Tài liệu Quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã hà tiên, tỉnh kiên giang

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ………………../……………… BỘ NỘI VỤ ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHAN QUỐC DŨNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ TẠM TRÚ, TẠM VẮNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ HÀ TIÊN, TỈNH KIÊN GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017 i BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ………………../……………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHAN QUỐC DŨNG PHAN QUỐC DŨNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ TẠM TRÚ, TẠM VẮNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN QUẢN LÝ NHÀ VỀ TỈNH TẠM TRÚ, VẮNG THỊ XÃ NƢỚC HÀ TIÊN, KIÊNTẠM GIANG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ HÀ TIÊN, TỈNH KIÊN GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Mã số Quản lý công : 60 34 04 03 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS. TS. Nguyễn Bá Chiến TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017 TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017 ii LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi và được sự hướng dẫn khoa học của PGS. TS. Nguyễn Bá Chiến. Các nội dung, kết quả nghiên cứu có tính độc lập và chưa được công bố dưới bất kỳ hình thức nào. Số liệu được sử dụng trung thực, rõ ràng, minh bạch và được cơ quan cung cấp cho phép công bố. Một số nội dung của đề tài có mang tính kế thừa, phát triển từ các tài liệu, tạp chí, công trình nghiên cứu đã được công bố. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm với lời cam đoan của tôi. Kiên Giang, ngày 15 tháng 8 năm 2017 Tác giả luận văn Phan Quốc Dũng i MỤC LỤC Lời cam đoan MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài .............................................................................. 1 2. Tình hình nghiên cứu đề tài ........................................................................ 3 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................. 3 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu............................................................... 4 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu .......................................... 4 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn ........................................................................ 5 7. Cấu trúc của đề tài ...................................................................................... 5 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ TẠM TRÚ, TẠM VẮNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ ................................ 6 1.1. Những khái niệm liên quan ................................................................... 6 1.1.1. Khái niệm tạm trú, tạm vắng ............................................................ 6 1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng ........................... 9 1.2. Trách nhiệm quản lý nhà nƣớc về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã ............................................................................................... 12 1.2.1. Trách nhiệm của UBND cấp xã ..................................................... 12 1.2.2. Trách nhiệm của Công an cấp xã ................................................... 12 1.2.3. Sự cần thiết quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng ....................... 15 1.3. Nội dung quản lý nhà nƣớc về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã .......................................................................................................... 16 1.3.1. Ban hành văn bản quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng tại địa phương ................................................................................................... 16 1.3.2. Tổ chức thực hiện các văn bản quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng tại địa phương ................................................................................ 18 1.3.3. Tổ chức tuyên truyền, giáo dục pháp luật ...................................... 18 ii 1.3.4. Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật trong quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng........................... 20 1.4. Những yếu tố tác động đến quản lý nhà nƣớc về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã .............................................................................. 23 1.4.1. Quy định pháp luật làm cơ sở quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng …………………………………………………………………………...23 1.4.2. Sự phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu giải quyết việc làm ......... 28 1.4.3. Năng lực, trình độ và ý thức trách nhiệm của cán bộ quản lý tạm trú, tạm vắng ................................................................................................. 29 1.4.4. Nhận thức của người dân và các tổ chức liên quan ........................ 29 TIỂU KẾT CHƢƠNG 1............................................................................. 31 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ TẠM TRÚ, TẠM VẮNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ HÀ TIÊN, TỈNH KIÊN GIANG ................................................................ 32 2.1. Tình hình, đặc điểm liên quan đến quản lý nhà nƣớc về tạm trú, tạm vắng trên địa bàn thị xã Hà Tiên ............................................................... 32 2.1.1. Tình hình vị trí địa lý, kinh tế, xã hội có liên quan đến vấn đề tạm trú, tạm vắng .......................................................................................... 32 2.1.2. Đặc điểm dân cư trên địa bàn thị xã Hà Tiên ................................. 34 2.1.3. Tình hình an ninh, trật tự ở địa bàn thị xã Hà Tiên ......................... 35 2.1.4. Tình hình quần chúng chấp hành các quy định về quản lý tạm trú, tạm vắng ................................................................................................. 38 2.2. Thực trạng về nhân khẩu tạm trú, tạm vắng tại thị xã Hà Tiên và tình hình tội phạm lợi dụng tạm trú, tạm vắng trên địa bàn thị xã Hà Tiên để hoạt động ....................................................................................... 40 2.2.1. Khái quát về nhân khẩu tạm trú, tạm vắng trên địa bàn thị xã Hà Tiên ........................................................................................................ 40 2.2.1.1. Khái quát về tình hình nhân khẩu tạm trú ............................ 40 iii 2.2.1.2. Khái quát về tình hình nhân khẩu tạm vắng......................... 41 2.2.2. Tình hình các đối tượng lợi dụng tạm trú, tạm vắng để hoạt động phạm tội, trốn thi hành án ....................................................................... 41 2.2.2.1. Số đối tượng ở nơi khác đến tạm trú hoạt động phạm tội .... 41 2.2.2.2. Tình hình đối tượng truy nã, trốn thi hành án đến thị xã Hà Tiên trà trộn, ẩn náo, hoạt động vi phạm pháp luật ........................... 42 2.3. Tình hình quản lý nhà nƣớc về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên ............................................................ 45 2.3.1. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng ở thị xã Hà Tiên ........................................................................................................ 45 2.3.1.1. Về biên chế ......................................................................... 45 2.3.1.2. Về trình độ, cấp bậc, độ tuổi của lực lượng Công an cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên ............................................................... 46 2.3.2. Tổ chức thực hiện văn bản quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng 49 2.3.3. Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật trong quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng........................... 59 2.3.4. Đánh giá chung .............................................................................. 60 2.4. Những bài học rút ra trong quản lý nhà nƣớc về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên ................................ 64 TIỂU KẾT CHƢƠNG 2............................................................................. 67 Chƣơng 3: GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ TẠM TRÚ, TẠM VẮNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ HÀ TIÊN, TỈNH KIÊN GIANG ................................................. 69 3.1. Dự báo những yếu tố có tác động, ảnh hƣởng đến công tác quản lý tạm trú, tạm vắng trên địa bàn thị xã Hà Tiên nhìn nhận dƣới góc độ an ninh, trật tự................................................................................................. 69 3.1.1. Cơ sở dự báo.................................................................................. 69 iv 3.1.2. Dự báo biến động của nhân khẩu tạm trú đến năm 2020 trên địa bàn thị xã Hà Tiên ......................................................................................... 70 3.1.3. Dự báo tình hình tội phạm lợi dụng tạm trú, tạm vắng để hoạt động trong những năm tới ở địa bàn thị xã Hà Tiên ........................................ 71 3.2. Giải pháp bảo đảm quản lý nhà nƣớc về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên ................................................. 73 3.2.1. Hoàn thiện cơ sở pháp luật quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng 73 3.2.2. Tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật................... 77 3.2.3. Xây dựng quy chế phối hợp chặt chẽ giữa Chính quyền cấp xã với lực lượng an ninh cơ sở và ban ngành có liên quan trong quản lý nhân khẩu tạm trú ........................................................................................... 83 3.2.4. Nâng cao trình độ chuyên môn cho lực lượng làm công tác quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng................................................................ 86 3.2.5. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra ........................................ 92 TIỂU KẾT CHƢƠNG 3............................................................................. 96 KẾT LUẬN ................................................................................................. 97 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 99 PHỤ LỤC v MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quản lý nhà nước về cư trú, trong đó có tạm trú, tạm vắng là một trong những lĩnh vực trọng yếu của nền hành chính mọi quốc gia, trong đó có Việt Nam. Việc nắm chắc và cập nhật thường xuyên thông tin, dữ liệu về tình hình dân cư, góp phần quan trọng đem lại hiệu quả cao trong quản lý nhà nước, làm tăng mối quan hệ giữa nhà nước và công dân. Từ xưa đến nay, quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng được coi là một công cụ để nhà nước bảo vệ quyền nhân dân và hoạch định chính sách kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng. Thị xã Hà Tiên thuộc tỉnh Kiên Giang, là một trong những trung tâm chính trị, văn hóa, xã hội, thương mại, dịch vụ của tỉnh. Là thị xã biên giới có cửa khẩu quốc tế, là địa bàn du lịch và nghỉ dưỡng. Trong năm có trên dưới 10 lễ hội cấp tỉnh, cấp địa phương diễn ra trên địa bàn thu hút đông lượng khách đến dự. Nhiều lễ hội mang tính tâm linh, tín ngưỡng văn hóa dân gian được nhân dân sùng bái; là địa bàn thu hút đông khách du lịch đến tham quan, nghỉ dưỡng vào dịp cuối tuần và các kỳ nghỉ lễ trong năm Thị xã Hà Tiên hiện có trên 50 khách sạn và trên 200 nhà nghỉ, ngoài ra còn nhiều hộ dân tự tổ chức mô hình du lịch cộng đồng (cho khách du lịch thuê ở trong nhà…). Đặc biệt, gần đây có 02 khu công nghiệp mới đi vào hoạt động, thu hút một lượng lớn lao động từ nơi khác đến làm việc, các loại đối tượng hình sự, ma túy, tệ nạn xã hội đến hoạt động và ẩn náu cùng với người lao động tại các cơ sở cho thuê lưu trú chủ yếu là các hộ tự phát ngăn phòng cho thuê, nhà nghỉ… Đáng chú ý hơn là tình hình các casino, trường gà phía Campuchia (giáp biên giới Việt Nam) hoạt động rất mạnh, hàng ngày thu hút trên dưới 1.000 người từ các nơi qua lại biên giới đánh bạc… Hàng năm, xảy ra trên 100 vụ án hình sự; đối tượng phạm tội từ nơi khác đến ẩn náu trong các cơ sở cho thuê lưu trú để hoạt động. 1 Từ thực trạng trên đã làm cho tình hình an ninh - trật tự ở các hộ ngăn phòng cho thuê, khu công nghiệp tập trung đông công nhân ngày càng trở nên phức tạp và có ảnh hưởng lớn đến đời sống của cư dân thị xã. Một trong những nguyên nhân dẫn đến vấn đề trên là từ quản lý nhà nước. Những năm qua chính quyền thị xã Hà Tiên có nhiều chủ trương, biện pháp nhằm tăng cường công tác quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng. Thế nhưng, công tác này hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, nhiều đối tượng lợi dụng sơ hở trong công tác tạm trú, tạm vắng để hoạt động phạm tội. Nhìn chung công tác quản lý nhà nước về cư trú, trong đó có quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng còn mang tính hành chính đơn thuần chưa đi sâu vào nắm chắc hoạt động, thái độ của từng nhân hộ khẩu trong từng khu vực. Mặt khác, một số cán bộ, công chức chưa nhận thức đúng tình hình phức tạp nảy sinh tại các hộ ngăn phòng cho thuê… cũng như nhận thức chưa đầy đủ tầm quan trọng của quản lý nhà nước về nhân hộ khẩu để giữ vững an ninh, trật tự tại địa bàn, khu vực phụ trách. Chính vì vậy quản lý nhà nước về cư trú nói chung, quản lý nhà nước tạm trú, tạm vắng nói riêng phải được nhận thức rằng: nó có một vị trí hết sức quan trọng và đây là một yêu cầu đòi hỏi khách quan của thực tiễn. Thực hiện tốt công tác này không những có ý nghĩa trong việc đảm bảo tình hình an ninh, trật tự nói chung mà còn phục vụ cho công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm nói riêng. Vì thế việc tìm ra giải pháp bảo đảm quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng là một yêu cầu không thể thiếu trong quản lý nhà nước về an ninh, trật tự trên địa bàn thị xã. Từ yêu cầu thực tế của công tác quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng trên địa bàn thị xã Hà Tiên, đặc biệt trong giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế, nhiều khu công nghiệp phát triển, tội phạm lẩn trốn trong các cơ sở cho thuê lưu trú có nhiều phức tạp nên tôi chọn nghiên cứu đề tài: “Quản lý nhà nước 2 về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên, tỉnh Kiên Giang”. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đã có một số đề tài nghiên cứu dưới các góc độ khác nhau về công tác quản lý tạm trú, tạm vắng trong những phạm vi và đối tượng nhất định như: Trần Dân, Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhân hộ khẩu tại khu công nghiệp tập trung ở thị xã Hà Tiên, luận văn thạc sỹ, 2006; Đặng Thị Thanh, Quản lý người lao động tự do ngoài tỉnh của Công an các phường Hà Nội-góp phần đảm bảo an ninh trật tự, luận văn thạc sỹ, 2003); Lê Thị Minh Hằng, Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý hộ khẩu, nhân khẩu của lực lượng cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội phục vụ phòng ngừa và đấu tranh chống tội phạm trên địa bàn thành phố Tuy Hòa tỉnh Phú Yên, khóa luận tốt nghiệp, 2005. Mặc dù có nhiều đề tài nghiên cứu về công tác quản lý nhân hộ khẩu, quản lý tạm trú, tạm vắng nhưng chưa có đề tài nào nghiên cứu sâu về công tác quản lý tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp cơ sở trên địa bàn thị xã Hà Tiên. Vì thế nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên, tỉnh Kiên Giang” sẽ góp phần bổ sung lý luận khoa học về công tác quản lý tạm trú, tạm vắng của chính quyền cũng như đáp ứng yêu cầu của thực tiễn trong phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm, tệ nạn xã hội cũng như góp phần đắc lực cho công tác quản lý xã hội, hoạch định chính sách phát triển kinh tế, tạo công ăn việc làm, giải quyết chính sách xã hội tại địa phương. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên, phân 3 tích, làm rõ những tồn tại, vướng mắc và nguyên nhân nhằm đưa ra những giải pháp góp phần bảo đảm công tác quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn. 3.2. Nhiệm vụ - Nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận, những quy định pháp luật của quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã. - Khảo sát, đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên; Phân tích những thành tựu cũng như hạn chế trong quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền thị xã Hà Tiên, đồng thời chỉ ra những nguyên nhân của hạn chế. - Đưa ra được các giải pháp, kiến nghị cho quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên - Phạm vi nghiên cứu: Quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên từ năm 2012 – 2016. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Đề tài nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về công tác quản lý nhà nước về an ninh – trật tự. - Phương pháp nghiên cứu: + Phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp tình hình tạm trú, tạm vắng chung của thị xã Hà Tiên. + Phương pháp tổng kết thực tiễn và phương pháp nghiên cứu điển hình: thông qua các tài liệu, khảo sát hoạt động thực tiễn Công an cấp xã. 4 + Phương pháp tọa đàm, trao đổi lấy ý kiến để đưa ra các kinh nghiệm làm cơ sở đề xuất giải pháp. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn - Lý luận: Hệ thống hóa các lý thuyết quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã - Thực tiễn: Những kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ là nguồn tài liệu để UBND thị xã Hà Tiên tham khảo và vận dụng vào thực tiễn quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng. Ngoài ra, có thể là nguồn tài liệu tham khảo trong hoạt động học tập, giảng dạy và nghiên cứu tại Học viện Hành chính Quốc gia. 7. Cấu trúc của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục. Nội dung luận văn gồm 03 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận của quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã. Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên, tỉnh Kiên Giang. Chương 3: Giải pháp bảo đảm quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã trên địa bàn thị xã Hà Tiên, tỉnh Kiên Giang. 5 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ TẠM TRÚ, TẠM VẮNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1.1. Những khái niệm liên quan 1.1.1. Khái niệm tạm trú, tạm vắng Nước ta, thời kỳ cổ và trung đại, theo tài liệu để lại thì các qui định về quản lý con người đã xuất hiện trước công nguyên. Hình thức quản lý đơn giản, theo trình độ phát triển, nói chung trong giai đoạn cổ đại và Nhà nước phong kiến vấn đề quản lý cư trú của con người nhằm mục đích áp đặt sự thống trị giai cấp của nhà nước đó. Giai đoạn từ năm 1858 – 1945 thời kỳ thực dân Pháp cai trị, chúng thực hiện các hình thức quản lý chặt chẽ, tỷ mỉ ở các tỉnh lị. Quản lý từng người, từng gia đình, có sổ theo dõi quản lý, đối với những người từ 15 tuổi trở lên đều có danh chỉ bản. Mục đích là để nộp tô, thu thuế, bắt lính, bắt phu… phục vụ cho hoạt động cai trị, bóc lột và khai thác thuộc địa của chúng. Giai đoạn 1945 đến 1975 Đế quốc Mỹ xâm lược, chúng sử dụng công cụ quản lý chặt chẽ và có hệ thống, bao gồm vùng nội thành và vùng giáp ranh với vùng tự do. Thể hiện các qui định về lập hồ sơ, sổ sách từng người, từng gia đình, có dán ảnh được bảo quản và khai thác một cách qui mô và khoa học. Mục đích: phục vụ bắt lính, quản dân, thực hiện các chính sách chống cộng; miền Bắc, năm 1954 sau hòa bình lập lại Nhà nước nghiên cứu, tổ chức chỉ đạo quản lý cư trú nhằm tăng cường quản lý xã hội, củng cố chính quyền cách mạng. Từ năm 1955 công tác đăng ký, quản lý hộ khẩu được tiến hành một số nơi thí điểm như: thị xã Bắc Ninh, Sơn Tây, Hà Nội, Thái Nguyên, Hà Đông. Năm 1956 mở rộng công tác này đến Hải Phòng, Đồng Hới, Nghệ An, Hà Tĩnh, Hưng Yên, Việt Trì. Công việc này cơ bản hoàn thành trên phạm vi toàn miền Bắc vào năm 1959. 6 Có thể nói một số qui định điển hình về quản lý cư trú thông qua đăng ký, quản lý hộ khẩu trong giai đoạn này như: năm 1954 Ủy ban hành chính từng tỉnh, thành phố công bố qui định tạm thời trên địa phương mình; năm 1957 là Bản điều lệ tạm thời về đăng ký, quản lý hộ khẩu được điều chỉnh, bổ sung; năm 1965 Hội đồng Chính phủ chính thức ban hành Bản điều lệ đăng ký, quản lý hộ khẩu bằng Nghị định 104/CP ngày 27-6-1964 và thực hiện thống nhất trên toàn miền Bắc; năm 1968 đáp ứng yêu cầu chống cuộc chiến tranh phá hoại của địch, chống hoạt động tình báo, xâm nhập, hoạt động gián điệp… lấy số liệu dân số chuẩn bị bầu cử toàn quốc, nên yêu cầu kết hợp quản lý dân số, quản lý cư trú với quản lý đi lại. Vì thế, ngày 29-02-1968 Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định 32/CP thống nhất công tác đăng ký, quản lý hộ khẩu với thống kê dân số và công tác hộ tịch. Khi miền Nam hoàn toàn giải phóng năm 1975, Chính phủ ban hành Quyết định 54/CP ngày 17-8-1976 điều chỉnh công tác đăng ký, quản lý hộ khẩu trên phạm vi toàn miền Nam; Quyết Định 167/CP ngày 18/9/1976 hướng dẫn, bổ sung và chỉ đạo công tác đăng ký, quản lý hộ khẩu phù hợp với tình hình miền Nam. Sau nhiều năm thực hiện các qui định về đăng ký hộ khẩu xuất hiện nhiều vấn đề mới, nhất là cần phân tách công tác hộ tịch và hộ khẩu vì về bản chất là 2 mặt công tác khác nhau và do 2 cơ quan Nhà nước khác nhau tiến hành. Vì thế, ngày 07-01-1988 Chính phủ ban hành Nghị định 04/CP ban hành Điều lệ đăng ký, quản lý hộ khẩu. Trong đó ngoài đăng ký, quản lý Bộ Công an thực hiện khai sinh, khai tử, đăng ký kết hôn… Bộ Tư pháp thực hiện các cải chính về họ tên, ngày tháng năm sinh… (theo Nghị định 219/HĐBT ngày 20-11-1987); năm 1997, qua 10 năm thực hiện Nghị Định 04/CP ngày 07-01-1988 đã bộc lộ những hạn chế, không đáp ứng được tình hình trong xu thế đổi mới, nhất là quản lý tình hình di dân tự do và yêu cầu dịch chuyển lao động trong nền kinh tế thị trường…vì thế đòi hỏi phải có một qui định mới phù hợp. Ngày 10-5-1997 Chính phủ ban hành Nghị định 7 51/CP qui định đăng ký, quản lý hộ khẩu thay thế các qui định trước đây và được thực hiện thống nhất trên phạm vi toàn quốc. Sau hơn 7 năm thực hiện một số nội dung của Nghị định 51/CP không đáp ứng được yêu cầu, chủ yếu là các qui định về nhà ở hợp pháp; qui định điều kiện đăng ký hộ khẩu vào thành phố, thị xã. Do đó, Bộ Công an đã tham mưu cho Chính phủ ban hành Nghị định 108/2005/NĐ-CP ngày 19-8-2005. Để công dân thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ của mình, ngày 29/11/2006 Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Luật cư trú, đây là văn bản pháp lý có giá trị cao nhất qui định về quyền tự do cư trú của công dân trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trình tự, thủ tục đăng ký, quản lý cư trú (thường trú hoặc tạm trú), quyền, trách nhiệm của công dân, hộ gia đình, cơ quan, tổ chức về đăng ký, quản lý cư trú. Từ đó cho thấy quản lý cư trú thông qua đăng ký, quản lý hộ khẩu được xác định là một nội dung cơ bản của công tác quản lý hành chính về an ninh, trật tự. Thực chất là quá trình đăng ký, quản lý hoạt động cư trú của con người, có lịch sử hình thành và phát triển rất lâu. Điều 1 Nghị định 51/CP xác định rõ: “Đăng ký, quản lý hộ khẩu là biện pháp quản lý hành chính của Nhà nước nhằm xác định việc cư trú của công dân, tăng cường quản lý xã hội, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Do vậy Chính phủ giao cho Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) phụ trách việc đăng ký, quản lý hộ khẩu”. Luật cư trú quy định: Cư trú là việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc phường, xã dưới hình thức thường trú hoặc tạm trú; Đăng ký thường trú là việc công dân đăng ký nơi thường trú của mình với cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được cơ quan này làm thủ tục đăng ký thường trú, cấp sổ hộ khẩu cho họ; Đăng ký tạm trú là việc công dân đăng ký nơi tạm trú của mình với cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được cơ quan này làm thủ tục đăng ký tạm trú, cấp sổ tạm trú. 8 Việc đăng ký, quản lý hộ khẩu là quá trình cơ quan Công an dựa vào các văn bản qui phạm pháp luật của nhà nước để tiến hành đăng ký, quản lý hoạt động cư trú của công dân, đảm bảo cho công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ theo pháp luật qui định. Nhằm phục vụ cho công tác quản lý xã hội của nhà nước; công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm và các phạm pháp về an ninh, trật tự. 1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng Quản lý là sự tác động lên một hệ thống nào đó với mục tiêu đưa hệ thống đó đến trạng thái cần đạt được. Quản lý là một phạm trù xuất hiện trước khi có Nhà nước với tính chất là một loại lao động xã hội hay lao động chung được thực hiện ở quy mô lớn. Quản lý được phát sinh từ lao động, không tách rời với lao động và bản thân quản lý cũng là một loại hoạt động lao động. “Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành trên quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung... Một nhạc công tự điều khiển mình nhưng một dàn nhạc cần phải có nhạc trưởng”. Quản lý nhà nước, hiểu theo nghĩa rộng, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước. Bao gồm toàn bộ hoạt động của cả bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp vận hành như một thực thể thống nhất. Chấp hành, điều hành, quản lý hành chính do cơ quan hành pháp thực hiện đảm bảo bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành được đặc trưng bởi các yếu tố có tính tổ chức; được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật; được bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này, tác giả đồng ý với quan điểm cho rằng, quản lý nhà nước là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý và điều chỉnh các mối quan hệ trên mọi lĩnh vực của đời sống 9 xã hội. Quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng là việc các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước để tác động, điều chỉnh hoạt động tạm trú, tạm vắng của công dân trên cả nước, nhằm định hướng xây dựng hệ thống thống nhất của tạm trú, tạm vắng, đảm bảo ổn định an ninh trật tự toàn xã hội hướng đến mục tiêu chung của quản lý nhà nước. Theo đó, quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng là quá trình các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành các chủ trương, chính sách pháp luật về đăng ký, quản lý cư trú của người dân trên lãnh thổ. Như vậy, quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng là quá trình cơ quan hành chính nhà nước căn cứ vào pháp luật về cư trú để thay mặt nhà nước tiến hành quản lý hoạt động cư trú của công dân, phục vụ cho công tác quản lý xã hội của nhà nước và công tác phòng ngừa, đấu tranh, phòng chống các loại tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật về cư trú, về tạm trú, tạm vắng, đảm bảo an ninh trật tự xã hội. Đồng thời đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Còn quản lý cư trú đối với công dân là một nội dung của quản lý hành chính về an ninh trật tự do lực lượng Công an nhân dân tiến hành trên cơ sở quy định của Luật cư trú, các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước để đăng ký, quản lý hoạt động cư trú của công dân, đảm bảo cho công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ theo pháp luật quy định, phục vụ yêu cầu quản lý xã hội của Nhà nước, góp phần phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm, các hành vi vi phạm pháp luật, đảm bảo an ninh trật tự. Quản lý cư trú đối với công dân bao gồm các nội dung chủ yếu sau: Đăng ký, quản lý thường trú; đăng ký, quản lý tạm trú; lưu trú và thông báo lưu trú; khai báo tạm vắng; điều chỉnh, bổ sung những thay đổi về cư trú; xây dựng cơ sở dữ liệu về cư trú. Bộ phận quản lý hộ khẩu sẽ quản lý các hộ gia đình thông qua sổ hộ khẩu theo mẫu quy định của nhà nước. Khi gia đình có ai đó đi xa dài ngày thì phải đến cơ quan địa phương, nơi công dân ấy đang cư trú để làm thủ tục xin cấp giấy tạm vắng có thời hạn (cụ thể là tối đa 6 tháng). Nếu công dân là đối tượng đang bị 10 quản thúc tại địa phương có thời gian bị quản thúc thì không được phép xin giấy tạm vắng trong thời gian đó. Người cần cấp giấy tạm vắng sẽ trình sổ hộ khẩu và cung cấp thông tin cho người có thẩm quyền để được cấp giấy tạm vắng. Khi gia đình có người nào đó chuyển đến nơi ở mới hoặc tách ra hộ khẩu mới thì làm thủ tục chuyển khẩu theo quy định của nhà nước. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày chuyển đến nơi ở mới thì người đó phải đến trụ sở công an xã/phường/thị trấn nơi chuyển đến để làm thủ tục đăng ký. Thủ tục gồm: Phiếu khai báo tạm vắng, giấy chứng nhận chuyển đi của địa phương nơi người đó đã cư trú (hoặc giấy tờ khác thay thế theo qui định), sổ hộ khẩu gia đình và điền đầy đủ thông tin vào trong các giấy tờ sau: - Phiếu báo thay đổi hộ khẩu, nhân khẩu; - Bản khai nhân khẩu. Như vậy, quản lý tạm trú, tạm vắng là một trong những nội dung quan trọng của quản lý cư trú và được hiểu như sau: Quản lý tạm trú là quá trình đăng ký, ghi nhận việc khai báo tạm trú đối với các nhân khẩu không phải là nhân khẩu thường trú tại địa phương. Họ ở phường, xã, thị trấn khác đến và cư trú lại một thời gian nhất định. Quản lý tạm vắng là quá trình làm thủ tục đăng ký, ghi nhận việc khai báo vắng mặt của nhân khẩu theo quy định của pháp luật khi vắng mặt qua đêm, đi khỏi nơi đăng ký hộ khẩu thường trú của mình với các lý do khác nhau thuộc trường hợp phải khai báo tạm vắng. Từ việc nghiên cứu các vấn đề trên, tác giả cho rằng, quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã là quá trình UBND cấp xã căn cứ vào pháp luật về cư trú tiến hành quản lý hoạt động cư trú, trong đó có tạm trú, tạm vắng của người dân, phục vụ công tác xã hội, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân theo quy định, góp phần thực hiện công tác phòng ngừa, đấu tranh phòng, chống các loại tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật về cư trú, về tạm trú, tạm vắng, đảm bảo an ninh trật tự trên địa bàn hành chính của mình. 11 1.2. Trách nhiệm quản lý nhà nƣớc về tạm trú, tạm vắng của chính quyền cấp xã 1.2.1. Trách nhiệm của UBND cấp xã Điều 34 Luật cư trú được Quốc Hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 29-11-2006, có hiệu lực thi hành ngày 01-7-2007 quy định về trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp trong quản lý cư trú. 1. Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về cư trú tại địa phương. 2. Chỉ đạo việc phối hợp giữa các cơ quan hữu quan ở địa phương về quản lý cư trú. 3. Tổ chức tuyên truyền, giáo dục pháp luật về cư trú. 4. Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về cư trú theo quy định của pháp luật. Như vậy, đối với hoạt động quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng, UBND cấp xã có trách nhiệm: - Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về cư trú tại địa phương, cụ thể về tạm trú, tạm vắng. - Chỉ đạo việc phối hợp giữa các cơ quan hữu quan ở địa phương về quản lý tạm trú, tạm vắng. - Tổ chức tuyên truyền, giáo dục pháp luật về tạm trú, tạm vắng. - Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về tạm trú, tạm vắng theo quy định của pháp luật. 1.2.2. Trách nhiệm của Công an cấp xã Khoản 4 điều 32 Luật cư trú được Quốc Hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 29-11-2006, có hiệu lực thi hành ngày 01-7-2007 quy định: “Công an xã, phường, thị trấn có trách 12 nhiệm hướng dẫn nội dung khai báo, kiểm tra nội dung khai báo, ký xác nhận vào phần phiếu cấp cho người khai báo tạm vắng”. Điều 36 Luật cư trú quy định về người làm công tác đăng ký, quản lý cư trú: 1. Người làm công tác đăng ký, quản lý cư trú phải được đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với nhiệm vụ được giao. 2. Người làm công tác đăng ký, quản lý cư trú trong khi thực hiện nhiệm vụ phải có thái độ, lời nói, cử chỉ nghiêm túc, khiêm tốn, hòa nhã; tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ, tài liệu liên quan, viết biên nhận, hẹn ngày trả kết quả và giải quyết đúng thời hạn theo quy định của Luật này; trường hợp hồ sơ còn thiếu hoặc chưa đúng thì hướng dẫn cụ thể, đầy đủ bằng văn bản và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc hướng dẫn đó. - Niêm yết công khai, hướng dẫn cơ quan, tổ chức, cá nhân, hộ gia đình trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về tạm trú, tạm vắng. - Bố trí cán bộ có năng lực, phẩm chất đạo đức tốt làm công tác đăng ký, quản lý tạm trú, tạm vắng. - Cấp sổ tạm trú, giấy tạm vắng đúng thời hạn cho công dân theo quy định của Luật cư trú và quy định của Bộ Công an. - Quản lý, lưu trữ hồ sơ, tài liệu về đăng ký, quản lý tạm trú, tạm vắng. - Kiểm tra, gải quyết kịp thời kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân liên quan đến đăng ký, quản lý tạm trú, tạm vắng theo thẩm quyền. - Tập hợp, báo cáo tình hình, số liệu cư trú về Công an quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh theo quy định. - Tổ chức tuyên truyền pháp luật về cư trú. - Thực hiện các việc khác về quản lý cư trú theo quy định của Công an cấp trên. Cảnh sát khu vực là lực lượng chính chịu trách nhiệm đăng ký và quản lý việc tạm trú, tạm vắng trong khu vực. Tham gia trực, quản lý, kiểm tra 13