BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NỘI VỤ
…………/…………
…………/…………
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
HUỲNH PHẠM KHÁNH NGỌC
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NỘI VỤ
…………/…………
…………/…………
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
HUỲNH PHẠM KHÁNH NGỌC
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG
Mã số: 60 34 04 03
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TIẾN SĨ NGUYỄN NGỌC THAO
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự
hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Thao và chưa được công bố trên
bất kỳ phương tiện nào. Các thông tin, số liệu sử dụng trong đề tài được dẫn
nguồn cụ thể theo quy định. Tôi xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về mặt pháp lý
và đạo đức đối với lời cam đoan này.
Người cam đoan
Huỳnh Phạm Khánh Ngọc
LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn này, cho phép tôi gửi lời cảm ơn chân thành đến:
Lãnh đạo, cùng quý thầy, cô giáo ở Học viện Hành chính Quốc gia cùng
với tri thức và tâm huyến của mình đã giảng dạy, tạo môi trường, điều kiện
thuận lợi nhất cho tôi trong suốt quá trình học tập tại trường.
Xin gửi lời cảm ơn đến Lãnh đạo Ban, lãnh đạo phòng Tổ chức và Đào
tạo Ban Quản lý Đường sắt đô thị đã quan tâm, tạo điều kiện thuận lợi cho tôi
được theo học lớp Cao học Quản lý công HC20.N9 (niên khóa 2015-2017) tại
Học viện Hành chính Quốc gia cơ sở Thành phố Hồ Chí Minh, giúp tôi về tài
liệu, thông tin để tôi hoàn thành luận văn.
Xin cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã giúp đỡ, động viên tôi trong
suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Thao,
người đã tận tâm hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện luận văn.
Xin cảm ơn các đơn vị, cơ quan, tổ chức đã chia sẻ thông tin, cung cấp cho
tôi nhiều nguồn tư liệu, tài liệu hữu ích phục vụ cho việc thực hiện luận văn.
Xin chân thành cảm ơn./.
Tác giả
Huỳnh Phạm Khánh Ngọc
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Stt
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Chữ viết tắt
Đ
GDP
HĐND
ODA
OECD
PGS.TS
PPP
QLNN
Sở KH&ĐT
TP.HCM
tr.
USD
VBQPPL
UBND
UNDP
Chữ viết đầy đủ
Điều
Tổng sản phẩm nội địa
Hội đồng nhân dân
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức
Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
Phó Giáo sư. Tiến sĩ
Đầu tư theo hình thức đối tác công tư
Quản lý nhà nước
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Thành phố Hồ Chí Minh
Trang
Đồng đô la Mỹ
Văn bản quy phạm pháp luật
Ủy ban nhân dân
Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc
DANH MỤC BẢNG, BIỂU VÀ SƠ ĐỒ
Stt
Tên bảng, biểu, sơ đồ
Trang
1
Bảng 2.1. Tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn
2012 - 2016
47
2
Bảng 2.2. Quy mô dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn
2012 - 2016
49
MỤC LỤC
1. Lý do chọn đề tài ................................................................................... 1
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ............ 3
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu ..................................... 8
4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu ...................................... 8
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu .................................... 8
6. Đóng góp mới của luận văn .................................................................. 9
7. Kết cấu của luận văn ............................................................................. 9
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ
ĐẦU TƢ CÔNG ................................................................................................ 10
1.1. Khái quát về đầu tƣ công .............................................................. 10
1.1.1. Khái niệm đầu tư công ............................................................... 10
1.1.2. Các hình thức đầu tư công ......................................................... 11
1.1.3. Các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công ............................. 12
1.1.4. Các lĩnh vực đầu tư công ........................................................... 16
1.1.5. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội ... 19
1.2. Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công ................................................. 21
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công ............................. 21
1.2.2. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư công ........................... 22
1.2.3. Chủ thể quản lý nhà nước về đầu tư công ................................. 26
1.2.4. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư công ............................... 30
1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công của một số
địa phƣơng ........................................................................................................ 39
1.3.1. Kinh nghiệm của thành phố Hà Nội .......................................... 39
1.3.2. Kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng ....................................... 40
1.3.3. Kinh nghiệm của tỉnh Đồng Nai ................................................ 40
1.3.4. Bài học kinh nghiệm rút ra ........................................................ 41
TIỂU KẾT CHƢƠNG 1 ........................................................................... 43
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ
CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ............................. 44
2.1. Khái quát chung về đầu tƣ công trên địa bàn Thành phố Hồ Chí
Minh........... ........................................................................................................ 44
2.1.1. Tình hình kinh tế - xã hội .......................................................... 44
2.1.2. Tình hình đầu tư công ................................................................ 47
2.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn
Thành phố Hồ Chí Minh .................................................................................. 52
2.2.1. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật
về đầu tư công ................................................................................................. 52
2.2.2. Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế
hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công..................................... 56
2.2.3. Theo dõi và cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu
tư công............................................................................................................. 62
2.2.4. Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực
hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công ............................................. 63
2.2.5. Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân
liên quan đến đầu tư công ............................................................................... 64
2.2.6. Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích
trong hoạt động đầu tư công ........................................................................... 66
2.2.7. Hợp tác quốc tế về đầu tư công ................................................. 67
2.3. Đánh giá công tác quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn
thành phố Hồ Chí Minh..... .............................................................................. 67
2.3.1. Kết quả đạt được ........................................................................ 67
2.3.2. Hạn chế, bất cập ......................................................................... 69
2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế, bất cập ............................................ 73
TIỂU KẾT CHƢƠNG 2 ........................................................................... 80
CHƢƠNG 3. MỘT SỐ ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ........................................................................ 81
3.1. Một số định hƣớng hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công
trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh ............................................................. 81
3.1.1. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn
TP.HCM phù hợp với quan điểm phát triển của Thành phố .......................... 81
3.1.2. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn
TP.HCM phù hợp với mục tiêu phát triển tổng quát về phát triển của Thành
phố................ ................................................................................................... 82
3.1.3. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn
TP.HCM phù hợp với phương hướng phát triển ngành, lĩnh vực của Thành
phố................. .................................................................................................. 82
3.1.4. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn
TP.HCM phù hợp với phương hướng tổ chức không gian phát triển của
Thành phố..... .................................................................................................. 85
3.2. Một số giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công
trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh ............................................................. 88
3.2.1. Xây dựng chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh ............. 88
3.2.2. Một số dự án trọng điểm trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh
cần được ưu tiên đầu tư trong thời gian tới..................................................... 96
3.2.3. Tập trung thực hiện một số nhiệm vụ trọng tâm trong quản lý
nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh ...................... 99
3.2.4. Tăng cường hiệu lực và hiệu quả quy trình quản lý nhà nước về đầu
tư công............ ................................................................................................. 108
TIỂU KẾT CHƢƠNG 3 ......................................................................... 112
KẾT LUẬN .............................................................................................. 113
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................. 114
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Tác giả chọn đề tài “Quản lý nhà nước về đầu tư công tại TP.HCM” vì một số lý
do sau đây:
Thứ nhất, đầu tư công đóng vai trò vô cùng quan trọng đối với sự phát triển
kinh tế - xã hội:
Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây
dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ
phát triển kinh tế - xã hội [4, Đ.4]. Đầu tư công được xem là hoạt động không thể
thiếu trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia, đặc biệt, hoạt động
này lại càng trở nên quan trọng hơn đối với các quốc gia đang phát triển như Việt
Nam. Trong thời gian qua, tại Việt Nam, đầu tư công đã góp phần quan trọng vào việc
xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung ứng các dịch
vụ công; tạo môi trường thúc đẩy phát triển kinh tế, xóa đói, giảm nghèo, bảo đảm an
sinh xã hội, tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh [19, tr.01].
Thứ hai, đầu tư công ở Việt Nam hiện nay có hiệu quả thấp và lãng phí:
Tại Việt Nam, đầu tư công hiện vẫn duy trì ở mức cao. Trong giai đoạn 2001 2005, đầu tư công chiếm 23% tổng vốn đầu tư xã hội. Trong giai đoạn 2006 - 2010,
khoảng trên 24% tổng vốn đầu tư xã hội [14, tr.03]. Trong năm 2012, đầu tư công
chiếm đến 37,8% tổng vốn đầu tư xã hội [21, tr.10]. Đầu tư công là nguyên nhân chính
khiến nợ công của Việt Nam có xu hướng tăng. Theo báo cáo, do bội chi tăng cao, nợ
công cũng tăng nhanh trong giai đoạn 2011-2015, từ mức 50,1% GDP lên 62,2% GDP,
tiệm cận giới hạn 65% theo quy định của Luật Quản lý nợ công [28]. Nhiều nghiên cứu
đã chỉ ra mối quan hệ của đầu tư công đối với lạm phát và tiềm ẩn nguy cơ khủng hoảng
tiền tệ, kinh tế [10] [14]. Trong khi đó, thực tế cho thấy hiệu quả sử dụng vốn của khu
vực kinh tế nhà nước luôn ở mức rất thấp so với thành phần kinh tế tư nhân, thậm chí
đang có xu hướng kém kém hơn so với thời kỳ trước đây [16, tr.04].
Nguyên nhân sâu xa của những yếu kém trong đầu tư công ở Việt Nam trong
thời gian qua bắt nguồn từ mô hình tăng trưởng kinh tế, nền tảng thể chế và quan niệm
về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế chưa hợp lý. Bên cạnh đó, hệ thống pháp
luật về quản lý đầu tư công của chúng ta chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, thiếu các chế tài
1
và biện pháp quản lý, giám sát nên đã phát sinh nhiều tồn tại, hạn chế; đầu tư dàn trải,
phân tán, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầu tư kém, lãng phí, phát
sinh tình trạng tham nhũng. Tình trạng thị công việc quá vốn kế hoạch được giao, gây
nợ động xây dựng cơ bản quá mức, gây áp lực lên cân đối ngân sách nhà nước các cấp
[19, tr.01]. Ngoài ra, do đặc điểm có tính thể chế của Việt Nam, có 63 tỉnh, thành với
quy mô dân số và lãnh thổ nhỏ, những quyền tư chủ của các địa phương lại tương đối
lớn. Theo đó, các địa phương được quyền tự chủ rất lớn về quy hoạch phát triển, phân
cấp đất, quyền quyết định xây dựng cơ sở hạ tầng trong tỉnh (tuy cần có sự đồng ý của
cấp trên) đã dẫn đến hệ quả là Việt Nam có 63 nền kinh tế tỉnh thành và một nền kinh
tế toàn quốc [11, tr.01], tỉnh thành nào cũng đang phấn đấu để trở thành những nền
kinh tế công nghiệp với cơ cấu kinh tế khá giống nhau - có các khu cụm công nghiệp,
có sân bay, bến cảng, các trường đại học, cao đẳng, đài truyền hình và phát thanh
riêng... điều này đã gây nên rất nhiều hệ lụy cho sự phát triển của cả nước nói chung,
của từng tỉnh, thành nói riêng.
Thứ ba, TP.HCM với vai trò là đầu tầu của nền kinh tế cả nước, nhưng kết cấu
hạ tầng yếu kém, ngày càng quá tải, bất cập, ngày càng gây bức xúc cho nhân dân,
cản trở mục tiêu tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân, mà một trong
những nguyên nhân của thực trạng trên là sự kém hiệu quả và lãng phí trong đầu tư
công trên địa bàn thành phố:
Trong bối cảnh là địa phương có đóng góp vào GDP và thu ngân sách cao nhất
cả nước, nhưng khi nhìn ra bên ngoài và ở góc độ phát triển hướng tới một đô thị
thịnh vượng để thể hiện qua hai tiêu chí là cạnh tranh (competitivenes) và đáng sống
(livability) thì TP.HCM có vị trí rất thấp so với nhiều đô thị khác trên thế giới. Điều
đáng suy ngẫm hơn cả là khi so sánh TP.HCM với Bangkok của Thái Lan, trong Hồi
ký của mình, ông Lý Quang Diệu đã viết: “Vào năm 1975, TP.HCM có thể ganh đua
với Bangkok, giờ đây (1992), thành phố này tụt lại về sau hơn 20 năm”. GDP bình
quân đầu người tính theo ngang bằng sức mua (GDP-PPP) vào năm 2012 của
Bangkok là 23.400 đô-la Mỹ và con số hiện nay của TP.HCM khoảng 10.000 đô-la
Mỹ. Giả sử Bangkok chỉ có được mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người là
4,3%/năm như năm 2012, và TP.HCM là 8,7%/năm như hiện nay thì phải mất 20 năm
nữa thì TP.HCM mới đuổi kịp Bangkok [10, tr.07]. Thêm vào đó, sau khi trở thành
2
“bãi đậu xe khổng lồ” vào cuối thập niên 1990, đến nay Bangkok đã xây dựng được
một số hạ tầng quan trọng, như hệ thống đường trên cao, hệ thống tàu điện ngầm và
sân bay quốc tế mới. Trong khi đó, cho đến thời điểm hiện nay TP.HCM mới triển
khai các kế hoạch tương tư như Bangkok đã làm cách đây 20 năm. Hệ thống cơ sở hạ
tầng của TP.HCM yếu kém, làm cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội của thành phố,
gây nhiều khó khăn cho cuộc sống của người dân, mà tình trạng ngập nước trong
những ngày 26, 27, 28/9/2016 vừa qua là một minh chứng sống động. Thực trạng vừa
nêu ở trên bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, trong đó có sự yếu kém trong công tác
QLNN về đầu tư công của chính quyền TP.HCM.
Thứ tư, hiện nay hầu như chưa công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống
và chuyên sâu về công tác QLNN về đầu tư công nói chung, công tác QLNN về đầu tư
công của UBND cấp tỉnh nói riêng dẫn đến sự “thiếu hụt”cơ sở khoa học mang tính
chất “chỉ đường” trong công tác QLNN về đầu tư công.
Điều này cho thấy tuy QLNN về đầu tư là một hoạt động quan trọng, nhưng các
vấn đề về cơ sở lý luận, cũng như tổng kết kinh nghiệm thực tiễn của hoạt động này
chưa được các nhà quản lý, nhà nghiên cứu quan tâm đúng mức. Điều này dẫn đến sự
khó khăn trong công tác QLNN về đầu tư công nói chung, quá trình đổi mới nhằm
nâng cao hiệu công tác QLNN về đầu tư công nói riêng. Do đó, việc nghiên cứu nhằm
làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và pháp lý cơ bản có liên quan trong công tác QLNN
về đầu tư công nói chung, của UBND cấp tỉnh nói riêng là quan trọng trong bối cảnh
Chính phủ đang nỗ lực tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Qua tìm hiểu của tác giả, có thể kể ra những công trình có liên quan sau:
Thứ nhất, đối với các luận án, luận văn:
- Phùng Văn Hiền (2014), QLNN dự án đầu tư từ ngân sách nhà nước trong giáo
dục đào tạo đại học và sau đại học ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý
hành chính công được thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia. Đầu tư cho giáo
dục đào tại đại học và sau đại học là một lĩnh vực trong cơ cấu của đầu tư công, do đó,
đề tài luận án đã đề cập đến một bộ phận trong QLNN về đầu tư công dưới góc độ tiếp
cận của một lĩnh vực hẹp là dự án đầu tư. Tuy nhiên, những phân tích của tác giả luận
án, đặc biệt hệ thống lý thuyết về QLNN đối với các dự án đầu tư từ ngân sách nhà
3
nước trong giáo dục đào tạo, cũng như thực trạng QLNN đối với các dự án này là
những tham khảo bổ ích cho chúng tôi trong việc triển khai một số vấn đề về cơ sở lý
luận về QLNN đối với hoạt động đầu tư công trong luận văn.
- Phan Thị Thu Hiền (2015), Đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa
phương tỉnh Hà Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành kinh tế phát triển được thực hiện tại
trường Đại học kinh tế quốc dân. Vì là một luận án chuyên ngành kinh tế, do đó, công
trình này chủ yếu phân tích các khía cạnh của việc đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân
sách địa phương của tỉnh Hà Nam (là một trong những nội dung cơ bản của đầu tư công
ở địa phương) dưới góc độ kinh tế, chứ không phải dưới gốc độ QLNN. Tuy nhiên, khi
phân tích các vấn đề liên quan đến đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa
phương, tác giả luận án đã đề cập đến một số vấn đề có liên quan đến công tác QLNN
về đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương. Những phân tích có giá trị của
tác giả luận án sẽ được chúng tôi tham khảo một cách có chọn lọc trong luận văn.
- Hồ Thị Hương Mai (2015), QLNN về vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ
tầng giao thông đô thị Hà Nội, Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý kinh tế được
thực hiện tại Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Đầu tư trong phát triển kết cấu
hạ tầng giao thông đô thị là một trong các lĩnh vực chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu
đầu tư công, do đó, có thể nói đề tài luận án đã đề cập một cách trực diện đến một nội
dung quan trọng trong hoạt động đầu tư công. Tuy nhiên, đối tượng nghiên cứu của
luận án là hoạt động QLNN về vốn, tức là một bộ phận rất nhỏ trong tổng thể các nội
dung thuộc sự QLNN về đầu tư công. Nên giá trị tham khảo trực tiếp của công trình
này đối với luận văn là rất ít, nhưng những phân tích và kiến giải có giá trị của luận án
sẽ được chúng tôi tham khảo để làm nên cho một số luận điểm trong luận văn có liên
quan đến việc quản lý vốn trong công tác quản lý đầu tư công.
- Vũ Thị Thu Hằng (2016), QLNN đối với vốn hỗ trợ phát triển chính thức
(ODA) trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam, Luận án tiến sĩ chuyên
ngành kinh tế quốc tế được thực hiện tại Học viện khoa học xã hội. Tuy luận án được
tiếp cận trên gốc độ quản lý vốn ODA là chủ yếu, nhưng một số phân tích của tác giả
luận án liên quan đến thực trạng quản lý vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng như
một kênh vốn cơ bản trong đầu tư công ở Việt Nam, là những phân tích có giá trị, do
4
đó, chúng tôi sẽ tham khảo trên cơ sở tìm kiếm một số luận cứ đã được kiểm chứng
nhằm chứng minh cho một số luận điểm được nêu ra trong luận văn.
- Nguyễn Hoàng Anh (2008), Hiệu quả quản lý đầu tư công tại TP.HCM: Vấn
đề và giải pháp, Luận văn thạc sĩ chuyên ngành kinh tế thực hiện tại trường Đại học
kinh tế TP.HCM. Có thể nói, đây là công trình có liên quan gần nhất đến đề tài luận
văn, một số phân tích trong công trình này tương đối sâu sắc và có giá trị tham khảo
trực tiếp, chẳng hạn như các đánh giá về hiệu quả kinh tế dựa trên phương pháp phân
tích chi phí - lợi ích đối với một số công trình xây dựng trọng điểm trên địa bàn
TP.HCM. Tuy nhiên, vì luận văn đã được thực hiện từ tương đối lâu (năm 2008), do
đó, nhiều vấn đề mà công trình đề cập, đặc biệt là các quy định của pháp luật đã trở
lên lỗi thời. Mặt khác, công trình này được tiếp cận trên giác độ kinh tế, tuy có tên gọi
là hiệu quả QLNN, nhưng thực tế, nội dung của công trình này rất ít đề cập đến các
chủ thể quản lý và việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể này đối với hoạt
động đầu tư công trên địa bàn TP.HCM.
- Nguyễn Mạnh Hải (2015), Quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình, Luận văn thạc
sĩ chuyên ngành quản lý kinh tế thực hiện tại trường Đại học kinh tế thuộc Đại học
Quốc gia Hà Nội. Đây cũng là một công trình có nội dung liên quan trực tiếp đến đề tài
luận văn của chúng tôi. Nội dung của công trình này phân tích một cách khá toàn diện
thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình thông qua 11 nội dung. Nhiều
phân tích trong công trình này có thể được tham khảo để mang tính đối chiếu với
TP.HCM. Tuy nhiên, do được tiếp cận trên góc độ kinh tế, nên công trình này tương tự
với công trình của tác giả Nguyễn Hoàng Anh, tức là nhiều nội dung phân tích thuần
túy trên góc độ kinh tế, thay vì dưới góc độ QLNN của một chủ thể nhất định. Mặt
khác, chủ thể quản lý đầu tư công được đề cập đến trong luận văn là rất rộng, bao gồm
tất cả các cấp chính quyền từ trung ương, tới địa phương, do đó, công trình chưa có điều
kiện để đi sâu phân tích công tác QLNN về đầu tư công của UBND tỉnh Hòa Bình.
Thứ hai, đối với các bài báo khao học:
- Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh (2011), Đổi mới thể chế, cơ chế và
những giải pháp chấn chỉnh, hoàn thiện, tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công, đây là bài
viết do nhóm tác giả trình bày tại một hội thảo trong khuôn khổ dự án hỗ trợ xây dựng
Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội thời kỳ 2011 - 2020 do Bộ Kế hoạch và Đầu tư
5
và UNDP phối hợp tổ chức. Trong bài viết này, nhóm tác giả không chỉ thuần túy đề
cập đến hoạt động đầu tư công, mà còn đề cập đến những bất cập hiện này trong công
tác QLNN về đầu tư công, một số bất cập mà các tác giả nêu ra đã được Luật Đầu tư
công 2014 khắc phục, những một số bất cập khác vẫn chưa được giải quyết, do đó,
những phân tích này sẽ được chúng tôi kế thừa để tiếp tục phát triển trong luận văn.
- Vũ Thành Tự Anh (2013), Quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công thực trạng
ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, đây là tài liệu phục vụ giảng dạy trong chương
trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Với dung lượng 29 trang, có thể nói công trình này
đã đề cập và phân tích một cách sâu sắc nhiều vấn đề còn tồn tại trong lĩnh vực đầu tư
công ở Việt Nam trên cơ sở khung lý thuyết quản lý đầu tư công hiện đại. Cụ thể,
công trình đã phân tích thực trạng quản lý đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian qua
thông qua 8 nội dung cơ bản mà sau này Luật Đầu tư công 2014 đã thế chế hóa, gồm:
(i) Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước đầu; (ii) Thẩm định dự án
chính thức; (iii) Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án; (iv) Lựa chọn và lập ngân
sách dự án; (v) Triển khai dự án; (vi) Điều chỉnh dự án; (vii) Vận hành dự án; (viii)
Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án. Nhiều phân tích trong công trình này
rất có giá trị, và có liên quan trực tiếp đến đề tài luận văn.
- Đỗ Thiên Anh Tuấn (2015), Đầu tư công và quản lý đầu tư công ở Việt Nam,
đây cũng tài liệu phục vụ giảng dạy trong chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright.
Với dụng lượng chỉ 5 trang, tuy nhiên, công trình đã đề cập và phân tích một cách sâu
sắc một số vấn đề còn tồn tại hiện nay trong công tác QLNN về đầu tư công dưới góc
độ hiệu quả kinh tế, công trình này khẳng định hiệu quả đầu tư công hiện nay ở Việt
Nam rất thấp, đang chèn ép khu vực kinh tế tư nhân và có thể gây ra nhiều hệ lụy cho
tăng trưởng kinh tế của Việt Nam, và vấn đề này chỉ được giải quyết khi Chính phủ
tiến hành những cuộc cải cách thể chế mang tính sâu rộng, thay vì những cải cách mang
tính thủ tục như hiện nay. Một số phân tích và nhận định có giá trị của công trình này sẽ
được chúng tôi tham khảo.
- Võ Đại Lược và Nguyễn Văn Cường (2012), Đối mới cơ chế phân cấp quản lý
đầu tư công hiện nay, bài báo của các tác giả được đăng trên Tạp chính kinh tế và chính
trị thế giới số 06 (194). Các tác giả cho rằng, hoạt động đầu tư công trong thời gian qua
được tiến hành một cách dàn trải, không có trọng tâm, trọng điểm, gây nên sự lãng phí
6
rất lớn cho xã hội, trong khi hiệu quả kinh tế - xã hội không cao. Nguyên nhân của vấn
đề này chính là do chính sách phân cấp quá rộng rãi của chính quyền trung ương cho
chính quyền địa phương trong lĩnh vực đầu tư công, nhưng lại không đi kèm với một cơ
chế kiểm tra và giám sát hữu hiệu, điều này đã biến 63 tỉnh thành trở thành 63 nền kinh
tế, gây nên sự manh mún, xẻ lẻ thị trường, tạo nên sự cạnh tranh không cần thiết cho
các địa phương. Do đó, theo các tác giả cần phải đổi mới cơ chế phân cấp và cách thức
quản lý đầu tư công hiện nay, bằng cách đổi mới việc quản lý vùng kinh tế để thống
nhất việc phân bổ các dự án đầu tư công, đảm bảo hiệu quả kinh tế. Một số phân tích
của bài báo đã không còn phù hợp khi Luật Đầu tư công 2014 ra đời, tuy nhiên, một số
phân tích khác còn mang tính thời sự và có giá trị tham khảo cao.
Thứ ba, các giáo trình về đầu tư và quản lý đầu tư công:
Giáo trình Quản lý dự án đầu tư của trường Đại học kinh tế quốc dân xuất bản
năm 2005. Giáo trình này được thiết kế thành 9 chương, gồm: Tổng quan về dự án đầu
tư; mô hình tổ chức và các nhà quản lý dự án; lập kế hoạch dự án; quản lý thời gian và
tiến độ; phân phối các nguồn lực dự án; dự toán ngân sách và quản lý chi phí dự án;
quản lý chất lượng dự án; giám sát và đánh giá dự án; quản lý rủi ro đầu tư. Có thể
nói, tuy giáo trình không được viết cho lĩnh vực đầu tư công, và góc độ tiếp cận thuần
túy dưới giác độ kinh tế, tuy nhiên, nhiều phân tích về lý thuyết quản lý dự án đầu tư
trong giáo trình này vẫn có thể dùng cho lĩnh vực đầu tư công và quản lý đầu tư công
của các cơ quan nhà nước.
Giáo trình Kinh tế đầu tư cũng của trường Đại học kinh tế quốc dân xuất bản
năm 2007. Giáo trình được thiết kế thành 9 chương và đề cập đến một số vấn đề sau:
Những vấn đề cơ bản của đầu tư phát triển; nguồn vốn đầu tư; quản lý và kế hoạch
hóa đầu tư; phương pháp luận về lập dự án đầu tư phát triển; thẩm định dự án đầu tư;
một số vấn đề cơ bản về đấu thầu trong các dự án đầu tư; quan hệ quốc tế trong đầu
tư. Có thể nói nhiều phân tích về khung lý thuyết liên quan đến đầu tư nói chung của
giáo trình có giá trị tham khảo cho việc tìm hiểu và nghiên cứu hoạt động đầu tư trong
khu vực công.
Ngoài các công trình trên còn một số bài báo phân tích về vấn đề đầu tư công
dưới góc độ kinh tế, tuy nhiên, không có sự liên hệ một cách trực tiếp đến đề tài luận
văn do đó, chúng tôi không đề cập ở đậy. Như vậy, qua tổng quan về các công trình
7
nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn cho thấy chưa có công trình này đề cập một
cách có hệ thống, toàn diện về công tác QLNN về đầu tư công nói chung, công tác
QLNN về đầu tư công của UBND cấp tỉnh nói riêng, đặc biệt là tại TP.HCM. Do đó,
đề tài luận văn mà tác giả đã chọn là mới mẻ và không trùng lặp.
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1.
Mục đích nghiên cứu
Luận văn được thực hiện nhằm mục đích đề xuất được các giải pháp có tính khả
thi góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác QLNN về đầu tư công của UBND
TP.HCM và các tỉnh, thành phố có nhiều đặc điểm tương đồng với TP.HCM.
3.2.
Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích trên, luận văn cần thực hiện được các nhiệm vụ sau:
Thứ nhất, hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý về QLNN của UBND cấp tỉnh
đối với hoạt động đầu tư công;
Thứ hai, trên cơ sở quy định của pháp luật và khung lý thuyết về quản lý đối với
hoạt động đầu tư công, phân tích thực trạng QLNN của UBND TP.HCM (thông qua các
cơ quan chuyên môn) đối với hoạt động đầu tư công trên địa bàn thành phố, qua đó chỉ
ra được những hạn chế, bất cập và lý giải nguyên nhân của những hạn chế, bất cập này.
Thứ ba, trên cơ sở phân tích những nguyên nhân của các hạn chế, bất cập còn
tồn tại hiện nay trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM, đề xuất
một số giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác quản lý
đầu tư công trên địa bàn TP.HCM.
4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
4.1.
Đối tượng nghiên cứu
Công tác QLNN về đầu tư công là đối tượng nghiên cứu của luận văn. Trong đó
luận văn tập trung nghiên cứu công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM
với tư cách là một cơ quan QLNN về đầu tư công theo quy định tại khoản 12 Điều 4
Luật Đầu tư công năm 2014.
4.2.
Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: TP.HCM.
- Phạm vi thời gian: giai đoạn 2012 - 2016 tầm nhìn đến 2025.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
8
5.1.
Phương pháp luận
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận là chủ
nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử của triết học Mác-Lênin.
5.2.
Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu sau đây:
Phương pháp thu thập và hồi cố thông tin dữ liệu từ các nguồn khác nhau
(information retrieval), phương pháp khảo cứu và phân tích tại bàn (desk - review): hai
phương pháp này được sử dụng xuyên suốt trong luận văn, trong đó chủ yếu thu thập và
phân tích các quy định về QLNN của UBND cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tư công.
Phương pháp hệ thống: Phương pháp hệ thống được sử dụng khi tác giả phân
tích tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn trong Phần mở đầu.
Phương pháp tổng hợp, phân tích: Phương pháp tổng hợp, phân tích được sử
dụng trong việc tổng hợp, phân tích quy định của pháp luật và thực trạng áp dụng các quy
định của pháp luật về QLNN của UBND cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tư công.
Phương pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng trong việc thống kê
những vấn đề có liên quan đến thực trạng QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM.
6. Đóng góp mới của luận văn
Khi hoàn thành các nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn có một số đóng góp mới, cụ
thể, đó là hệ thống hóa và khái quát hóa cơ sở lý luận và các quy định của pháp luật
hiện nay về QLNN của UBND cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tư công. Mặt khác, các
giải pháp của luận văn có thể sử dụng hoặc có thể tham khảo để tiếp tục phát triển
nhằm cung cấp các luận cứ có giá trị khoa học cho việc cải thiện hiệu quản lý nhà
nước về đầu tư công của UBND TP.HCM, qua đó góp phần vào sự phát triển kinh tế xã hội của thành phố.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được thiết
kế thành 3 chương, cụ thể như sau:
Chương 1. Cơ sở khoa học của QLNN về đầu tư công.
Chương 2. Thực trạng QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM.
Chương 3. Một số định hướng và giải pháp hoàn thiện công tác QLNN về đầu tư
công trên địa bàn TP.HCM.
9
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG
1.1.
Khái quát về đầu tƣ công
1.1.1. Khái niệm đầu tư công
Theo cách hiểu thông thường thì đầu tư có nghĩa là: “Bỏ nhân lực, vật lực, tài lực
vào công việc gì, trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”[20, tr.301]. Trong lĩnh vực
kinh tế đầu tư được hiểu là: “Sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt
động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã
bỏ ra để đạt được các kết quả đó”[18, tr.06]. Như vậy, ở mức độ chung nhất có thể hiểu
đầu tư là những hoạt động của con người có mục tiêu đạt được những kết quả lớn hơn so
với những hy sinh về nguồn lực mà người đầu tư phải gánh chịu khi tiến hành đầu tư.
Những nguồn lực phải hy sinh có thể là tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động hoặc trí
tuệ của con người. Những kết quả có thể đạt được đó có thể là sự tăng thêm các tài sản tài
chính như tiền vốn...; tài sản vật chất như nhà máy, đường sá, bệnh viện, trường học, sân
bay, bến cảng...; tài sản trí tuệ như trình độ văn hóa, khoa học kỹ thuật, phát minh, sáng
chế... và đội ngũ nhân lực chất lượng cao.
Căn cứ vào bản chất và phạm vi tác động, đầu tư bao gồm 3 loại hình sau: (i) Đầu tư
tài chính; (ii) Đầu tư thương mại; (iii) Đầu tư phát triển. Trong đó, đầu tư tài chính được
hiểu là loại đầu tư mà người người có tiền bỏ tiền ra cho vay hoặc mua các chứng chỉ có giá
để hưởng lãi suất định trước (gửi tiết kiệm, mua trái phiếu chính phủ), hoặc lãi suất tùy
thuộc vào hoạt động sản xuất kinh doanh của công ty phát hành (cổ phiếu). Như vậy, xét
một cách trực tiếp đầu tư tài chính không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, mà chỉ làm tăng
giá trị tài chính của cá nhân, tổ chức đầu tư. Đầu tư thương mại được hiểu là loại đầu tư mà
người có tiền bỏ tiền ra để mua hàng hóa và sau đó bán với giá cao hơn nhằm thu lợi nhuận
do chênh lệch giá khi mua và khi bán. Như vậy, xét một cách trực tiếp đầu tư thương mại
cũng không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, mà chỉ làm tăng tài sản tài chính của người
đầu tư trong quá trình mua đi bán lại. Đầu tư phát triển là việc chi dùng vốn trong hiện tại để
tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất và tài sản trí
10
tuệ, gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển. Như vậy, đầu tư
phát triển trực tiếp tạo ra của vật chất cho xã hội và làm tăng năng suất lao động.
Theo quy định của Luật Đầu tư công 2014 thì đầu tư công được hiểu là: “Hoạt động
đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”[4, Đ.4].
Như vậy, đầu tư công trước hết là một hoạt động đầu tư. Tuy nhiên, không phải hoạt
động đầu tư nào cũng được xem là đầu tư công. Thay vào đó, chỉ những hoạt động đầu tư
nào thỏa mãn cả 2 tiêu chí sau đây thì mới được xem là đầu tư công: (i) Nhà nước là chủ
thể đầu tư; và (ii) Nội dung là đầu tư vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ
tầng kinh tế - xã hội và chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (thuộc loại
hình đầu tư phát triển). Trong luận văn này chúng tôi sử dụng khái niệm đầu tư công theo
cách định nghĩa của Luật Đầu tư công vừa nêu ở trên.
1.1.2. Các hình thức đầu tư công
Hình thức có thể được hiểu là cách thể hiện, cách tiến hành một hoạt động[20,
tr.442]. Như vậy, có thể hiểu hình thức đầu tư công là các cách thức để tiến hành hoạt
động đầu tư công. Đầu tư công được thực hiện thông qua 2 hình thức: (i) Đầu tư theo
Chương trình đầu tư công; và (ii) Đầu tư theo Dự án đầu tư công. Cụ thể:
Thứ nhất, về Chương trình đầu tư công
Chương trình đầu tư công được hiểu là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải
pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội[4, Đ.4]. Chương trình đầu tư
công bao gồm: (i) Chương trình mục tiêu quốc gia; và (ii) Chương trình mục tiêu. Theo
đó, Chương trình mục tiêu quốc gia là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện các mục
tiêu kinh tế - xã hội của từng giai đoạn cụ thể trong phạm vi cả nước[4, Đ.4]; Chương
trình mục tiêu là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu
trong từng ngành, ở một số vùng lãnh thổ trong từng giai đoạn cụ thể[4, Đ.4].
Thứ hai, về Dự án đầu tư công
Dự án đầu tư công được hiểu là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn
đầu tư công[4, Đ.4]. Trong đó, dự án đầu tư là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài
hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác
11
- Xem thêm -