ............ 10 1.1.2. Vai trò của pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ,quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ............. 19 1.2. Nội dung pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ......... 23 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ................................................................................................................ 30 1.4. Kinh nghiệm quốc tế về quy định công khai, minh bạch tài sản, thu nhập ................................................................................................................ 34 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ............................................................................... 48 1 Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .............................................................. 50 2.1. Thực trạng pháp luật quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước................................................................................................................. 50 2.1.1. Quy định pháp luật hiện hành về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ............ 50 2.1.1.1. Quy định về đối tượng phải công khai, minh bạch tài sản, thu nhập 50 2.1.1.2. Quy định về các loại tài sản, thu nhập phải công khai, minh bạch .. 52 2.1.1.3. Quy định về nội dung, hình thức công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước55 2.1.1.4. Quy định về giải trình và xác minh tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ............................ 57 2.1.1.5. Quy định về xử lý vi phạm việc công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước61 2.1.2. Những tồn tại, vướng mắc của quy định pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ............................................................................................. 64 2.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ................................................................................................................ 77 2.2.1. Kết quả đạt được ................................................................................ 77 2.2.2. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế .................................... 82 2.2.2.1. Những hạn chế ............................................................................ 82 2.2.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế ................................................ 87 2 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ............................................................................... 93 Chương 3. ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM PHÁP LUẬT VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM ................................................................................... 95 3.1. Định hướng bảo đảm pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ................................................................................................................ 95 3.2. Giải pháp bảo đảm pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước...... 101 3.2.1. Nhóm giải pháp về nhận thức .......................................................... 101 3.2.2. Nhóm giải pháp sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan hành chính nhà nước ............................................................. 102 3.2.3. Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan hành chính nhà nước .......................................................................................... 107 KẾT LUẬN .................................................................................................. 115 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 117 3 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Biểu đồ 01: các nguồn thu nhập của cán bộ, công chức ................................. 84 Biểu đồ 02: Tỷ lệ thu nhập ngoài lương so với lương .................................... 84 Biểu đồ 03: Số người kê khai tài sản, thu nhập không trung thực giai đoạn 2013 - 2016...................................................................................................... 87 4 1 MỞ ĐẦU 1. Lý do lựa chọn đề tài luận văn Tham nhũng luôn là một nguy cơ, thách thức lớn đối với mọi quốc gia. Ở nước ta, tham nhũng vẫn diễn ra nghiêm trọng, với những biểu hiện tinh vi, phức tạp, gây bức xúc trong xã hội; tiếp tục là thách thức lớn đối với sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước. Trong những năm qua, công tác phòng, chống tham nhũng đã đạt được những kết quả tích cực nhưng nhìn chung vẫn chưa đạt yêu cầu và mục tiêu đề ra là cần tiếp tục ngăn chặn, từng bước đẩy lùi nạn tham nhũng. Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều Nghị quyết, Chỉ thị và các văn bản pháp luật chỉ rõ ý nghĩa, tầm quan trọng, mục tiêu, nhiệm vụ, những chủ trương, giải pháp chủ yếu của cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng: Kết luận số 21-KL/TW Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) về việc “Tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 3 (khóa X) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí”; Chiến lược quốc gia về phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam đến năm 2020… Trong đó, Luật Phòng, chống tham nhũng được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 29/11/2005, được sửa đổi, bổ sung vào năm 2007 và 2012 được coi là công cụ pháp lý quan trọng nhằm phòng ngừa tham nhũng. Đạo luật này đã quy định nhiều giải pháp phòng ngừa tham nhũng như: Công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị; xây dựng, thực hiện các chế độ, định mức, tiêu chuẩn; xây dựng, thực hiện quy tắc ứng xử, quy tắc đạo đức nghề nghiệp, chuyển đổi vị trí công tác của người có chức vụ, quyền hạn, viên chức; xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng; minh bạch tài sản, thu nhập; cải cách hành chính, đổi mới công nghệ quản lý và phương thức thanh toán. 1 2 Minh bạch tài sản, thu nhập được coi là giải pháp then chốt, trọng tâm trong phòng ngừa tham nhũng. Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ và Thông tư số 08/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ hướng dẫn thi hành các quy định về minh bạch tài sản, thu nhập cũng đã quy định cụ thể về thực hiện việc kê khai, để từ đó tạo cơ sở thuận lợi cho việc công khai kể từ năm 2013. Tuy nhiên, các quy định còn có những hạn chế và đây cũng là giải pháp gặp nhiều khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện. Thứ nhất, quy định pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập chưa ổn định, việc sửa đổi, bổ sung chỉ được thực hiện trong khoảng thời gian ngắn. Sự thay đổi của các quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập sẽ phát sinh về sự thay đổi nghiệp vụ áp dụng dẫn đến quá trình kê khai tài sản thu nhập và xác minh việc kê khai gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Thứ hai, quy định hiện hành về đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập chưa rõ ràng. Luật Phòng, chống tham nhũng hiện hành chưa có quy định kê khai đối với trường hợp đối tượng đi học, đi công tác dài hạn ở nước ngoài, có chuyển đổi vị trí công tác. Thứ ba, quy định về tài sản, thu nhập phải kê khai chưa đáp ứng yêu cầu của công tác phòng, chống tham nhũng. Ví dụ, quy định giá trị tài sản từ 50 triệu đồng/loại tài sản trở lên là chưa phù hợp với biến động giá trị tài sản trên thị trường, phạm vi và loại tài sản phải kê khai chưa phản ánh hết được tài sản, thu nhập của đối tượng phải kê khai như các khoản chi phí sinh hoạt, chi phí học tập, đào tạo ở nước ngoài, các khoản hiến, tặng, cho các đối tượng ngoài phạm vi kê khai... Thứ tư, quy định về nội dung và hình thức công khai, minh bạch tài sản, thu nhập chưa hợp lý. Pháp luật hiện nay chưa quy định việc phải công khai rộng rãi thông tin về tài sản và thu nhập. Bản kê khai chỉ được niêm yết 2 3 tại trụ sở làm việc hoặc công bố tại các cuộc họp, hội nghị của cơ quan, đơn vị. Do đó, người dân không được tiếp cận với các bản kê khai về tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. Thứ năm, quy định về việc xác minh tài sản, thu nhập chưa tạo được tính chủ động nhằm làm rõ tính trung thực của việc kê khai. Quy định về xác minh kê khai mới chỉ dừng lại ở xác minh việc kê khai mà chưa xác minh nội dung nguồn gốc tài sản kê khai, chưa có biện pháp hữu hiệu để kiểm tra xác minh nguồn gốc, số lượng, giá trị tài sản, thu nhập kê khai. Thứ sáu, quy định về chế tài xử lý vi phạm về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập chưa cụ thể và chưa đủ sức răn đe. Trong đó, quy định xử lý kỷ luật đối với đối tượng không kê khai hoặc kê khai chậm quá nh chưa đủ sức răn đe; chưa có quy định cụ thể về xử lý đối với người và số tài sản kê khai không trung thực; chưa có quy định xử lý trách nhiệm người được giao nhiệm vụ mà thực hiện nhiệm vụ xác minh không đầy đủ, thiếu chặt chẽ... Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, để góp phần hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng nói chung và tạo cơ sở pháp lý cho việc công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn việc triển khai nghiên cứu đề tài “Pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay” là cần thiết. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Thời gian qua, đã có nhiều công trình nghiên cứu về tham nhũng, về công tác phòng, chống tham nhũng nói chung và về các biện pháp phòng ngừa tham nhũng nói riêng; tuy nhiên, cho đến nay, ít có công trình khoa học trực tiếp nghiên cứu, đánh giá một cách độc lập, toàn diện, đầy đủ về mặt lý luận cũng như thực tiễn, đặc biệt là khía cạnh pháp lý của việc công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. 3 4 Khoảng trống nghiên cứu này cần được nghiên cứu và phát triển ở phạm vi sâu hơn trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu liên quan, để làm rõ được cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn của việc công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay. Một số các công trình nghiên cứu có liên quan, cụ thể như sau: - Một số sách: “Một số vấn đề cơ bản về phòng ngừa và chống tham nhũng” - Nguyễn Văn Thanh, Trần Đức Lượng, Phạm Duy Nghĩa, Nxb.Tư pháp, Hà Nội, 2004, 231tr, “Nhận diện tham nhũng và các giải pháp phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay” - Phan Xuân Sơn, Phạm Thế Lực, Nxb.CTQG, Hà Nội, 2008, 250tr, “Tài liệu bồi dưỡng về phòng, chống tham nhũng” - Thanh tra Chính phủ, Viện Khoa học Thanh tra, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2008, 240tr, “Tư tưởng Hồ Chí Minh với vấn đề chống tham nhũng” - Bùi Mạnh Cường, Nxb. Lao động - xã hội, Hà Nội, 2003; “Đấu tranh chống tham nhũng - trách nhiệm của Đảng, Nhà nước, xã hội và công dân” - Lê Quỳnh s.t., tuyển chọn, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2005. Các công trình này đã đi vào nhận diện tham nhũng, đưa ra các chủ trương, biện pháp phòng, chống tham nhũng theo quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh, Đảng và Nhà nước, các cơ chế giám sát thanh tra, kiểm tra trong công tác phòng, chống tham nhũng ở nước ta, thực trạng phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam và vấn đề đặt ra; phân tích các giải pháp phòng ngừa, phát hiện tham nhũng; xử lý người có hành vi tham nhũng; đồng thời đề cập đến vai trò, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đấu trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay. - Đề tài khoa học: “Đấu tranh chống tham nhũng với nhiệm vụ xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam” (Đề tài nhánh 4 của Đề tài độc lập cấp Nhà nước: Luận cứ khoa học cho việc xây dựng chiến lược 4 5 phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam cho đến năm 2020) - Đào Trí Úc, Hà Nội, 2007, 298tr; “Luận cứ khoa học cho việc xây dựng chiến lược phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam cho đến năm 2020” - Mai Quốc Bình, Hà Nội, 2007, 255tr; Luận án tiến sĩ: “Các tội phạm về tham nhũng theo pháp luật hình sự Việt Nam” - Trần Văn Đạt, Học viện Kỹ thuật Quân sự, Ngày bảo vệ: 06/08/2012; “Hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay” - Trần Đăng Vinh, Trường đại học Luật Hà Nội, ngày bảo vệ: 30/06/2013; “Nghiên cứu, sử dụng đặc điểm thủ đoạn gây án trong điều tra các tội phạm về tham nhũng” - Hoàng Trung Thực, Học viện Cảnh sát nhân dân, ngày bảo vệ: 21/1/2013;… Các công trình phân tích nhiệm vụ đấu tranh chống tham nhũng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền, tình hình công tác đấu tranh chống tham nhũng ở Việt Nam, các giải pháp phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh chống tham nhũng, nghiên cứu pháp luật về phòng, chống tham nhũng, tội phạm tham nhũng theo pháp luật hình sự Việt Nam và thực tiễn áp dụng, hướng hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng, nghiên cứu thực trạng sử dụng các đặc điểm thủ đoạn gây án trong điều tra các tội phạm về tham nhũng, rút ra những thủ đoạn gây án có tính phổ biến của tội phạm; Đưa ra dự báo và đề xuất các giải pháp, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động nghiên cứu điều tra tội phạm tham nhũng. Các công trình nghiên cứu này cũng phân tích, đưa ra một số các giải pháp đấu tranh phòng, chống tham nhũng nói chung, thực trạng thực hiện các giải pháp hiện nay ở nước ta cũng như đi vào phân tích một số giải pháp cụ thể phòng, chống tham nhũng như tăng cường tính minh bạch trong hoạt động, giải pháp phòng, chống tham nhũng trong khu vực tư, tố cáo hành vi tham nhũng, chống hối lộ, thanh tra thực hiện luật phòng, chống tham nhũng, tuyên truyền, phổ biến pháp luật về phòng, chống tham nhũng… Ngoài ra, 5 6 còn đề cập đến nghĩa vụ chủ yếu của Việt Nam với tư cách là thanh viên Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng, chủ trương và giải pháp để thực thi có hiệu quả Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng tại Việt Nam. Ngoài ra, còn một số bài viết đăng trên các tạp chí khoa học như: “Muốn chống tham nhũng cần xoá bỏ nguyên nhân sinh ra nó” - Nguyễn Trọng Tủ, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, 2007, Số 1, Tr.40-41; “Về công tác chống tham nhũng ở nước ta hiện nay” - Nguyễn Thế Mạnh, Tạp chí Quản lý nhà nước, 2009, Tháng 5, Số 160, tr. 33-38; “Tham nhũng đất đai và biện pháp nhằm hạn chế tham nhũng” - Nguyễn Thị Phượng, Tạp chí Quản lý nhà nước, 2009, Tháng 4, Số 159, tr. 34-37; “Để công tác phòng, chống tham nhũng có hiệu quả hơn nữa”- Trần Văn Truyền, Tạp chí Cộng Sản, 2009, Tháng 7, Số 801, tr. 27-30; “Tham nhũng có phải là do "Mặt trái của cơ chế thị trường" Hạnh Liên, Tạp chí Ngân hàng, 2006, Số 16, Tr.64-66; “Chống tham nhũng” Nguyễn Đình Phu, Tạp chí Xây dựng Đảng, 2007, Số 1, tr.52-53; “Những yếu tố tâm lý và xã hội của hành vi tham nhũng và biện pháp khắc phục” - Quốc Chấn, Tạp chí Nghiên cứu con người, 2006, Số 4(25), Tr.49-53; “Chống tham nhũng nhìn từ góc độ bảo vệ chính trị nội bộ” - Mai Chiến, Tạp chí Xây dựng Đảng, 2006, Số 9, Tr.45-46,53;… Các bài viết trên đây phân tích về tham nhũng trên nhiều khía cạnh khác nhau, góp phần chỉ ra nguyên nhân và các biện pháp để phòng, chống tham nhũng có hiệu quả, cả các biện pháp phòng ngừa như công khai, minh bạch, kiến tạo văn hóa chống tham nhũng, hoàn thiện các cơ chế quản lý trong các lĩnh vực và các biện pháp chống tham nhũng khác. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích nghiên cứu của luận văn là cung cấp những luận cứ khoa học cho việc đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập 6 7 của người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Để thực hiện mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ chính sau: - Phân tích làm sáng tỏ các vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm: đưa ra quan niệm pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước; làm rõ vai trò của pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước; phân tích nội dung pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước; đưa ra các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước và phân tích kinh nghiệm quốc tế về pháp luật công khai, minh bạch tài sản, thu nhập. - Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước: những mặt đạt được, những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế đó. - Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, phân tích và đưa ra những định hướng và giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu của luận văn là pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay ở góc độ lý luận, cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn. 7 8 Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu trong khuôn khổ pháp luật hiện hành về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước (quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và năm 2012, Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu nhập và các văn bản hướng dẫn thi hành); và khai thác dữ liệu liên quan đến thực trạng trong khoảng thời gian từ năm 2013 đến năm 2016. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn Phương pháp luận: Luận văn sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về phòng, chống tham nhũng. Phương pháp nghiên cứu: Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng trong luận văn là phương pháp phân tích, tổng hợp, quan sát, thống kê, so sánh. 6. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn - Việc nghiên cứu góp phần làm rõ cơ sở khoa học cho việc đề xuất các giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay. - Kết quả nghiên cứu luận văn là tài liệu tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy, bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ, công chức các cơ quan hành chính nhà nước nói chung và của ngành thanh tra nói riêng. 7. Kết cấu của luận văn Kết cấu của luận văn ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương: Chương 1. Cơ sở lý luận của pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước. 8 9 Chương 2. Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Chương 3. Định hướng, giải pháp bảo đảm pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay. 9 10 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái niệm và vai trò của pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước 1.1.1. Khái niệm pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước - Quan niệm về pháp luật: Pháp luật là những quy tắc xử sự chung có tính bắt buộc thực hiện đối với mọi người. Trong các xã hội có giai cấp có nhiều loại chuẩn mực xã hội khác nhau, thể hiện ý chí, nguyện vọng chung của các giai cấp, các lực lượng xã hội khác nhau, nhưng chỉ có một hệ thống pháp luật chung cho toàn xã hội. Pháp luật luôn gắn liền với nhà nước, do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra, thừa nhận hoặc phê chuẩn và được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng nhiều biện pháp, trong đó có các biện pháp cưỡng chế. Pháp luật thể hiện ý chí của Nhà nước trong các quy phạm pháp luật. Quy phạm pháp luật đặt ra không phải cho một tổ chức hay cá nhân nào cụ thể mà cho tất cả các tổ chức và cá nhân tham gia quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh. Mọi tổ chức, cá nhân ở vào những hoàn cảnh, điều kiện mà quy phạm pháp luật đã quy định đều bắt buộc phải thực hiện nó. Nội dung mỗi quy phạm pháp luật thường thể hiện hai mặt: Cho phép và bắt buộc; tức là, quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự trong đó chỉ ra quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh. 10 11 Quy phạm pháp luật là quy phạm pháp luật thành văn, được chứa đựng trong các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước. Theo đó, pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật quy định các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành theo những trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. - Quan niệm về công khai, minh bạch: Trong một số cuốn từ điển tiếng Việt, thuật ngữ công khai được hiểu là “không giấu giếm, bí mật mà cho mọi người cùng biết” hoặc “công khai là việc không giữ kín, mà để cho mọi người đều có thể biết”[49]. Thuật ngữ công khai cũng thường được sử dụng gắn liền với minh bạch và chúng ta thường hiểu “minh bạch” là sự rõ ràng, không bị hiểu nhầm về một việc làm hoặc một quy định nào đó. Nếu như thuật ngữ “công khai” đã được sử dụng nhiều trong đời sống xã hội theo nghĩa phổ thông là việc thông tin cho các chủ thể biết được một sự việc hoặc vấn đề nào đó thì thuật ngữ “minh bạch” chỉ được sử dụng phổ biến, đặc biệt là trong lĩnh vực quản trị công kể từ khi Việt Nam ký kết và thực hiện Hiệp định thương mại song phương Việt Nam - Hoa kỳ (BTA) - có hiệu lực từ tháng 12/2001. Hiệp định này có riêng một chương quy định về minh bạch và quyền khiếu kiện (Chương VI). Kể từ đó đến nay, trong hơn 15 năm, cụm từ “công khai, minh bạch” đã trở nên phổ biến trong xã hội cũng như đời sống pháp lý, đặc biệt là khi đề cập đến mối quan hệ giữa nhà nước - xã hội và nghiên cứu về các biện pháp phòng ngừa tham nhũng. Công khai, minh bạch được coi là biện pháp quan trọng đầu tiên để ngăn ngừa tham nhũng. Công khai, minh bạch là thuật ngữ pháp lý được sử dụng khá rộng rãi, đặc biệt là trong các văn bản pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Theo Khoản 2, Điều 2, Luật Phòng, chống tham nhũng hiện hành thì “công khai là 11 12 việc cơ quan, tổ chức, đơn vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc về nội dung nhất định”. Nói cách khác, những gì công khai tức là người khác biết hoặc có thể được biết. Công khai là hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm công bố hoặc phổ biến để mọi người dân có thể biết, có thể tiếp cận được một cách dễ dàng. Tuy đã trở thành thuật ngữ pháp lý được sử dụng phổ biến nhưng trong rất nhiều trường hợp quy định của pháp luật cũng như thực tiễn chưa làm rõ bản chất của “công khai” và “minh bạch” nên nhiều trường hợp còn có sự nhầm lẫn khi sử dụng cụm từ này. Về bản chất thì công khai thường được sử dụng như một hoạt động của chủ thể, đó là hình thức công bố thông tin ra bên ngoài để người khác biết về sự vật, hiện tượng hoặc sự việc nào đó. Minh bạch là cụm từ dùng để chỉ trạng thái biểu hiện rõ ràng ra bên ngoài của sự vật, hiện tượng hoặc sự kiện nào đó. Có thể thấy rằng công khai chỉ là phương thức thực hiện để hướng tới mục đích là sự minh bạch. Như vậy, minh bạch không thể đồng nghĩa với công khai nhưng muốn đạt được sự minh bạch, đòi hỏi phải công khai. - Quan niệm về tài sản, thu nhập: Tài sản là một từ ngữ quen thuộc đối với bất kì ai, đó là vấn đề trọng tâm của các quan hệ xã hội nói chung và trong quan hệ pháp luật nói riêng. Tài sản tồn tại dưới nhiều dạng khác nhau, phong phú và đa dạng. Tuy nhiên, trong thực tế khái niệm tài sản được hiểu mơ hồ, chưa có sự thống nhất chung để có thể xác định đối tượng đó có phải là tài sản hay không. Theo quy định của pháp luật về dân sự, tài sản được liệt kê khép kín gồm: vật, tiền, giấy tờ có giá và các quyền tài sản. Trong đó: Vật là một bộ phận của thế giới vật chất, tồn tại khách quan mà con người có thể cảm giác được bằng các giác quan của mình. Vật chỉ có ý nghĩa khi nó trở thành đối tượng trong quan hệ pháp luật, do vậy, nếu bộ phận của thế giới vật chất mà con người không thể kiểm soát, chiếm hữu được nó thì đồng nghĩa 12 13 với việc con người không thể tác động được vào nó. Như vậy, muốn trở thành vật trong quan hệ pháp luật phải thỏa mãn những điều kiện sau: Là bộ phận của thế giới vật chất; chỉ khi con người chiếm hữu được nó thì nó mới được coi là vật, tức là con người có thể nắm giữ, quản lý được thì mới có thể đưa vào giao dịch và được coi là vật; có thể đang tồn tại hoặc sẽ hình thành trong tương lai. Tiền theo kinh tế chính trị học là vật ngang giá chung được sử dụng làm thước đo giá trị của các loại tài sản khác. Một tài sản được coi là tiền hiện nay khi nó đang có giá trị lưu hành trên thực tế. Tiền được coi là một dạng đặc biệt của tài sản và cũng là thước đo để xác định toàn bộ khối tài sản của một chủ thể nào đó trong quan hệ pháp luật dân sự. Giấy tờ có giá là loại tài sản rất phổ biến trong giao dịch dân sự hiện nay đặc biệt là giao dịch trong các hệ thống ngân hàng và các tổ chức tín dụng khác. Căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành thì giấy tờ có giá bao gồm: Hối phiếu đòi nợ, hối phiếu nhận nợ, séc, công cụ chuyển nhượng; Trái phiếu Chính phủ, trái phiếu công ty, kỳ phiếu, cổ phiếu…. Giấy tờ có giá là một loại tài sản trong quan hệ pháp luật và có các thuộc tính sau: Xác nhận quyền tài sản của một chủ thể xác định; trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao quyền sở hữu cho chủ thể khác trong giao dịch dân sự. Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự, kể cả quyền sở hữu trí tuệ. Quyền này được hiểu là một quyền năng dân sự chủ quan của chủ thể được pháp luật ghi nhận và bảo vệ. Quyền đó phải được xác định tương đương với một đại lượng vật chất nhất định. Hiện nay, một số quyền tài sản được công nhận như quyền sử dụng đất, quyền tài sản phát sinh từ quyền tác giả, quyền sở hữu công nghiệp … “Thu nhập” là “nhận được tiền bạc, của cải, vật chất từ một hoạt động nào đó” [49]. Thực tế bất cứ cá nhân nào đều có thể có thu nhập của riêng mình. Người lao động có thu nhập từ tiền công, tiền lương, thu nhập từ những 13 14 của cải, vật chất có được thông qua hoạt động sản xuất, kinh doanh, đầu tư vốn, chuyển nhượng vốn, chuyển nhượng bất động sản và các thu nhập khác như trúng thưởng xổ số, trúng thưởng dưới các hình thức khuyến mại, trò chơi có thưởng, thu nhập từ tiền bản quyền; thu nhập từ thừa kế, quà tặng là cổ phiếu, trái phiếu, quyền sở hữu doanh nghiệp.... Với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thị trường, đa dạng hóa các thành phần kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, nguồn chi trả thu nhập cũng ngày càng đa dạng. Nguồn thu nhập ngoài nhận được từ Nhà nước, còn có các khoản thu nhập nhận được từ các tổ chức kinh tế trong nước và ngoài nước... - Quan niệm về cơ quan hành chính nhà nước: Thuật ngữ hành chính có nguồn gốc từ tiếng La tinh “Administratio”, tiếng Anh là “administration”, có nghĩa chung là quản lý, lãnh đạo. Nội hàm của khái niệm bao gồm: Hoạt động quản lý của cơ quan nhà nước, hoạt động tổ chức trong lĩnh vực quản lý; các cơ quan chấp hành của quyền lực nhà nước, bao gồm Chính phủ và các cơ quan cấp dưới; những người tổ chức, điều hành, chịu trách nhiệm trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan, đơn vị. “Hành chính” theo nghĩa Hán Việt chỉ sự thi hành những chính sách và pháp luật của Chính phủ, tức là hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trong khoa học luật hành chính, thuật ngữ “hành chính” được hiểu thông dụng là sự quản lý. Theo giáo trình “Hành chính học đại cương” của GS Đoàn Trọng Truyến - NXB Chính trị Quốc gia, “hành chính” là những biện pháp tổ chức và điều hành của các tổ chức, các nhóm, các đoàn thể hợp tác trong các hoạt động của mình vì mục tiêu chung. Hành chính theo nghĩa rộng là chỉ những hoạt động, những tiến trình chủ yếu có liên quan đến những biện pháp để thực thi những mục tiêu, những nhiệm vụ đã được xác định trước. Hành chính theo nghĩa h p là nền hành 14