Tài liệu Quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở việt nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH TRẦN XUÂN TÙNG TRẦN XUÂN TÙNG QUẢN LÝ CỦA CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƢỚC NẮM GIỮ 100% LUẬN ÁN TIẾN SĨ VỐN ĐIỀU LỆ Ở VIỆT NAM QUẢN LÝ CỦA CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƢỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ KINH TẾ Chuyên ngành : Quản lý kinh tế Mã số: : 62 34 01 01 Mã số: 62 34 04 10 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Ngô Quang Minh Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGÔ QUANG MINH HÀ NỘI - 2019 LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan đây là công trình khoa học được nghiên cứu độc lập. Nguồn gốc số liệu rõ ràng và kết quả điều tra của tác giả phản ánh trung thực. Tác giả hoàn toàn chịu trách nhiệm về công trình khoa học này./. Ngƣời cam đoan TRẦN XUÂN TÙNG MỤC LỤC MỞ ĐẦU.......................................................................................................................... 1 Chƣơng 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ....... 8 1.1. Những nghiên cứu ngoài nước có liên quan ................................................. 8 1.2. Những nghiên cứu trong nước có liên quan................................................ 12 1.3. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án.................................. 23 Chƣơng 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ CỦA CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƢỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ .................................................................................................... 25 2.1. Cơ sở lý luận về doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ....... 25 2.2. Lý luận về quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ................................................................. 36 2.3. Nội dung quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ................................................................. 40 2.4. Những yếu tố ảnh hưởng đến quản lý của chủ sở hữu Nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ............................... 46 2.5. Phương pháp và tiêu chí đánh giá quản lý của chủ sở hữu Nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ........................ 54 2.6. Kinh nghiệm quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở một số quốc gia và bài học cho Việt Nam ............................................................................................................ 60 Chƣơng 3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CỦA CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƢỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ Ở VIỆT NAM .................................................................................................................... 79 3.1. Khái quát thực trạng hoạt động của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam ..................................................................... 79 3.2. Thực trạng quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam ............................................. 86 3.3. Đánh giá quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ............................................................... 128 Chƣơng 4. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CỦA CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƢỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ .......................................................................................... 135 4.1. Đánh giá bối cảnh thời gian tới ảnh hưởng đến việc hoàn thiện quản lý của chủ sở hữu Nhà nước đối với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam .......................................................................... 135 4.2. Quan điểm và phương hướng hoàn thiện quản lý của chủ sở hữu Nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ............. 138 4.3. Giải pháp hoàn thiện quản lý của chủ sở hữu Nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.............................................. 144 KẾT LUẬN .................................................................................................................. 170 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ........................................................................................................... 172 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................... 173 PHỤ LỤC .................................................................................................................... 180 Phụ lục 1. DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ĐƢỢC BAN HÀNH THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH SỐ 99/2012/NĐ-CP............................................... 180 PHỤ LỤC 2. MẪU PHIẾU ĐIỀU TRA, KHẢO SÁT PHỤC VỤ NGHIÊN CỨU LUẬN ÁN ............................................................................................................................. 184 Phục lục 3. DANH SÁCH PHỎNG VẤN, XIN Ý KIẾN CHUYÊN GIA .................... 207 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT CCTT CMSC : Cơ chế thị trường : Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp CP CPH CSH DN : Chính phủ : Cổ phần hóa : Chủ sở hữu : Doanh nghiệp DN100% VNN : Doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ DNNN : Doanh nghiệp nhà nước DNTN ĐHCĐ HĐQT : Doanh nghiệp tư nhân : Đại hội cổ đông : Hội đồng quản trị HĐTV KHHTT KSV KTTT KT-XH MTV : Hội đồng thành viên : Kế hoạch hóa tập trung : Kiểm soát viên : Kinh tế thị trường : Kinh tế xã hội : Một thành viên QLNN : Quản lý nhà nước SASAC SCIC SHNN SXKD TĐ TCT TCTNN TĐKTNN : Ủy ban quản lý và giám sát tài sản Nhà nước Trung Quốc : Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh Vốn Nhà nước : Sở hữu Nhà nước : Sản xuất kinh doanh : Tập đoàn : Tổng công ty : Tổng công ty nhà nước : Tập đoàn kinh tế nhà nước TGĐ TNHH UBND VĐL XHCN : Tổng giám đốc : Trách nhiệm hữu hạn : Ủy ban nhân dân : Vốn điều lệ : Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 2.1. Phân biệt chức năng quản lý hành chính nhà nước và chức năng quản lý của CSH nhà nước đối với DN nhà nước nắm giữ 100% VĐL ...... 39 Bảng 2.2. Tiêu chí đánh giá kết quả công việc đối với Hội đồng quản trị ............... 59 Bảng 3.1. Số lượng DN nhà nước nắm giữ 100% VĐL giai đoạn 2012 - 2018 ...... 79 Bảng 3.2. Tổng tài sản của các DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ................... 80 Bảng 3.3. Vốn CSH của DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL............................... 81 Bảng 3.4. Doanh thu của các DN Nhà nước nắm giữ 100% VĐL (tỷ đồng) ........... 82 Bảng 3.5. Lợi nhuận trước thuế của DN 100% vốn nhà nước (tỷ đồng) .................. 83 Bảng 3.6. Tỷ suất lợi nhuận của DN đang hoạt động có kết quả kinh doanh phân theo loại hình DN (%) ......................................................................... 84 Bảng 3.7. Thu nộp ngân sách Nhà nước của các DN 100% vốn Nhà nước ............. 85 Bảng 3.8. Trả lời của cán bộ quản lý cơ quan CSH, DNNN về mức độ phù hợp của mô hình thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước tại các DNNN ...... 89 Bảng 3.9. Mức độ phù hợp của việc phân công, phân cấp thực hiện chức năng đại diện CSH đối với DNNN ....................................................................... 96 Bảng 3.10. Số lượng DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL 2012-2017 ............... 100 Bảng 3.11. Danh sách các TĐKT, TCTNN đã được Chính phủ phê duyệt, ban hành Điều lệ ............................................................................................... 103 Bảng 3.12. Đánh giá của cán bộ quản lý về chiến lược, kế hoạch SXKD, kế hoạch đầu tư phát triển của DNNN ............................................................ 112 Bảng 3. 13. Hệ số mức lương của người quản lý Công ty chuyên trách ................ 116 Bảng 3.14. Mức tiền lương cơ bản đề xác định Quỹ tiền lương của người quản lý công ty chuyên trách .............................................................................. 117 DANH MỤC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ, HỘP Trang Sơ đồ 2.1. Phương pháp đánh giá theo thẻ điểm cân bằng ....................................... 60 Sơ đồ 2.2. Mô hình thực hiện chức năng CSH Nhà nước ở Trung Quốc ................ 63 Sơ đồ 2.3. Mô hình thực hiện chức năng CSH tại các DNNN ở Hàn Quốc ............. 67 Sơ đồ 2.4. Sơ đồ tổ chức của Bộ DNNN Indonesia .................................................. 72 Sơ đồ 3.1. Mô hình thực hiện chức năng CSH nhà nước theo Nghị định 99/2012/NĐ-CP .............................................................................................. 87 Sơ đồ 3.2. Mô hình thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước khi thành lập Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ............................................. 92 Biểu đồ 3.1. Tỷ suất lợi nhuận của các DN theo sở hữu từ 2010 – 2017 ................. 83 Biểu đồ 3.2. Tỷ suất lợi nhuận của các DN có vốn nhà nước từ 2010 - 2017 .......... 84 Hộp 1. Công tác thẩm định bổ sung VĐL, phát hành trái phiếu, thoái vốn và giám sát tài chính đối với các TĐKT ở Bộ Công Thương ........................... 105 Hộp 2. Thực trạng giám sát tài chính tại TĐ Dệt may ............................................ 126 1 MỞ ĐẦU 1 T ấ ủ Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu: “Quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam” được thể hiện ở một số nội dung sau: Thứ nhất, vấn đề này đã được nhiều nghiên cứu trong nước và nước ngoài đề cập đến. Tuy nhiên, các nghiên cứu lý thuyết và kinh nghiệm từ nước ngoài theo nhiều trường phái, quan điểm và hoàn cảnh thực tiễn khác nhau nên áp dụng vào trong nước có nhiều bất cập. Các nghiên cứu trong nước sát với tình hình hơn nhưng vẫn còn khoảng cách nhất định giữa lý luận với thực tiễn phức tạp ở Việt Nam. Do vậy, những vấn đề lý luận và thực tiễn về vấn đề này cần được hệ thống hóa có chọn lọc, bổ sung, từ đó xây dựng cơ sở khoa học về quản lý của chủ sở hữu (CSH) Nhà nước đối với doanh nghiệp (DN) do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (VĐL) ở Việt Nam trong tình hình mới. Thứ hai, trong những năm qua khu vực kinh tế nhà nước đã có những đóng góp quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH), phát huy được vai trò chủ đạo trong nền kinh tế. Tuy nhiên, thời gian qua cho thấy khu vực này còn nhiều bất cập cần giải quyết như: quy mô còn lớn, lĩnh vực hoạt động rộng, cạnh tranh chưa bình đẳng, quản lý thiếu chuyên nghiệp, hiệu quả thấp, tình trạng tham nhũng, thất thoát vốn nhà nước nghiêm trọng, … Những vấn đề trên đòi hỏi cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ khu vực kinh tế nhà nước trong thời gian tới. Thứ ba, đổi mới doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cũng là một trong những trọng tâm chỉ đạo, điều hành của Đảng và Nhà nước. Tại Hội nghị Trung ương 3 Khóa XI (2011), BCH Trung ương Đảng đã xác định một trong ba trụ cột của tái cơ cấu nền kinh tế là tái cơ cấu DNNN, trong đó trọng tâm là tái cơ cấu các tập đoàn (TĐ), tổng công ty (TCT) Nhà nước. Theo đó, ngày 17/07/2012 Thủ tướng Chính phủ ra quyết định số 929/QĐ-TTg phê duyệt Đề án: “Tái cơ cấu DN nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế (TĐKT), tổng công ty nhà nước (TCTNN) giai đoạn 2011-2015”. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XII (2016) tiếp tục khẳng định một trong các nhiệm vụ trọng tâm là chú trọng giải quyết tốt vấn đề cơ cấu lại DNNN [20]. 2 Thứ tư, mặc dù đã có nhiều kết quả tích cực nhưng mô hình thực hiện chức năng quản lý của chủ sở hữu (CSH) Nhà nước đối với DNNN vẫn còn những hạn chế, tồn tại như sau: (i) Chưa tách bạch rõ mục tiêu, công cụ, phương pháp, tổ chức bộ máy và cán bộ thực hiện chức năng đại diện CSH với chức năng quản lý nhà nước (QLNN) đối với DNNN của các cơ quan hành chính Nhà nước; (ii) Vẫn còn tình trạng phân tán, thiếu thống nhất, thiếu chuyên nghiệp và chuyên trách trong thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ CSH Nhà nước, đặc biệt đối với các TĐ kinh tế nhà nước, TCT quan trọng; (iii) Chưa có cơ chế tạo động lực, chế tài cho tất cả các cơ quan, cá nhân hoàn thành tốt nhiệm vụ thực hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước được giao. Thứ năm, đổi mới quản lý của CSH Nhà nước đối với DNNN hiện đang chịu sức ép mạnh mẽ từ hội nhập, sự phát triển của thị trường và sự thay đổi của hệ thống luật pháp. Ví dụ, theo cam kết gia nhập TPP (nay là CPTPP), DNNN (trừ lĩnh vực an ninh – quốc phòng) phải hoạt động theo CCTT; không được có hành vi phản cạnh tranh khi có vị trí độc quyền, gây ảnh hưởng đến thương mại và đầu tư; phải minh bạch hóa một số thông tin như tỷ lệ sở hữu của Nhà nước, các báo cáo tài chính đã được kiểm toán và được phép công bố; đặc biệt Nhà nước không được trợ cấp quá mức gây ảnh hưởng đến lợi ích của người khác; … Do vậy, quản lý của CSH nhà nước cũng cần thay đổi phù hợp. Mặt khác, thị trường phát triển, khu vực tư nhân cũng đòi hỏi cạnh tranh công bằng với khu vực nhà nước. Do đó, cơ chế quản lý đối với DNNN cần đổi mới theo hướng tách bạch giữa QLNN và quản trị DN. Cùng với đó, sự thay đổi của hệ thống luật pháp ở Việt Nam thời gian gần đây cũng yêu cầu cần đổi mới quản lý của CSH Nhà nước đối với các DN có vốn Nhà nước. Do đó, quản lý của CSH nhà nước đối với các DN 100% vốn nhà nước là một vấn đề cấp thiết cần nghiên cứu trong giai đoạn hiện nay khi khu vực DNNN với các DN 100% vốn nhà nước đang được nghiên cứu thu hẹp lại chỉ giữ những lĩnh vực, ngành nghề thực sự quan trọng, thiết yếu phục vụ cho phát triển bền vững KT - XH, an ninh quốc phòng. Theo đó, quản lý của CSH nhà nước đối với đối tượng này cũng cần phải có những đổi mới, hoàn thiện cho phù hợp với tình hình mới, trong đó có việc tách bạch giữa quản lý của CSH nhà nước với QLNN đối với DN và quản lý của CSH nhà nước với quản lý hoạt động SXKD của DN. 3 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là đề xuất phương hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện quản lý của CSH nhà nước đối với các DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL (trong một số trường hợp gọi là DN 100% vốn nhà nước) trong điều kiện mới hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục tiêu trên, luận án thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu chính như sau: - Hệ thống hóa có bổ sung, phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý của CSH nhà nước đối với DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL. - Tổng kết kinh nghiệm quốc tế và trong nước có liên quan đến đề tài và rút ra bài học cho Việt Nam. - Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam trong thời gian qua. - Đề xuất phương hướng và những giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam trong thời gian tới. 3 Đố ƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án tập trung nghiên cứu những cơ sở khoa học phục vụ cho việc đề xuất những phương hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (VĐL). Điều đó dựa trên nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam. Các DN này bao gồm: các Công ty mẹ của TĐ, TCT nhà nước, công ty mẹ trong mô hình công ty mẹ - công ty con, công ty TNHH MTV độc lập thuộc các Bộ ngành, địa phương. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: (1) Luận án chỉ nghiên cứu quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL, tức là nghiên cứu quản lý của Nhà nước với tư cách là chủ đầu tư vốn, luận án không nghiên cứu quản lý hành chính của Nhà 4 nước đối với DN; (2) Nghiên cứu quản lý của CSH nhà nước đối với DN tức là nghiên cứu các quyền và trách nhiệm của CSH nhà nước đối với DN, trong đó tập trung vào đối tượng CSH là các cơ quan: Chính phủ, Ủy ban quản lý vốn nhà nước (QLVNN) tại DN, các Bộ ngành địa phương và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh Vốn Nhà nước (SCIC); Nội dung quản trị hoạt động sản xuất kinh doanh của DN không thuộc phạm vi nghiên cứu của Luận án. - Về không gian: Nghiên cứu quản lý của CSH nhà nước đối với các DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL trên phạm vi cả nước. - Về thời gian: Luận án sẽ tập trung nghiên cứu thực trạng quản lý của CSH nhà nước đối với DN Nhà nước nắm giữ 100% VĐL trong giai đoạn từ 2012 2019. Trong đó, thông tin và dữ liệu phục vụ nghiên cứu chủ yếu được thu thập, điều tra trong gian đoạn 2012 – 2018. 4. Cách ti p cận v ƣơ g á g ê ứu 4.1. Cách tiếp cận nghiên cứu Cách tiếp cận nghiên cứu của luận án dựa trên lý thuyết về CSH và người đại diện. Quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL là tổng thể các phương thức tác động của CSH nhà nước đối với các DN nhằm thực hiện các mục tiêu CSH Nhà nước đặt ra. Tuy nhiên ở Việt Nam, CSH đối với DNNN có nhiều cấp khác nhau: từ toàn dân - Quốc hội - Chính phủ - Bộ quản lý ngành, ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh - Người đại diện, trong đó cấp trực tiếp là người đại diện trong các DNNN, còn cấp cuối cùng là toàn dân. Mặt khác về mặt lý luận, quản lý của CSH nhà nước khác với QLNN, QLNN đề cập đến quản lý vĩ mô (quản lý hành chính) còn quản lý của CSH nhà nước là quản lý ở cấp vi mô (cấp DN). Do vậy, về bản chất CSH vốn nhà nước như là nhà đầu tư vốn vào DN nên quản lý của CSH nhà nước về bản chất là quản lý của nhà đầu tư đối với phần vốn của mình tại DN nhằm thực hiện các mục tiêu đã định. Quản lý của CSH nhà nước đối với DNNN là sử dụng quyền hạn của người sở hữu vốn để can thiệp vào các hoạt động của DNNN nhằm thực hiện mục tiêu của CSH vốn. Do vậy, nghiên cứu về quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL sẽ tập trung vào các mối quan hệ quản lý sau: 5 Các cơ quan đại diện CSH Nhà nƣớc (1) (2) Ngƣời đại diện CSH Nhà nƣớc (3) DN 100% vốn nhà nƣớc (1) Quản lý của các cơ quan được giao quyền đại diện CSH đối với DN 100% vốn nhà nước: hoạt động quản lý của các cơ quan này là xây dựng thể chế (quy định, cơ cấu tổ chức, cơ chế) cho các DN 100% vốn nhà nước hoạt động nhằm đảm bảo thực hiện mục đích của CSH. (2) Quản lý của các cơ quan CSH đối với những người được trao quyền đại diện CSH tại DN thông qua những quy định CSH đặt ra đối với trách nhiệm, quyền hạn và nghĩa vụ của những người đại diện. (3) Quản lý của người đại diện CSH (CTCT, Chủ tịch và thành viên HĐTV) đối với hoạt động của DN 100% vốn nhà nước. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Luận án sử dụng kết hợp giữa phương pháp nghiên cứu định tính và nghiên cứu định lượng. Các phương pháp nghiên cứu định tính được sử dụng như: - Phương pháp chuyên gia: phỏng vấn, tham khảo ý kiến các cán bộ, chuyên gia đã và đang trực tiếp, gián tiếp thực hiện các công việc liên quan đến vấn đề nghiên cứu để thu thập thông tin, ý kiến phục vụ nghiên cứu của Luận án. - Nghiên cứu trường hợp điển hình: khảo sát thực tiễn tại một số Bộ ngành, địa phương được giao đại diện CSH và một số DN 100% vốn nhà nước (TĐ, TCT nhà nước). Nghiên cứu định lượng được tiến hành bằng cách thu thập dữ liệu từ nhiều nguồn khác nhau, kết hợp dữ liệu thứ cấp và sơ cấp, trong đó: + Dữ liệu thứ cấp được thu thập, tổng hợp từ các cơ sở dữ liệu của tổng cục thống kê; các nghiên cứu, tài liệu về hoạt động quản lý của CSH nhà nước đối với 6 DNNN từ các Bộ ngành, địa phương, các DNNN, các tổ chức trong nước và quốc tế. Thông tin, dữ liệu thu thập sẽ được kiểm định tính chính xác, từ đó tổng hợp, phân tích, so sánh để tạo ra những thông tin đa chiều phục vụ cho hoạt động nghiên cứu của luận án. + Dữ liệu sơ cấp sơ cấp phục vụ nghiên cứu định lượng được thu thập thông qua điều tra, khảo sát dựa trên phiếu phỏng vấn với 3 nhóm đối tượng: Cán bộ quản lý cơ quan đại diện CSH; Cá nhân được giao đại diện CSH (CTCT, Thành viên HĐTV); Cán bộ quản lý tại DN 100% vốn nhà nước. Nghiên cứu định lượng nhằm lượng hóa các tiêu chí đánh giá thực trạng quản lý của CSH đối với DN 100% vốn nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Bảng 1. Thông tin hoạt động điều tra, khảo sát của Luận án Nội dung điều tra, khảo sát TT 1 Phỏng vấn chuyên gia 2 Nghiên cứu trường hợp điển hình 3 Điều tra, khảo sát 3.1 Cán bộ quản lý cơ quan đại diện CSH Cá nhân được giao đại diện CSH (CTCT, 3.2 Thành viên HĐTV) 3.3 Cán bộ quản lý tại DN 100% vốn nhà nước 5. Dự ki n nhữ g ó g gó k o ĐVT Người Trường hợp Phiếu Phiếu Số lƣợng 30 5 180 60 Phiếu 60 Phiếu 60 Ghi chú NC định tính NC định lượng ọc của luận án - Làm rõ cơ sở khoa học về quản lý của CSH nhà nước đối với DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL. - Phân tích và đánh giá những kết quả, hạn chế và nguyên nhân về quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam thời gian qua. - Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý của CSH nhà nước đối với DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam trong thời gian tới. 6. K t cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, nội dung chính của luận án được trình bày 7 trong 4 chương: - Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài. - Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm về quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. - Chương 3: Thực trạng quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam. - Chương 4: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. 8 Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Mục đích của luận án là xây dựng được cơ sở khoa học để đề xuất các phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam. Do vậy, luận án sẽ nghiên cứu tổng quan trên 3 nhóm vấn đề chính: (i) DNNN và DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL; (ii) CSH nhà nước; và (iii) Quản lý của CSH nhà nước đối với DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL. Ba vấn đề trên được tổng quan theo hai nhóm: những nghiên cứu nước ngoài và những nghiên cứu trong nước có liên quan. 1.1. NHỮNG NGHIÊN CỨU NGOÀI NƢỚC CÓ LIÊN QUAN 1.1.1. Nghiên cứu về doanh nghiệp nhà nƣớc và doanh nghiệp do nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ Các nghiên cứu, tài liệu từ nước ngoài về DNNN đều khẳng định DNNN là DN mà Nhà nước nắm quyền kiểm soát, chi phối. Phần lớn cho rằng quyền kiểm soát, chi phối của Nhà nước có được do sở hữu đa số phần vốn của DN. World Bank (2014) đã lấy ví dụ ở Hàn Quốc, DN công là DN có toàn bộ nguồn vốn hoặc hơn một nửa nguồn vốn được nhận từ Chính phủ (hoặc 30% và quyền chi phối chính). Các nghiên cứu, tài liệu khác như hướng dẫn số 80/273 (European Union), World Bank (1999), Cộng đồng Kinh tế Châu Âu (EEC) và Viện Hàn lâm về Quản lý hành chính (Mỹ), (Spullber Nicolas (1997), (Rees Ray, 1989), OECD (2005) cũng đã đưa ra nhiều quan điểm khác nhau về DNNN. Trong đó, tiêu biểu là khái niệm của OECD (2005) trong hướng dẫn quản trị công ty trong DNNN: “Thuật ngữ DNNN dùng để chỉ các doanh nghiệp mà Nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ, đa số hoặc thiểu số quan trọng” [37]. Từ khái niệm của OECD (2005), dựa trên mức độ sở hữu DNNN gồm 3 loại: sở hữu toàn bộ VĐL, sở hữu đa số VĐL và sở hữu thiểu số VĐL nhưng vẫn có khả năng chi phối DN. Do vậy, DN do Nhà nước sở hữu 100% VĐL là DNNN mà Nhà nước sở hữu toàn bộ VĐL hay nói cách khác là DNNN có một CSH duy nhất là Nhà nước. 9 1.1.2. Nghiên cứu v chủ sở hữu N ƣớ ối với doanh nghiệp nhà nƣớc - Lý thuyết quyền sở hữu được phát triển bởi Eirik G. Furuboth & Svetozar Pejovich (1972) [49] và sau đó được Eugenne F. Fama & Michael C. Jensen (1983) [48], Oliver Hart & John Moore (1990) [64]. Lý thuyết quyền sở hữu đã cung cấp một phương thức phân tích DN và tổ chức của DN dù đây không phải là mục tiêu đầu tiên của nó. Theo lý thuyết này, một quyền sở hữu trên một tài sản được xác định trên 3 thuộc tính sau: (1) Quyền sử dụng tài sản này; (2) Quyền rút ra được thu nhập từ tài sản này; (3) Quyền chuyển nhượng cho một người thứ ba. Từ cơ sở của lý thuyết sở hữu, đổi mới quản trị công ty hướng tới những giá trị sau: (i) Tính công bằng - đảm bảo đối xử công bằng với mọi cổ đông; (ii) Tính giải trình - đảm bảo sự giám sát có hiệu quả từ phía HĐQT và đảm bảo có trách nhiệm giải trình của HĐQT trước cổ đông; (iii) Tính minh bạch - đảm bảo các thông tin quan trọng liên quan đến công ty đều công khai một cách kịp thời, chính xác; (iv) Tính trách nhiệm - đảm bảo các bên liên quan đều có trách nhiệm hợp tác tích cực trong việc phát triên công ty. - Trong hướng dẫn của OECD (2005) về quản trị công ty trong DNNN [65] đã đề cập đến vai trò của CSH Nhà nước. Theo hướng dẫn này, Nhà nước cần đóng vai trò CSH có hiểu biết và tích cực, xây dựng chính sách sở hữu rõ ràng và nhất quán, đảm bảo việc quản trị DNNN được thực hiện một cách minh bạch và có trách nhiệm với mức độ chuyên nghiệp và hiệu quả cần thiết. Cụ thể có 6 hướng dẫn về vấn đề này như sau: “(A) Chính phủ phải xây dựng và ban hành chính sách sở hữu xác định rõ mục tiêu chung của sở hữu nhà nước, vai trò của Nhà nước trong quản trị DNNN và cách thức Nhà nước sẽ thực thi chính sách sở hữu của mình. (B) Chính phủ không cần tham gia vào công việc quản lý hàng ngày của DNNN và phải cho phép DN có quyền tự chủ hoạt động hoàn toàn để đạt được mục tiêu đề ra. (C) Nhà nước cần cho phép HĐQT của DNNN thực hiện trách nhiệm của mình và tôn trọng quyền tự chủ của họ. (D) Việc thực thi quyền sở hữu cần được xác định rõ ràng trong quản trị 10 DNNN. Điều này có thể được thực hiện thông qua thành lập một cơ quan điều phối, hoặc phù hợp hơn là bằng việc tập trung hóa chức năng sở hữu nhà nước. (E) Cơ quan điều phối hoặc sở hữu DNNN phải chịu trách nhiệm trước các cơ quan dân cử như Quốc hội và phải xác định rõ ràng mối quan hệ với các cơ quan Nhà nước liên quan, bao gồm cơ quan kiểm toán tối cao của Nhà nước. (F) Nhà nước với tư cách CSH tích cực phải thực hiện quyền sở hữu theo cơ cấu pháp lý của mỗi DN. Các trách nhiệm chính của CSH nhà nước bao gồm: (1) Tham gia Đại HĐCĐ và biểu quyết; (2) Xây dựng quy trình đề cử HĐQT cụ thể và minh bạch ở các DNNN sở hữu toàn bộ hoặc phần lớn cổ phần, và tham gia tích cực vào việc đề cử HĐQT của tất cả các DN; (3) Thiết lập hệ thống báo cáo cho phép giám sát và đánh giá thường xuyên hiệu quả của DN; (4) Trao đổi thường xuyên với cơ quan kiểm toán độc lập và cơ quan kiểm toán của nhà nước, khi mức độ sở hữu và luật pháp cho phép; (5) Đảm bảo chính sách thù lao cho thành viên HĐQT của DNNN thúc đẩy lợi ích lâu dài của DN và có thể thu hút và khuyến khích các chuyên gia trình độ cao”. - Theo nghiên cứu của Rennie, M. and F. Lindsay (2011) [69], Chính phủ Úc đã ban hành và thực hiện chính sách cạnh tranh bình đẳng, trong đó nhấn mạnh bình đẳng giữa DNNN và DNTN. Theo đó năm 1998, Chính phủ Liên bang của Úc kết hợp 3 cơ quan hiện tại (gồm: Ủy ban Công nghiệp, Ủy ban Tư vấn Quy hoạch kinh tế và Văn phòng Kinh tế Công nghiệp) thành một thực thể mới là Ủy Ban Năng Suất (UBNS). UBNS được thiết kế để trở thành một Ủy ban nghiên cứu độc lập và tư vấn cho Chính phủ về các vấn đề liên quan. Các chức năng của UBNS có liên quan đến cạnh tranh bình đẳng bao gồm: (1) Điều tra các khiếu nại liên quan đến cạnh tranh bình đẳng về các DNNN và các hoạt động kinh doanh; (2) Báo cáo, tham mưu cho các Bộ trưởng trong các vấn đề công nghiệp và năng suất; và (3) Nghiên cứu các vấn đề liên quan đến ngành công nghiệp, phát triển công nghiệp và năng suất, bao gồm các vấn đề liên quan đến cạnh tranh bình đẳng [63]. 1.1.3. Nghiên cứu về quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh nghiệp nhà nƣớc - Hướng dẫn của OECD [65] về quản trị công ty trong DNNN gồm các nội 11 dung sau: (1) Đảm bảo khuôn khổ pháp lý và quản lý hiệu quả cho các DNNN; (2) Nhà nước đóng vai trò CSH; (3) Đối xử bình đẳng với cổ đông; (4) Quan hệ với các bên có quyền lợi liên quan; (5) Minh bạch và công bố thông tin; (6) Trách nhiệm của HĐQT ở DNNN. Trong từng nội dung kể trên, OECD cũng có những hướng dẫn chi tiết đối với từng tiểu mục nhỏ. Bộ hướng dẫn của OECD về quản trị công ty trong DNNN cung cấp một chuẩn mực được quốc tế công nhận giúp các Chính phủ đánh giá và cải thiện cách thực hiện các chức năng sở hữu trong DNNN. Bộ Hướng dẫn này được xây dựng trên kinh nghiệm cụ thể từ một số lượng lớn các quốc gia thành viên và không thành viên của OECD trên toàn thế giới, và cung cấp các khuyến nghị cụ thể về các biện pháp giải quyết các khó khăn trong quản trị công ty khi nhà nước là CSH. - Đảm bảo sử dụng vốn hiệu quả là mục tiêu quan trọng nhất của của CSH vốn nhà nước tại các DNNN và được đo lường bằng chỉ tiêu tỷ suất lợi nhuận trên vốn CSH (ROE). Rất nhiều công trình nghiên cứu trên thế giới đã phân tích và kiểm nghiệm mức độ ảnh hưởng của các nhân tố bên trong DN đến hiệu quả sử dụng vốn, được chia thành 2 nhóm chính như sau: Thứ nhất gồm các nghiên cứu mối quan hệ giữa đặc điểm cơ bản của DN với hiệu quả sử dụng vốn. Trong nhóm này, các nhân tố quyết định đến hiệu quả sử dụng vốn được xem xét là: quy mô công ty, cơ cấu vốn, tỷ lệ vốn góp của Nhà nước, và thời gian hoạt động của công ty. Về nhân tố quy mô công ty, các nghiên cứu của Zeitun và Tian (2007) [74], Abbasali et al (2012) [40] đã chứng minh mối liên quan thuận chiều và có ý nghĩa thống kê giữa độ lớn của tổng tài sản và khả năng sinh lợi của DN. Các nhân tố cấu trúc vốn được thể hiện trong các kết quả nghiên cứu của Fosberg và Ghosh [51], Zeitun và Tian [74], Mramor và Crnigoj [4] [63] hay Abbasali et al [40]. Các tác giả đều cho thấy hệ số nợ có ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu suất sinh lợi trên vốn CSH. Liên quan đến tỷ lệ vốn góp của Nhà nước, nghiên cứu của Gumbau-Albert và Maudos [54] đã phát hiện sự suy giảm hiệu quả hoạt động của công ty khi tăng tỷ lệ sở hữu của Nhà nước. Tuy nhiên, khi nghiên cứu về thời gian hoạt động (tuổi của công ty) các nghiên cứu đưa ra những kết quả không đồng nhất. Nghiên cứu của Boyan Jovanovic [45] , Ericson và Pakes [4741] 12 cho rằng cho mối quan hệ đồng biến giữa tuổi của một công ty và hiệu quả hoạt động của nó, tuy nhiên nghiên cứu của Leonard-Barton [59], Agarwal và Gort [39] lại có kết quả ngược lại. Sự khác biệt này có thể là do xuất phát từ những ưu điểm và nhược điểm của các công ty lâu năm. Các công ty này có ưu điểm là sự tiêu chuẩn hóa về quy trình sản xuất và xây dựng được đội ngũ nhân viên giàu kinh nghiệm, nhờ đó làm tăng hiệu quả hoạt động. Mặc dù vậy, các công ty lâu năm lại có thể có những kiến thức, kỹ năng và nguồn nhân lực lỗi thời so với các công ty mới thành lập, cấu trúc các công ty này cũng cứng nhắc hơn và khó thay đổi khi cần thiết, vì vậy làm suy giảm hiệu quả hoạt động vốn của DN. Thứ hai gồm các nghiên cứu tác động của cấu trúc ban quản trị với kết quả hoạt động của DN. Các nghiên cứu tìm hiểu cấu trúc ban quản trị bao gồm: số lượng thành viên ban quản trị và sự tách biệt giữa vai trò GĐ và CSH đối với hiệu quả hoạt động của công ty. Nhìn chung các kết quả nghiên cứu cho thấy số lượng thành viên ban quản trị càng nhỏ thì kết quả hoạt động của công ty càng cao (kết quả nghiên cứu của Andres, Azofra và Lospez [41]; Mak và Yuanto [61]; Liao, 2010 [60]. Tóm lại, các nghiên cứu về hiệu quả sử dụng vốn của các công ty cho thấy có nhiều nhân tố tác động đến yếu tố này. Tuy nhiên, tùy thuộc vào đặc điểm và điều kiện nội tại của từng công ty, mỗi yếu tố sẽ có mức độ tác động khác nhau đến kết quả hoạt động của công ty. 1.2. NHỮNG NGHIÊN CỨU TRONG NƢỚC CÓ LIÊN QUAN 1.2.1. Nghiên cứu v chủ sở hữu ƣớ ối với doanh nghiệp nhà nƣớc - Nghiên cứu của Nguyễn Ngọc Thanh về “Vấn đề CSH và người đại diện: một số gợi ý chính sách cho Việt Nam” đã nêu khái niệm về CSH và người đại diện [35]. Theo đó, CSH (principals) là chủ của các nguồn lực, còn người đại diện (agent) hay quản lý là người được ủy quyền (được thuê) của CSH nguồn lực và được trao một số quyền hành nhất định với nguồn lực của CSH để phục vụ lợi ích của CSH. Tác giả cũng cho rằng tồn tại vấn đề CSH và người đại diện hay nghịch lý người đại diện đề cập đến những khó khăn nảy sinh trong điều kiện thông tin không hoàn hảo và không cân xứng khi CSH thuê người đại diện để thực hiện lợi ích của 13 mình, nhưng người đại diện có thể không hành động vì lợi ích của CSH mà vì bản thân họ (tư lợi). Nguyên nhân là do có sự tách biệt giữa quyền sở hữu và quyền điều hành đã tạo ra thông tin không cân xứng (asymestric information), người đại diện có ưu thế hơn về thông tin nên dễ dàng hành động tư lợi, hơn nữa việc giám sát các hành động của người đại diện cũng khó khăn, phức tạp. - Các nghiên cứu trong nước khi đề cập đến quyền của CSH nhà nước đối với DNNN đều thống nhất rằng quyền sở hữu đồng nghĩa với quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt (mua, bán) tài sản. Tuy nhiên, Nguyễn Mạnh Quân đã đưa ra một quan điểm khá mới về quyền sở hữu DNNN trong cơ chế thị trường [28]. Tác giả cho rằng trung tâm của tất cả các khái niệm DNNN đều nhấn mạnh đến vấn đề sở hữu. Chuyển sang KTTT, quan niệm về sở hữu cũng cần điều chỉnh. CPH DNNN là một hình thức chuyển dần quyền sở hữu tài sản nhà nước cho xã hội. Thực chất đây là quá trình chuyển đổi về nhận thức theo định hướng thị trường. Trở ngại lớn nhất của quá trình này là tâm lý “sợ mất quyền kiểm soát” đối với DNNN và tài sản của nhà nước. Tâm lý này phát sinh từ một nguyên tắc “quyền kiểm soát tương ứng với quyền sở hữu”. Tuy nhiên, nguyên tắc “51:49” về sở hữu không phải luôn đúng. Có nhiều bằng chứng thực tiễn về các DN liên doanh ở nước ta và trên thế giới minh chứng cho thực tế trên. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng “không tương xứng” này là do sự chênh lệch về trình độ và năng lực quản lý. 1.2.2. Nghiên cứu về quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh nghiệp nhà nƣớc 1.2.2.1. Nghiên cứu về mô hình thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước - Theo CIEM , chức năng đại diện CSH nhà nước là việc tác động của cơ quan quản lý bằng các phương thức thuộc phạm vi chức năng, quyền hạn, nghĩa vụ của CSH đối với DN trong quá trình hoạt động. Trên thế giới hiện tồn tại 3 mô hình thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước đối với DNNN như sau [8]: Mô hình thứ nhất: Các cơ quan nhà nước vừa thực hiện chức năng QLNN về kinh tế, vừa thực hiện chức năng của CSH DN. Ở đây tuy có sự phân công, phân cấp trong việc thực hiện các quyền của CSH nhà nước (bao gồm cơ quan lập pháp 14 và hành pháp các cấp) ở mức độ và phạm vi khác nhau, nhưng không có sự tách bạch giữa hai chức năng này trong tổ chức bộ máy công quyền. Các cán bộ trong các cơ quan nhà nước thực hiện đồng thời cả hai loại công vụ, trong đó Quốc hội tham gia với tư cách giám sát là chủ yếu, còn quyền CSH được giao thực hiện theo cơ chế ủy quyền và phân cấp cả theo chiều ngang lẫn chiều dọc. Mô hình thứ hai: Mô hình tách bạch tổ chức thực hiện chức năng CSH vốn nhà nước khỏi bộ máy hành chính nhà nước, thành lập các tổ chức trung gian là đại diện CSH, như thành lập các công ty đầu tư tài chính, công ty quản lý vốn hoặc tổ chức kinh tế chuyên thực hiện chức năng làm CSH phần vốn nhà nước đầu tư tại các DN. Mô hình thứ ba: Mô hình tách bạch chức năng quản lý hành chính nhà nước và chức năng CSH nhà nước tại DN, thành lập cơ quan nhà nước chuyên trách giám sát và quản lý vốn nhà nước ở cả cấp trung ương cũng như địa phương. - Nguyễn Đình Cung và Bùi Văn Dũng [13] cũng đề cập đến mô hình thực hiện chức năng CSH Nhà nước đối với DNNN của một số nước trên thế giới với một số mô hình đáng chú ý là: (1) Mô hình song trùng thực hiện chức năng CSH Nhà nước: bản chất song trùng của mô hình này là đồng thời có 2 cơ quan hoặc tổ chức cùng phối hợp thực hiện chức năng CSH, trong đó có một bộ quản lý ngành và một bộ “tổng hợp” – thường là bộ Tài chính. Cả hai Bộ này đều có quyền cử đại diện vào HĐQT của DNNN và đều cùng chịu trách nhiệm thực hiện các quyền của CSH; (2) Mô hình phi tập trung hay mô hình phân cấp thực hiện chức năng CSH Nhà nước: chức năng CSH được thực hiện bởi nhiều bộ ngành hoặc chính quyền địa phương; (3) Mô hình tập trung hóa: toàn bộ chức năng đại diện CSH nhà nước được chuyển ra khỏi bộ máy quản lý ngành và giao cho một cơ quan của Chính phủ thực hiện. - Trần Tiến Cường [12] cũng đã khái quát về mô hình thực hiện chức năng CSH Nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam. Chức năng CSH nhà nước đối với DNNN đã được thực hiện với nhiều mô hình như “bộ chủ quản, cơ quan hành chính chủ quản” (trước khi có Luật DNNN 1995); mô hình “song trùng” đại diện chủ hữu của bộ quản lý ngành và Bộ Tài chính (giai đoạn 1995-2000 khi lập Tổng cục quản lý