Tài liệu Quản lý nhà nước về đầu tư công thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN QUỐC KHÁNH QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - NĂM 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN QUỐC KHÁNH QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN QUANG HỒNG HÀ NỘI - NĂM 2017 2 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan thực hiện nghiên cứu luận văn một cách nghiêm túc, tuân thủ đúng các quy định của Bộ Giáo dục và Đào tạo, Học viện Hành chính Quốc gia và sự hƣớng dẫn của giáo viên đƣợc Trƣờng phân công. Hà Nội, ngày tháng năm 2017 Học viên lớp cao học HC20.B2 Nguyễn Quốc Khánh 3 MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC BẢNG ...................................................................................6 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ ..................................................................................7 MỞ ĐẦU ..............................................................................................................8 Chƣơng 1 Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ...............................................13 1.1. Những khái niệm cơ bản về đầu tƣ công .....................................................13 1.2. Quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ....................................................................................................................31 1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công ....................................31 1.2.2. Sự cần thiết của quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công............................ 31 1.2.3. Nguyên tắc quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công ...................................32 1.2.4. Nội dung quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công ......................................34 1.2.5. Các nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công .........44 1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công ...........................................48 Tiểu kết chƣơng 1 ............................................................................................... 52 Chƣơng 2 Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2016 ..................................................................................................53 2.1. Khái quát chung về tình hình phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2016 ........................................................................................... 53 2.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2016 ..................................................................................................56 2.3. Đánh giá chung quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2016 ........................................................................................... 75 Tiểu kết chƣơng 2 ............................................................................................... 79 Chƣơng 3 Giải pháp tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn đến năm 2020 ...............................................................................80 3.1. Bối cảnh mới về đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn đến năm 2020 ..80 4 3.2. Mục tiêu, quan điểm, định hƣớng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công thành phố Hà Nội đến năm 2020 ..................................................................................87 3.3. Một số giải pháp chủ yếu nhằm tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn từ nay đến năm 2020 ....................................95 Tiểu kết chƣơng 3 .............................................................................................108 KẾT LUẬN ......................................................................................................109 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .........................................................110 PHỤ LỤC 1 Tổng hợp các hạn chế trong các văn bản pháp quy của Trung ƣơng ..........................................................................................................................112 PHỤ LỤC 2 Tiêu chí phân loại dự án đầu tƣ công ..........................................117 PHỤ LỤC 3 Danh mục các dự án kêu gọi đầu tƣ theo hình thức PPP trên địa bàn thành phố Hà Nội giai đoạn 2016-2020 (đợt 1) .........................................127 5 DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng Trang Bảng 2.1. Vốn đầu tƣ phát triển của thành phố Hà Nội giai đoạn 20112016 Bảng 2.2. Một số chỉ tiêu đầu tƣ công của thành phố Hà Nội Bảng 2.3. Tỷ trọng vốn đầu tƣ công/tổng vốn đầu tƣ xã hội của thành phố Hà Nội Bảng 2.4. Chi đầu tƣ phát triển và XDCB bằng NSĐP của thành phố Hà Nội Bảng 2.5. Cơ cấu đầu tƣ chi đầu tƣ XDCB theo lĩnh vực và theo ngành của thành phố Hà Nội trong kế hoạch đầu tƣ công trung hạn 2016-2020 6 53 60 60 61 62 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Hình Trang Hình 1.1. Các nội dung của chi đầu tƣ công theo thông lệ quốc tế Hình 1.2. Các nội dung của chi đầu tƣ phát triển theo Luật Ngân sách Việt Nam 7 13 18 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn Sau khi đƣợc mở rộng năm 2008, thủ đô Hà Nội có diện tích tự nhiên là 3.324 km2, dân số đến nay là 7,26 triệu ngƣời, so với Thủ đô của một số nƣớc châu Á và thành phố Hồ Chí Minh, diện tích của thủ đô Hà Nội là lớn nhất. Với một thủ đô rộng lớn về diện tích và đông dân nhƣ Hà Nội, các vấn đề về đầu tƣ phát triển luôn đƣợc coi trọng đặc biệt bởi trình độ phát triển giữa các vùng miền còn chƣa đồng đều, Hà Nội có điểm xuất phát từ sự phát triển thấp. Thực tế các năm qua cho thấy, nhu cầu và vốn đầu tƣ công của Thủ đô dành cho đầu tƣ phát triển là rất lớn. Tuy nhiên, do những hạn chế trong quản lý nhà nƣớc (QLNN) của Thành phố, việc quản lý, sử dụng nguồn vốn này chƣa hiệu quả, vẫn còn thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ, đặc biệt là đầu tƣ xây dựng cơ bản (XDCB). Tăng cƣờng công tác QLNN đối với đầu tƣ công Thành phố, đảm bảo yêu cầu đầu tƣ có trọng tâm, trọng điểm, tránh dàn trải gắn với tái cơ cấu đầu tƣ công; kiểm soát chặt chẽ và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn; chú trọng giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tƣ là những vấn đề bức thiết đang đặt ra hiện nay. Xuất phát từ lý do nêu trên, tôi mạnh dạn chọn đề tài “Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công thành phố Hà Nội” làm luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn 2.1. Các công trình nghiên cứu đã công bố của các tác giả liên quan đến đề tài luận văn và các khoảng trống nghiên cứu Tính đến nay, có nhiều công trình nghiên cứu đã công bố của các tác giả liên quan đến đề tài luận văn, tiêu biểu là các công trình sau: - Đề tài “Định hƣớng và những giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ XDCB từ ngân sách do thành phố Hà Nội quản lý giai đoạn 2004-2010” do Tác giả Nguyễn Thị Nhƣ Thuần - Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Hà Nội làm chủ nhiệm thực hiện, công bố năm 2003. Đề tài không nghiên cứu trọng tâm vào QLNN mà nghiên cứu cơ sở lý luận và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ XDCB của Thành phố. Thời gian nghiên cứu trong giai đoạn 2004-2010. 8 - Đề tài “Quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ ngân sách nhà nƣớc (NSNN) của thành phố Hà Nội” - Luận văn Thạc sĩ Kinh tế chính trị do Tác giả Lê Toàn Thắng bảo vệ và công bố năm 2012 tại Đại học Quốc gia Hà Nội. Đề tài không đặt trọng tâm vào nghiên cứu QLNN mà nghiên cứu quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN. - Đề tài khoa học cấp Thành phố “Tái cấu trúc đầu tƣ công thành phố Hà Nội phục vụ tăng trƣởng cao, bền vững trong giai đoạn 2011-2020” do TS. Nguyễn Đình Dƣơng thực hiện, bảo vệ và công bố năm 2012 tại Viện nghiên cứu phát triển kinh tế - xã hội Hà Nội. Đề tài nghiên cứu có liên quan đến đầu tƣ công thành phố Hà Nội, song không đặt trọng tâm vào nghiên cứu QLNN. - Đề tài “Quản lý nhà nƣớc về vốn đầu tƣ trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Hà Nội” - Luận án Tiến sĩ Kinh tế do Tác giả Hồ Thị Hƣơng Mai bảo vệ và công bố năm 2015 tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Đề tài đặt trọng tâm nghiên cứu vào QLNN nhƣng nghiên cứu trong phạm vi hẹp thuộc ngành giao thông. - Báo cáo nghiên cứu “Đầu tƣ công, thực trạng và tái cơ cấu” do Tác giả Vũ Tuấn Anh, Nguyễn Quang Thái, Viện Kinh tế Việt Nam công bố năm 2011, Nhà xuất bản Từ điển Bách Khoa Hà Nội. Đề tài vừa nghiên cứu về đầu tƣ công, vừa nghiên cứu về QLNN đối với đầu tƣ công, song phạm vi nghiên cứu là quốc gia. - Báo cáo nghiên cứu “Một số giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ XDCB tập trung từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý” do Tác giả Cấn Quang Tuấn công bố năm 2009. Mặc dù phạm vi nghiên cứu của đề tài là thành phố Hà Nôi, song đề tài chỉ nghiên cứu về hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ XDCB. - Báo cáo nghiên cứu “Tái cơ cấu đầu tƣ trong nông nghiệp trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trƣởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam” do Tác giả Đặng Kim Sơn công bố năm 2010 tại Hội thảo về tái cơ cấu đầu tƣ do Ủy ban kinh tế của Quốc hội và Viện Khoa học xã hội Việt Nam tổ chức tại Huế tháng 12/2010. Đề tài có nghiên cứu về đầu tƣ công, song không tập trung vào QLNN và phạm vi nghiên cứu trong ngành nông nghiệp trên lãnh thổ Việt Nam. 2.2. Tóm tắt những khoảng trống nghiên cứu của các công trình nêu trên và những vấn đề mà đề tài luận văn cần tập trung nghiên cứu, giải quyết 9 2.2.1. Tóm tắt những khoảng trống nghiên cứu của các công trình nêu trên - Về mặt thời gian Đa số các đề tài, báo cáo nghiên cứu nêu trên đã công bố cách đây nhiều năm, khi đó Luật Đầu tƣ công chƣa ra đời. Công trình công bố gần đây nhất của nghiên cứu trên lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đô thị, không nghiên cứu về đầu tƣ công trên giác độ tổng thể các lĩnh vực. - Về mặt nội dung Đối với các đề tài, đã đƣa ra đƣợc một số nội dung chủ yếu về cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về QLNN đối với đầu tƣ công. Tuy nhiên, có sự khác biệt về phạm vi nghiên cứu, đối tƣợng nghiên cứu; cơ sở khoa học và phƣơng pháp luận về đầu tƣ công đƣợc kế thừa, vận dụng từ các trƣờng phái nghiên cứu, các học thuyết ở nƣớc ngoài, tại thời điểm nghiên cứu của các đề tài, hệ thống lý luận về đầu tƣ công của Việt Nam còn ở giai đoạn phôi thai, chƣa phát triển. Đối với các báo cáo nghiên cứu, do tích chất của báo cáo là ngắn gọn, tập trung, đi thẳng vào vấn đề, nên các báo cáo nghiên cứu chƣa xây dựng đƣợc cho mình (hoặc ít chú trọng) cơ sở lý luận và thực tiễn về QLNN đối với đầu tƣ công, đặc biệt đầu tƣ công thành phố Hà Nội mà chỉ tập trung vào phân tích thực trạng, nguyên nhân, kiến nghị một số giải pháp, cá biệt có công trình chỉ nghiên cứu trong phạm vi hẹp theo ngành dọc quản lý. 2.2.2. Những vấn đề mà đề tài luận văn cần tập trung nghiên cứu, giải quyết Một là, làm rõ hệ thống cơ sở lý luận về QLNN đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng đặt trong bối cảnh Luật Đầu tƣ công số 49/2014/QH13 đƣợc Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 18/6/2014. Hai là, trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội, tác giả đề xuất các giải pháp tăng cƣờng QLNN đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội theo hƣớng phát triển bền vững, nhằm thực hiện Nghị quyết của Đại hội Đảng bộ thành phố Hà Nội lần thứ XVI về phát triển Thủ đô 5 năm (2015 - 2020). 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích 10 Mục đích nghiên cứu của luận văn là đƣa ra cơ sở khoa học về đầu tƣ công và QLNN đối với đầu tƣ công, từ đó đối chiếu vào thực tiễn QLNN đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội để kiến nghị các giải pháp phù hợp nhằm khắc phục những hạn chế trong QLNN đối với đầu tƣ công Thành phố. - Nhiệm vụ Một là, hệ thống cơ sở lý luận về QLNN đối với đầu tƣ công. Hai là, phân tích thực trạng QLNN đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội, làm rõ hiệu quả và kết quả đầu tƣ đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của thành phố Hà Nội, chỉ rõ các hạn chế và nguyên nhân. Ba là, đề xuất quan điểm, định hƣớng, giải pháp QLNN về đầu tƣ công của thành phố Hà Nội giai đoạn từ nay đến năm 2020. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu QLNN đối với đầu tƣ công từ nguồn vốn cân đối NSĐP thành phố Hà Nội. - Phạm vi nghiên cứu + Chủ thể QLNN: Chính quyền cấp Thành phố. + Khách thể: Đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hà Nội. + Về thời gian: Từ năm 2011 trở lại đây. + Về không gian: Trên địa bàn thành phố Hà Nội. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn - Phương pháp luận Luận văn vận dụng chủ nghĩa duy vật biện chứng, phƣơng pháp luận về thế giới quan và triết học Mác - Lênin làm phƣơng pháp luận trong nghiên cứu đề tài. - Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phƣơng pháp: Phƣơng pháp nghiên cứu tài liệu, phƣơng pháp quan sát, phƣơng pháp thực nghiệm tại nơi làm việc, phƣơng pháp xử lý và phân tích số liệu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 11 - Về mặt lý luận Nhằm hoàn thiện cơ sở lý luận QLNN đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng, góp phần phát triển lĩnh vực QLNN đối với đầu tƣ công thành một môn khoa học trong thời kỳ phát triển kinh tế tri thức. - Về mặt thực tiễn + Góp phần thực hiện hoàn thành các mục tiêu mà Đảng bộ và chính quyền thủ đô Hà Nội đề ra trong chiến lƣợc, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 5 năm 2016-2020. + Góp phần thực hiện thắng lợi nhiệm vụ tái cấu trúc đầu tƣ công thành phố Hà Nội, đóng góp chung cho sự thành công của tái cấu trúc đầu tƣ công của quốc gia. + Luận văn còn là tài liệu tham khảo giúp các nhà lãnh đạo, các nhà quản lý, các nhà làm chính sách có cơ sở hoạch định và ban hành các chính sách phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời là tài liệu hữu ích cho bạn đọc nghiên cứu các vấn đề về đầu tƣ nói chung và đầu tƣ công thành phố Hà Nội nói riêng. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có 03 chƣơng gồm: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. Chƣơng 2: Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2016. Chƣơng 3: Giải pháp tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn đến năm 2020. 12 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ CÔNG CẤP TỈNH, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG 1.1. Những khái niệm cơ bản về đầu tƣ công 1.1.1. Khái niệm đầu tƣ Đầu tƣ là quá trình sử dụng các nguồn lực về tài chính, lao động, tài nguyên thiên nhiên và các tài sản vật chất khác nhằm trực tiếp hoặc gián tiếp tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế. Xuất phát từ phạm vi phát huy tác dụng của các kết quả đầu tƣ, có thể có những cách hiểu khác nhau về đầu tƣ. Đầu tư theo nghĩa rộng là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về cho ngƣời đầu tƣ các kết quả nhất định trong tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra. Nguồn lực có thể là tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động và trí tuệ. Các kết quả đạt đƣợc có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính, tài sản vật chất, tài sản trí tuệ và nguồn lực. Đầu tư theo nghĩa hẹp chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực ở hiện tại nhằm đem lại cho nền kinh tế - xã hội những kết quả trong tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt đƣợc các kết quả đó. Từ đây có khái niệm về đầu tƣ nhƣ sau: Đầu tƣ là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để sản xuất, kinh doanh trong một thời gian tương đối dài nhằm thu về lợi nhuận và lợi ích kinh tế xã hội. 1.1.2. Khái niệm đầu tƣ công 1.1.2.1. Quan niệm của thế giới Trong những thập kỷ gần đây, vai trò của đầu tƣ công đối với phát triển là một trong những chủ đề nhận đƣợc sự quan tâm lớn của các chính phủ và các nhà nghiên cứu. Cho dù mối quan tâm đó có thể xuất phát từ nhu cầu học hỏi những thành công về tăng trƣởng cao liên tục nhiều năm do đầu tƣ dẫn dắt của các nƣớc Đông Á hay đó đƣợc xem là một cách thức tốt để gia tăng tốc độ đô thị hóa với nhu 13 cầu kết cấu hạ tầng kỹ thuật đi kèm cũng nhƣ phát huy các thành tựu khoa học kỹ thuật trong công nghệ thông tin (CNTT) và năng lƣợng, thì mọi chính phủ của các quốc gia ở các trình độ khác nhau đều đã nhận thấy nhu cầu phải tăng cƣờng quy mô đầu tƣ công. Sự chú ý này dẫn đến đòi hỏi phải tìm đƣợc nguồn ngân sách để đáp ứng nhu cầu đầu tƣ công và khi không thể tìm đƣợc, thì dẫn đến nhu cầu sáng tạo ra các phƣơng thức hợp tác với các khu vực tƣ nhân, đặc biệt trong việc tài trợ và thực hiện các dự án đầu tƣ kết cấu hạ tầng. Cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính toàn cầu thời gian qua càng thúc đẩy vai trò của đầu tƣ công với tƣ cách là công cụ chính sách vực dậy nền kinh tế đang suy thoái, tạo ra việc làm và đặt nền móng cho tăng trƣởng cao và bền vững. Mặc dù có tầm quan trọng nhƣ vậy, nhƣng cách quan niệm và định nghĩa đầu tƣ công không phải đã có sự thống nhất. Xem xét theo mục đích đầu tƣ, E. Anderson và các cộng sự (2006) [18] cho rằng “đầu tư công (ròng) là phần chi tiêu công làm gia tăng tích lũy tài sản, bao gồm xây dựng đường sá, trường học, bệnh viện, không tính đến đầu tư cho giáo dục và y tế cho dù thực tế là chi tiêu cho những lĩnh vực trên cũng là đầu tư…” Khái niệm này tƣơng ứng với định nghĩa đầu tƣ công trong số liệu thống kê tài khoản quốc gia có tên gọi “capital expenditure”. Theo hệ thống tài khoản quốc gia (SNA) của Liên Hợp quốc (UN) và Sổ tay thống kê tài chính chính phủ của Quỹ Tiền tệ quốc tế năm 2001 (GFSM 2001) đã có một số quy định rõ ràng về định nghĩa và ghi chép các hoạt động đầu tƣ của chính phủ trong kế toán và thống kê ngân sách chính phủ. Theo đó, mặc dù các chính phủ trên thế giới có thể còn có các quan niệm khác nhau nhƣng nhìn chung, đầu tƣ công hay đầu tƣ của chính phủ (tiếng Anh là capital expenditure) về cơ bản đề cập đến hoạt động đầu tƣ của chính phủ vào tài sản có thời gian sử dụng từ một năm trở lên. Đầu tƣ công cũng bao gồm đầu tƣ nâng cấp hay phục hồi các tài sản vật chất mà cho phép gia tăng thời gian sử dụng của tài sản (khác với việc sửa chữa hay bảo dƣỡng nhằm đảm bảo khả năng vận hành tài sản trong thời gian sử dụng đã đƣợc kế hoạch) [19]. Ví dụ, đầu tƣ công của chính phủ có thể bao gồm đầu tƣ vào các tài sản cố định mà chính phủ sử dụng (ví dụ: văn phòng làm việc), hàng hóa bản chất là hàng hóa công cộng (ví dụ cầu, đƣờng, điện, nƣớc) và các tài sản vô hình (ví dụ: giáo dục và nghiên cứu) [17]. 14 Một cách khái quát, các nội dung chi đầu tƣ công trong thống kê ngân sách theo thông lệ quốc tế [17] bao gồm: chi đầu tƣ tài sản cố định (đang tồn tại), chi đầu tƣ tài sản cố định mới; chi đầu tƣ tài sản chính; chi chuyển giao (bao gồm chi bổ sung cho NSĐP và chi hỗ trợ doanh nghiệp nhà nƣớc (DNNN)), chi trả nợ (Hình 1.1). Chi đầu tƣ công (Capital expenditure) Mua tài sản (đang tồn tại) - Nhà máy, tài sản, trang thiết bị. - Tài sản tài chính. Chuyển giao vốn - Cho chính quyền địa phƣơng các cấp. - Các DNNN. Mua tài sản mới - Nhà máy, tài sản, trang thiết bị. - Tài sản tài chính. Trả nợ gốc Hình 1.1. Các nội dung của chi đầu tư công theo thông lệ quốc tế Tuy nhiên, tại một nghiên cứu khác của Liên Hợp quốc trình bày tại hội thảo cấp cao về vai trò của đầu tƣ công đối với phát triển kinh tế và xã hội tháng 7/2009 tại Rio de Janeiro (Brazil) cho thấy không dễ để đƣa ra đƣợc khái niệm về đầu tƣ công một cách rõ ràng nhƣ nhiều nghiên cứu đã có. Về nguyên tắc, định nghĩa đầu tƣ công thƣờng dựa trên sự phân biệt giữa chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên trong đó chi đầu tƣ liên quan đến bất cứ khoản chi nào đem lại tài sản có thể sử dụng lâu dài trong tƣơng lai. Nhƣ thế, rất nhiều nội dung đầu tƣ công có dạng chi vào kết cấu hạ tầng - ví dụ mạng lƣới đƣờng bộ, đƣờng sắt, cảng, cầu, điện, nƣớc, rác, tòa nhà của cơ quan nhà nƣớc v.v… vốn có thời gian sử dụng hàng thập kỷ. Mua sắm máy tính, thiết bị thí nghiệm, thậm chí sách giáo khoa v.v… của chính phủ cũng đều thuộc đầu tƣ công. Nhƣng có những loại chi khác, thƣờng diễn ra dƣới dạng chi thƣờng xuyên và đƣợc thống kê vào chi thƣờng xuyên nhƣng có đóng góp lớn vào tích lũy tài sản và sự phát triển lâu dài của một quốc gia, trong đó nổi bật nhất là chi giáo dục và y tế. Một nội dung khác cũng gây tranh cãi là chi bảo dƣỡng định kỳ, thƣờng đƣợc thống kê vào chi thƣờng xuyên, nhƣng xét về ý nghĩa kinh tế, chi bảo dƣỡng và phục hồi tài sản theo định 15 kỳ cần đƣợc coi là chi đầu tƣ vì nếu không có những hoạt động này, thời gian và hiệu quả sử dụng tài sản có thể bị ảnh hƣởng rất lớn. Cũng cùng quan điểm tƣơng tự, Bộ Tài chính Đan Mạch (2011) cho rằng đầu tƣ của nhà nƣớc và vốn vật chất (đƣờng sá, văn phòng, các công trình thủy lợi…) là một bộ phận quan trọng trong ngân sách đầu tƣ công. Song, đầu tƣ vào giáo dục, đào tạo và nghiên cứu - đầu tƣ vào hạ tầng mềm, đóng vai trò quan trọng không kém vào tăng trƣởng quốc gia, lại không đƣợc tính vào ngân sách đầu tƣ công. Viện Chính sách kinh tế Hoa Kỳ (2011) cũng cho rằng, đầu tƣ công là tất cả các khoản chi tiêu của ngân sách cho các đối tƣợng khác nhau trong nền kinh tế mà những khoản chi tiêu này có tác dụng kích hoạt hoặc thúc đẩy chi tiêu của mọi thành phần kinh tế. Nhƣ vậy, theo khái niệm này, chi tiêu của nhà nƣớc cho giáo dục, y tế và các lĩnh vực khác để phát triển con ngƣời cũng đƣợc coi là đầu tƣ công. Thống nhất với cách hiểu này, giáo sƣ Robert Ducan (Đại học Missouri, Hoa Kỳ, 2011) đã tóm tắt quan điểm của mình rằng “đầu tƣ công có nghĩa là sở hữu công”. Nói cách khác, bất kỳ chi tiêu nào sử dụng các nguồn lực do nhà nƣớc sở hữu đều bao hàm trong khái niệm đầu tƣ công, và nhƣ vậy đầu tƣ công gần nhƣ đồng nhất với chi tiêu công. Không chỉ có những tranh luận về cách thức định nghĩa đầu tƣ công trên cơ sở phân loại ngân sách thế giới đang áp dụng phổ biến hiện nay, bản thân định nghĩa đầu tƣ công theo các nhà kinh tế, ví dụ E. Anderson (2006) cũng có nhiều điểm quan trọng cần xem xét trên góc độ kinh tế học chuẩn tắc. Thứ nhất, nguyên nhân các chính phủ chi tiêu vào tài sản công là do các dạng thất bại của thị trƣờng (do tƣ nhân cung cấp hàng hóa công không hiệu quả hay do địa tô độc quyền quá lớn cho tƣ nhân). Thứ hai, vai trò của chính phủ trong đầu tƣ công không chỉ giới hạn ở chi tiêu ngân sách của riêng chính phủ. Chỉ quá tập trung vào chi tiêu chính phủ sẽ là một cách tiếp cận rất hẹp khi xem xét bức tranh quy mô đầu tƣ công và quan trọng hơn, làm giảm vai trò tiềm năng của các chính phủ ở khía cạnh cung cấp kết cấu hạ tầng công cộng. Rõ ràng nhất là trong hợp tác công tƣ (PPP), hầu hết chi đầu tƣ thực hiện bởi khu vực tƣ nhân. Mục đích của các hoạt động đầu tƣ này là nhằm cung cấp hàng hóa và dịch vụ công. Bên cạnh đó, vai trò của chính phủ trong 16 dự án PPP - về mặt giám sát, quản lý, gánh chịu rủi ro và là ngƣời mua tài sản cuối cùng (có thể là rất lâu trong tƣơng lai, nhƣng đó cũng là một phần cam kết trong hợp đồng) sẽ vẫn là phổ biến. Tƣơng tự, trong nhiều trƣờng hợp khi khu vực tƣ nhân đầu tƣ vào sản xuất các hàng hóa độc quyền tự nhiên, cần phải có các quy định của chính phủ. Trong những lĩnh vực đầu tƣ tƣ nhân khác, quy định về vai trò của chính phủ cũng đóng vai trò then chốt để thực hiện các mục tiêu chính sách công (trong trƣờng hợp có các hiệu ứng ngoại lai), dù những khoản đầu tƣ này sẽ đƣợc ghi nhận là đầu tƣ tƣ nhân. Những tranh luận còn bỏ ngỏ về các vấn đề nêu trên khiến khái niệm về đầu tƣ công của thế giới vẫn đang trong quá trình tiếp tục hoàn thiện. 1.1.2.2. Quan niệm của Việt Nam Khảo sát một số công trình nghiên cứu và giáo trình về đầu tƣ phát triển và đầu tƣ công, đầu tƣ XDCB ở Việt Nam, dễ thấy quan niệm về đầu tƣ phát triển của nƣớc ta là không khác biệt so với quan niệm của thế giới, trong khi đó còn có khoảng cách khá xa giữa quan niệm đầu tƣ công, đầu tƣ XDCB ở Việt Nam với quan niệm của thế giới. a) Về đầu tư phát triển Ở mức độ khái quát cao, đầu tƣ phát triển đƣợc định nghĩa là “công việc sử dụng một khoản tiền vốn có tính toán, để đạt được mục đích nhất định vì sự phát triển” [14]. Cụ thể hơn, đầu tư phát triển được hiểu là “bộ phận cơ bản của đầu tư, là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra nhưng tài sản vật chất (nhà xưởng thiết bị…) và tài sản trí tuệ (tri thức, kỹ năng…), gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển” [5]. Dù định nghĩa thiên về tính khái quát cao hay thiên về cụ thể, các quan niệm này đồng nhất với quan niệm về đầu tƣ phát triển của cộng đồng quốc tế. Ví dụ, quan niệm của Quỹ Tiền tệ quốc tế, đầu tƣ phát triển đƣợc định nghĩa là phần sản lƣợng đƣợc tích lũy nhằm tăng năng lực sản xuất tƣơng lai của nền kinh tế [20]. b) Về đầu tư công Quan niệm về đầu tƣ công chƣa đƣợc thống nhất giữa các nhà nghiên cứu, các nhà hoạch định chính sách, cơ quan quản lý trong nƣớc và có sự khác biệt với quan niệm và thống kê của quốc tế. 17 Theo Nguyễn Đăng Bình [2], đầu tƣ công đƣợc hiểu là đầu tƣ vào hàng hóa công cộng, “nói chung là đầu tƣ của nhà nƣớc vào cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, sản xuất, cung cứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cải thiện môi trƣờng sinh thái, tài nguyên thiên nhiên và bảo đảm an ninh quốc phòng”. Quan niệm này liệt kê khá cụ thể về các nội dung của đầu tƣ công nhƣng tính khái quát chƣa cao nên không bao hàm hết các nội hàm của đầu tƣ công. Quan niệm tƣơng tự cũng đƣợc thể hiện trong nghiên cứu của Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh [9]: Đầu tƣ công (thuần) đƣợc hiểu nhƣ là phần chi tiêu công (public expenditure) đƣợc thêm vào lƣợng vốn vật chất để tạo ra các dịch vụ xã hội, chẳng hạn xây dựng đƣờng sá, cầu cảng, trƣờng học, bệnh viện v.v… Nguồn vốn đầu tƣ công thƣờng bao gồm NSNN, trái phiếu chính phủ, hoặc viện trợ phát triển của nƣớc ngoài. Tùy theo quan niệm của từng quốc gia mà đầu tƣ công có thể bao gồm các dự án cho các mục đích kinh doanh (qua khu vực DNNN) hoặc các dự án chỉ thuần mục đích công ích. Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái [1] cho rằng, theo lý thuyết kinh tế học, đầu tƣ công là việc đầu tƣ để tạo năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng. Hàng hóa công cộng phải thỏa mãn hai đặc tính là không có tính cạnh tranh và không có tính loại trừ (Varian, 1992). Tuy nhiên, trên thực tế, ở các nƣớc đang phát triển, trong đó có Việt Nam, chính phủ có thể đảm nhận chức năng rộng hơn, không chỉ sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, mà còn sản xuất và cung ứng rất nhiều hàng hóa tƣ nhân (ví dụ, sản xuất sắt, thép, xi măng). Ngƣợc lại, ở các nƣớc phát triển tƣ nhân ngày càng tham gia nhiều hơn vào cung ứng các hàng hóa công cộng. Vì thế, đối với trƣờng hợp của những nƣớc mà khu vực kinh tế nhà nƣớc đóng vai trò lớn nhƣ ở Việt Nam, nhiều nhà khoa học trong nƣớc cho rằng, cần phải quan niệm đầu tƣ công là tất cả các khoản đầu tƣ do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tƣ công đƣợc xem xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tƣ [1]. Cụ thể ở Việt Nam, đầu tƣ công là đầu tƣ bằng nguồn vốn nhà nƣớc theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: Vốn 18 NSNN, vốn tín dụng do nhà nƣớc bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc, vốn đầu tƣ phát triển của các DNNN và các vốn khác do nhà nƣớc quản lý. Khác với quan điểm của các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách trong nƣớc cho rằng “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” [6]. Quan niệm nhƣ vậy đã loại bỏ những hoạt động đầu tƣ của chính phủ nhằm mục đích kinh doanh có gia tăng tích lũy tài sản của nền kinh tế. Theo cách hiểu này lĩnh vực đầu tƣ công bao gồm: (i) Đầu tƣ chƣơng trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; Đầu tƣ phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (ii) Đầu tƣ và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (iii) Đầu tƣ của Nhà nƣớc tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tƣ [6]. Về khía cạnh thống kê, rõ ràng là có sự khác biệt rất lớn về các khái niệm Việt Nam sử dụng so với thông lệ quốc tế. Trong phạm vi của đề tài, sự khác biệt lớn nhất đó nằm ở khái niệm đầu tƣ XDCB. Trong thống kê chi ngân sách của Việt Nam có nội dung chi đầu tƣ phát triển (bản dịch tiếng Anh của Bộ Tài chính sử dụng thuật ngữ capital development expenditure), trong chi đầu tƣ phát triển có chi đầu tƣ XDCB (bản dịch tiếng Anh của Bộ Tài chính sử dụng thuật ngữ (capital construction investment, trong khi Niên giám thống kê dịch là capital expenditure). Thống kê ngân sách của quốc tế không có khái niệm đầu tƣ XDCB mà hiểu nhƣ Tổng Cục thống kê thì chi đầu tƣ XDCB chính là chi đầu tƣ của chính phủ (capital expenditure) nhƣ thế giới dùng. Tuy vậy, ở Việt Nam, thống kê chi đầu tƣ XDCB của chính phủ chỉ là một nội dung của chi đầu tƣ phát triển bằng ngân sách (khoảng 40% chi đầu tƣ phát triển bằng ngân sách) và về mặt nội dung cũng hẹp hơn rất nhiều so với thống kê chi đầu tƣ của chính phủ theo cách thống kê của thế giới. Vì thế, có lẽ không thể dùng thuật ngữ “capital expenditure” để dịch và hiểu tƣơng đƣơng nhƣ “chi đầu tƣ XDCB” ở Việt Nam mà thuật ngữ này của quốc tế sát với “chi đầu tƣ phát triển” hơn, tuy vẫn có khác biệt, đó là chi trả nợ ở Việt Nam 19 không tính vào chi đầu tƣ phát triển trong khi đó là một bộ phận của thống kê chi đầu tƣ công theo thông lệ quốc tế. Chi đầu tƣ phát triển (Capital development expenditure) Đầu tƣ cho các dự án Đầu tƣ và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nƣớc đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của trung ƣơng; đầu tƣ vốn nhà nƣớc vào doanh nghiệp theo quy định của pháp luật Các khoản chi đầu tƣ phát triển khác theo quy định của pháp luật Hình 1.2. Các nội dung của chi đầu tư phát triển theo Luật Ngân sách Việt Nam c) Về đầu tƣ XDCB bằng vốn ngân sách Nhƣ đã nêu ở trên, thống kê ngân sách quốc tế hiện nay không có khái niệm đầu tƣ XDCB. Ở nƣớc ta, khái niệm vốn đầu tƣ XDCB đƣợc sử dụng phổ biến với nội dung bao hàm những chi phí bằng tiền để xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại hoặc khôi phục năng lực sản xuất của tài sản cố định trong nền kinh tế. Về bản chất, vốn đầu tƣ XDCB chỉ bao gồm những chi phí làm tăng thêm giá trị tài sản cố định và gồm 02 bộ phận: (i) Vốn đầu tƣ để mua sắm hoặc xây dựng mới TSCĐ (thƣờng đƣợc gọi là vốn đầu tƣ XDCB và (ii) Chi phí cho sửa chữa lớn TSCĐ. Về nội dung chi tiêu, vốn đầu tƣ XDCB và chi phí cho sửa chữa lớn TSCĐ bao gồm: Chi phí cho việc thăm dò, khảo sát và quy hoạch xây dựng chuẩn bị cho việc đầu tƣ; chi phí thiết kế công trình; chi phí xây dựng; chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và những chi phí khác thuộc nguồn vốn đầu tƣ XDCB; chi phí cho việc sửa chữa lớn nhà cửa, vật kiến trúc và máy móc thiết bị, sửa chữa lớn các TSCĐ khác. 1.1.2.3. Quan điểm của Tác giả 20