Tài liệu Quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh dak lak

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH LÊ VĂN NGHĨA QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH ĐẮK LẮK LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ HÀ NỘI - 2018 HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH LÊ VĂN NGHĨA QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH ĐẮK LẮK LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ Mã số: 62 34 04 10 Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS TRẦN THỊ MINH CHÂU HÀ NỘI - 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận án là trung thực. Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả luận án Lê Văn Nghĩa MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH ................................................... 8 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ngoài nước .................................................. 8 1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước ................................................. 17 1.3. Những khoảng trống và vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án......... 27 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH MIỀN NÚI Ở VIỆT NAM ............... 32 2.1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam ........................................................................................................ 32 2.2. Bộ máy, nội dung, nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh........................................................................................................... 48 2.3. Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước ở các địa phương và bài học rút ra cho tỉnh Đắk Lắk .................................................................................. 65 Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TỈNH ĐẮK LẮK GIAI ĐOẠN 2010-2016............................................................................................ 71 3.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016 ........ 71 3.2. Thực trạng bộ máy và cán bộ quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk75 3.3.Thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016...80 3.4. Đánh giá quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016 .. 100 Chương 4: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH ĐẮK LẮK ............................................................. 122 4.1. Định hướng hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk giai đoạn đến 2025 .............................................................................................. 122 4.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk.......... 128 KẾT LUẬN .................................................................................................................... 148 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ..................................................................................................... 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................ 152 PHỤ LỤC ..................................................................................................................... 163 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CTX Chi thường xuyên ĐTPT Đầu tư phát triển IMF Quỹ Tiền tệ quốc tế HĐND Hội đồng nhân dân KBNN Kho bạc nhà nước KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tư KT-XH Kinh tế - xã hội NS Ngân sách NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương ODA Hỗ trợ phát triển chính thức QH Quốc hội TW Trung ương UBND Ủy ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản DANH MỤC BẢNG BIỂU Trang Bảng 3.1. Bảng tổng số cán bộ làm công tác quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk .......................................................................................................... 79 Bảng 3.2. Cơ cấu chi ngân sách nhà nước của tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016 .......... 80 Bảng 3.3. Tỷ lệ chi thường xuyên so với tổng chi ngân sách nhà nước và so với tổng sản phẩm quốc nội ......................................................................................... 82 Bảng 3.4. Thực trạng lập dự toán chi thường xuyên tỉnh giai đoạn 2010 – 2016 ........ 85 Bảng 3.5. Kế hoạch vốn đầu tư tỉnh giai đoạn 2010 – 2016 ......................................... 87 Bảng 3.6. Chi tiết nguồn vốn cân đối ngân sách tỉnh Đắk Lắk..................................... 87 Bảng 3.7. Điều chỉnh tăng (+) giảm (-) nguồn vốn triển khai so với Nghị quyết hội đồng nhân dân tỉnh ......................................................................................... 88 Bảng 3.8. Tỷ lệ thực hiện dự toán chi ngân sách thường xuyên từ 2010-2016 ............ 89 Bảng 3.9. Thực trạng chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo ở tỉnh Đắk Lắk ....................... 91 Bảng 3.10. Thực trạng chi sự nghiệp y tế ở tỉnh Đắk Lắk ............................................ 92 Bảng 3.11. Tình hình chi sự nghiệp kinh tế ở tỉnh Đắk Lắk ......................................... 92 Bảng 3.12. Tình hình chi quản lý hành chính, Đảng, Đoàn thể ở tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016 ............................................................................................. 93 Bảng 3.13. Cơ cấu chi đầu tư phát triển của tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016 ......... 94 Bảng 3.14. Kết quả cấp phát vốn đầu tư qua Kho bạc nhà nước tỉnh Đăk Lăk giai đoạn 2010-2016 ............................................................................................. 95 Bảng 3.15. Tình hình nợ đọng xây dựng cơ bản cấp tỉnh giai đoạn 2010-2016 ........... 97 Bảng 3.16. Kết quả thanh tra chi thường xuyên ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk .... 98 Bảng 3.17. Tình hình kiểm toán chi đầu tư xây dựng cơ bản tỉnh Đắk Lắk 2010-2015 ...... 99 Bảng 3.18. Tình hình thanh tra chi đầu tư xây dựng cơ bản tỉnh Đắk Lắk 2010-2015 99 Bảng 3.19. Tình hình từ chối thanh toán của Kho bạc Nhà nước tỉnh Đắk Lắk (2010-2015) ................................................................................................. 100 Bảng 3.20. Đánh giá của cán bộ trong các cơ quan quản lý ngân sách địa phương ở tỉnh Đắk Lắk ........................................................................................................ 102 Bảng 3.21. Tình hình dừng, giãn tiến độ các dự án đầu tư xây dựng cơ bản giai đoạn 2010-2015 .................................................................................................... 107 Bảng 3.22. Kinh phí tiết kiệm và thu nhập bình quân tăng thêm từ việc thực hiện chế độ tự chủ của các đơn vị cấp tỉnh .......................................................... 109 Bảng 3.23. Đánh giá của cán bộ quản lý ngân sách địa phương tỉnh Đắk Lắk về quyết toán ngân sách .................................................................................... 110 Bảng 3.24. Ý kiến của người dân về nguồn vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng .... 119 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Trang Biểu đồ 3.1. Giá trị tổng sản phẩm quốc nội của tỉnh giai đoạn 2010 - 2016 (giá so sánh 2010) ........................................................................... 72 Biểu đồ 3.2. Chuyển dịch cơ cấu kinh tế trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010 - 2016 (theo giá hiện hành)...................................................... 73 Biểu đồ 3.3. Chi thường xuyên giai đoạn 2010 – 2016 ở tỉnh Đắk Lắk ............. 90 DANH MỤC SƠ ĐỒ Trang Sơ đồ 1.1. Khung phân tích lý thuyết về quản lý chi ngân sách nhà nước ở tỉnh Đắk Lắk ................................................................................. 31 Sơ đồ 2.1. Mối quan hệ giữa bộ máy quản lý ngân sách nhà nước cấp tỉnh với bộ máy quản lý ngân sách nhà nước ở Trung ương ..... 48 Sơ đồ 3.1. Cơ cấu bộ máy quản lý ngân sách nhà nước cấp tỉnh Đắk Lắk....... 76 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, ngân sách nhà nước (NSNN) có vai trò to lớn không chỉ về phương diện cung cấp tài chính cho hoạt động của bộ máy nhà nước, mà còn là công cụ điều tiết vĩ mô. Chính vì thế quy mô NSNN không ngừng mở rộng. Nếu như vào đầu thế kỷ thứ XX ở nhiều nước trên thế giới NSNN chỉ chiếm trên, dưới 10% GDP, thì đến đầu thế kỷ XXI, tỷ trọng này đã tăng lên đến 2025%. Do chiếm tỷ trọng lớn như vậy trong khối lượng của cải được sản xuất ra của một quốc gia, nên chi NSNN có hiệu quả hay không ảnh hưởng rất lớn không chỉ đến hoạt động của nhà nước, mà còn đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của quốc gia. Vì thế, xu hướng chung của nhiều nước là cần nghiên cứu, cải cách tổ chức, quản lý để chi NSNN hiệu quả. Việt Nam nói chung, Đắk Lắk nói riêng, không nằm ngoài xu hướng chung đó. Hơn nữa, chi NSNN ở Việt Nam còn đảm nhiệm vai trò cung cấp nguồn lực cho tăng trưởng, nhất là cho quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Chính vì thế vai trò của chi NSNN càng lớn hơn. Trong nhiều năm qua, đầu tư từ NSNN ở Việt Nam chiếm từ 1/3 đến 1/2 tổng đầu tư xã hội. Chi NSNN cho các dịch vụ công cũng không phải nhỏ. Nhờ nguồn lực đầu tư này, Nhà nước có thể thực hiện nhiều chính sách, chương trình phát triển KT-XH, góp phần to lớn vào thành tựu phát triển chung của đất nước. Một trong những nguyên nhân dẫn đến thành công đó là Nhà nước ta đã quản lý chi NSNN khá tốt. Từ chỗ chi NSNN không tách rời chi của doanh nghiệp nhà nước, được điều hành mang tính mệnh lệnh hành chính, tác nghiệp, tính đến nay khung khổ pháp luật chế định hoạt động chi NSNN đã được hoạch định và ban hành đồng bộ; hệ thống các cơ quan quản lý NSNN đã được thiết lập phù hợp với kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế; quy trình, định mức, chế độ chi NSNN đã dần được hoàn thiện theo yêu cầu thực tiễn trong từng giai đoạn; quy trình kiểm tra, giám sát và chế tài vi phạm trong lĩnh vực quản lý chi NSNN đã dần được hoàn thiện và nâng cao hiệu lực thực thi. Tuy nhiên, so với yêu cầu phát triển nhanh của đất 2 nước cũng như so với chuẩn mực quốc tế, trên một số mặt, quản lý chi NSNN ở Việt Nam chưa thật sự hiệu quả, hiện tượng thất thoát, lãng phí trong chi NSNN chưa được ngăn chặn hiệu quả,... Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng đó là do quản lý chi NSNN chưa thích ứng kịp với những thay đổi của nền kinh tế, kiểm soát quá trình sử dụng NSNN còn lỏng lẻo, chế tài xử lý hành vi vi phạm trong chi NSNN chưa đủ sức răn đe….Trong những năm tới đây, khi tài chính công nói chung, NSNN nói riêng, đứng trước những nhiệm vụ cân đối khó khăn, nếu không khắc phục được các hạn chế nêu trên, chi NSNN sẽ khó phát huy tác động tích cực của nó, ngược lại, có thể gây ra những tác động tiêu cực không mong muốn. Đắk Lắk là một tỉnh miền núi, điều kiện phát triển kinh tế khó khăn, đông đồng bào dân tộc thiểu số với các phong tục, tập quán sản xuất còn lạc hậu, nông nghiệp còn chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu kinh tế, thu NSNN trên địa bàn chưa đủ sức cân đối cho nhu cầu chi NSNN… Trong khi đó, chi NSNN phải đáp ứng các nhu cầu rất đặc thù của một tỉnh trong vùng Tây Nguyên như: tỷ trọng chi NSNN cho các dịch vụ xã hội cơ bản và chi giảm nghèo rất lớn; nhu cầu chi xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế rất cấp bách. Trong khi đó nguồn thu khó mở rộng do Đắk Lắk ở xa các thị trường lớn, xa các trung tâm phát triển kinh tế trong nước và khu vực, chi phí vận chuyển cao, không thuận lợi cho phát triển công nghiệp, khó thu hút vốn đầu tư. Thực trạng như vậy khiến quản lý chi NSNN của tỉnh Đắk Lắk gặp nhiều khó khăn. Trong những năm qua, Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Đắk Lắk đã tích cực đổi mới quản lý chi NSNN theo định hướng của Trung ương, phát huy sáng kiến phù hợp với địa phương. Nhờ đó, chi NSNN được quản lý chặt chẽ hơn. Hàng năm Tỉnh đã cố gắng tiết kiệm các khoản chi thường xuyên (CTX) bằng cách áp dụng cơ chế khoán và giao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc tỉnh. Kho bạc nhà nước (KBNN) đã kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi không đúng với mục lục ngân sách (NS) và không hợp lệ về chứng từ. Các dự án đầu tư đã được tính toán cẩn trọng, thẩm định chặt chẽ hơn. Chất lượng dự toán chi NSNN đã được cải thiện một bước. Công tác điều hành chi NSĐP đã được thực hiện quyết liệt nhằm xiết chặt kỷ luật chi NSNN. Nhờ đó đã giảm được 3 tỷ lệ thất thoát, lãng phí trong chi đầu tư phát triển của Tỉnh. Quy trình quản lý chi NSNN được triển khai bài bản, có chất lượng hơn. Tuy nhiên, so với yêu cầu và điều kiện thực tế, quản lý chi NSNN của tỉnh Đắk Lắk trong 5 năm gần đây vẫn còn một số hạn chế như: dự toán chi NSNN chưa sát với yêu cầu dẫn đến hệ lụy là phải điều chỉnh trong quá trình thực hiện; đến nay chưa xây dựng được dự toán chi NSĐP cho thời kỳ trung hạn; quy trình phân bổ NS chưa gắn kết chặt chẽ với chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh; một số khoản chi chưa đáp ứng tiêu chí ưu tiên, thậm chí chi NSNN còn lãng phí do đầu tư vào các công trình không phát huy tác dụng thực tế; một số định mức phân bổ NS cho CTX chưa bám sát tình hình; điều hành chi NSNN còn chưa tạo phạm vi chủ động cần thiết cho đơn vị thụ hưởng NS; hiệu lực, hiệu quả kiểm tra, giám sát sử dụng NSNN chưa cao... Những hạn chế nêu trên đã làm giảm tác động tích cực của chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk. Trong thời gian tới, nếu không khắc phục được những hạn chế đó thì chính quyền tỉnh Đắk Lắk sẽ gặp nhiều khó khăn, nhất là khi cân đối NS từ Trung ương (TW) cho Tỉnh gặp khó khăn, trong khi để thay đổi mô hình tăng trưởng, tái cơ cấu nhiều ngành sản xuất, nhất là tái canh cà phê, cao su,… cần nhiều hơn vốn ĐTPT từ NSNN. Muốn khắc phục những hạn chế đó, cần nghiên cứu một cách toàn diện, hệ thống lý luận và thực tiễn quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk nhằm làm rõ những nguyên nhân gây ra những hạn chế nêu trên cũng như đề xuất căn cứ khoa học cho những cải cách tiếp theo. Với mong muốn góp phần giải quyết một số trong những nhiệm vụ đặt ra đó, nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk” làm đối tượng nghiên cứu trong luận án của mình. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 2.1. Mục đích nghiên cứu đề tài Mục đích nghiên cứu đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk đặt trong khung khổ chính sách chung của Nhà nước Việt Nam phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế. Trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp tiếp tục hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk phù hợp với định hướng phát triển của Tỉnh trong thời gian tới. 4 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu đề tài Quá trình triển khai nghiên cứu đề tài đã hoàn thành các nhiệm vụ sau: + Hệ thống hóa cơ sở lý luận của quản lý chi NSNN cấp tỉnh miền núi trong điều kiện Việt Nam. + Tổng hợp kinh nghiệm quản lý chi NSNN của một số tỉnh trong nước, rút ra bài học cho tỉnh Đắk Lắk. + Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk trong giai đoạn 2010-2016, rút ra những nhận định về thành công, hạn chế và nguyên nhân. + Đề xuất phương hướng, giải pháp tiếp tục hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk trong giai đoạn đến 2025. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài 3.1. Đối tượng nghiên cứu đề tài Đối tượng nghiên cứu đề tài là hoạt động quản lý chi NSNN của chính quyền tỉnh Đắk Lắk đặt trong khung khổ luật pháp về quản lý NSNN của Việt Nam và đặc điểm cụ thể của địa phương. Không nghiên cứu hoạt động điều hành, chỉ đạo của Chính phủ và hoạt động quản lý NSNN phân cấp cho chính quyền cấp huyện, cấp xã, phường. Không nghiên cứu hoạt động quản lý các khoản chi thuộc NSTW trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk, các khoản chi đối ngoại, nhất là các khoản chi viện trợ cho nước bạn. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Nội dung quản lý chi NSNN được tiếp cận vừa theo chu trình quản lý NSNN vừa theo cơ cấu khoản chi. Bộ máy quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk được giới hạn ở chính quyền cấp tỉnh, bao gồm HĐND, UBND, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch & Đầu tư cùng với bộ máy quản lý NSNN của các đơn vị sử dụng NSNN trực thuộc tỉnh, không nghiên cứu bộ máy quản lý NSNN cấp huyện, xã. Thời gian khảo sát thực trạng quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk được giới hạn trong giai đoạn 2010-2016, các đề xuất dự kiến cho giai đoạn đến 2025. 4. Phương pháp nghiên cứu đề tài 4.1. Phương pháp nghiên cứu lý thuyết Quá trình triển khai nghiên cứu về mặt lý thuyết đã sử dụng các phương pháp: Phân tích, tổng hợp, so sánh, hệ thống hóa, khái quát hóa dựa trên các dữ liệu đã công bố. Cụ thể là: 5 - Phương pháp phân tích, so sánh, hệ thống hóa được sử dụng để lựa chọn hướng tiếp cận và nghiên cứu cơ sở khoa học của quản lý chi NSNN của chính quyền cấp tỉnh trên các mặt: đặc điểm, vai trò, nguyên tắc, nội dung, yếu tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN của chính quyền cấp tỉnh. - Phương pháp khái quát hóa được sử dụng để hình thành khung phân tích trong luận án. 4.2. Phương pháp nghiên cứu thực tế - Phương pháp phân tích số liệu thống kê, báo cáo của các cơ quan có chức năng quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk, các kết quả nghiên cứu khoa học đã công bố để rút ra nhận định hoặc minh họa cho các mô tả thực tế. - Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh để nghiên cứu kinh nghiệm quản lý chi NSNN của một số địa phương tương đồng và rút ra bài học cho Đắk Lắk. - Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi được sử dụng để cung cấp dữ liệu bổ sung cho các nhận định, đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk. Phương pháp điều tra được thực hiện theo thiết kế sau: + Thời điểm điều tra: Tháng 7 năm 2017. + Quy mô mẫu điều tra: 955 chia cho ba đối tượng điều tra, bao gồm: i) 288 phiếu dành cho cán bộ quản lý tài chính thuộc UBND, HĐND tỉnh, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch & Đầu tư, KBNN và Thanh tra nhà nước cấp tỉnh, một số cán bộ quản lý ngân sách cấp huyện như lãnh đạo UBND huyện, cán bộ thuộc phòng tài chính và KBNN huyện. Dữ liệu điều tra này cung cấp các dữ liệu đánh giá của người trong cuộc về những nội dung hợp lý hay không hợp lý trong cơ chế, chính sách, định mức, bộ máy quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk. ii) 127 phiếu cho đối tượng là cán bộ ở đơn vị thụ hưởng NS gồm: Sở Giáo dục và Đào tạo; Sở Y tế; Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn; Sở Công thương; Sở Giao thông - Vận tải; Sở Xây dựng; Sở Văn hóa - Thể thao và Du lịch; Sở Khoa học - Công nghệ; 04 trường Cao đẳng chuyên nghiệp, 2 Bệnh viện, Công ty Môi trường và Đô thị Đắk Lắk. Dữ liệu thu được từ các phiếu điều tra này cung cấp bằng chứng đánh giá về kết quả quản lý chi NSNN từ phía người sử dụng NSNN. iii) 540 phiếu dành cho người dân được chọn mẫu theo phương pháp ngẫu nhiên phân tầng tại 6 xã, phường, thị trấn thuộc 7 đơn vị gồm thành phố Buôn Ma 6 Thuột, 01 thị xã, 05 huyện đại diện cho các tiểu vùng của tỉnh Đắk Lắk. Dữ liệu điều tra này dùng để minh họa bổ sung cho đánh giá kết quả chi NSNN về phía người đóng thuế, người sử dụng các công trình đầu tư từ NSNN trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk. + Nội dung bảng hỏi được thiết kế theo các tiêu chí đánh giá quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk. + Phương pháp xử lý số liệu: Các dữ liệu điều tra được xử lý bằng công cụ Excel, SPSS 15.0 để chiết xuất ra các kết quả theo yêu cầu đánh giá quản lý chi NSNN. - Phương pháp phỏng vấn chuyên gia: đã tiến hành phỏng vấn 10 cán bộ quản lý NSNN của các sở và đơn vị thụ hưởng NSNN tỉnh Đắk Lắk. Những dữ liệu thu được dùng để minh họa cho các phân tích, nhận định về thực trạng và đề xuất khoa học trong luận án. 5. Điểm mới của luận án Khái quát hóa những vấn đề lý thuyết căn bản nhất của quản lý chi NSNN cấp tỉnh dựa trên các thành quả nghiên cứu mới nhất và các quy định pháp luật cập nhật, phù hợp với điều kiện Việt Nam Tổng hợp được năm bài học kinh nghiệm hữu ích cho Đắk Lắk trên các phương diện phân bổ NSNN cho mục tiêu ưu tiên, tiết kiệm CTX để tăng đầu tư cho kết cấu hạ tầng, chú trọng kiểm tra, giám sát đảm bảo kỷ luật chi NSNN. Làm rõ điểm mạnh, điểm yếu và nguyên nhân chính trong quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2010-2016, trong đó nhấn mạnh rằng, tỉnh Đắk Lắk đã tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật về quản lý chi NSNN cấp tỉnh, đã bước đầu đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp với kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế, nhưng chất lượng quản lý chi NSNN chưa đáp ứng kỳ vọng. Nguyên nhân của hạn chế là do cơ chế, chính sách, định mức chi NSNN của TW còn một số bất cập; trình độ phát triển kinh tế tỉnh Đắk Lắk còn thấp; năng lực của bộ máy và cán bộ quản lý NSĐP cấp tỉnh chưa đáp ứng yêu cầu. Đề xuất một số phương hướng hoàn thiện quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk, trong đó chú trọng yêu cầu thiết lập và duy trì kỷ luật tài khóa chặt chẽ phục vụ các ưu tiên phát triển KT-XH trên địa bàn, cải thiện cơ bản hiệu quả sử dụng NS bằng cách nâng cao chất lượng tất cả các khâu trong chu trình NS. 7 Đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Đắk Lắk bao gồm: Rà soát, hoàn thiện chế độ, chính sách, định mức chi NSĐP; phân bổ NS theo thứ tự ưu tiên phù hợp với mục tiêu quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh; tăng cường kiểm soát quá trình CTX, chi ĐTPT; nâng cao hiệu lực kiểm tra, thanh tra NSĐP; nâng cao năng lực quản lý NS của bộ máy và cán bộ. 6. Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung chính của luận án được trình bày trong 4 chương, 14 tiết. 8 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH 1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC 1.1.1. Tình hình nghiên cứu lý thuyết về quản lý chi ngân sách nhà nước Trên thế giới đã xuất hiện một số công trình nghiên cứu lý thuyết về NSNN và quản lý chi NSNN. Những vấn đề lý thuyết được các công trình này quan tâm bàn luận là: * Lý thuyết cơ sở làm nền tảng cho điều hành NSNN trong nền kinh tế thị trường. Năm 1940, V.O. Key, trong bài viết “The lack of a Budgetary Theory” (Sự thiếu hụt một lý thuyết NS) [156], đã nhấn mạnh rằng, cần xây dựng lý thuyết về điều hành NSNN và cho rằng, lý thuyết điều hành NSNN có vai trò quan trọng trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như trong lĩnh vực gia tăng hiệu quả phân bổ NS của chính phủ. Sau nhiều năm theo dõi tình hình quản lý tài chính công ở nhiều quốc gia, IMF nhận thấy rằng, cần xây dựng một khung lý thuyết về điều hành NS quốc gia để làm chuẩn mực đánh giá. Vì thế, năm 1998 IMF đã biên soạn Tài liệu: Bộ Quy tắc minh bạch tài khóa , sau đó có điều chỉnh, bổ sung vào các năm 2001 và năm 2007. Bộ quy tắc này đưa ra các chuẩn mực mà IMF coi là các thông lệ tốt về minh bạch tài khóa theo 45 nội dung của hệ thống quản lý tài chính công được nhóm thành bốn trụ cột: (i) Vai trò và trách nhiệm rõ ràng về quản lý tài chính công; (ii) Quy trình NS mở; (iii) Công khai thông tin tài khóa; (iv) Đảm bảo liêm chính, bao gồm vấn đề chất lượng dữ liệu và giám sát bên ngoài. Nhằm cụ thể hơn nữa các tiêu chí đánh giá, năm 2006 IMF tiếp tục biên soạn Tài liệu: Chỉ số NS mở IBP. Trong Tài liệu này IMF trình bày cụ thể các khía cạnh cần cải thiện tính công khai và thu hút sự tham gia của công chúng trong minh bạch tài khóa. Điểm số của Chỉ số NS mở IBP dựa trên đánh giá theo 92 câu hỏi bao gồm các nội dung: (i) Sự tồn tại tám văn bản NS chính và mức độ toàn diện của dữ liệu; (ii) Sự tham gia của công chúng và các thể chế về trách nhiệm giải trình. 9 Năm 2002 Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế cũng biên soạn tài liệu: Thông lệ tốt nhất về minh bạch tài khóa (BPBT). Tài liệu này dựa trên kinh nghiệm của các quốc gia thành viên để đưa ra các thông lệ tốt theo ba nhóm: (i) Bảy báo cáo NS chính cần được lập; (ii) Các nội dung công khai cụ thể trong các báo cáo đó; (iii) Các thông lệ nhằm đảm bảo chất lượng và mức độ liêm chính trong các báo cáo NS không bao trùm các hoạt động ngoài NS hoặc bán tài khóa. OECD dựa vào Tài liệu này để khảo sát mức độ minh bạch tài khóa tại các quốc gia lựa chọn. *Những bàn luận lý thuyết về phân bổ NSNN. Martin, Lawrence L và Kettner đã so sánh và chỉ ra sự tiến triển trong các lý thuyết NS trong công trình nghiên cứu “Measuring the Performance of Human Service Programs” xuất bản năm 1996 [146]. Ông cho rằng, nhiệm vụ của người quản lý NSNN là phải trả lời câu hỏi: “nên quyết định như thế nào để phân bổ X đô la cho hoạt động A thay vì cho hoạt động B”. Trong công trình “Municipal Expenditures” - Nguyên lý chi tiêu, tác giả người Mỹ Mabel Waker [145] đã luận bàn về phân bổ chi NS. Ông đã đề ra một số nguyên tắc chi NSNN chế định khuynh hướng phân bổ chi NSNN. Trong công trình The Federal Budget: Politics, Policy, Process – NS Liên Bang: chính trị, chính sách, quy trình [133], các tác giả Allen Schick, Felix LoStracco đã chỉ ra rằng, phân bổ NS tác động đến nhiều mặt khác nhau của đời sống KT-XH, đến nhiều nhóm lợi ích khác nhau. Theo các ông, phân bổ NS thực chất là quy trình đàm phán giữa các nhóm lợi ích để hiện thực hoá chính sách mà mỗi nhóm hướng tới. Trong nhiều trường hợp, tính hiệu quả kinh tế và tính công bằng trong huy động và phân bổ nguồn lực, cũng như lợi ích giữa các nhóm có tính chất xung đột với nhau. Công trình nghiên cứu này còn cho thấy, quy trình quản lý NS thể hiện rất rõ tính chất chính trị và tính lựa chọn mục tiêu chi NSNN. Các tác giả nhấn mạnh: quản lý NS và quy trình quản lý NS là một trong những nội dung phức tạp nhất của quản lý nhà nước. Tính phức tạp thể hiện cả ở mặt chính trị lẫn mặt chính sách. Các tác giả cũng cho biết, hàng trăm năm nay, ở Hoa Kỳ không mấy khi đạt được sự thoả mãn của cả hai bên đối với việc phân bổ và sử dụng NS. Cuộc đấu tranh sẽ dẫn đến kết quả NS được phân chia theo mong muốn của bên nào có quyền lực mạnh hơn. Cho 10 dù việc đưa ra các lựa chọn có khó khăn đến thế nào thì Tổng thống vẫn phải đệ trình lên Quốc hội dự thảo NS và Quốc hội phải quyết định thực hiện việc phân bổ NS. Khi xuất hiện những xung đột giữa Tổng thống và Quốc hội, việc hoạch định và thông qua một chính sách nào đó có thể bị trì hoãn cho đến khi đạt được sự thống nhất giữa các bên. Tuy nhiên, đối với quy trình NS, các bên không thể trì hoãn trách nhiệm trong việc đưa ra quyết định. Bởi lẽ nếu họ làm như vậy, rất nhiều các chương trình, hoạt động của chính phủ sẽ phải dừng lại vì không có ngân quỹ. Thậm chí, nếu điều này xảy ra, thì cuối cùng hai bên vẫn phải ngồi lại và nhanh chóng đi đến các quyết định để đảm bảo các dịch vụ công do nhà nước cung cấp không bị gián đoạn. Do đó quản lý chi NSNN luôn mang tính thỏa thuận giữa các nhóm có lợi ích mâu thuẫn và luôn là giải pháp có tính tình thế. Trong tác phẩm “Kinh tế công cộng”, J. Stiglitz cho rằng, nhà nước nên chi tiêu NS để cung cấp hàng hóa công cộng, hỗ trợ ngành y tế, giáo dục, quốc phòng, thực thi một số chính sách an sinh xã hội…, nhưng cần lựa chọn giải pháp hợp lý theo hoàn cảnh lịch sử, bởi vì các mục tiêu hiệu quả, công bằng và ổn định mà Nhà nước theo đuổi có thể mâu thuẫn với nhau. Trong quản lý đầu tư công, cần giảm thiểu các biện pháp gây méo mó thị trường và áp dụng các phân tích lợi ích, chi phí để nâng cao hiệu quả chi NSNN. Các chương trình chi tiêu của Nhà nước cần phải được đánh giá tác động của nó để có điều chỉnh khi cần thiết. J. Stiglitz nhấn mạnh, chi đầu tư công phải gắn với đánh giá hiệu quả các hoạt động được NSNN tài trợ [143]. Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby, trong bài A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management – Về khung chuẩn cho đánh giá quản trị đầu tư công (2010) [134], đã mô tả tám đặc điểm "cần phải có" của hệ thống đầu tư công tốt, đó là: (1) Hướng dẫn đầu tư, phát triển dự án và sàng lọc sơ bộ; (2) Thẩm định dự án chính thức; (3) Rà soát đánh giá độc lập; (4) Lựa chọn dự án và lập ngân sách; (5) Thực hiện dự án; (6) Điều chỉnh dự án; (7) Hoạt động của cơ sở; (8) Đánh giá dự án. Angel de la Fuente [132], trong bài viết: Second-best redistribution through public investment: a characterization, an empirical test and an application to the case of Spain - Phân bổ lại tốt nhất lần thứ hai qua đầu tư công, đặc thù, kiểm tra 11 thực tiễn và ứng dụng tại Tây Ban Nha (2003), đã làm rõ vai trò của phân phối lại thông qua đầu tư công. Bài viết đã phát triển phương pháp thực nghiệm bằng cách so sánh sự phân bổ quan sát được của các cơ sở hạ tầng ở các khu vực với sự phân bổ tối ưu xác định trong quy hoạch để đánh giá tính tối ưu của chính sách đầu tư công. *Vấn đề giám sát chi NSNN Trường phái Sự lựa chọn công, đứng đầu là J.Buchanan [143], giáo sư tại Đại học George Mason bang Virginie Hoa Kỳ, người đã từng đoạt giải Nobel Kinh tế năm 1986, quan tâm tới tính hợp lý của các sự lựa chọn về chi tiêu công. Ý tưởng xuất phát của các công trình nghiên cứu của trường phái này là: trước tình trạng chi tiêu công gia tăng, câu hỏi đặt ra là liệu các chi tiêu đó có luôn minh bạch về phương diện kinh tế không. Để trả lời câu hỏi, các nhà nghiên cứu của trường phái này đã đề xuất một số nguyên tắc cơ bản cho chi tiêu công như (1) Cần thiết phải xây dựng cơ chế kiểm tra, đảm bảo an toàn như xác định mức trần trong chi tiêu hay ấn định nghĩa vụ phải đạt được để cân bằng NS, (2) Việc sử dụng nguồn thu của NSNN phải minh bạch, rõ ràng và đo lường được hiệu quả, (3) Quyết định chi tiêu trong lĩnh vực công cần được đánh giá, nghiên cứu kỹ trên cơ sở xem xét các ảnh hưởng về kinh tế của các quyết định này. 1.1.2. Tình hình nghiên cứu về thực tiễn quản lý chi ngân sách ở các nước Bài viết “Fiscal Austerity and Public Investment” - thắt chặt tài chính và đầu tư công (2011) của Wolfgang Streeck and Daniel Mertens [158], đã khảo sát thực tiễn đầu tư công của ba nước: Mỹ, Đức và Thụy Điển từ năm 1981 đến năm 2007. Thông qua nghiên cứu các tác giả đã chỉ ra mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư vào các chính sách xã hội để đi đến kết luận: trong điều kiện tài chính bị hạn chế thì nên thực hiện các dự án đầu tư công có hiệu quả cao, hạn chế nợ công và thâm hụt NSNN. Trong công trình Policy and Politics in State Budgeting, tác giả Kurt M.Thurmaier và Katherine G.Willoughby [141] đã nghiên cứu hoạt động của các cơ quan quản lý NS ở các tiểu bang của Mỹ trên các khía cạnh: vai trò, ảnh hưởng và cách thức cơ quan ra quyết định về NS. Thông qua khảo sát, so sánh các tác giả đi đến nhận định: có hai mô hình xây dựng NS. Mô hình NS vĩ mô và mô hình NS vi mô. Mô hình NS vĩ mô tiếp cận quy trình chính sách với các luận giải kỹ lưỡng về mặt thể 12 chế cũng như chính trị (với đại diện là Wildavsky) trong khi mô hình NS vi mô đưa ra các chính sách về NS dựa trên các yếu tố thuộc về cá nhân (với đại diện là Leloup (1978); Rubin (1980); Schick (1983); Straussman (1985); Kiel và Elliott (1992)). Hai mô hình này được cho là mâu thuẫn với nhau. Ở cấp độ vi mô, tác động của yếu tố phi chính trị khá lớn. Hành vi của những người giám sát NS cũng có tác động đến quyết định NS vì họ là đầu mối liên hệ giữa cấp độ vi mô và vĩ mô trong quy trình NS nhà nước, là cầu nối giữa quy trình NS và quy trình chính sách. Nghiên cứu này cũng đã chỉ ra quy mô NS hợp lý về kinh tế, xã hội, chính trị. Các tác giả nhấn mạnh: NS phải gắn chặt với chính sách. Kiểm soát chi tiêu NS phải gắn chặt với kiểm soát xây dựng và thực hiện chính sách. Năm 2013, Ngân hàng Phát triển châu Á biên soạn Tài liệu: Tài chính công và cải cách quản lý tài chính ở Trung Quốc: Quản lý đặc thù với Kho bạc và thị trường trái phiếu. Tài liệu nêu rõ: Tại Trung Quốc, tất cả các dự án đầu tư công đều phải nằm trong quy hoạch đã được duyệt mới được chuẩn bị đầu tư. Trung Quốc có luật riêng về quy hoạch. Uỷ ban Phát triển và Cải cách nhà nước Trung Quốc là cơ quan đầu mối tổ chức thẩm định, tổng hợp, lập báo cáo thẩm định về các quy hoạch phát triển, trình Chính phủ phê duyệt, kiểm tra, tổng hợp kết quả thực hiện các quy hoạch đã được duyệt. Các Bộ, ngành, địa phương căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã được duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tư và danh mục các dự án đầu tư (bằng vốn của NSNN và vốn đầu tư của xã hội). Tất cả các dự án đầu tư công đều phải lập Báo cáo đề xuất dự án (kể cả các dự án đã có trong quy hoạch đã được phê duyệt). Việc điều chỉnh dự án (mục tiêu, quy mô, tổng mức đầu tư) nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt phải được sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch. Quản lý đầu tư công ở Trung Quốc được phân quyền theo 04 cấp NS: cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp thành phố và cấp huyện, trấn. Cấp có thẩm quyền của từng cấp NS có toàn quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn từ NS của cấp mình. Đối với các dự án đầu tư sử dụng vốn hỗ trợ từ NS cấp trên, chính quyền địa phương phải lấy ý kiến thẩm định của các cơ quan liên quan đến quản lý NS của cấp trên trước khi phê duyệt chủ trương đầu tư dự án. Việc thẩm định các dự án đầu tư ở tất cả các bước (chủ trương đầu tư, báo cáo khả thi, thiết kế kỹ thuật và tổng khái toán, thiết