Tài liệu Pháp luật về trợ giúp xã hội đối với hộ nghèo từ thực tiễn tại tỉnh bắc giang

PHẠM THÚY LOAN BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ NGÀNH: LUẬT KINH TẾ PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO TỪ THỰC TIỄN TẠI TỈNH BẮC GIANG PHẠM THÚY LOAN 2018 - 2020 HÀ NỘI - 2020 i BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI ----------- LUẬN VĂN THẠC SĨ PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO TỪ THỰC TIỄN TẠI TỈNH BẮC GIANG PHẠM THÚY LOAN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ MÃ NGÀNH: 8380107 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN HỮU CHÍ HÀ NỘI - 2020 ii LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan các nội dung được trình bày trong Luận văn này là công trình nghiên cứu của tôi, được nghiên cứu và viết tại tỉnh Bắc Giang. Nội dung, số liệu trong Luận văn là chính xác, trung thực phản ánh tính khách quan trong quá trình nghiên cứu. Những kết quả khoa học này chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào. Hà Nội, ngày tháng năm 202... Tác giả luận văn Phạm Thúy Loan iii LỜI CẢM ƠN Việc viết thành công Luận văn là kết quả quá trình học tập, nghiên cứu ở nhà trường, với sự giảng dạy, hướng dẫn nhiệt tình, trách nhiệm của thầy, cô Trường đại học Mở Hà Nội, kết hợp với kinh nghiệm trong quá trình thực tiễn công tác và sự cố gắng nỗ lực của bản thân. Lời đầu tiên tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành, sâu sắc tới PGS.TS. Nguyễn Hữu Chí đã trực tiếp hướng dẫn khoa học, tận tình chỉ dạy cho tôi về kiến thức cũng như phương pháp nghiên cứu trong thời gian thực hiện đề tài. Tôi xin chân thành cám ơn các thầy, cô giáo Trường đại học Mở Hà Nội; giáo viên chủ nhiệm, bạn bè đồng môn và anh chị em cơ quan đã giúp đỡ tôi trong quá trình học tập cũng như trong quá trình hoàn thành luận văn này. Mặc dù đã có sự nỗ lực cố gắng của bản thân, luận văn sẽ không tránh khỏi những thiếu sót. Tôi mong nhận được sự góp ý chân thành của các Thầy Cô, đồng nghiệp và bạn bè để luận văn được hoàn thiện hơn. Hà Nội, ngày tháng năm 202... Tác giả luận văn Phạm Thúy Loan iv DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Từ được viết tắt TGXH Trợ giúp xã hội KTXH Kinh tế xã hội XĐGN Xóa đói giảm nghèo ASXH An sinh xã hội BHXH Bảo hiểm xã hội MTQG Mục tiêu quốc gia v MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .....................................................................................................III LỜI CẢM ƠN .......................................................................................................... IV DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ..................................................................................... V DANH MỤC BẢNG, BIỂU .................................................................................. VIII MỞ ĐẦU .....................................................................................................................1 CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ HỘ NGHÈO VÀ PHÁP LUẬT TRỢ GIÚP XÃ HỘI VỚI HỘ NGHÈO…………………………………………….8 1.1. Khái quát chung về hộ nghèo ...............................................................................8 1.1.1. Khái niệm hộ nghèo ..........................................................................................8 1.1.2. Nguyên nhân nghèo ở Việt Nam......................................................................12 1.1.3. Ý nghĩa của xóa nghèo, giảm nghèo ...............................................................14 1.2. Khái niệm và vai trò của pháp luật trợ giúp xã hội với hộ nghèo ......................15 1.2.1. Khái niệm pháp luật trợ giúp xã hội với hộ nghèo .........................................15 1.2.2. Vai trò của pháp luật trợ giúp xã hội với hộ nghèo ........................................17 Kết luận chương 1 .....................................................................................................19 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI VỚI HỘ NGHÈO VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC GIANG GIAI ĐOẠN 2016-2020……………………………………………………..20 2.1. Thực trạng pháp luật liên quan đến trợ giúp xã hội với hộ nghèo .....................20 2.1.1. Hệ thống văn bản pháp luật xác định hộ nghèo .............................................20 2.1.2. Các chế độ trợ giúp xã hội với hộ nghèo ........................................................27 2.1.3. Quy định về trình tự, thủ tục thực hiện bảo trợ xã hội đối với hộ nghèo........32 2.1.4. Quy định về tài chính và trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong việc thực hiện bảo trợ xã hội đối với hộ nghèo ........................................................................34 2.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về trợ giúp xã hội với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2016-2020 .......................................................................................40 vi 2.2.1. Khái quát về tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Bắc Giang ..................................37 2.2.2. Những kết quả đạt được trong việc áp dụng pháp luật trợ giúp xã hội với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Bắc Giang ...........................................................................40 2.2.3. Các tồn tại, hạn chế và nguyên nhân ..............................................................61 Kết luận chương 2 .....................................................................................................66 CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI VỚI HỘ NGHÈO TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC GIANG…………….67 3.1. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về trợ giúp xã hội cho người nghèo .........67 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả về trợ giúp xã hội cho người nghèo .........................................................................................................................70 3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về trợ giúp xã hội cho người nghèo tại tỉnh Bắc Giang ...........................................................................................72 Kết luận chương 3 .....................................................................................................78 KẾT LUẬN ...............................................................................................................79 TÀI LIỆU THAM KHẢO .........................................................................................81 vii DANH MỤC BẢNG, BIỂU Bảng 2.1. Khảo sát về việc ban hành chủ trương về xóa đói, giảm nghèo trên địa bàn tỉnh Bắc Giang...........................................................................................................42 Bảng 2.2.Tổng hợp kết quả năm 2016-2020 tỉnh Bắc Giang. .................................48 Biểu đồ 2.1: biểu đồ thể hiện khảo sát về việc ban hành chủ trương về trợ giúp xã hội trên địa bàn tỉnh Bắc Giang…..……………………………………………………..42 Biểu đồ 2.2: tổng hợp kêt quả giảm nghèo ...............................................................49 viii MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quyền được hưởng an sinh xã hội (ASXH) là một trong những quyền cơ bản của con người. Tuyên ngôn Nhân quyền của Liên Hợp Quốc đã ghi nhận: Tất cả con người với tư cách là thành viên của xã hội có quyền hưởng ASXH. Đảm bảo ASXH luôn là đòi hỏi tất yếu, khách quan để nhà nước thực hiện cả chức năng giai cấp và chức năng xã hội của mình. Trợ giúp xã hội là một nội dung của pháp luật ASXH. Thậm chí ở một số nước còn coi là trụ cột chính của ASXH. Trong các đối tượng của TGXH thì hộ nghèo là một trong nhóm đối tượng dễ bị tổn thương. Bởi vì, thông thường hộ nghèo sinh sống ở nơi có điều kiện khó khăn về địa lý, điều kiện phát triển kinh tế, thêm nữa thực tế có nhiều người nghèo còn có hạn chế về nhận thức, thể lực, năng lực, trình độ… Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm đến chính sách xóa đói giảm nghèo. Một trong những chủ trương lớn và nhất quán của Đảng và Nhà nước ta hiện nay là thực hiện tốt công tác XĐGN, nhằm cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho người nghèo, thu hẹp khoảng cách về trình độ phát triển giữa các vùng, miền và giữa các dân tộc. Trong Hiến pháp, cũng như các văn kiện của các kỳ Đại hội Đảng đều khẳng định chính sách đối với hoạt động XĐGN, trong đó và là một trong những chính sách quan trọng tạo đà để nâng cao đời sống vật chất cho người dân trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước. Trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, Đại hội lần thứ XI của Đảng đã đề ra định hướng cơ bản: “Nâng cao thu nhập và chất lượng cuộc sống của nhân dân. Tạo cơ hội bình đẳng tiếp cận các nguồn lực phát triển và hưởng thụ các dịch vụ cơ bản, các phúc lợi xã hội. Thực hiện có hiệu quả hơn chính sách giảm nghèo phù hợp với từng thời kỳ; đa dạng hoá các nguồn lực và phương thức để bảo đảm giảm nghèo bền vững, nhất là tại các huyện nghèo nhất và các vùng đặc biệt khó khăn. Khuyến khích làm giàu theo pháp luật, tăng nhanh số hộ có thu nhập trung bình khá trở lên. Có chính sách 1 và các giải pháp phù hợp nhằm hạn chế phân hoá giàu nghèo, giảm chênh lệch về mức sống giữa nông thôn với đô thị”. Sự quan tâm của Đảng và Nhà nước đối với người dân không chỉ thể hiện qua các Nghị định, chương trình, dự án, mà còn bằng chiến lược cơ bản lâu dài, như Chiến lược công tác xóa đói giảm nghèo đến năm 2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Một trong những nhiệm vụ và giải pháp trọng tâm được đặt ra là nâng cao đời sống của người dân ở nước ta hiện nay. Thông qua các chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo, Chương trình phát triển KTXH các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi qua từng giai đoạn, Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với các địa phương nghèo… đã tạo cho người nghèo có việc làm, thu nhập và được cải thiện đáng kể chất lượng cuộc sống cả về vật chất và tinh thần. Tuy nhiên, XĐGN đang đứng trước những thách thức, khó khăn: kết quả XĐGN chưa bền vững, tỷ lệ tái đói nghèo hàng năm còn cao, nhất là trong điều kiện có thiên tai, bão lụt xảy ra thì khả năng tự ứng cứu và phục hồi tại chỗ rất hạn chế; tốc độ giảm nghèo không đồng đều; nhận thức và tổ chức thực hiện chương trình giảm nghèo ở địa phương, cơ sở cũng có sự khác nhau. Những năm qua nhận thức rõ tầm quan trọng của việc đưa nghị quyết của Đảng vào cuộc sống đối với người dân các cấp chính quyền đã triển khai các Chương trình: Quyết định số 134/2004/QĐ-TTg ngày 20 tháng 07 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ về một số chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở và nước sinh hoạt cho hộ người dân nghèo, đời sống khó khăn và thực hiện hai chương trình trọng tâm được ghi nhận tại Chương trình 30a; Chương trình 135CP; Chương trình Mục tiêu quốc gia Xây dựng nông thôn mới.v.v…Nghị quyết số 80/NQ - CP ngày 19/5/2011 về định hướng giảm nghèo bền vững từ năm 2011 đến năm 2020: “Chương trình giảm nghèo nhanh, bền vững, gắn với xây dựng kết cấu hạ tầng nông thôn mới”. Trong đó tập trung ưu tiên mọi nguồn lực (ngân sách Trung ương, ngân sách địa phương, vốn ODA, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn vay tín dụng ưu đãi, huy động cộng đồng, xã hội…) để triển khai thực hiện, từ đó, tạo sự chuyển biến trong chương trình giảm nghèo, đặc biệt là chương trình 135 tại Quyết định số 1722/QĐ-TTg ngày 02 tháng 09 năm 2016 2 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016- 2020 để hỗ trợ cho các đối tượng người nghèo, hộ nghèo, các xã đặc biệt khó khăn vùng XĐGN và miền núi, xã biên giới, xã an toàn khu và các thôn, bản đặc biệt khó khăn trên phạm vi cả nước. Tuy nhiên bên cạnh những kết quả quan trọng đã đạt được thì còn một số khó khăn, hạn chế làm ảnh hưởng đến các chính sách của Đảng và nhà nước đối với công tác hỗ trợ người dân nói chung. Đặc biệt là trong vấn đề pháp luật về TGXH với hộ nghèo của người dân tại các tỉnh trung du, miền núi và vùng cao. Những vướng mắc đó ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc thực hiện các chính sách của Đảng và nhà nước nói chung. Nhìn một cách tổng quan từ khi ra đời đến nay, các chính sách TGXH với người nghèo cho người dân đã và đang tạo nền tảng cơ bản cho việc nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân khó khăn ở nước ta trên khắp cả nước. Đồng thời, đã từng bước góp phần hoàn thiện hơn sự quan tâm của Đảng và Chính phủ với các đối tượng này. Nhưng trên thực tế, xuất phát từ những khó khăn và vướng mắc thì XĐGN cho người dân nghèo ở nước ta vẫn còn nhiều điều bất cập, cần phải tháo gỡ. Tại tỉnh Bắc Giang, kết thúc năm 2019, theo kết quả thống kê, toàn tỉnh Bắc Giang còn hơn 23,1 nghìn hộ nghèo (chiếm 5,01%)1, trên cơ sở đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về XĐGN cho người dân nghèo, chính quyền các cấp đã ban hành các văn bản và triển khai thi hành chính sách này. Nhìn chung, đã đạt được một số kết quả nhất định, góp phần nâng cao trách nhiệm, ý thức của cộng đồng và xã hội trong việc thực thi chính sách XĐGN. Nhưng công tác thực hiện các chính sách còn bộc lộ nhiều hạn chế, hiệu quả chưa cao, chưa đáp ứng yêu cầu hội nhập và phát triển bền vững. Chính vì vậy cần được tiếp tục nghiên cứu, đề ra các giải pháp hoàn thiện chính sách về vấn đề này. Góp phần nâng cao hiệu quả công tác áp dụng các chính sách vào thực tế, Xuất phát từ tình hình nói trên, tác giả chọn đề tài “Pháp luật về trợ giúp xã hội đối với hộ nghèo từ thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang” làm luận 1 https://baodansinh.vn/bac-giang-ty-le-ho-ngheo-con-; Ngày 21/3/2020 3 văn thạc sĩ, với mong muốn góp phần hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả áp dụng trong thực tế của đề tài. Vì đây là một nội dung khá mới, các tài liệu nghiên cứu trong nước chưa nhiều nên việc tìm hiểu và nghiên cứu quy định của chính sách pháp luật cũng như thực tiễn là cần thiết để hoàn thiện trong thực tế. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Các công trình khoa học nghiên cứu về người nghèo, hộ nghèo và chính sách với họ khá nhiều ở Việt Nam. Các nghiên cứu này tiếp cận dưới nhiều góc độ: kinh tế, xã hội, pháp lý, an sinh, chính sách… - Về công trình là luận văn thạc sĩ có: Đề tài luận văn Thạc sĩ Chính sách công “Chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn Quận Liên Chiểu, Thành phố Đà Nẵng” của Mai Tấn Tuân, Học viện Khoa học xã hội, năm 2018; Đề tài luận văn Thạc sĩ quản lý kinh tế “Giảm nghèo bền vững trên địa bàn tỉnh Hà Giang” của Phạm Ngọc Dũng; Luận văn: Pháp luật về bảo trợ xã hội từ thực tiễn tỉnh Đak Lak của Hoàng Xuân Hòa, Học viện Hành chính quốc gia, năm 2017; Luận văn: Trợ giúp pháp lý cho người nghèo trên địa bàn tỉnh Bắc Giang, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Đặng Lâm Bích, năm 2015. luận văn Pháp luật trợ giúp xã hội từ thực tiễn quận Phú Nhuận thành phố Hồ Chí Minh của tác giả Đỗ Hải, Học viện Khoa học xã hội năm 2018 . Pháp luật trợ giúp xã hội và thực tiễn huyện Kim Bôi,tỉnh Hòa Bình của TS Bùi Quang Hòa của Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2019.. .. - Về bài viết tạp chí khoa học có: Thành công và bất cập Trong chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên, Nguyễn Đức Chiện, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, tháng 4/2012; Thực trạng thực hiện chính sách trợ giúp xã hội và giải pháp đổi mới giai đoạn tới, TS Nguyễn Trọng Đàm, thứ trưởng bộ LĐTBXH, Tạp chí Lao động và Xã hội, tháng 8/2016; Bài viết: Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, Th.s Tô Đức, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, tháng 6/2016; Bài viết: Xây dựng hệ thống trợ giúp xã hội toàn diện có khả năng ứng phó với rủi ro, TS Nguyễn Hải Hữu, Trang thông tin của Hội đồng lý luận Trung ương, tháng 9/2019; Bài 4 viết: Nhận thức của người dân, đặc biệt là đối tượng yếu thế về trợ giúp pháp lý và giải pháp nâng cao nhận thức về trợ giúp pháp lý của người dân, Bình An, http://trogiupphaply.gov.vn/, Tháng 11/2019… Những công trình nghiên cứu, các bài viết trên ít nhiều đều đề cập đến vấn đề áp dụng pháp luật XĐGN ở nước ta dưới mọi góc nhìn của đời sống KTXH. Tuy nhiên, công trình nghiên cứu triển khai trực tiếp về nội dung hoạt động TGXH với người nghèo còn khiêm tốn. Xong các công trình nghiên cứu nói trên là nguồn tài liệu hữu ích cho tác giả thực hiện luận văn của mình. 3. Mục đích nghiên cứu Thông qua hoạt động nghiên cứu, tác giả mong muốn cung cấp cho người đọc một cách tổng thể các quy định cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật TGXH với hộ nghèo. Trên cơ sở đó, nghiên cứu thực trạng về việc thực hiện các quy định của pháp luật áp dụng pháp luật TGXH với hộ nghèo, để có thể đánh giá được mức độ tham gia trong hoạt động này của địa phương. Đồng thời, thực tế vai trò áp dụng pháp luật TGXH với hộ nghèo. Qua đó, đánh giá tình hình áp dụng các quy định của pháp luật trợ giúp xã hội với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng và cả nước nói chung. Đồng thời dựa vào thực trạng đó để nghiên cứu về nguyên nhân từ đó đưa ra những giải pháp để tháo gỡ vướng mắc còn tồn tại. Để có thể đạt được mục đích đặt ra khi nghiên cứu đề tài, đòi hỏi đề tài phải giải quyết các vấn đề sau: Đề tài có nhiệm vụ hệ thống hóa những vấn đề có tính khái quát chung về vấn đề hộ nghèo, các chính sách đã được quy định, nội dung và vai trò trong hoạt động áp dụng về hoạt động TGXH với hộ nghèo ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.... Nghiên cứu về thực tiễn pháp luật TGXH với hộ nghèo trên địa bàn huyện tỉnh Bắc Giang. Qua đó, tìm hiểu các thành tựu, hạn chế và các nguyên nhân của hoạt động áp dụng trong thực tế. Đề xuất những giải pháp nâng cao vai trò áp dụng pháp luật TGXH với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng trong giai đoạn hiện nay. 5 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Pháp luật về TGXH với hộ nghèo và thực trạng thực thi quy định pháp luật TGXH với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Bắc Giang trong thời gian gần đây. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn được xác định giới hạn nghiên cứu như sau: Nghiên cứu cac hệ thống quy phạm phap sluaatj về trợ giúp xã hội ở Việt Nam và so sánh với các qui phạm pháp luật trước đó. Những nghiên cứu của luậ văn được hướng tới hệ thống qui phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động TGXH. - Về mặt thời gian: Từ Năm 2016 đến năm 2020. - Địa bàn nghiên cứu: Tỉnh Bắc Giang 5. Phương pháp nghiên cứu Để thực hiện những nhiệm vụ nghiên cứu và mục đích nghiên cứu, luận văn được tiếp cận phương pháp luận của chủ nghĩa Mac- Leenin trong việc giải quyết nhiệm vụ nghiên cứu. Đối với từng nội dung cụ thể, đề tài chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích, phương pháp thống kê, phương pháp so sánh luật học và phương pháp lịch sử. Các phương pháp mà tác giả sử dụng để nghiên cứu đề tài bao gồm: Phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa, so sánh, thống kê.... 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài Kết quả nghiên cứu của đề tài có ý nghĩa cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn, tạo một cái nhìn sâu hơn, rộng hơn về hoạt động áp dụng pháp luật TGXH với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Bắc Giang đáp ứng với yêu cầu trong công cuộc cải cách nền KTXH ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Bên cạnh đó, thông qua quá trình nghiên cứu và những kết quả đã đạt được thì luận văn có ý nghĩa trong việc làm sáng tỏ cả về phương diện lý luận và thực tiễn, hệ thống hóa những vấn đề lý luận và pháp lý về áp dụng pháp 6 luật TGXH với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Bắc Giang cũng như những chính sách của Đảng và Nhà nước đề ra. Đồng thời, điểm mới của luận văn chính là trên cơ sở nghiên cứu, tham khảo các công trình khoa học, bài viết nghiên cứu có liên quan thì luận văn đã tiến hành phân tích, tổng hợp, đưa ra dẫn chứng từ đó rút ra kết luận về sự phù hợp của các quy định pháp luật trong áp dụng pháp luật TGXH với hộ nghèo hiện tại cũng như tương lai. Đối với các nhà hoạch định chính sách, các nhà ban hành pháp luật, các cơ quan thực thi pháp luật, phát hiện của đề tài về những tồn tại của pháp luật, những vướng mắc trong quá trình thực thi cũng như các kiến nghị nêu ra có thể được xem là sự đánh giá, là ý kiến đóng góp được cân nhắc kĩ lưỡng, góp phần trong công tác chuyên môn, trong công tác áp dụng pháp luật TGXH với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng và cả nước nói chung trong giai đoạn hiện nay. 7. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương. Chương 1: Khái quát chung về hộ nghèo và pháp luật trợ giúp xã hội với hộ nghèo Chương 2: Pháp luật về trợ giúp xã hội với hộ nghèo và thực tiễn áp dụng trên địa bàn tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2016-2020 Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về trợ giúp xã hội với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. 7 CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ HỘ NGHÈO VÀ PHÁP LUẬT TRỢ GIÚP XÃ HỘI VỚI HỘ NGHÈO 1.1. Khái quát chung về hộ nghèo 1.1.1. Khái niệm hộ nghèo Nghèo đói là một vấn đề kinh tế xã hội phức tạp, đa phương diện và không thuần tuý là vấn đề kinh tế cho dù thước đo của nó trước hết và chủ yếu dựa trên thước đo về kinh tế. Nghèo không chỉ phản ánh sự thiếu ăn, thiếu mặc, thiếu phương tiện sản xuất và sinh hoạt… mà còn phản ánh sự thiệt thòi trên bình diện sức khoẻ, giáo dục, địa vị xã hội. Nghèo diễn tả sự thiếu cơ hội để có thể sống một cuộc sống tương ứng với các tiêu chuẩn tối thiểu nhất định. Thước đo các tiêu chuẩn này và các nguyên nhân dẫn đến nghèo nàn thay đổi tùy theo địa phương và theo thời gian. Tổ chức Y tế Thế giới định nghĩa nghèo theo thu nhập. Theo đó một người là nghèo khi thu nhập hàng năm ít hơn một nửa mức thu nhập bình quân trên đầu người hàng năm (Per Capita Incomme, PCI) của quốc gia. Theo quan điểm của WB cho rằng: Nghèo là tình trạng thiếu thốn ở nhiều phương diện. Thu nhập hạn chế hoặc thiếu cơ hội tạo thu nhập, thiếu tài sản để đảm bảo tiêu dùng trong những lúc khó khăn và dễ bị tổn thương trước những đột biến bất lợi, ít có khả năng truyền đạt nhu cầu và những khó khăn tới những người có khả năng giải quyết, ít được tham gia vào quá trình quyết định, cảm giác bị sỉ nhục, không được người khác tôn trọng… đó là những khía cạnh của nghèo2. Ngoài ra, tại Hội nghị về xoá đói, giảm nghèo khu vực châu Á - Thái Bình Dương do ESCAP tổ chức tháng 9/1993 tại Băng Cốc (Thái Lan), Uỷ ban kinh tế - xã hội châu Á - Thái Bình Dương đã đưa ra khái niệm nghèo như sau: Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người (ăn, mặc, ở, nhu cầu văn hoá, y tế, giáo dục và 2 World Bank (2004), Đói nghèo và bất bình đẳng ở Việt Nam. 8 giao tiếp…) để duy trì cuộc sống, mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội, phong tục tập quán của từng vùng và những phong tục ấy được xã hội thừa nhận3. Khái niệm nghèo còn được hiểu theo hai nghĩa: Nghèo tuyệt đối và nghèo tương đối. Để có một cái nhìn tổng quan về các vấn đề của các nước đang phát triển, Robert McNamara, khi là giám đốc của Ngân hàng Thế giới, đã đưa ra khái niệm nghèo tuyệt đối. Ông định nghĩa khái niệm nghèo tuyệt đối như sau: "Nghèo ở mức độ tuyệt đối... là sống ở ranh giới ngoài cùng của tồn tại. Những người nghèo tuyệt đối là những người phải đấu tranh để sinh tồn trong các thiếu thốn tồi tệ và trong tình trạng bỏ bê và mất phẩm cách vượt quá sức tưởng tượng mang dấu ấn của cảnh ngộ may mắn của giới trí thức chúng ta." Ngân hàng Thế giới xem thu nhập 1 đô la Mỹ/ngày theo sức mua tương đương của địa phương so với (đô la thế giới) để thỏa mãn nhu cầu sống như là chuẩn tổng quát cho nạn nghèo tuyệt đối. Trong những bước sau đó các trị ranh giới nghèo tuyệt đối (chuẩn) cho từng địa phương hay từng vùng được xác định, từ 2 đô la cho khu vực Mỹ La tinh và Carribean đến 4 đô la cho những nước Đông Âu cho đến 14,40 đô la cho những nước công nghiệp. (Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc 1997). Trong những xã hội được gọi là thịnh vượng, nghèo được định nghĩa dựa vào hoàn cảnh xã hội của cá nhân. Nghèo tương đối có thể được xem như là việc cung cấp không đầy đủ các tiềm lực vật chất và phi vật chất cho những người thuộc về một số tầng lớp xã hội nhất định so với sự sung túc của xã hội đó. Nghèo tương đối có thể là khách quan, tức là sự hiện hữu không phụ thuộc vào cảm nhận của những người trong cuộc. Người ta gọi là nghèo tương đối chủ quan khi những người trong cuộc cảm thấy nghèo không phụ thuộc vào sự xác định khách quan. Bên cạnh việc thiếu sự cung cấp vật chất (tương đối), việc 3 Hội nghị về xoá đói, giảm nghèo khu vực châu Á - Thái Bình Dương do ESCAP tổ chức tháng 9/1993 tại Băng Cốc (Thái Lan), Uỷ ban kinh tế - xã hội châu Á - Thái Bình Dương 9 thiếu thốn tài nguyên phi vật chất ngày càng có tầm quan trọng hơn. Việc nghèo đi về văn hóa-xã hội, thiếu tham gia vào cuộc sống xã hội do thiếu hụt tài chính một phần được các nhà xã hội học xem như là một thách thức xã hội nghiêm trọng. Ranh giới cho nạn nghèo tương đối dựa vào nhiều số liệu thống kê khác nhau cho một xã hội. Một con số cho ranh giới của nạn nghèo được dùng trong chính trị và công chúng là 50% hay 60% của thu nhập trung bình. Vì thế từ năm 2001 trong các nước thành viên của Liên minh châu Âu những người được coi là nghèo khi có ít hơn 60% trung bình của thu nhập ròng tương đương. Lý luận của những người phê bình cho rằng con số này trên thực tế cho biết rất ít về chuẩn mực cuộc sống của con người. Những ai hiện tại có ít hơn 50% của thu nhập trung bình thì cũng vẫn có ít hơn 50% của trung bình khi tất cả các thu nhập đều tăng gấp 10 lần. Vì thế những người đó vẫn còn là nghèo tương đối. Và khi những người giàu bỏ đi hay mất tiền của thì sẽ giảm trung bình của thu nhập đi và vì thế làm giảm thiểu nghèo tương đối trong một nước. Ngược lại nghèo tương đối sẽ tăng lên khi một người không nghèo có thể tăng được thu nhập ngay cả khi những người có thu nhập khác vẫn không có thay đổi. Người ta còn phê bình là ranh giới nghèo trộn lẫn vấn đề nghèo với vấn đề phân bố thu nhập. Vì một sự phân chia rõ ràng giữa nghèo và giàu trên thực tế không có nên khái niệm ranh giới nguy cơ nghèo cũng hay được dùng cho ranh giới nghèo tương đối. Ngược với ranh giới nghèo tương đối, các phương án tính toán ranh giới nghèo tuyệt đối đã đứng vững. Các ranh giới nghèo tuyệt đối được tính toán một cách phức tạp bằng cách lập ra những giỏ hàng cần phải có để có thể tham gia vào cuộc sống xã hội. Các ranh giới nghèo tương đối và nghèo tuyệt đối đều không có thể xác định được nếu như không có trị số tiêu chuẩn cho trước. Việc chọn lựa một con số phần trăm nhất định từ thu nhập trung bình và ngay cả việc xác định một giỏ hàng đều không thể nào có thể được giải thích bằng các giá trị tự do. Vì thế mà chúng được quyết định qua những quá trình chính trị. 10 Thực tế cho thấy sử dụng tiêu chí thu nhập để đo lường nghèo đói là không đầy đủ. Về bản chất, đói nghèo đồng nghĩa với việc bị khước từ các quyền cơ bản của con người, bị đẩy sang lề xã hội chứ không chỉ là thu nhập thấp. Có nhiều nhu cầu tối thiểu không thể đáp ứng bằng tiền. Nhiều trường hợp không nghèo về thu nhập nhưng lại khó tiếp cận được các dịch vụ cơ bản về y tế, giáo dục, thông tin. Mặc dù một số hộ không có tên trong danh sách hộ nghèo nhưng lại thiếu thốn các dịch vụ y tế, nước sạch, ở vùng sâu vùng xa học sinh phải học trong những căn nhà lá đơn sơ, bốn bề gió lùa… Do đó, nếu chỉ dùng thước đo duy nhất dựa trên thu nhập hay chi tiêu sẽ dẫn đến tình trạng bỏ sót đối tượng nghèo, dẫn đến sự thiếu công bằng, hiệu quả và bền vững trong thực thi các chính sách giảm nghèo4. Người ta còn khái niệm nghèo thông qua định nghĩa tình trạng sống. Cái gọi là định nghĩa tình trạng sống lưu ý đến những khía cạnh khác ngoài thu nhập khi định nghĩa "nghèo con người", thí dụ như cơ hội đào tạo, mức sống, quyền tự quyết định, ổn định về luật lệ, khả năng ảnh hưởng đến những quyết định chính trị và nhiều khía cạnh khác. Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc cũng đã đưa ra chỉ số phát triển con người (tiếng Anh: human development index–HDI). Các chỉ thị cho HDI bao gồm tuổi thọ dự tính vào lúc mới sinh, tỷ lệ mù chữ, trình độ học vấn, sức mua thực trên đầu người và nhiều chỉ thị khác. Trong "Báo cáo phát triển thế giới 2000" Ngân hàng Thế giới đã đưa ra bên cạnh các yếu tố quyết định khách quan cho sự nghèo là những yếu tố chủ quan như phẩm chất và tự trọng. Ở Việt Nam, qua nhiều thập niên, cách đo lường và đánh giá nghèo chủ yếu thông qua thu nhập. Chuẩn nghèo được xác định dựa trên mức chi tiêu đáp ứng những nhu cầu tối thiểu và được quy thành tiền. Nếu người có thu nhập thấp dưới mức chuẩn nghèo thì được đánh giá thuộc diện hộ nghèo. Đây chính 4 “Nghèo đa chiều ở Việt Nam: Một số vấn đề chính sách và thực tiễn”, PGS.TS Đặng Nguyên Anh, https://vass.gov.vn/nghien-cuu-khoa-hoc-xa-hoi-va-nhan-van/ngheo-da-chieu-o-viet-nam-mot-so-van-dechinh-sach-va-thuc-tien, Cập nhật ngày 25/12/2020 11 là chuẩn nghèo đơn chiều do Chính phủ quy định. Tuy nhiên, chuẩn nghèo hiện nay của Việt Nam được đánh giá là thấp so với thế giới. Trên thực tế, nhiều hộ dân thoát nghèo nhưng mức thu nhập vẫn nằm cận chuẩn nghèo, do đó số lượng hộ cận nghèo vẫn rất lớn, tỷ lệ tái nghèo còn cao. Hộ nghèo là một khái niệm gắn với kết cấu gia đình theo hôn nhân, huyết thống mà trong đó các thành viên trong gia đình đều trong tình trạng của khái niệm nghèo nói trên Ở Việt Nam, theo quy định hiện hành thì: “Hộ nghèo là hộ được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo tiêu chí quy định tại Quyết định số 09/2011/QĐTTg ngày 30 tháng 01 năm 2011 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành chuẩn hộ nghèo, hộ cận nghèo áp dụng cho giai đoạn 2011 - 2015 và Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg ngày 19 tháng 11 năm 2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020.”5 1.1.2. Nguyên nhân nghèo ở Việt Nam Trên thế giới có nhiều ý kiến khác nhau xung quanh việc xác định nguyên nhân của đói nghèo. Trên thực tế không có một nguyên nhân biệt lập, riêng rẽ dẫn tới đói nghèo nhất là đói nghèo trên diện rộng, có tính chất xã hội. Nó cũng không phải là nguyên nhân thuần tuý về mặt kinh tế hoặc do thiên tai địch hoạ. Ở đây nguyên nhân của tình trạng đói nghèo là có sự đan xen, thâm nhập vào nhau của cái tất yếu lẫn cái ngẫu nhiên, cái cơ bản và cái tức thời, cả nguyên nhân sâu xa lẫn nguyên nhân trực tiếp, tự nhiên lẫn kinh tế -xã hội. Tóm lại nguyên nhân đói nghèo trên thế giới bao gồm những nguyên nhân chủ yếu sau: - Sự khác nhau về của cải (những chênh lệch lớn nhất trong thu nhập là do những sự khác nhau về sở hữu tài sản). - Sự khác nhau về khả năng cá nhân - Sự khác nhau về giáo dục đào tạo. 5 Khoản 2 Điều 3 Thông tư số 07/2016/TTTLT-BYT-BTC-BLĐTBXH, ngày 15/4/2016 của liên bộ Y tế, bộ Tài chính và bộ LĐTBXH 12