Tài liệu Quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ HIỆP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KHAI THÁC TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ HIỆP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KHAI THÁC TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Mã số : 60 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. BÙI QUANG TUẤN HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của tôi. Các số liệu, kết quả trong luận văn này là trung thực. Tác giả Nguyễn Thị Hiệp LỜI CẢM ƠN Trong quá trình học tập và thực hiện đề tài này, tôi đã nhận được sự giúp đỡ tận tình của các Thầy, Cô tại Học viện Hành chính Quốc gia và của các đồng chí cán bộ Bộ Tài nguyên và Môi trường nói chung, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam nói riêng. Tôi xin bày tỏ lòng cảm ơn chân thành tới các thầy, cô, các đồng chí lãnh đạo và bạn bè đồng nghiệp đã dành sự quan tâm giúp đỡ tận tình trong suốt 02 năm qua. Đặc biệt trân trọng cảm ơn sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Bùi Quang Tuấn đã tận tình hình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong quá trình hoàn thành luận văn này. Xin chân thành cảm ơn! Hà Nội, ngày 06 tháng 6 năm 2017 Tác giả Nguyễn Thị Hiệp DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT KT TNKS : Khai thác tài nguyên khoáng sản KT - XH : Kinh tế - xã hội QLNN Quản lý nhà nước QPPL : Quy phạm pháp luật TNKS : Tài nguyên khoáng sản UBND : Ủy ban nhân dân MỤC LỤC MỞ ĐẦU ..........................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài .............................................1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn .............................3 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn ...................................5 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ...................................6 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn...............6 6. Ý nghĩa của luận văn ...........................................................................7 7. Kết cấu của luận văn............................................................................7 Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHAI THÁC TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN .............................................8 1.1. Tài nguyên khoáng sản..........................................................................8 1.1.1. Các khái niệm ................................................................................8 1.1.2. Những đặc điểm của tài nguyên khoáng sản...................................9 1.1.3. Quyền sở hữu về tài nguyên khoáng sản ......................................12 1.1.4. Vai trò của khai thác tài nguyên khoáng sản đối với phát triển kinh tế - xã hội ............................................................................14 1.2. Quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản .....................16 1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản .......16 1.2.2. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản.................................................................................17 1.2.3. Yêu cầu và nguyên tắc quản lý nhà nước đối với khai thác tài nguyên khoáng sản ....................................................................17 1.2.4. Nội dung quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản .....18 1.2.5. Phương pháp quản lý nhà nước đối với khai thác tài nguyên khoáng sản.................................................................................21 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ..............................................................................23 1.3.1. Các yếu tố khách quan................................................................24 1.3.2. Các yếu tố chủ quan ...................................................................26 1.4. Kinh nghiệm quốc tế về quản lý khai thác tài nguyên khoáng sản .........27 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KHAI THÁC TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM .......................................38 2.1. Tổng quát về hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản .................38 2.2. Tình hình thực hiện quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản .................................................................42 2.3. Đánh giá hoạt động quản lý nhà nước đối với khai thác tài nguyên khoáng sản ..............................................................................55 2.3.1. Những kết quả đạt được ...............................................................56 2.3.2. Những hạn chế trong quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản......................................................................58 2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế..................................................65 Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KHAI THÁC TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN VIỆT NAM .................................................................................73 3.1. Bối cảnh sắp tới....................................................................................73 3.2. Quan điểm, mục tiêu............................................................................74 3.2.1. Các quan điểm cơ bản..................................................................75 3.2.2. Các mục tiêu ................................................................................76 3.2.3. Mục tiêu cụ thể ............................................................................77 3.2.4. Yêu cầu công tác quản lý nhà nước về lĩnh vực khai thác khoáng sản trong điều kiện hiện nay ...........................................78 3.3. Các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ..............................................................................78 3.3.1. Nhóm giải pháp về thể chế chính sách .........................................79 3.3.2. Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện...........................................81 3.3.3. Nhóm giải pháp về nguồn lực ......................................................83 3.3.4. Tham gia sáng kiến minh bạch công nghiệp khai thác khoáng sản (gọi tắt là EITI) .....................................................................84 3.3.5. Giải pháp khác.............................................................................86 KẾT LUẬN.....................................................................................................88 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................90 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tài nguyên khoáng sản là “tài sản công” thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tài nguyên khoáng sản là tài sản hữu hình và là một nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước phải tổ chức quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng có hiệu quả khoáng sản để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ. Việt Nam có nguồn tài nguyên khoáng sản khá phong phú, đa dạng với trên 5.000 mỏ và điểm quặng của hơn 60 loại khoáng sản khác nhau. Trong đó có một số loại khoáng sản được dự báo có trữ lượng lớn như bôxít, titan, đá nguyên liệu xi măng v.v... Tuy nhiên, khoáng sản là hữu hạn, hầu hết không tái tạo, chính vì vậy việc khai thác, chế biến, sử dụng khoáng sản phải tiết kiệm, có hiệu quả nhằm phát huy tối đa nguồn lực này cho mục tiêu phát triển trước mắt cũng như lâu dài. Công tác quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoán sản đã đạt được một số kết quả đáng kể trong thời gian qua. Tuy nhiên, thực tế cho thấy vẫn còn khá nhiều tồn tại hạn chế, bất cập trong công tác này. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về khoáng sản cơ bản đã khá đầy đủ nhưng còn nhiều khó khăn, vướng mắc khi thực hiện; hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản từ Trung ương đến địa phương chưa hoàn thiện, hoạt động hiệu quả chưa cao, lực lượng cán bộ làm công tác QLNN về khoáng sản chưa đáp ứng được về số lượng và yêu cầu chuyên môn; thông tin, số liệu cơ bản về nguồn lực khoáng sản chưa được quản lý tốt, chặt chẽ, nhất là đối với thông tin, số liệu kiểm kê trữ lượng, sản lượng khai thác thực tế, tổn thất khoáng sản 2 thực tế..., các tổ chức, cá nhân tham gia khai thác khoáng sản chưa nhận thức đầy đủ và chưa thực hiện tốt trách nhiệm của mình trong hoạt động quản lý tài nguyên khoáng sản. Ngoài ra khai thác khoáng sản còn phải đối mặt với nhiều thách thức về kinh tế xã hội của cộng đồng dân cư vùng khai khoáng, trong quá trình khai thác vẫn còn tình trạng doanh nghiệp khai báo trữ lượng không trung thực; khai thác tài nguyên khoáng sản một cách bừa bãi, thất thoát, gây ô nhiễm môi trường, cạn kiệt nhanh chóng tài nguyên khoáng sản, tình trạng khai thác khoáng sản không có giấy phép gia tăng gây bức xúc trong dư luận xã hội... Sản phẩm khai thác chế biến khoáng sản ở Việt Nam phần lớn mới dừng lại ở sản phẩm thô chủ yếu để xuất khẩu, giá trị và hiệu quả sử dụng thấp, chưa tương xứng với giá trị tài nguyên của khoáng sản khai thác nếu được đầu tư chế biến sâu hơn. Hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản luôn đi liền với các tác nhân gây tác hại và ô nhiễm đến môi trường ở các mức độ khác nhau như làm xuất hiện khối lượng chất thải lớn, trong đó có một số chất thải nguy hiểm; gây ô nhiễm không khí và nguồn nước; phá vỡ chu kỳ thủy văn; làm mất đa dạng sinh học; tàn phá rừng; làm sa mạc hóa và nghèo hóa vùng đất, phá hoại cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử, văn hóa….nảy sinh các mâu thuẫn và xung đột xã hội như: tranh chấp tài nguyên; tranh chấp về đất đai, đền bù…. Để đảm bảo phát triển bền vững, Việt Nam cần có những chính sách quản lý nhà nước để điều chỉnh hợp lý về khung pháp lý cũng như tổ chức quản lý ngành khai khoáng theo hướng sử dụng tài nguyên khoáng sản hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả, hài hòa các lợi ích, vần đề môi trường, giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu phát triển và bảo vệ môi trường. Chính vì vậy tác giả luận văn đã lựa chọn vấn đề “Quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu. 3 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Quản lý nhà nước nói chung và QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản là một trong những vấn đề đã thu hút được sự quan tâm của nhiều tác giả, với nhiều công trình đề cập đến ở nhiều khía cạnh, nội dung khác nhau được nghiên cứu dưới dạng chuyên đề, báo cáo được đăng tải trên các báo, tạp chí và một số công trình nghiên cứu khác như luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ... - Cuốn “Bàn về chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong thời kỳ mới” (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2007) với mục đích phát huy vai trò của nhà nước trong việc thực hiện các chính sách phát triển kinh tế- xã hội. Trong đó, các chuyên gia nhấn mạnh: nhà nước cần xây dựng được hệ thống pháp luật rõ ràng, tạo môi trường pháp lý thuận lợi và bình đẳng cho các chủ thể, các thành phần kinh tế hoạt động. Việc lựa chọn các chính sách khác nhau và mang đến hiệu quả kinh tế-xã hội khác nhau là do năng lực của các thể chế chính trị quyết định. Tuy nhiên, vai trò của nhà nước là phải tạo ra môi trường dân chủ trong quá trình lựa chọn, hoạch định và thực hiện các chính sách. - Luận án tiến sĩ kinh tế (của tác giả Trần Anh Tài, 1996) “Vai trò quản lý của nhà nước trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam” tác giả đã phân tích tính đặc thù chuyển sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam. Luận án đã đi sâu nghiên cứu vai trò của nhà nước trong việc tạo lập cơ chế quản lý, ổn định và tăng trưởng kinh tế, xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và để xuất mộ số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trong qua trình hình thành và phát triển kinh tế thị trường ở Việt Nam. - Đề tài “Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn đề xuất cơ chế nâng cao hiệu quả quản trị tài nguyên khoảng sản” (2014) của Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường. Nhóm tác giả đã tiến hành nghiên cứu, khảo sát thực tế đi sâu đánh giá tình hình thực hiện công tác quản trị tài nguyên khoáng sản trong thời gian qua để làm rõ những 4 mặt được, những mặt còn tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của tồn tại, hạn chế. Làm rõ các quy định của pháp luật về khoáng sản liên quan đến công tác “quản trị TNKS”; phân tích những nội dung cần hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả “quản trị TNKS”. Từ đó đề xuất cơ chế hợp lý, hiệu quả hơn để quản trị tốt hơn TNKS của Việt Nam trong thời gian tới. - Báo cáo nghiên cứu “Thực trạng và cơ hội nâng cao hiệu quả quản lý nguồn thu từ khai thác khoáng sản tại Việt Nam (2015) của nhóm tác giả: TS. Lê Quang Thuận, PGS. TS. Lê Xuân Trường và Th.S Trần Thanh Thủ thuộc Trung tâm Con người và Thiên Nhiên. Nghiên cứu được thực hiện dựa trên việc rà soát các chính sách thu hiện hành, đánh giá công tác quản lý thu liên quan đến lĩnh vực tài nguyên tại Việt Nam và nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế nhằm làm rõ những mặt tích cực và hạn chế trong việc quản lý thu ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất, kiến nghị hoàn thiện chính sách thu và công tác quản lý thu theo hướng khuyến khích khai thác tài nguyên tiết kiệm, đồng thời đảm bảo huy động và sử dụng hiệu quả nguồn thu từ khai thác tài nguyên, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững của quốc gia. Báo cáo đã đi sâu nghiên cứu các vấn đề về hệ thống chính sách thu đặc thù cho lĩnh vực khai thác khoáng sản ở Việt Nam có những điểm gì khác biệt so với một số quốc gia trong khu vực. Đánh giá sự phù hợp về mức thu các khoản đóng góp trong lĩnh vực khai thác khoáng sản theo quy định chính sách của Việt Nam và hiệu quả thu ngân sách từ khai thác khoáng sản ở Việt Nam. Các lỗ hổng trong chính sách hoặc công tác quản lý thu. Ngân sách từ khai thác tài nguyên đã được quản lý và sử dụng như thế nào và từ đó đề xuất các giải pháp nhằm tăng hiệu quả thu và quản lý ngân sách từ khai thác tài nguyên. - Báo cáo kết quả rà soát hành lang pháp lý về tính minh bạch trong hoạt động khai thác khoáng sản ở Việt Nam (2013) của Tiến sĩ Lại Hồng Thanh, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi 5 trường. Trên cơ sở rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam về khoáng sản (Luật Khoáng sản và các văn bản có liên quan) từ khâu điều tra cơ bản đến thăm dò và đặc biệt là khai thác khoáng sản. Trên cơ sở đó, đề xuất những nội dung cơ bản cần bổ sung, điều chỉnh, quy định mới trong quá trình hoàn thiện pháp luật về khoáng sản trong thời gian tới. Mặc dù, các công trình đã đề cập đến những khía cạnh nhất định của quản lý nhà nước về lĩnh vực khoáng sản và khai thác tài nguyên khoáng sản. Có thể khẳng định rằng, cho đến thời điểm này chưa có nhiều công trình đề cập làm rõ đến vấn đề “Quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam” một cách hệ thống từ góc độ của quản lý công. Do đó, các đề xuất giải pháp chưa giải quyết hết được các vấn đề hạn chế, tồn tại hiện nay. Vì thế, tác giả luận văn chọn đề tài “Quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam” với góc độ tiếp cận riêng và không bị trùng lặp với các công trình đã công bố. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục tiêu nghiên cứu Trên cơ sở xem xét thực trạng QLNN về tài nguyên khoáng sản trong giai đoạn vừa qua, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu nói trên, đề tài xác định các nhiệm vụ nghiên cứu cần phải thực hiện là: - Hệ thống hóa và làm rõ một số vấn đề chung về quản lý nhà nước đối với khai thác tài nguyên khoáng sản. - Làm rõ thực trạng quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2002-2016, chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế. 6 - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: trong phạm vi toàn quốc; - Về thời gian: chủ yếu số liệu nghiên cứu giai đoạn từ năm 2002 đến năm 2016 - Về nội dung: Luận văn tập trung phân tích việc tổ chức thực hiện các nội dung QLNN thuộc chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể QLNN là các cơ quan nhà nước (Chính phủ, các Bộ, UBND các cấp, các sở , phòng, ban) đối với các đối tượng quản lý (người dân, doanh nghiệp, cộng đồng, các loại hình tổ chức khác và cả xã hội) trong hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Phương pháp luận Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để xem xét vấn đề quản lý nhà nước đối với tài nguyên khoáng sản nói chung và khai thác tài nguyên khoáng sản nói riêng. 5.2. Nguồn số liệu Tác giả đã sử dụng nguồn số liệu thứ cấp, từ các kết quả khảo sát, báo cáo của Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường. 5.3. Phương pháp xử lý số liệu Tác giả đã sử dụng các phương pháp xử lý số liệu cụ thể như sau: - Nghiên cứu tài liệu thứ cấp: Thông qua phân tích các tài liệu chính thức và không chính thức, từ các tài liệu được công bố, các báo cáo, thống kê 7 của Tổng Cục Tổng cục Địa chất Khoáng sản Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các bài viết trên các báo, tạp chí chuyên ngành và một số trang Website... có liên quan tới vấn đề QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản; - Phân tích, thống kê,: tác giả đã tiến hành thống kê số liệu, văn bản liên quan về hoạt động khoáng sản và QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản của Chính phủ, Bộ Tài nguyên Môi trường, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam và một số bài viết, báo cáo khoa học khác. Từ đó phân tích thực trạng QLNN đối với lĩnh vực khai thác tài nguyên khoáng sản trong phạm vi toàn quốc. - So sánh, tổng hợp: tác giả so sánh các thông tin, số liệu liên quan tới vấn đề nghiên cứu để thấy được sự thay đổi trong công tác QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam trong thời gian qua. 6. Ý nghĩa của luận văn Luận văn này có ý nghĩa thực tiễn ở chỗ, luận văn đã đánh giá được hiện trạng hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực khai thác tài nguyên khoáng sản làm cơ sở cho việc đưa ra các giải pháp để góp phần hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được kết cầu thành 03 chương như sau: Chương 1. Cơ sở khoa học về quản lý nhà nước đối với khai thác tài nguyên khoáng sản. Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam. Chương 3. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản Việt Nam. 8 Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHAI THÁC TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN 1.1. Tài nguyên khoáng sản 1.1.1. Các khái niệm * Khái niệm “Tài nguyên khoáng sản” Theo từ điển tiếng Việt định nghĩa “Tài nguyên là nguồn của cải thiên nhiên chưa khai thác hoặc đang tiến hành khai thác”. Tài nguyên khoáng sản là tích tụ vật chất dưới dạng hợp chất hoặc đơn chất trong vỏ trái đất, mà ở điều kiện hiện tại con người có đủ khả năng lấy ra các nguyên tố có ích hoặc sử dụng trực tiếp chúng trong đời sống hàng ngày. Tài nguyên khoáng sản thường tập trung trong một khu vực gọi là mỏ khoáng sản. Tài nguyên khoáng sản có ý nghĩa rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế của loài người và khai thác sử dụng tài nguyên khoáng sản có tác động mạnh mẽ đến môi trường sống. Một mặt, tài nguyên khoáng sản là nguồn vật chất để tạo nên các dạng vật chất có ích và của cải của con người. Bên cạnh đó, việc khai thác tài nguyên khoáng sản thường tạo ra các loại ô nhiễm như bụi, kim loại nặng, các hóa chất độc và hơi khí độc (SO2, CO, CH4 v.v...). Tài nguyên khoáng sản được phân loại theo nhiều cách: - Theo dạng tồn tại: Rắn, khí (khí đốt, Acgon, He), lỏng (Hg, dầu, nước khoáng). - Theo nguồn gốc: Nội sinh (sinh ra trong lòng trái đất), ngoại sinh (sinh ra trên bề mặt trái đất). - Theo thành phần hóa học: khoáng sản kim loại (kim loại đen, kim loại màu, kim loại quý hiếm), khoáng sản phi kim (vật liệu khoáng, đá quý, vật liệu xây dựng), khoáng sản cháy (than, dầu, khí đốt, đá cháy). 9 * Khái niệm “Khai thác tài nguyên khoáng sản” Theo quy định tại khoản 7 Điều 2 Luật khoáng sản năm 2010, khái niệm “Khai thác khoáng sản” là hoạt động nhằm thu hồi khoáng sản, bao gồm xây dựng cơ bản mỏ, khai đào, phân loại, làm giàu và các hoạt động khác có liên quan. Khai thác khoáng sản là hoạt động có sự tham gia của tất cả các chủ thể liên quan đến khoáng sản gồm: Nhà nước - Người dân - Doanh nghiệp. Kết quả của hoạt động này là chuyển hóa khoáng sản từ ở dạng “tiềm năng” thành hàng hóa; là giai đoạn chuyển hóa giá trị “tiềm năng” của khoáng sản thành giá trị hiện thực, đem lại nguồn lợi thực tế cho phát triển kinh tế - xã hội đất nước cũng như doanh nghiệp và người dân. Do đó, hoạt động này cần có sự quản lý, giám sát chặt chẽ để tài sản do thiên nhiên ban tặng được khai thác, sử dụng một cách có hiệu quả nhất. 1.1.2. Những đặc điểm của tài nguyên khoáng sản Để làm rõ vấn đề QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản cũng cần đánh giá đầy đủ những đặc điểm chung cũng như đặc điểm riêng của tài sản “khoáng sản”, các đặc điểm này đó là: - Tính hữu hạn, không tái tạo: Khoáng sản được hình thành tích tụ trong quá trình hoạt động địa chất rất lâu dài hàng triệu năm trước đó và không phải là vô hạn. Hầu hết các loại khoáng sản (trừ một số loại khoáng sản như nước khoáng, nước nóng thiên nhiên) khi đã được khai thác để sử dụng đều “không thể tái tạo”. Chính vì vậy, khi khai thác, sử dụng khoáng sản trong từng thời kỳ cần cân nhắc kỹ để tối đa hóa lợi ích phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trước mắt cũng như lâu dài. Nói cách khác, khoáng sản phải được khai thác, sử dụng triệt để, hợp lý, tiết kiệm có hiệu quả cao nhất. - Tính rủi ro địa chất: Khi đầu tư kinh doanh vào bất kỳ lĩnh vực nào cũng đều có những rủi ro ở mức độ nhất định. Tuy nhiên, đầu tư vào lĩnh vực 10 khoáng sản có mức độ rủi ro cao hơn bởi có một rủi ro khác xuất phát từ đặc điểm của loại tài sản này. Mỏ khoáng sản là thực tại khách quan, nằm ngoài ý muốn của con người. Khi thực hiện các hoạt động như điều tra, đánh giá, thăm dò khoáng sản là con người mong muốn có các thông tin đầy đủ hơn về mỏ khoáng sản đó trước khi đầu tư khai thác. Tuy nhiên, trong thực tế, kể cả trong trường hợp một mỏ khoáng sản đã được thăm dò tỉ mỉ thì vẫn có những khu vực không có công trình thăm dò, khi khai thác sự thay đổi chiều dày, hàm lượng v.v… và chất lượng, thậm chí không có quặng nằm ngay tại những khu vực này. Đây chính là tính “rủi ro địa chất” của khoáng sản (nằm ngoài ý muốn của con người). Tính rủi ro địa chất của các loại khoáng sản khác nhau cũng khác nhau. Thường khoáng sản quý, hiếm có mức độ rủi ro cao hơn. Ngược lại, những loại khoáng sản thông thường như khoáng sản làm vật liệu xây dựng có độ rủi ro thấp hơn. Khoáng sản có độ rủi ro càng cao về địa chất thì mức độ đầu tư cho hoạt động tìm kiếm, thăm dò cũng càng lớn và ngược lại. Đây là đặc điểm cần quan tâm của khoáng sản không giống với các loại tài sản hữu hình khác. - Lợi thế so sánh (“địa tô chênh lệch”): Tương tự như đối với một số loại tài nguyên thiên nhiên khác như tài nguyên đất, tài nguyên rừng, khi đầu tư khai thác cùng loại khoáng sản nhưng mỏ có vị trí thuận lợi, có điều kiện địa chất - mỏ thuận lợi hơn thì cũng có lợi thế hơn (chi phí sản xuất thấp hơn, có lợi nhuận cao hơn lợi nhuận trung bình) so với các mỏ có điều kiện khó khăn, phức tạp. Trường hợp này cũng tương tự như trong nông nghiệp khi sản xuất trên mảnh đất có điều kiện tự nhiên khác nhau mà thường được gọi là “địa tô chênh lệnh”. Lợi thế so sánh phụ thuộc vào đặc điểm mỏ khoáng sản, thay đổi theo thời gian, không gian cũng như sự phát triển của trình độ khoa học - công nghệ khai thác, chế biến loại khoáng sản đó. Cùng một loại khoáng sản, cùng một điều kiện địa chất mỏ như nhau, nhưng mỏ có vị trí địa lý thuận 11 lợi (gần đường giao thông chính, gần các yêu cầu phải đáp ứng như: tài nguyên nước, lao động v.v...) thì sẽ có chi phí thấp hơn, sinh ra lợi nhuận cao hơn so với một mỏ khoáng sản cùng loại nhưng có vị trí không thuận lợi, nằm ở vùng sâu, vùng xa, hạ tầng cơ sở vật chất, xã hội thấp kém v.v... - Quan hệ hữu cơ với tài nguyên đất: Khoáng sản luôn gắn liền và có quan hệ hữu cơ với tài nguyên đất. Khi khai thác khoáng sản luôn phải sử dụng một diện tích đất mặt nhất định, kể cả khi khai thác khoáng sản bằng phương pháp hầm lò. Do đó, khi giải quyết vấn đề sở hữu về khoáng sản, cũng như khi đưa ra các giải pháp nhằm quản lý, bảo vệ tốt khoáng sản chưa khai thác chúng ta cũng phải giải quyết cả vấn đề liên quan giữa quyền quản lý, bảo vệ, khai thác khoáng sản với quyền sử dụng đất đai, những vấn đề về lợi ích khác có liên quan. - Quan hệ hữu cơ với tài nguyên nước: Tương tự như đối với tài nguyên đất, khoáng sản cũng có mối quan hệ hữu cơ với tài nguyên nước. Khi tiến hành khai thác một số loại khoáng sản, chúng ta phải sử dụng một lượng nước mặt cũng như nước ngầm để phục vụ công tác khai thác (nước sinh hoạt, nước phục vụ khai - tuyển v.v..). Trong nhiều trường hợp, thân khoáng sản gắn liền với nguồn tài nguyên nước nên khi khai thác đã ảnh hưởng trực tiếp tới nguồn tài nguyên nước nằm trong khu vực khai thác khoáng sản. Khi đó, trong quá trình khai thác cũng phải giải quyết vấn đề pháp lý khi sử dụng, tác động đến tài nguyên nước. - Tính “đa dụng”, “đa mục đích”, “đa khoáng” và thay đổi giá trị dụng theo thời gian, trình độ phát triển của khoa học công nghệ: Tùy theo nhu cầu sử dụng của nền kinh tế quốc dân mà khoáng sản được sử dụng cho các mục đích khác nhau. Đá vôi với chất lượng khác nhau có thể sử dụng để rải đường, xây dựng công trình dân dụng, công nghiệp hoặc dùng làm nguyên liệu xi măng. Đá hoa trắng có chất lượng tốt, độ trắng cao được chế biến làm 12 đá vôi dạng bột, dạng hạt cung cấp làm phụ gia trong sản xuất giấy, cao su, sơn v.v... Khoáng sản nói chung, nhất là khoáng sản kim loại thường là khoáng sản đa khoáng nên cần sử dụng tổng hợp, hợp lý có hiệu quả các khoáng vật, thành phần có ích đi kèm với khoáng sản chính. Mặt khác, một loại khoáng sản khi nằm độc lập thì có thể được xem là khoáng sản chính nhưng lại được coi là đất đá thải khi khai thác đồng thời với một loại khoáng sản khác. Ví dụ: khi khai thác than lộ thiên, đá vôi hoặc đá vật liệu xây dựng thông thường được coi là đất đá thải, nhưng nếu biết và sử dụng hợp lý thì nó lại là nguyên liệu đầu vào cho mục đích khác như: rải đường, nguyên liệu sản xuất xi măng, v.v... Hoặc, do trình độ công nghệ tuyển thấp, hàm lượng biên của quặng titan sa khoáng (năm 1993) khoảng 10 -15 kg/m3, nhưng đến năm 2011, đã giảm xuống còn khoảng 5 kg/m3 do trình độ tuyển khoáng đã phát triển. - Tác động trực tiếp tới môi trường trong hoạt động khoáng sản: Hoạt khai thác khoáng sản có tác động tiêu cực và trực tiếp tới môi trường, thậm chí rất lớn (hủy hoại đất mặt, thủy sinh, môi trường nước, môi trường không khí v.v...). Tác động này không chỉ ảnh hưởng trong phạm vi khu vực khai thác khoáng sản mà còn ảnh hưởng tới phạm vi rộng lớn hơn ở xung quanh hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Do đó, khi xây dựng các chế định pháp lý quản lý khoáng sản cần phải giải quyết các vấn đề pháp lý liên quan đến môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản. 1.1.3. Quyền sở hữu về tài nguyên khoáng sản Xét về phương thức sản xuất, tài nguyên khoáng sản là tư liệu sản xuất, một trong những yếu tố của lực lượng sản xuất, là một trong những nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Với những cơ sở thực tiễn và pháp lý rõ ràng, với bản chất của nhà nước xã hội chủ nghĩa, nhân dân có quyền làm chủ đất nước, quyết định mọi vấn đề về phát triển đất nước, có quyền sở hữu đối với những tài sản quốc gia. Để xây dựng và phát triển đất nước, nhân dân 13 không những có quyền mà cần phải nắm chắc các nguồn lực, các tài sản cơ bản, quan trọng nhất của đất nước để việc sử dụng các nguồn lực, tài sản đó một cách hiệu quả. Như đã nêu trên, tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013 của Nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tài nguyên khoáng sản là “tài sản công” thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Khi nhân dân được là chủ sở hữu thực sự thì các nguồn lực, tài sản công mới có khả năng phát huy cao độ sức mạnh của mình, mục tiêu xây dựng xã hội công bằng, dân chủ, văn minh mới có cơ hội thực hiện. Chính vì vậy, Điều 200 Bộ luật Dân sự của Việt Nam cũng quy định các tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước, trong đó có “tài nguyên trong lòng đất”. Với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân, Nhà nước thể chế hóa các quyền năng của chủ sở hữu trong Luật khoáng sản (năm 1996, năm 2005 và mới đây nhất là Luật khoáng sản năm 2010) và các văn bản dưới Luật được thể hiện trong những điều, khoản quy định trong hệ thống văn bản pháp luật về khoáng sản. Điều 1 Luật khoáng sản năm 2010 đã khẳng định “Luật này quy định việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản; bảo vệ khoáng sản chưa khai thác; thăm dò, khai thác khoáng sản; quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Điều này chứng tỏ, chỉ có Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu về TNKS mới có đủ quyền năng để quy định các quyền liên quan đến việc chiếm dụng, sử dụng và định đoạt tài sản là khoáng sản như nội dung của Luật. Xuất phát từ bản chất của khoáng sản mà các quyền năng của sở hữu cũng khác nhau về hình thức và mức độ pháp lý khi nó chuyển hóa từ trạng thái tự nhiên vốn có (chưa khai thác) sang giai đoạn đã được khai thác (được đưa ra khỏi trạng thái tự nhiên). Cụ thể là: