Tài liệu Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh phú thọ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN NỮ PHƢƠNG THẢO QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH QUA THỰC TIỄN TỈNH PHÚ THỌ LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2013 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN NỮ PHƢƠNG THẢO QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH QUA THỰC TIỄN TỈNH PHÚ THỌ Chuyên ngành : Lý luận và Lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TSKH. Đào Trí Úc Hà Nội – 2013 MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Danh mục các chữ viết tắt Danh sách các bảng MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ..................................... 10 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân....................................................................................... 10 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân....................................................................................... 10 1.1.2. Đặc trưng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ............................................................................................ 12 1.1.3. Tính chất văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ............................................................................................ 15 1.1.4. Phân biệt các loại văn bản của cơ quan quản lý nhà nước ở địa Phương ..................................................................................................... 18 1.1.5. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trong quản lý Nhà nước và phát triển ............................ 22 1.2. Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ............................................................. 26 1.2.1. Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ......... 26 1.2.2. Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành Văn bản quy phạm pháp luật ........................................................................................................... 31 1.3. Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh .................................................................................................... 39 1.3.1. Hệ thống các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục xây dung và ban hành văn bản quy phạm pháp luật củ HĐND, UBND ........................ 39 1.3.2. Trình tự thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương ......... 40 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH PHÚ THỌ ........................ 48 2.1. Những thành tựu và bất cập, hạn chế của công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ ...................................................................................... 48 2.1.1. Những kết quả đạt được trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Phú Thọ ................................... 48 2.1.2. Những bất cập, hạn chế trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ .................................................................................................... 65 2.2. Nguyên nhân của những bất cập hạn chế trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ .............................................................................. 81 2.2.1. Nguyên nhân khách quan ................................................................ 81 2.2.2. Nguyên nhân chủ quan ................................................................... 87 CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỘNG NHÂN DÂN, UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH PHÚ THỌ............................................................... 92 3.1. Phương hướng ................................................................................... 92 3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật .................................................... 93 3.2.1. Bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành ................................................................................... 93 3.2.2. Xây dựng và ban hành mới các văn bản pháp luật .......................... 97 3.3. Các giải pháp xây dựng và hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương.................................... 98 3.4. Các giải pháp về cơ chế chính sách.................................................. 104 3.4.1. Tăng cường vai trò và sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND, HĐND ............................ 104 3.4.2. Củng cố và nâng cao trình độ, năng lực tổ chức, cán bộ làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND, HĐND .................... 105 3.4.3. Các điều kiện đảm bảo đối với công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND, HĐND ............................................................... 107 3.4.4. Tăng cường việc phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND, HĐND ............................ 108 3.5. Các giải pháp khác........................................................................... 110 KẾT LUẬN ........................................................................................... 112 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................. 114 DANH SÁCH CÁC BẢNG Bảng 2.1 Kết quả ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh Phú Thọ Bảng 2.2 huyện Kết quả ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp Bảng 2.3 Kết quả ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã Bảng 2.4 Kết quả công tác tự kiểm tra văn bản Bảng 2.5 Kết quả kiểm tra văn bản theo thẩm quyền DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Ủy ban nhân dân UBND Hội đồng nhân dân HĐND Quy phạm pháp luật QPPL Văn bản Quy phạm pháp luật VBQPPL MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài: Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân" "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN"[ 9,Đ 12] vì vậy Đảng và Nhà nước ta luôn xác định việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế là những quyết sách quan trọng; Vấn đề này đã được khẳng định trong nhiều văn kiện trọng đại như: Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02 tháng 01 năm 2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX... Trong đó việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật có một vị trí quan trọng trong hoạt động và quản lý của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Văn bản quy phạm pháp luật vừa là phương tiện, vừa là công cụ để các cơ quan nhà nước thể chế hoá các chủ trương, đường lối của Đảng thành pháp luật của Nhà nước và là cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân. Để xây dựng nhà nước pháp quyền, quản lý xã hội bằng pháp luật, đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh về nội dung và hình thức và pháp luật phải được thực hiện một cách nghiêm minh từ trung ương đến cơ sở. Trong bối cảnh chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước. Các cấp chính quyền địa phương đang sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ban hành cũng đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế- xã hội ở địa phương. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định để thực hiện việc quản lý nhà nước ở địa phương. Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đang rất quan tâm tới việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, các văn bản này được ban hành chủ yếu để cụ thể hoá và thực hiện những quy định của các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở Trung ương cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương hoặc quy định những vấn đề mà chính quyền địa phương được ủy quyền ban hành. Tuy nhiên, trong hoạt động ban hành văn bản của cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương nói chung và của Uỷ ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng cũng bộc lộ những hạn chế, vướng mắc về lý luận, pháp luật và thực tiễn. Một số cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương ban hành văn bản trong một số trường hợp vượt quá thẩm quyền, vi phạm các quy định của luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; quá trình xây dựng, ban hành không tuân theo một trật tự, thủ tục nghiêm ngặt, hợp lý và khoa học, thiếu thống nhất về hình thức văn bản và kỹ thuật soạn thảo ban hành văn bản. Từ những tồn tại như vậy của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương trong việc ban hành văn bản nên đã gây những hậu quả tiêu cực về nhiều mặt, làm giảm hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương. Vì vậy cần có sự nghiên cứu đổi mới hoạt động xây dựng, ban hành văn bản của cơ quan quản lý nhà nươc ở địa phương mà đặc biệt là văn bản quy phạm pháp luật. Về ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung đã được đề cập trong nhiều công trình nghiên cứu, sách báo khoa học, đặc biệt từ sau khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, nhưng chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ. Việc nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương (đặc biệt là cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh trực thuộc trung ương) là một yêu cầu cần thiết đặt ra hiện nay. Vì vậy, tác giả đã chọn đề tài "Quy trình xây dựng và ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ" làm luận văn thạc sỹ của mình. 2. Mục tiêu nghiên cứu: 2.1. Mục tiêu tổng quát: Mục tiêu tổ quát của đề tài “Quy trình xây dựng và ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ” nhằm phản ánh thực trạng quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, qua đó đưa ra các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng quy trình ban hành và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. 2.2. Mục tiêu cụ thể: Trên cơ sở lý luận về văn bản quy phạm pháp luật, các quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thông qua việc khảo sát nghiên cứu hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Tỉnh Phú Thọ; chỉ ra mối quan hệ của các loại văn bản này trong hệ thống văn bản của chính quyền địa phương; nêu những khuyến nghị về các quy định của pháp luật liên quan đến thẩm quyền và trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; nêu những kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân, Uỷ ban nhân dân tỉnh Phú Thọ. Để thực hiện mục đích trên, tác giả tập trung thực hiện những nhiệm vụ sau: - Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; - Phân tích thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương qua khảo sát thực tiễn tại tỉnh Phú Thọ, từ đó rút ra các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết; - Xây dựng và kiến giải các biện pháp nhằm hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. 3. Tính mới và những đóng góp của đề tài: Luận văn là chuyên khảo nghiên cứu tương đối toàn diện về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ. Vì vậy, luận văn có những đóng góp khoa học mới như sau: Thứ nhất, đưa ra và luận giải được những điểm cơ bản về văn bản quy phạm pháp luật, Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Thứ hai, từ khó khăn và thực trạng trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ, phân tích các nguyên nhân và những vấn đề còn tồn tại; Thứ ba, trên cơ sở khoa học và thực tiễn, đưa ra giải pháp, kiến nghị nhằm đổi mới, nâng cao chất lượng quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu: * Đối tượng nghiên cứu: Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Phú Thọ ban hành; thực tiễn hoạt động xây dựng, ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ * Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi không gian: trên địa bàn tỉnh Phú Thọ với 13 huyện, thị xã, thành phố trong tỉnh. - Phạm vi thời gian: Trong 7 năm ( từ năm 2004 khi Luật ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có hiệu lực cho đến nay) 5. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực đề tài: Ở nước ta hiện nay có nhiều công trình nghiên cứu về các vấn đề về xây dựng pháp luật trong đó có văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, quyết định quản lý nhà nước đã và đang được nhiều nhà khoa học (luật học, hành chính học, ngôn ngữ học. . .) quan tâm và có nhiều công trình nghiên cứu, như: - Các công trình nghiên cứu được thực hiện trong khuôn khổ Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ( gọi tắt là Chương trình 909) được Bộ Tư pháp triển khai trong 3 năm 2003 – 2005 với mục tiêu được xác định là : Tiếp tục đổi mới và hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đề cao trách nhiệm của từng cơ quan trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, phát huy dân chủ nhằm ban hành kịp thời, đầy đủ và ngày càng nâng cao chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật. Chương trình đã tổ chức các hoạt động nghiên cứu, khảo sát thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cả trung ương và địa phương. Qua đó, phân tích, đánh giá các ưu điểm, hạn chế và tìm ra nguyên nhân của những tồn tại hạn chế; đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm đổi mới và nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. - Báo cáo sơ kết Triển khai Kế hoạch số 900/UBTVQH11 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 của Chính phủ. Bên cạnh việc thống kê kết quả xây dựng pháp luật nhằm thực hiện Nghị quyết 48NQ/TW, báo cáo cũng chỉ ra những thành công và hạn chế, bất cập trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam trong thời gian qua, đưa ra định hướng, kiến nghị, giải pháp cho giai đoạn 2011-2020. Một số công trình nghiên cứu khác như: - Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, thông tin khoa học pháp lý số 9/2002; - Xây dựng chính sách trong hoạt động lập pháp, thông tin khoa học pháp lý số 7/2008; - Kinh nghiệm pháp điển hóa trên thế giới và nhu cầu pháp điển hóa ở Việt Nam, thông tin khoa học pháp lý số 6/2009; - TS. Nguyễn Thị Như Mai “Chính sách và xây dựng pháp luật”, ban Xây dựng pháp luật, Văn phòng Chính phủ: chỉ ra những bất cập và nguyên nhân của quy trình hình thành chính sách pháp luật của nước ta hiện nay; - Ths. Tào Thị Quyên So sánh quy trình lập pháp của Việt Nam và Thụy Điển, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 12/2006 phân tích quy trình lập pháp của Việt Nam và Thụy Điển để làm rõ sự giống nhau và khác nhau giữa các văn bản do Chính phủ chuẩn bị. - Nguyễn Chí Dũng, Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số 12/2005), tr. 25. - Phạm Tuấn Khải, Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa và thực trạng, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số 14, tháng 6/2006), tr. 20. - Nguyễn Công Long (2005), Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công. - TS. Nguyễn Thế Quyền (2005), Hiệu lực của văn bản pháp luật những vấn đề lý luận và thực tiễn, Tạp chí Luật học, (số 2/2005), tr.31. - PGS.TS. Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tr.77, NXB Công an nhân dân, Hà Nội. - Hà Quang Thanh (2000), Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý nhà nước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Luận văn Thạc sĩ Quản lý nhà nước. - PTS. Lưu Kiếm Thanh (1999), Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành chính nhà nước, Nhà xuất bản Thống kê. - Luật gia Nguyễn Văn Thông ( 2001), Hướng dẫn kĩ thuật soạn thảo văn bản, Nhà xuất bản Thống kê. - GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Giáo trình Lý luận và kĩ thuật soạn thảo văn bản, Nhà xuất bản đại học Quốc Gia Hà Nội. Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý Nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí Luật học. Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước. Tuy nhiên chưa có nhiều công trình nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. 6. Nội dung nghiên cứu đề tài: - Nghiên cứu các vấn đề lý luận và quy định của pháp luật hiên hành về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; - Nghiên cứu các vấn đề thực tiễn về về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; - Nghiên cứu các đề xuất, giải pháp để nâng cao chất lượng quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. 7. Phƣơng pháp nghiên cứu: Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như: các phương pháp phân tích; phương pháp so sánh; phương pháp tổng hợp; phương pháp thống kê. Cơ cấu của luận văn: Kết cấu đề tài ngoài phần giới thiệu mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1 - Cơ sở lí luận và pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Chương 2 - Thực trạng quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ Chương 3 – Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Cho đến nay, văn bản được dùng với nhiều phạm vi, góc độ khác nhau. Với nghĩa thông thường, văn bản là tên gọi chỉ những tài liệu, bài viết được in ấn, lưu hành hàng ngày trong giao tiếp (một bài báo, một công văn, một tập tài liệu, một quyết định…). Với nghĩa là một thuật ngữ ngôn ngữ học, văn bản là một trong những đơn vị phức tạp, có nhiều cách hiểu và định nghĩa khác nhau. Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng: văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác [33,tr.8] Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ. Theo cách hiểu này, bia đá, hoành phi, câu đối ở đền, chùa; chúc thư, văn khế, thư tịch cổ; tác phẩm văn học hoặc khoa học kỹ thuật; công căn, giấy tờ khẩu hiệu, băng ghi âm, bản vẽ… ở cơ quan đều được gọi là văn bản. khái niệm này được sử dụng một cách phổ biến trong giới nghiên cứu về văn bản học, ngôn ngữ học, sử học ở nước từ trước tới nay. Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ, hồ sơ được hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, các tổ chức kinh tế. Theo nghĩa này, các loại giấy tờ dùng để quản lý và điều hành các hoạt động của cơ quan, tổ chức như chỉ thị, thông tư, nghị quyết, quyết định, đề án công tác, báo cáo… đều được gọi là văn bản. Ngày nay, khái niệm được dùng một cách rộng rãi trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức. Khái niệm văn bản dùng trong luận văn được hiểu theo nghĩa hẹp nói trên.[ 40] Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Quốc Hội thông qua năm 1996; sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành. Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân số 31/2004/QH11 được Quốc Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Theo định nghĩa trên, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND về nguyên tắc, hoàn toàn là một văn bản quy phạm pháp luật theo định nghĩa của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và điều này đã được chính Luật năm 2008 khẳng định tại Điều 1; văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng thể hệ thống pháp luật quốc gia. Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND có những đặc điểm chung của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật năm 2008, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền ban hành là HĐND, UBND các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa phương. Tuy nhiên, định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND nói riêng chưa thực sự thoả mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật, bởi vì,