ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN MẬU THỊNH
Tæ CHøC Vµ HO¹T §éNG CñA ñY BAN NH¢N D¢N CÊP X·
- Tõ THùC TIÔN HUYÖN §¤NG ANH, THµNH PHè Hµ NéI
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2017
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN MẬU THỊNH
Tæ CHøC Vµ HO¹T §éNG CñA ñY BAN NH¢N D¢N CÊP X·
- Tõ THùC TIÔN HUYÖN §¤NG ANH, THµNH PHè Hµ NéI
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp - Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI
HÀ NỘI - 2017
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN
Nguyễn Mậu Thịnh
MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục từ viết tắt
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ .............................................................. 8
1.1.
Vị trí, vai trò và chức năng của Ủy ban nhân dân cấp xã .............. 8
1.1.1. Tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam ..................................... 8
1.1.2. Vị trí, vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã ........................................... 9
1.1.3. Chức năng của Ủy ban nhân dân cấp xã ............................................ 12
1.2.
Quan niệm về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân
cấp xã ................................................................................................. 13
1.2.1. Quan niệm về tổ chức của Ủy ban nhân dân cấp xã .......................... 13
1.2.2. Hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã ............................................. 19
1.3.
Những yếu tố cải cách ảnh hƣởng đến tổ chức và hoạt động
của Ủy ban nhân dân cấp xã ........................................................... 24
1.4.
Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính cấp cơ sở ở
một số quốc gia trên thế giới và những giá trị tham khảo cho
Việt Nam............................................................................................ 26
1.4.1. Phân loại mô hình ............................................................................... 26
1.4.2. Mô hình chính quyền địa phƣơng ở một số quốc gia trên thế giới ........... 29
1.4.3. Một số khía cạnh tham khảo .............................................................. 37
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1................................................................................ 39
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG ANH .............. 40
2.1.
Khái quát chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của
huyện Đông Anh ............................................................................... 40
2.2.
Thực trạng tổ chức Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn
huyện Đông Anh ............................................................................... 42
2.2.1. Về hình thức tổ chức bộ máy ............................................................. 42
2.2.2. Về tổ chức số lƣợng cán bộ, công chức ............................................. 45
2.3.
Thực trạng hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa
bàn huyện Đông Anh........................................................................ 48
2.4.
Nguyên nhân tồn tại thực trạng trên .............................................. 53
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2................................................................................ 56
Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ .................. 57
3.1.
Quan điểm chung đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban
nhân dân cấp xã ................................................................................ 57
3.2.
Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã ........ 61
3.2.1. Giải pháp đổi mới tổ chức của Ủy ban nhân dân xã .......................... 61
3.2.2. Giải pháp đổi mới hoạt động đối với Ủy ban nhân dân xã ................ 63
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3................................................................................ 68
KẾT LUẬN .................................................................................................... 69
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 71
DANH MỤC TỪ NGỮ VIẾT TẮT
HĐND:
Hội đồng nhân dân
TAND:
Tòa án nhân dân
UBND:
Ủy ban nhân dân
MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài nghiên cứu
Sau hơn 30 năm đổi mới, Hà Nội đã có những bƣớc phát triển vững
chắc, tăng trƣởng kinh tế liên tục đạt ở mức cao, chuyển dịch cơ cấu đƣợc
thúc đẩy theo hƣớng dịch vụ - công nghiệp - nông nghiệp; quản lý đô thị có
nhiều tiến bộ, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội từng bƣớc đƣợc hiện đại hoá,
đời sống vật chất - tinh thần của nhân dân Thủ đô không ngừng đƣợc cải
thiện. Việc Việt Nam trở thành thành viên WTO và ngày càng hội nhập sâu
với thế giới đã mở ra nhiều cơ hội mới cho sự phát triển và cả những thách
thức không nhỏ cần phải vƣợt qua đối với nƣớc ta. Yếu tố này cũng sẽ tác
động tới việc xác định quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Hà Nội nói
chung, huyện Đông Anh nói riêng. Cụ thể là tiến trình hội nhập kinh tế quốc
tế của cả nƣớc sẽ đem lại cho Đông Anh cơ hội phát triển kinh tế - xã hội
nhanh, toàn diện và hiệu quả hơn thông qua thu hút các nguồn đầu tƣ lớn cả
trong và ngoài nƣớc. Đồng thời, áp lực cạnh tranh trong hội nhập kinh tế quốc
tế cũng sẽ khiến Đông Anh phải nâng cao năng lực quản lý, điều hành của các
cấp chính quyền, cải thiện chất lƣợng nguồn nhân lực, cải thiện môi trƣờng
đầu tƣ và sản xuất kinh doanh nhằm khai thác tốt các nguồn lực trong và
ngoài nƣớc vào quá trình phát triển của mình.
Đô thị hóa là xu hƣớng tất yếu, nhất là với các nƣớc đang phát triển
nhƣ Việt Nam. Các đô thị ở nƣớc ta, trong đó có Hà Nội đang tiếp tục phát
triển và đô thị hóa mạnh với biểu hiện rõ nhất là sự gia tăng dân số cơ học rất
nhanh. Quá trình này cần đƣợc điều chỉnh theo quy hoạch đô thị của thành
phố với định hƣớng xây dựng Hà Nội xanh, văn hiến, văn minh, hiện đại, môi
trƣờng bền vững nhƣ Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm
2030, tầm nhìn 2050 đã chỉ ra. Quá trình đô thị hoá của huyện Đông Anh nằm
1
trong quá trình đô thị hoá của Hà Nội. Các vấn đề đặt ra trong quy hoạch phát
triển kinh tế - xã hội, trong cơ chế, chính sách phát triển của huyện không chỉ
đáp ứng các yêu cầu đô thị hoá của huyện mà còn phải đáp ứng đƣợc những
yêu cầu chung của Thủ đô.
Bên cạnh đó, cách mạng khoa học công nghệ có tác động mạnh đến
mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, thúc đẩy nhanh chuyển dịch cơ cấu
kinh tế, thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng trong một nƣớc và giữa
các nƣớc. Đây chính là cơ hội để Hà Nội nói chung và Đông Anh nói riêng có
thể tiếp cận và áp dụng đƣợc những thành tựu mới nhất về khoa học công
nghệ trong mọi hoạt động kinh tế - xã hội. Đối với Đông Anh thì đây còn là
cơ hội để có thể rút ngắn thời gian phát triển để đạt trình độ phát triển cao của
một huyện ngoại thành, từng bƣớc theo kịp với các quận nội thành.
Tuy nhiên, để biến những tiềm năng, thuận lợi trên trở thành thành quả
thực tế thì Đông Anh cần có một chiến lƣợc phát triển tối ƣu nhất. Từ phƣơng
diện quản lý thì các cấp chính quyền tại đây cũng cần tối ƣu hóa năng lực
quản trị, đòi hỏi ngay từ cấp xã (cấp cơ sở). Theo lộ trình phát triển, Đông
Anh phấn đấu trở thành một quận nội thành năm 2023, đòi hỏi tổ chức, hoạt
động và năng lực quản trị ở cấp cơ sở sẽ phải thay đổi về chất, tính chất quản
lý nông thôn phải đƣợc thay thế bằng quản lý đô thị.
Xuất phát từ thực tiễn đó, học viên chọn để tài “Tổ chức và hoạt động
của Ủy ban nhân dân cấp xã tại huyện Đông Anh – TP. Hà Nội” là đề tài luận
văn thạc sĩ luật học chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Làm rõ những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân
dân cấp xã; đánh giá đƣợc thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân
dân cấp xã Huyện Đông Anh và đƣa ra đƣợc những giải pháp hoàn thiện tổ
chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã tại đây.
2
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Luận văn này đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể nhƣ sau:
Thứ nhất, xây dựng tiêu chí đánh giá về tổ chức và hoạt động của ủy
ban nhân dân cấp xã.
Thứ hai, nghiên cứu thực trạng tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân
dân cấp xã huyện Đông Anh, tìm ra nguyên nhân của thực trạng tại đây.
Thứ ba, kiến nghị một số giải pháp về tổ chức và hoạt động của ủy ban
nhân dân cấp xã tại Đông Anh theo những định hƣớng đƣợc huyện Đông Anh
và TP. Hà Nội đặt ra.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu: Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân
dân cấp xã tại huyện Đông Anh.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về lĩnh vực nghiên cứu: Những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt
động của Ủy ban nhân dân cấp xã; thực tiễn tổ chức và hoạt động của Ủy ban
nhân dân cấp xã. Quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
Ủy ban nhân dân cấp xã ở Huyện Đông Anh.
- Về không gian: huyện Đông Anh – Thành phố Hà Nội
- Về thời gian: Năm 1961 tới nay ((Lý do chọn mốc thời gian trên:
Ngày 20 tháng 4 năm 1961, huyện Đông Anh (gồm 16 xã: Bắc Hồng, Phúc
Thịnh (Nguyên Khê), Tự Do (Xuân Nộn), Tiến Bộ (Thụy Lâm), Nam Hồng,
Thành Công (Kim Nỗ), Hùng Sơn (Uy Nỗ), Toàn Thắng (Tiên Dƣơng), Việt
Hùng, Dân Chủ (Đại Mạch), Việt Thắng (Võng La), Anh Dũng (Hải Bối),
Tân Tiến (Vĩnh Ngọc), Vạn Thắng (Xuân Canh), Liên Hiệp (Vân Nội), Quyết
Tâm (Cổ Loa)) sáp nhập vào Hà Nội theo Nghị quyết về việc mở rộng thành
phố Hà Nội của Quốc hội Nƣớc Việt Nam Dân chủ Cộng hòa)).
3
4. Tình hình nghiên cứu
4.1. Nghiên cứu lý thuyết về chính quyền địa phương, tổ chức chính
quyền địa phương, phân cấp, phân quyền
Gồm có các nghiên cứu điển hình nhƣ “Phân cấp quản lý nhà nước” và
“Phân cấp quản lý ở Việt Nam – Thực trạng và triển vọng” cùng do các tác
giả Phạm Hồng Thái – Nguyễn Ngọc Chí – Nguyễn Đăng Dung chủ biên. Các
ấn phẩm này đã diễn giải thấu đáo về lý thuyết phân quyền, sự du nhập của lý
thuyết này vào Việt Nam. Từ đó chủ trƣơng tìm một mô hình phù hợp đối với
hiện trạng Việt Nam.
Đi vào các vấn đề cụ thể trong tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt
Nam có các nghiên cứu nhƣ: “Những điểm mới trong các quy định về chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương
trong Hiến pháp năm 2013” do Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tƣ
pháp thực hiện; “Tổ chức chính quyền địa phương - kinh nghiệm quốc tế và
thực tiễn Việt Nam” của Đinh Xuân Thảo; “Một số vấn đề tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay” do Bùi Tiến Quý
chủ biên; “Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam” do
Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên. Những nghiên cứu này tập trung vào các quy
định hiện hành của Hiến pháp và pháp luật Việt Nam, trong đó chỉ ra những
điểm mới trong tổ chức chính quyền địa phƣơng. Tuy nhiên, các vấn đề nêu
lên chƣa thật toàn diện hoặc chƣa giải quyết thấu đáo thiết chế Ủy ban nhân
dân cấp xã mà đề tài này hƣớng đến.
Từ góc độ luật học so sánh, có một dung lƣợng khá lớn các nghiên cứu
hiện hành của tác giả Việt Nam hoặc đã đƣợc chuyển ngữ sang tiếng Việt về
chính quyền địa phƣơng của một số quốc gia nhƣ: Hoa Kỳ, Trung Quốc, Nhật
Bản, Cộng hòa Pháp. Cụ thể: “Mô hình tổ chức chính quyền địa phương một
số nước trên thế giới” của Lê Thị Hoài Ân và Đinh Ngọc Thắng; “Chính
4
quyền địa phương tự quản trong pháp luật một số quốc gia” của Nguyễn
Hoàng Anh; “Đáp ứng sự thay đổi của nhà nước và chính quyền địa phương”
(Response to change by State and Local Government –Contemporary in the
Laboratories of Democracy, from State and Local Government: Adapting to
Change) của Ellis Katz. Về Trung Quốc có: “Tìm hiểu hệ thống chính trị của
Trung Quốc” (Understanding China’s Political System) của Susan V.
Lawrence, Michael F. Martin; “Chính quyền địa phương ở Việt Nam, Trung
Quốc, Thụy Điển, Hoa Kỳ và một số kiến nghị” của một nhà nghiên cứu Việt
Nam – Phạm Quang Huy; một nghiên cứu khác về khu vực Châu Á – Thái
Bình Dƣơng có thể kể đến là “Chính quyền địa phương ở Châu Á và Thái
Bình Dương: nghiên cứu so sánh” (Local Government in Asia and the
Pacific: A Comparative Study, United Nations Economic and Social
Commission for Asia and the Pacific web”; về Cộng hòa Pháp có “Pháp luật
hành chính của Cộng hòa Pháp” của Martine Lombard và Gilles Dumont,
cuốn sách đã đƣợc chuyển ngữ sang tiếng Việt và ấn hành bởi Nxb. Tƣ pháp.
4.2. Nghiên cứu về tổ chức, hoạt động của Ủy ban nhân dân xã
Về tổ chức, hoạt động của chính quyền xã nói chung, đến Ủy ban nhân
dân xã nói riêng có các nghiên cứu “Xây dựng và hoàn thiện chính quyền cấp
xã theo tinh thần Hiến pháp năm 2013” của Nguyễn Thanh Tuấn; “Đổi mới tổ
chức và hoạt động của chính quyền xã góp phần quản lý phát triển xã hội”
của Nguyễn Thị Tuyết Mai; “Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp
xã” do Chu Văn Thành chủ biên; “Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay” do
Nguyễn Văn Sáu và Hồ Thông chủ biên. Các tác phẩm này đã tập trung khai
thác các khía cạnh pháp lý, văn hóa, xã hội của thiết chế “chính quyền xã” và
“làng xã”. Từ đó giúp ích rất nhiều cho học viên trong quá trình khái quát tri
thức chuyên ngành về vấn đề nghiên cứu. Tuy nhiên, những nghiên cứu này
đều chƣa đi sâu vào tổ chức, hoạt động của riêng Ủy ban nhân dân xã. Hơn
5
nữa, với lựa chọn nghiên cứu về Đông Anh thì các nghiên cứu trên đều không
đặt sự quan tâm vào đó.
4.3. Nghiên cứu về Đông Anh
Có một số nghiên cứu về Đông Anh, cả dƣới góc độ học thuật chuyên
ngành đến các báo cáo ngành. Tuy nhiên, chƣa có nghiên cứu nào tập trung
vào thiết chế Ủy ban, thiết chế trung tâm điều phối mọi hoạt động, sinh hoạt
của địa phƣơng. Có thể kể đến: Đề tài luận văn “Nâng cao chất lượng đội ngũ
công chức cấp xã huyện Đông Anh, Thành phố Hà Nội” của Trần Kim Thanh;
“Báo cáo Phương hướng phát triển kinh tế - xã hội huyện Đông Anh đến năm
2020, định hướng đến năm 2030”; “Quan điểm và căn cứ xây dựng quy hoạch
tổng thể phát triển kinh tế - xã hội huyện Đông Anh”. Do đó, học viên chủ
trƣơng chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã tại
huyện Đông Anh – TP. Hà Nội” nhằm giải quyết các khía cạnh lý luận và thực
tiễn của vấn đề này.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phƣơng pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, quan
điểm của Đảng và Nhà nƣớc ta về cải cách bộ, máy nhà nƣớc, cải cách hành
chính, để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ của luận án, các phƣơng pháp cụ thể
đƣợc sử dụng: phƣơng pháp phân tích, diễn giải, tổng hợp, so sánh pháp luật.
6. Những đóng góp mới của luận văn
Luận văn đóng góp một số khía cạnh tri thức thực tiễn sau:
Thứ nhất, tìm ra nguyên nhân của thực trạng với tổ chức và hoạt động
của Ủy ban nhân dân cấp xã tại huyện Đông Anh.
Thứ hai, kiến nghị một số giải pháp về tổ chức và hoạt động của ủy ban
nhân dân cấp xã tại Đông Anh theo những định hƣớng đƣợc huyện Đông Anh
và TP. Hà Nội đặt ra.
6
7. Kết cấu của luận văn
Chương 1: Những vấn đề lý luận về tổ chức, hoạt động của Ủy ban
nhân dân
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp
xã trên địa bàn huyện Đông Anh
Chương 3: Quan điểm, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy
ban nhân dân cấp xã
7
Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ
1.1. Vị trí, vai trò và chức năng của Ủy ban nhân dân cấp xã
1.1.1. Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam
Ở Việt Nam, chính quyền địa phƣơng đã đƣợc hiến định (2013) và luật
hóa (2015). Trong ngữ cảnh khác, các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam
hay giới nghiên cứu hành chính thuật ngữ này cũng không còn xa lạ. Tuy
nhiên, sự thống nhất quan niệm chính quyền địa phƣơng là gì? Cơ cấu tổ chức
của chính quyền địa phƣơng gồm những cơ quan nào? Có phải chính quyền
địa phƣơng chỉ gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hay không?...
thì vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau. Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phƣơng
đƣợc hiểu là tất cả các cơ quan nhà nƣớc đóng trên lãnh thổ địa phƣơng mà
hoạt động của chúng có tác động trong phạm vi lãnh thổ địa phƣơng. Theo
nghĩa hẹp, nói đến chính quyền địa phƣơng là nói đến cơ quan đại diện và cơ
quan hành chính, ở Việt Nam gọi là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Hai cơ quan này hợp thành một cơ quan nhằm tổ chức và quản trị đời sống xã
hội của địa phƣơng đó (căn cứ vào Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ
quan nhà nƣớc cấp trên và các quyết định của chính các cơ quan này). Còn
Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân là những thiết chế quan trọng để
thực hiện quyền lực tƣ pháp và quyền công tố vốn không gắn với đơn vị hành
chính - lãnh thổ, do đó các cơ quan này trực thuộc các cơ quan Trung ƣơng.
Trong các văn kiện của Đảng Cộng sản và Nhà nƣớc, khái niệm chính
quyền địa phƣơng đƣợc sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan
là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Nghị quyết lần thứ ba Ban Chấp
hành Trung ƣơng Đảng (khoá VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III,
8
mục 4 về tiếp tục cải cách hành chính nhà nƣớc đối với chính quyền địa
phƣơng chỉ đề cập tới việc kiện toàn củng cố Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân các cấp và hƣớng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này
mà không đề cập tới các cơ quan nhà nƣớc khác trong hệ thống các cơ quan
nhà nƣớc ở địa phƣơng.
Xét về mặt tổ chức, chính quyền địa phƣơng nên là tự quản. Cấp dƣới
có quyền của cấp dƣới, cấp trên có quyền của cấp trên và đƣợc ghi nhận
trong luật. Cấp dƣới chỉ thực hiện quyết định của cấp trên trong những
trƣờng hợp pháp luật quy định và kèm theo các điều kiện về cung cấp nguồn
kinh phí và chịu sự chỉ đạo. Chính quyền, dù là ở cấp trên hay ở cấp dƣới,
thì đều phải theo luật mà thực hiện. Đó có thể xem là sự thể hiện trực tiếp
nhất quan niệm nhà nƣớc pháp quyền trong tổ chức bộ máy nhà nƣớc. Tất
nhiên, đây cũng là một trong những cơ sở cho việc xác định về sự tự chịu
trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nƣớc ở địa phƣơng cũng nhƣ của
nhân dân địa phƣơng. Tổ chức chính quyền nhƣ vậy, có thể sẽ dẫn tới việc
nhân dân địa phƣơng tổ chức chính quyền địa phƣơng theo ý chí của họ, từ
đó, có các cách tổ chức chính quyền địa phƣơng đa dạng. Những giới hạn
của việc lựa chọn cách tổ chức chính quyền địa phƣơng nào sẽ đƣợc ghi
nhận trong luật, nhƣng quan trọng hơn là tổ chức chính quyền địa phƣơng có
khả năng phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân và quản lý bảo đảm
việc phát triển kinh tế - xã hội ở địa phƣơng.
1.1.2. Vị trí, vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã
Ở Việt Nam, thời kỳ từ Hiến pháp năm 1946 đến năm 1960, cơ quan
hành chính có tên gọi là Ủy ban hành chính, có lúc lấy tên là Ủy ban hành
chính - kháng chiến và do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra. Đối với cấp bộ
và cấp huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân thì Ủy ban hành chính bộ
do Hội đồng nhân dân các tỉnh bầu ra và Ủy ban hành chính huyện do Hội
9
đồng nhân dân cấp xã bầu ra. Thời kỳ từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1980,
Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra (Từ Hiến pháp năm
1980, Ủy ban hành chính đổi tên thành Ủy ban nhân dân). Từ Hiến pháp năm
1992, việc thành lập Ủy ban nhân dân vẫn theo cơ chế bầu cử nhƣng đƣợc đổi
mới có sự kết hợp với cơ chế bổ nhiệm. Theo đó, ngƣời đứng đầu cơ quan hành
chính cấp trên trực tiếp có quyền phê chuẩn việc bầu cử, miễn nhiệm, bãi
nhiệm đối với chủ tịch, phó chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dƣới trực tiếp. Thí
dụ nhƣ Thủ tƣớng Chính phủ có quyền phê chuẩn việc bầu cử, miễn nhiệm, bãi
nhiệm đối với chủ tịch, phó chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ƣơng. Gần đây, Nghị quyết Trung ƣơng 5 khóa X đã định hƣớng thí điểm để
nhân dân bầu trực tiếp chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã (Tuy nhiên, vì những
lý do khác nhau, chủ trƣơng này chƣa đƣợc thực hiện). Đây là một trong những
định hƣớng rất quan trọng làm căn cứ cho việc nghiên cứu, đổi mới cơ chế hình
thành chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta hiện nay.
Quản lý xã hội ở cấp xã là tác động của chủ thể quản lý xã hội (quản lý
nhà nƣớc, quản lý của tổ chức, cộng đồng và ngƣời dân) tới đối tƣợng quản lý
xã hội (là các quá trình, các thể chế phát triển xã hội) nhằm huy động tối đa
các nguồn lực thực hiện mục tiêu phát triển xã hội của xã. Nội dung quản lý
xã hội ở cấp xã là quản lý toàn diện. Một là, quản lý tất cả các lĩnh vực của
đời sống kinh tế, xã hội: hoạch định chính sách kinh tế, điều tiết kinh tế; bảo
đảm các dịch vụ công, các vấn đề an sinh xã hội; công bằng và bình đẳng xã
hội… tạo lập môi trƣờng thể chế lành mạnh. Hai là, quản lý tất cả các tổ
chức của hệ thống chính trị ở xã, bao gồm: tổ chức đảng, chính quyền, các tổ
chức chính trị - xã hội của nhân dân. Ba là, quản lý tất cả các khâu diễn ra
trong hoạt động quản lý từ: xác định mục tiêu, xây dựng kế hoạch, tổ chức
thực hiện, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ chính trị.
Năng lực và hiệu quả hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã tác động
10
trực tiếp đến việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân, bảo đảm cho khối
đại đoàn kết toàn dân đƣợc thiết lập ngay từ cơ sở. Vai trò của Ủy ban nhân
dân cấp xã trong quản lý xã hội đƣợc thể hiện ở những điểm chủ yếu sau:
Thứ nhất, Ủy ban nhân dân cấp xã bảo đảm sự hài hòa lợi ích nhà nƣớc
và lợi ích của ngƣời dân tại cơ sở. Ủy ban nhân dân cấp xã có vai trò trong
việc quản lý và tổ chức mọi mặt hoạt động đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa
- xã hội ở cơ sở. Vì vậy, mọi vấn đề của xã đều liên quan chặt chẽ với nhau và
cần đƣợc giải quyết trên cơ sở hài hòa các lợi ích nhà nƣớc với nhân dân và
giữa nhân dân với nhau. Ủy ban nhân dân cấp xã trực tiếp tổ chức, chăm lo
đời sống và bảo vệ quyền lợi hàng ngày của nhân dân địa phƣơng, đáp ứng và
giải quyết các nhu cầu phát sinh từ cơ sở.
Thứ hai, Ủy ban nhân dân cấp xã là nơi tuyên truyền chủ trƣơng, đƣờng
lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nƣớc. Để chủ trƣơng, đƣờng
lối, chính sách đi vào cuộc sống, Ủy ban nhân dân cấp xã phải tổ chức tuyên
truyền, giáo dục, thuyết phục để ngƣời dân hiểu rõ đƣờng lối, chính sách của
Đảng và pháp luật của Nhà nƣớc. Tuyên truyền về tất cả các lĩnh vực: kinh tế,
chính trị, văn hóa - xã hội.
Thứ ba, Ủy ban nhân dân cấp xã là nơi đề xuất, thực thi các biện pháp
tổ chức thực hiện chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng, chính sách, pháp luật của
Nhà nƣớc ở xã. Ủy ban nhân dân cấp xã là cấp trực tiếp tiếp thu, lắng nghe
các ý kiến, đề xuất, kiến nghị của nhân dân, kịp thời phản ánh nguyện vọng,
mong muốn, nhu cầu đó lên các cơ quan cấp trên, đồng thời, đề xuất những
giải pháp trong việc giải quyết vƣớng mắc, thoả mãn nhu cầu, mong muốn
của nhân dân. Vì vậy, nếu Ủy ban nhân dân cấp xã không giải quyết một cách
thấu đáo những vƣớng mắc của nhân dân, sẽ xảy ra những phản ứng tiêu cực
của nhân dân đối với chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc.
Thứ tư, Ủy ban nhân dân cấp xã là điểm nối trực tiếp giữa Đảng, Nhà
11
nƣớc và nhân dân. Đơn vị hành chính xã thƣờng có tính độc lập cao hơn so
với các đơn vị hành chính cùng cấp khác (nhƣ phƣờng, thị trấn). Bởi lẽ, trong
phạm vi xã thƣờng có các cộng đồng dân cƣ nhỏ hơn cố kết nhƣ làng, xóm,
thôn, bản. Đây là những cộng đồng dân cƣ tồn tại lâu đời, có sự gắn bó chặt
chẽ với nhau về kinh tế, văn hóa - xã hội, huyết thống, phong tục, tập quán.
Vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã thể hiện tính chất đặc thù của hệ
thống chính quyền ở cơ sở xã; đồng thời, phải phản ánh tính chất tự quản khá
cao của nó, nhất là trong bối cảnh xây dựng, hoàn thiện nhà nƣớc pháp quyền
xã hội chủ nghĩa với sự tác động của kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ
nghĩa và hội nhập quốc tế hiện nay. Ủy ban nhân dân cấp xã có các vai trò là:
Một là, cầu nối giữa Nhà nƣớc, các tổ chức và cá nhân trong xã; Hai là, đại
diện cho Nhà nƣớc và nhân danh Nhà nƣớc để thực thi quyền lực nhà nƣớc;
Ba là, trực tiếp triển khai, tổ chức thực hiện các đƣờng lối, chủ trƣơng, chính
sách và pháp luật của Đảng và Nhà nƣớc ở xã; Bốn là, điều tiết sự tự quản của
các thôn/làng trên địa bàn xã về phát triển nông thôn. Vì thế, hiện nay yêu cầu
đặt ra đối với Ủy ban nhân dân cấp xã là [21]:
- Phải đủ mạnh, thể hiện đầy đủ quyền lực của mình trong thực hiện
chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nƣớc giao phó;
- Đồng thời, phải mềm dẻo, linh hoạt trong tiếp xúc, làm việc với ngƣời
dân - những ngƣời luôn luôn bị các mối quan hệ cộng đồng truyền thống chi
phối, nhằm đáp ứng nhu cầu, đòi hỏi đa dạng của mỗi ngƣời dân, mỗi dòng
họ, mỗi thôn làng, sao cho vừa đúng pháp luật, vừa phù hợp với truyền thống
và điều kiện của mỗi địa phƣơng, mỗi tộc ngƣời.
1.1.3. Chức năng của Ủy ban nhân dân cấp xã
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là hai cơ quan có vị trí và tính
chất khác nhau, nhƣng đƣợc tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn, một
cấp hành chính. Hội đồng nhân dân giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nƣớc
12
ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân
dân. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân xã có sự gắn kết chặt chẽ trong
việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã. Điều 112 Hiến pháp
năm 2013 quy định chính quyền địa phƣơng có hai nhiệm vụ đƣợc phân biệt
với nhau đó là: tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa
phƣơng và quyết định các vấn đề của địa phƣơng do luật định, chịu sự kiểm
tra, giám sát của cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Vì vậy, chức năng của Ủy ban
nhân dân xã trong chính quyền xã đồng thời thể hiện trên hai phƣơng diện:
Một là, chức năng công quyền: thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc
trong việc thực thi chính sách, pháp luật của tổ chức và công dân trong phát
triển các lĩnh vực trên địa bàn xã, bảo đảm cho sự phát triển xã hội đúng mục
tiêu, đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nƣớc và
phù hợp với điều kiện cụ thể của xã. Ủy ban nhân dân xã trực tiếp xây dựng, cụ
thể hóa và tổ chức thực hiện chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển xã hội
của xã trên từng ngành, từng lĩnh vực; đồng thời, quyết định, hƣớng dẫn, tổ
chức thực hiện và giám sát, thanh tra, kiểm tra tình hình, kết quả việc thực thi
chiến lƣợc, kế hoạch, chính sách, pháp luật về phát triển xã hội trên địa bàn xã.
Hai là, chức năng dịch vụ công: Ủy ban nhân dân cấp xã trực tiếp tổ
chức thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể trong phát triển xã hội trên địa bàn xã.
Ủy ban nhân dân cấp xã vừa đóng vai trò là trung tâm điều phối các hoạt động
xã hội do các tổ chức và công dân tham gia, vừa là chủ thể cung cấp các dịch
vụ xã hội cơ bản, thiết yếu, đáp ứng nhu cầu, lợi ích của ngƣời dân.
1.2. Quan niệm về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã
1.2.1. Quan niệm về tổ chức của Ủy ban nhân dân cấp xã
Trong một quốc gia, chính quyền thƣờng đƣợc chia thành chính quyền
trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng. Có những cách lý giải khác nhau về
hiện tƣợng này. Từ phƣơng diện tổ chức quyền lực nhà nƣớc, quyền lực này
13
không chỉ đƣợc phân chia theo chiều ngang theo các nhánh lập pháp, hành
pháp và tƣ pháp mà còn đƣợc phân chia ở chiều dọc giữa trung ƣơng và địa
phƣơng. Sự phân chia quyền lực này đối với một số nƣớc có thể là mềm
dẻo với khả năng can thiệp của trung ƣơng đến địa phƣơng, ví dụ nhƣ
Trung Quốc. Hoặc quyền lực có thể phân định một cách rạch ròi, chẳng
hạn ở Mỹ, Canada. Phân quyền theo chiều dọc giữa nhà nƣớc trung ƣơng
và nhà nƣớc ở địa phƣơng hình thành nên các chính quyền địa phƣơng tự
quản. Theo một cách nhìn khác, đã từ xa xƣa, nhà nƣớc nào cũng phải tiến
hành việc quản lý ở địa phƣơng. Không nhà nƣớc nào chỉ thực hiện quyền
lực nhà nƣớc của mình ở một chỗ, nơi tập trung của các cơ quan nhà nƣớc
trung ƣơng [29]. Ngoại trừ một số nƣớc nhỏ (ví dụ: Singapore) chính
quyền địa phƣơng là thiết chế tất yếu đƣợc hình thành trong tổ chức bộ
máy nhà nƣớc để quản lý các vấn đề ở địa phƣơng.
Tổ chức chính quyền địa phƣơng phụ thuộc vào nhiều thứ, nhƣng trƣớc
hết phụ thuộc vào việc hình thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc. Các
đơn vị lãnh thổ địa phƣơng trên thế giới hiện nay đƣợc hình thành theo hai
nguyên tắc cơ bản: “tự nhiên” và “nhân tạo”. Lãnh thổ hành chính tự nhiên
tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Nhà nƣớc phải công nhận các
ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cƣ, địa lý,
phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá và lịch sử. Đó là các cộng đồng
dân cƣ bền vững, nhà nƣớc buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự
cai trị - quản lý của mình trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia. Ví dụ nhƣ các
commun của các nƣớc phƣơng Tây; xã, làng ở các nƣớc phƣơng Đông (Việt
Nam, Trung Quốc), các thành phố, cho dù những thành phố rất lớn, rất đông
dân, cũng nhƣ những thành phố rất nhỏ cả về mặt dân cƣ đến lãnh thổ trực
thuộc. Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của
các cơ quan địa phƣơng chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý [28, tr.624].
14
- Xem thêm -
.PDF 
80 
191 
71 
