Tài liệu Quản lý nhà nước về đầu tư công tại tp.hcm

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… …………/………… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HUỲNH PHẠM KHÁNH NGỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… …………/………… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HUỲNH PHẠM KHÁNH NGỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG Mã số: 60 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TIẾN SĨ NGUYỄN NGỌC THAO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Thao và chưa được công bố trên bất kỳ phương tiện nào. Các thông tin, số liệu sử dụng trong đề tài được dẫn nguồn cụ thể theo quy định. Tôi xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về mặt pháp lý và đạo đức đối với lời cam đoan này. Người cam đoan Huỳnh Phạm Khánh Ngọc LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn này, cho phép tôi gửi lời cảm ơn chân thành đến: Lãnh đạo, cùng quý thầy, cô giáo ở Học viện Hành chính Quốc gia cùng với tri thức và tâm huyến của mình đã giảng dạy, tạo môi trường, điều kiện thuận lợi nhất cho tôi trong suốt quá trình học tập tại trường. Xin gửi lời cảm ơn đến Lãnh đạo Ban, lãnh đạo phòng Tổ chức và Đào tạo Ban Quản lý Đường sắt đô thị đã quan tâm, tạo điều kiện thuận lợi cho tôi được theo học lớp Cao học Quản lý công HC20.N9 (niên khóa 2015-2017) tại Học viện Hành chính Quốc gia cơ sở Thành phố Hồ Chí Minh, giúp tôi về tài liệu, thông tin để tôi hoàn thành luận văn. Xin cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã giúp đỡ, động viên tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Thao, người đã tận tâm hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện luận văn. Xin cảm ơn các đơn vị, cơ quan, tổ chức đã chia sẻ thông tin, cung cấp cho tôi nhiều nguồn tư liệu, tài liệu hữu ích phục vụ cho việc thực hiện luận văn. Xin chân thành cảm ơn./. Tác giả Huỳnh Phạm Khánh Ngọc DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Stt 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Chữ viết tắt Đ GDP HĐND ODA OECD PGS.TS PPP QLNN Sở KH&ĐT TP.HCM tr. USD VBQPPL UBND UNDP Chữ viết đầy đủ Điều Tổng sản phẩm nội địa Hội đồng nhân dân Vốn hỗ trợ phát triển chính thức Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế Phó Giáo sư. Tiến sĩ Đầu tư theo hình thức đối tác công tư Quản lý nhà nước Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh Trang Đồng đô la Mỹ Văn bản quy phạm pháp luật Ủy ban nhân dân Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc DANH MỤC BẢNG, BIỂU VÀ SƠ ĐỒ Stt Tên bảng, biểu, sơ đồ Trang 1 Bảng 2.1. Tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2012 - 2016 47 2 Bảng 2.2. Quy mô dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2012 - 2016 49 MỤC LỤC 1. Lý do chọn đề tài ................................................................................... 1 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ............ 3 3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu ..................................... 8 4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu ...................................... 8 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu .................................... 8 6. Đóng góp mới của luận văn .................................................................. 9 7. Kết cấu của luận văn ............................................................................. 9 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG ................................................................................................ 10 1.1. Khái quát về đầu tƣ công .............................................................. 10 1.1.1. Khái niệm đầu tư công ............................................................... 10 1.1.2. Các hình thức đầu tư công ......................................................... 11 1.1.3. Các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công ............................. 12 1.1.4. Các lĩnh vực đầu tư công ........................................................... 16 1.1.5. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội ... 19 1.2. Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công ................................................. 21 1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công ............................. 21 1.2.2. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư công ........................... 22 1.2.3. Chủ thể quản lý nhà nước về đầu tư công ................................. 26 1.2.4. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư công ............................... 30 1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công của một số địa phƣơng ........................................................................................................ 39 1.3.1. Kinh nghiệm của thành phố Hà Nội .......................................... 39 1.3.2. Kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng ....................................... 40 1.3.3. Kinh nghiệm của tỉnh Đồng Nai ................................................ 40 1.3.4. Bài học kinh nghiệm rút ra ........................................................ 41 TIỂU KẾT CHƢƠNG 1 ........................................................................... 43 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ............................. 44 2.1. Khái quát chung về đầu tƣ công trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh........... ........................................................................................................ 44 2.1.1. Tình hình kinh tế - xã hội .......................................................... 44 2.1.2. Tình hình đầu tư công ................................................................ 47 2.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh .................................................................................. 52 2.2.1. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công ................................................................................................. 52 2.2.2. Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công..................................... 56 2.2.3. Theo dõi và cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công............................................................................................................. 62 2.2.4. Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công ............................................. 63 2.2.5. Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến đầu tư công ............................................................................... 64 2.2.6. Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công ........................................................................... 66 2.2.7. Hợp tác quốc tế về đầu tư công ................................................. 67 2.3. Đánh giá công tác quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh..... .............................................................................. 67 2.3.1. Kết quả đạt được ........................................................................ 67 2.3.2. Hạn chế, bất cập ......................................................................... 69 2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế, bất cập ............................................ 73 TIỂU KẾT CHƢƠNG 2 ........................................................................... 80 CHƢƠNG 3. MỘT SỐ ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ........................................................................ 81 3.1. Một số định hƣớng hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh ............................................................. 81 3.1.1. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với quan điểm phát triển của Thành phố .......................... 81 3.1.2. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với mục tiêu phát triển tổng quát về phát triển của Thành phố................ ................................................................................................... 82 3.1.3. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với phương hướng phát triển ngành, lĩnh vực của Thành phố................. .................................................................................................. 82 3.1.4. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với phương hướng tổ chức không gian phát triển của Thành phố..... .................................................................................................. 85 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh ............................................................. 88 3.2.1. Xây dựng chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh ............. 88 3.2.2. Một số dự án trọng điểm trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh cần được ưu tiên đầu tư trong thời gian tới..................................................... 96 3.2.3. Tập trung thực hiện một số nhiệm vụ trọng tâm trong quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh ...................... 99 3.2.4. Tăng cường hiệu lực và hiệu quả quy trình quản lý nhà nước về đầu tư công............ ................................................................................................. 108 TIỂU KẾT CHƢƠNG 3 ......................................................................... 112 KẾT LUẬN .............................................................................................. 113 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................. 114 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Tác giả chọn đề tài “Quản lý nhà nước về đầu tư công tại TP.HCM” vì một số lý do sau đây: Thứ nhất, đầu tư công đóng vai trò vô cùng quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội [4, Đ.4]. Đầu tư công được xem là hoạt động không thể thiếu trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia, đặc biệt, hoạt động này lại càng trở nên quan trọng hơn đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam. Trong thời gian qua, tại Việt Nam, đầu tư công đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung ứng các dịch vụ công; tạo môi trường thúc đẩy phát triển kinh tế, xóa đói, giảm nghèo, bảo đảm an sinh xã hội, tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh [19, tr.01]. Thứ hai, đầu tư công ở Việt Nam hiện nay có hiệu quả thấp và lãng phí: Tại Việt Nam, đầu tư công hiện vẫn duy trì ở mức cao. Trong giai đoạn 2001 2005, đầu tư công chiếm 23% tổng vốn đầu tư xã hội. Trong giai đoạn 2006 - 2010, khoảng trên 24% tổng vốn đầu tư xã hội [14, tr.03]. Trong năm 2012, đầu tư công chiếm đến 37,8% tổng vốn đầu tư xã hội [21, tr.10]. Đầu tư công là nguyên nhân chính khiến nợ công của Việt Nam có xu hướng tăng. Theo báo cáo, do bội chi tăng cao, nợ công cũng tăng nhanh trong giai đoạn 2011-2015, từ mức 50,1% GDP lên 62,2% GDP, tiệm cận giới hạn 65% theo quy định của Luật Quản lý nợ công [28]. Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra mối quan hệ của đầu tư công đối với lạm phát và tiềm ẩn nguy cơ khủng hoảng tiền tệ, kinh tế [10] [14]. Trong khi đó, thực tế cho thấy hiệu quả sử dụng vốn của khu vực kinh tế nhà nước luôn ở mức rất thấp so với thành phần kinh tế tư nhân, thậm chí đang có xu hướng kém kém hơn so với thời kỳ trước đây [16, tr.04]. Nguyên nhân sâu xa của những yếu kém trong đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian qua bắt nguồn từ mô hình tăng trưởng kinh tế, nền tảng thể chế và quan niệm về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế chưa hợp lý. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật về quản lý đầu tư công của chúng ta chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, thiếu các chế tài 1 và biện pháp quản lý, giám sát nên đã phát sinh nhiều tồn tại, hạn chế; đầu tư dàn trải, phân tán, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầu tư kém, lãng phí, phát sinh tình trạng tham nhũng. Tình trạng thị công việc quá vốn kế hoạch được giao, gây nợ động xây dựng cơ bản quá mức, gây áp lực lên cân đối ngân sách nhà nước các cấp [19, tr.01]. Ngoài ra, do đặc điểm có tính thể chế của Việt Nam, có 63 tỉnh, thành với quy mô dân số và lãnh thổ nhỏ, những quyền tư chủ của các địa phương lại tương đối lớn. Theo đó, các địa phương được quyền tự chủ rất lớn về quy hoạch phát triển, phân cấp đất, quyền quyết định xây dựng cơ sở hạ tầng trong tỉnh (tuy cần có sự đồng ý của cấp trên) đã dẫn đến hệ quả là Việt Nam có 63 nền kinh tế tỉnh thành và một nền kinh tế toàn quốc [11, tr.01], tỉnh thành nào cũng đang phấn đấu để trở thành những nền kinh tế công nghiệp với cơ cấu kinh tế khá giống nhau - có các khu cụm công nghiệp, có sân bay, bến cảng, các trường đại học, cao đẳng, đài truyền hình và phát thanh riêng... điều này đã gây nên rất nhiều hệ lụy cho sự phát triển của cả nước nói chung, của từng tỉnh, thành nói riêng. Thứ ba, TP.HCM với vai trò là đầu tầu của nền kinh tế cả nước, nhưng kết cấu hạ tầng yếu kém, ngày càng quá tải, bất cập, ngày càng gây bức xúc cho nhân dân, cản trở mục tiêu tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân, mà một trong những nguyên nhân của thực trạng trên là sự kém hiệu quả và lãng phí trong đầu tư công trên địa bàn thành phố: Trong bối cảnh là địa phương có đóng góp vào GDP và thu ngân sách cao nhất cả nước, nhưng khi nhìn ra bên ngoài và ở góc độ phát triển hướng tới một đô thị thịnh vượng để thể hiện qua hai tiêu chí là cạnh tranh (competitivenes) và đáng sống (livability) thì TP.HCM có vị trí rất thấp so với nhiều đô thị khác trên thế giới. Điều đáng suy ngẫm hơn cả là khi so sánh TP.HCM với Bangkok của Thái Lan, trong Hồi ký của mình, ông Lý Quang Diệu đã viết: “Vào năm 1975, TP.HCM có thể ganh đua với Bangkok, giờ đây (1992), thành phố này tụt lại về sau hơn 20 năm”. GDP bình quân đầu người tính theo ngang bằng sức mua (GDP-PPP) vào năm 2012 của Bangkok là 23.400 đô-la Mỹ và con số hiện nay của TP.HCM khoảng 10.000 đô-la Mỹ. Giả sử Bangkok chỉ có được mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người là 4,3%/năm như năm 2012, và TP.HCM là 8,7%/năm như hiện nay thì phải mất 20 năm nữa thì TP.HCM mới đuổi kịp Bangkok [10, tr.07]. Thêm vào đó, sau khi trở thành 2 “bãi đậu xe khổng lồ” vào cuối thập niên 1990, đến nay Bangkok đã xây dựng được một số hạ tầng quan trọng, như hệ thống đường trên cao, hệ thống tàu điện ngầm và sân bay quốc tế mới. Trong khi đó, cho đến thời điểm hiện nay TP.HCM mới triển khai các kế hoạch tương tư như Bangkok đã làm cách đây 20 năm. Hệ thống cơ sở hạ tầng của TP.HCM yếu kém, làm cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội của thành phố, gây nhiều khó khăn cho cuộc sống của người dân, mà tình trạng ngập nước trong những ngày 26, 27, 28/9/2016 vừa qua là một minh chứng sống động. Thực trạng vừa nêu ở trên bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, trong đó có sự yếu kém trong công tác QLNN về đầu tư công của chính quyền TP.HCM. Thứ tư, hiện nay hầu như chưa công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống và chuyên sâu về công tác QLNN về đầu tư công nói chung, công tác QLNN về đầu tư công của UBND cấp tỉnh nói riêng dẫn đến sự “thiếu hụt”cơ sở khoa học mang tính chất “chỉ đường” trong công tác QLNN về đầu tư công. Điều này cho thấy tuy QLNN về đầu tư là một hoạt động quan trọng, nhưng các vấn đề về cơ sở lý luận, cũng như tổng kết kinh nghiệm thực tiễn của hoạt động này chưa được các nhà quản lý, nhà nghiên cứu quan tâm đúng mức. Điều này dẫn đến sự khó khăn trong công tác QLNN về đầu tư công nói chung, quá trình đổi mới nhằm nâng cao hiệu công tác QLNN về đầu tư công nói riêng. Do đó, việc nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và pháp lý cơ bản có liên quan trong công tác QLNN về đầu tư công nói chung, của UBND cấp tỉnh nói riêng là quan trọng trong bối cảnh Chính phủ đang nỗ lực tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Qua tìm hiểu của tác giả, có thể kể ra những công trình có liên quan sau: Thứ nhất, đối với các luận án, luận văn: - Phùng Văn Hiền (2014), QLNN dự án đầu tư từ ngân sách nhà nước trong giáo dục đào tạo đại học và sau đại học ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý hành chính công được thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia. Đầu tư cho giáo dục đào tại đại học và sau đại học là một lĩnh vực trong cơ cấu của đầu tư công, do đó, đề tài luận án đã đề cập đến một bộ phận trong QLNN về đầu tư công dưới góc độ tiếp cận của một lĩnh vực hẹp là dự án đầu tư. Tuy nhiên, những phân tích của tác giả luận án, đặc biệt hệ thống lý thuyết về QLNN đối với các dự án đầu tư từ ngân sách nhà 3 nước trong giáo dục đào tạo, cũng như thực trạng QLNN đối với các dự án này là những tham khảo bổ ích cho chúng tôi trong việc triển khai một số vấn đề về cơ sở lý luận về QLNN đối với hoạt động đầu tư công trong luận văn. - Phan Thị Thu Hiền (2015), Đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương tỉnh Hà Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành kinh tế phát triển được thực hiện tại trường Đại học kinh tế quốc dân. Vì là một luận án chuyên ngành kinh tế, do đó, công trình này chủ yếu phân tích các khía cạnh của việc đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương của tỉnh Hà Nam (là một trong những nội dung cơ bản của đầu tư công ở địa phương) dưới góc độ kinh tế, chứ không phải dưới gốc độ QLNN. Tuy nhiên, khi phân tích các vấn đề liên quan đến đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương, tác giả luận án đã đề cập đến một số vấn đề có liên quan đến công tác QLNN về đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương. Những phân tích có giá trị của tác giả luận án sẽ được chúng tôi tham khảo một cách có chọn lọc trong luận văn. - Hồ Thị Hương Mai (2015), QLNN về vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Hà Nội, Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý kinh tế được thực hiện tại Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị là một trong các lĩnh vực chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu đầu tư công, do đó, có thể nói đề tài luận án đã đề cập một cách trực diện đến một nội dung quan trọng trong hoạt động đầu tư công. Tuy nhiên, đối tượng nghiên cứu của luận án là hoạt động QLNN về vốn, tức là một bộ phận rất nhỏ trong tổng thể các nội dung thuộc sự QLNN về đầu tư công. Nên giá trị tham khảo trực tiếp của công trình này đối với luận văn là rất ít, nhưng những phân tích và kiến giải có giá trị của luận án sẽ được chúng tôi tham khảo để làm nên cho một số luận điểm trong luận văn có liên quan đến việc quản lý vốn trong công tác quản lý đầu tư công. - Vũ Thị Thu Hằng (2016), QLNN đối với vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành kinh tế quốc tế được thực hiện tại Học viện khoa học xã hội. Tuy luận án được tiếp cận trên gốc độ quản lý vốn ODA là chủ yếu, nhưng một số phân tích của tác giả luận án liên quan đến thực trạng quản lý vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng như một kênh vốn cơ bản trong đầu tư công ở Việt Nam, là những phân tích có giá trị, do 4 đó, chúng tôi sẽ tham khảo trên cơ sở tìm kiếm một số luận cứ đã được kiểm chứng nhằm chứng minh cho một số luận điểm được nêu ra trong luận văn. - Nguyễn Hoàng Anh (2008), Hiệu quả quản lý đầu tư công tại TP.HCM: Vấn đề và giải pháp, Luận văn thạc sĩ chuyên ngành kinh tế thực hiện tại trường Đại học kinh tế TP.HCM. Có thể nói, đây là công trình có liên quan gần nhất đến đề tài luận văn, một số phân tích trong công trình này tương đối sâu sắc và có giá trị tham khảo trực tiếp, chẳng hạn như các đánh giá về hiệu quả kinh tế dựa trên phương pháp phân tích chi phí - lợi ích đối với một số công trình xây dựng trọng điểm trên địa bàn TP.HCM. Tuy nhiên, vì luận văn đã được thực hiện từ tương đối lâu (năm 2008), do đó, nhiều vấn đề mà công trình đề cập, đặc biệt là các quy định của pháp luật đã trở lên lỗi thời. Mặt khác, công trình này được tiếp cận trên giác độ kinh tế, tuy có tên gọi là hiệu quả QLNN, nhưng thực tế, nội dung của công trình này rất ít đề cập đến các chủ thể quản lý và việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể này đối với hoạt động đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. - Nguyễn Mạnh Hải (2015), Quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình, Luận văn thạc sĩ chuyên ngành quản lý kinh tế thực hiện tại trường Đại học kinh tế thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội. Đây cũng là một công trình có nội dung liên quan trực tiếp đến đề tài luận văn của chúng tôi. Nội dung của công trình này phân tích một cách khá toàn diện thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình thông qua 11 nội dung. Nhiều phân tích trong công trình này có thể được tham khảo để mang tính đối chiếu với TP.HCM. Tuy nhiên, do được tiếp cận trên góc độ kinh tế, nên công trình này tương tự với công trình của tác giả Nguyễn Hoàng Anh, tức là nhiều nội dung phân tích thuần túy trên góc độ kinh tế, thay vì dưới góc độ QLNN của một chủ thể nhất định. Mặt khác, chủ thể quản lý đầu tư công được đề cập đến trong luận văn là rất rộng, bao gồm tất cả các cấp chính quyền từ trung ương, tới địa phương, do đó, công trình chưa có điều kiện để đi sâu phân tích công tác QLNN về đầu tư công của UBND tỉnh Hòa Bình. Thứ hai, đối với các bài báo khao học: - Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh (2011), Đổi mới thể chế, cơ chế và những giải pháp chấn chỉnh, hoàn thiện, tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công, đây là bài viết do nhóm tác giả trình bày tại một hội thảo trong khuôn khổ dự án hỗ trợ xây dựng Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội thời kỳ 2011 - 2020 do Bộ Kế hoạch và Đầu tư 5 và UNDP phối hợp tổ chức. Trong bài viết này, nhóm tác giả không chỉ thuần túy đề cập đến hoạt động đầu tư công, mà còn đề cập đến những bất cập hiện này trong công tác QLNN về đầu tư công, một số bất cập mà các tác giả nêu ra đã được Luật Đầu tư công 2014 khắc phục, những một số bất cập khác vẫn chưa được giải quyết, do đó, những phân tích này sẽ được chúng tôi kế thừa để tiếp tục phát triển trong luận văn. - Vũ Thành Tự Anh (2013), Quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công thực trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, đây là tài liệu phục vụ giảng dạy trong chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Với dung lượng 29 trang, có thể nói công trình này đã đề cập và phân tích một cách sâu sắc nhiều vấn đề còn tồn tại trong lĩnh vực đầu tư công ở Việt Nam trên cơ sở khung lý thuyết quản lý đầu tư công hiện đại. Cụ thể, công trình đã phân tích thực trạng quản lý đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian qua thông qua 8 nội dung cơ bản mà sau này Luật Đầu tư công 2014 đã thế chế hóa, gồm: (i) Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước đầu; (ii) Thẩm định dự án chính thức; (iii) Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án; (iv) Lựa chọn và lập ngân sách dự án; (v) Triển khai dự án; (vi) Điều chỉnh dự án; (vii) Vận hành dự án; (viii) Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án. Nhiều phân tích trong công trình này rất có giá trị, và có liên quan trực tiếp đến đề tài luận văn. - Đỗ Thiên Anh Tuấn (2015), Đầu tư công và quản lý đầu tư công ở Việt Nam, đây cũng tài liệu phục vụ giảng dạy trong chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Với dụng lượng chỉ 5 trang, tuy nhiên, công trình đã đề cập và phân tích một cách sâu sắc một số vấn đề còn tồn tại hiện nay trong công tác QLNN về đầu tư công dưới góc độ hiệu quả kinh tế, công trình này khẳng định hiệu quả đầu tư công hiện nay ở Việt Nam rất thấp, đang chèn ép khu vực kinh tế tư nhân và có thể gây ra nhiều hệ lụy cho tăng trưởng kinh tế của Việt Nam, và vấn đề này chỉ được giải quyết khi Chính phủ tiến hành những cuộc cải cách thể chế mang tính sâu rộng, thay vì những cải cách mang tính thủ tục như hiện nay. Một số phân tích và nhận định có giá trị của công trình này sẽ được chúng tôi tham khảo. - Võ Đại Lược và Nguyễn Văn Cường (2012), Đối mới cơ chế phân cấp quản lý đầu tư công hiện nay, bài báo của các tác giả được đăng trên Tạp chính kinh tế và chính trị thế giới số 06 (194). Các tác giả cho rằng, hoạt động đầu tư công trong thời gian qua được tiến hành một cách dàn trải, không có trọng tâm, trọng điểm, gây nên sự lãng phí 6 rất lớn cho xã hội, trong khi hiệu quả kinh tế - xã hội không cao. Nguyên nhân của vấn đề này chính là do chính sách phân cấp quá rộng rãi của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương trong lĩnh vực đầu tư công, nhưng lại không đi kèm với một cơ chế kiểm tra và giám sát hữu hiệu, điều này đã biến 63 tỉnh thành trở thành 63 nền kinh tế, gây nên sự manh mún, xẻ lẻ thị trường, tạo nên sự cạnh tranh không cần thiết cho các địa phương. Do đó, theo các tác giả cần phải đổi mới cơ chế phân cấp và cách thức quản lý đầu tư công hiện nay, bằng cách đổi mới việc quản lý vùng kinh tế để thống nhất việc phân bổ các dự án đầu tư công, đảm bảo hiệu quả kinh tế. Một số phân tích của bài báo đã không còn phù hợp khi Luật Đầu tư công 2014 ra đời, tuy nhiên, một số phân tích khác còn mang tính thời sự và có giá trị tham khảo cao. Thứ ba, các giáo trình về đầu tư và quản lý đầu tư công: Giáo trình Quản lý dự án đầu tư của trường Đại học kinh tế quốc dân xuất bản năm 2005. Giáo trình này được thiết kế thành 9 chương, gồm: Tổng quan về dự án đầu tư; mô hình tổ chức và các nhà quản lý dự án; lập kế hoạch dự án; quản lý thời gian và tiến độ; phân phối các nguồn lực dự án; dự toán ngân sách và quản lý chi phí dự án; quản lý chất lượng dự án; giám sát và đánh giá dự án; quản lý rủi ro đầu tư. Có thể nói, tuy giáo trình không được viết cho lĩnh vực đầu tư công, và góc độ tiếp cận thuần túy dưới giác độ kinh tế, tuy nhiên, nhiều phân tích về lý thuyết quản lý dự án đầu tư trong giáo trình này vẫn có thể dùng cho lĩnh vực đầu tư công và quản lý đầu tư công của các cơ quan nhà nước. Giáo trình Kinh tế đầu tư cũng của trường Đại học kinh tế quốc dân xuất bản năm 2007. Giáo trình được thiết kế thành 9 chương và đề cập đến một số vấn đề sau: Những vấn đề cơ bản của đầu tư phát triển; nguồn vốn đầu tư; quản lý và kế hoạch hóa đầu tư; phương pháp luận về lập dự án đầu tư phát triển; thẩm định dự án đầu tư; một số vấn đề cơ bản về đấu thầu trong các dự án đầu tư; quan hệ quốc tế trong đầu tư. Có thể nói nhiều phân tích về khung lý thuyết liên quan đến đầu tư nói chung của giáo trình có giá trị tham khảo cho việc tìm hiểu và nghiên cứu hoạt động đầu tư trong khu vực công. Ngoài các công trình trên còn một số bài báo phân tích về vấn đề đầu tư công dưới góc độ kinh tế, tuy nhiên, không có sự liên hệ một cách trực tiếp đến đề tài luận văn do đó, chúng tôi không đề cập ở đậy. Như vậy, qua tổng quan về các công trình 7 nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn cho thấy chưa có công trình này đề cập một cách có hệ thống, toàn diện về công tác QLNN về đầu tư công nói chung, công tác QLNN về đầu tư công của UBND cấp tỉnh nói riêng, đặc biệt là tại TP.HCM. Do đó, đề tài luận văn mà tác giả đã chọn là mới mẻ và không trùng lặp. 3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn được thực hiện nhằm mục đích đề xuất được các giải pháp có tính khả thi góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM và các tỉnh, thành phố có nhiều đặc điểm tương đồng với TP.HCM. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên, luận văn cần thực hiện được các nhiệm vụ sau: Thứ nhất, hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý về QLNN của UBND cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tư công; Thứ hai, trên cơ sở quy định của pháp luật và khung lý thuyết về quản lý đối với hoạt động đầu tư công, phân tích thực trạng QLNN của UBND TP.HCM (thông qua các cơ quan chuyên môn) đối với hoạt động đầu tư công trên địa bàn thành phố, qua đó chỉ ra được những hạn chế, bất cập và lý giải nguyên nhân của những hạn chế, bất cập này. Thứ ba, trên cơ sở phân tích những nguyên nhân của các hạn chế, bất cập còn tồn tại hiện nay trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM, đề xuất một số giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác quản lý đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. 4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Công tác QLNN về đầu tư công là đối tượng nghiên cứu của luận văn. Trong đó luận văn tập trung nghiên cứu công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM với tư cách là một cơ quan QLNN về đầu tư công theo quy định tại khoản 12 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2014. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi không gian: TP.HCM. - Phạm vi thời gian: giai đoạn 2012 - 2016 tầm nhìn đến 2025. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 8 5.1. Phương pháp luận Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận là chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử của triết học Mác-Lênin. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu sau đây: Phương pháp thu thập và hồi cố thông tin dữ liệu từ các nguồn khác nhau (information retrieval), phương pháp khảo cứu và phân tích tại bàn (desk - review): hai phương pháp này được sử dụng xuyên suốt trong luận văn, trong đó chủ yếu thu thập và phân tích các quy định về QLNN của UBND cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tư công. Phương pháp hệ thống: Phương pháp hệ thống được sử dụng khi tác giả phân tích tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn trong Phần mở đầu. Phương pháp tổng hợp, phân tích: Phương pháp tổng hợp, phân tích được sử dụng trong việc tổng hợp, phân tích quy định của pháp luật và thực trạng áp dụng các quy định của pháp luật về QLNN của UBND cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tư công. Phương pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng trong việc thống kê những vấn đề có liên quan đến thực trạng QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM. 6. Đóng góp mới của luận văn Khi hoàn thành các nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn có một số đóng góp mới, cụ thể, đó là hệ thống hóa và khái quát hóa cơ sở lý luận và các quy định của pháp luật hiện nay về QLNN của UBND cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tư công. Mặt khác, các giải pháp của luận văn có thể sử dụng hoặc có thể tham khảo để tiếp tục phát triển nhằm cung cấp các luận cứ có giá trị khoa học cho việc cải thiện hiệu quản lý nhà nước về đầu tư công của UBND TP.HCM, qua đó góp phần vào sự phát triển kinh tế xã hội của thành phố. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được thiết kế thành 3 chương, cụ thể như sau: Chương 1. Cơ sở khoa học của QLNN về đầu tư công. Chương 2. Thực trạng QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Chương 3. Một số định hướng và giải pháp hoàn thiện công tác QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. 9 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG 1.1. Khái quát về đầu tƣ công 1.1.1. Khái niệm đầu tư công Theo cách hiểu thông thường thì đầu tư có nghĩa là: “Bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì, trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”[20, tr.301]. Trong lĩnh vực kinh tế đầu tư được hiểu là: “Sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được các kết quả đó”[18, tr.06]. Như vậy, ở mức độ chung nhất có thể hiểu đầu tư là những hoạt động của con người có mục tiêu đạt được những kết quả lớn hơn so với những hy sinh về nguồn lực mà người đầu tư phải gánh chịu khi tiến hành đầu tư. Những nguồn lực phải hy sinh có thể là tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động hoặc trí tuệ của con người. Những kết quả có thể đạt được đó có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính như tiền vốn...; tài sản vật chất như nhà máy, đường sá, bệnh viện, trường học, sân bay, bến cảng...; tài sản trí tuệ như trình độ văn hóa, khoa học kỹ thuật, phát minh, sáng chế... và đội ngũ nhân lực chất lượng cao. Căn cứ vào bản chất và phạm vi tác động, đầu tư bao gồm 3 loại hình sau: (i) Đầu tư tài chính; (ii) Đầu tư thương mại; (iii) Đầu tư phát triển. Trong đó, đầu tư tài chính được hiểu là loại đầu tư mà người người có tiền bỏ tiền ra cho vay hoặc mua các chứng chỉ có giá để hưởng lãi suất định trước (gửi tiết kiệm, mua trái phiếu chính phủ), hoặc lãi suất tùy thuộc vào hoạt động sản xuất kinh doanh của công ty phát hành (cổ phiếu). Như vậy, xét một cách trực tiếp đầu tư tài chính không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, mà chỉ làm tăng giá trị tài chính của cá nhân, tổ chức đầu tư. Đầu tư thương mại được hiểu là loại đầu tư mà người có tiền bỏ tiền ra để mua hàng hóa và sau đó bán với giá cao hơn nhằm thu lợi nhuận do chênh lệch giá khi mua và khi bán. Như vậy, xét một cách trực tiếp đầu tư thương mại cũng không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, mà chỉ làm tăng tài sản tài chính của người đầu tư trong quá trình mua đi bán lại. Đầu tư phát triển là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất và tài sản trí 10 tuệ, gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển. Như vậy, đầu tư phát triển trực tiếp tạo ra của vật chất cho xã hội và làm tăng năng suất lao động. Theo quy định của Luật Đầu tư công 2014 thì đầu tư công được hiểu là: “Hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”[4, Đ.4]. Như vậy, đầu tư công trước hết là một hoạt động đầu tư. Tuy nhiên, không phải hoạt động đầu tư nào cũng được xem là đầu tư công. Thay vào đó, chỉ những hoạt động đầu tư nào thỏa mãn cả 2 tiêu chí sau đây thì mới được xem là đầu tư công: (i) Nhà nước là chủ thể đầu tư; và (ii) Nội dung là đầu tư vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (thuộc loại hình đầu tư phát triển). Trong luận văn này chúng tôi sử dụng khái niệm đầu tư công theo cách định nghĩa của Luật Đầu tư công vừa nêu ở trên. 1.1.2. Các hình thức đầu tư công Hình thức có thể được hiểu là cách thể hiện, cách tiến hành một hoạt động[20, tr.442]. Như vậy, có thể hiểu hình thức đầu tư công là các cách thức để tiến hành hoạt động đầu tư công. Đầu tư công được thực hiện thông qua 2 hình thức: (i) Đầu tư theo Chương trình đầu tư công; và (ii) Đầu tư theo Dự án đầu tư công. Cụ thể: Thứ nhất, về Chương trình đầu tư công Chương trình đầu tư công được hiểu là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội[4, Đ.4]. Chương trình đầu tư công bao gồm: (i) Chương trình mục tiêu quốc gia; và (ii) Chương trình mục tiêu. Theo đó, Chương trình mục tiêu quốc gia là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của từng giai đoạn cụ thể trong phạm vi cả nước[4, Đ.4]; Chương trình mục tiêu là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu trong từng ngành, ở một số vùng lãnh thổ trong từng giai đoạn cụ thể[4, Đ.4]. Thứ hai, về Dự án đầu tư công Dự án đầu tư công được hiểu là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công[4, Đ.4]. Trong đó, dự án đầu tư là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác 11