1
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nghèo được xác định là vấn đề không chỉ với các nước đang phát triển
mà cả với các nước phát triển. Nghịch lý về sự gia tăng nghèo trong điều kiện
tăng trưởng kinh tế cao đã được thế giới xác nhận. Trách nhiệm của các nước
giàu trong việc giảm nghèo cũng đã được thể hiện qua việc một trăm tám
mươi nguyên thủ quốc gia trong đó có Việt Nam đã ký Tuyên bố Thiên niên
kỷ vào tháng 10 năm 2000, cam kết đạt Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ
nhằm giảm mức nghèo xuống còn một nửa vào năm 2015.
Đối với Việt Nam, phát triển kinh tế gắn với giảm nghèo là một chủ
trương lớn của Đảng và Nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới. Chiến lược Toàn
diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo được Thủ tướng Chính phủ thông qua
tháng 5/2002 là sự khẳng định và thể hiện quyết tâm của Chính phủ Việt nam
trong lĩnh vực giảm nghèo.
Những kết quả mà chúng ta đạt được trong lĩnh vực giảm nghèo đã được
cộng đồng quốc tế đánh giá cao và coi như một trong những bài học thành
công trong quá trình phát triển kinh tế. Chỉ trong vòng hơn một thập kỷ tính
từ đầu những năm 90 (thế kỷ XX), tỷ lệ dân số sống dưới ngưỡng nghèo đã
giảm từ 58% xuống còn 29% vào năm 2002, tương đương với trên 20 triệu
người đã thoát nghèo [67].
Trong những nỗ lực chung vì mục tiêu giảm nghèo, tài chính có vai trò
vô cùng quan trọng. Việc sử dụng các công cụ tài chính không những là cách
chuyển giao nguồn lực để hỗ trợ người nghèo một cách trực tiếp mà còn cung
cấp phương tiện để họ tự vươn lên thoát nghèo. Tuy nhiên, trong quá trình sử
dụng các công cụ tài chính cũng còn bộc lộ những hạn chế đòi hỏi phải được
hoàn thiện cho phù hợp với thực tiễn.
2
Ở nước ta, tình trạng nghèo giữa các vùng trong cả nước rất khác nhau.
Theo đánh giá gần đây nhất của Ngân hàng thế giới, Tây Nguyên được xem là
điểm tối nhất trên bản đồ nghèo. Lý do không chỉ vì tỷ lệ nghèo ở khu vực
này cao nhất mà còn vì Tây Nguyên là vùng có tốc độ giảm nghèo chậm nhất
trong cả nước.
Trong bối cảnh có nhiều thay đổi và nhiều thách thức mới đặt ra trong
tiến trình giảm nghèo mà chúng ta đang phải đương đầu, việc đánh giá đúng
đắn thực trạng nghèo của Tây Nguyên và tìm ra những giải pháp phù hợp
trong việc sử dụng các công cụ tài chính góp phần giảm nghèo ở khu vực này
có ý nghĩa thiết thực và đòi hỏi phải được nghiên cứu một cách đầy đủ và
nghiêm túc.
2. Tổng quan nghiên cứu
Nghiên cứu về nghèo và tìm ra các giải pháp giảm nghèo là đề tài đã
được nhiều tác giả, tổ chức trong và ngoài nước thực hiện. Trong số đó có
những nghiên cứu nghèo theo vùng, một số đánh giá chính sách giảm nghèo
của Việt Nam qua các giai đoạn, một số khác lại tập trung đánh giá nghèo
theo những lĩnh vực.
Một số nghiên cứu và đánh giá chính sách có thể kể đến là “Việt Nam,
đánh giá nghèo và chiến lược” của WB (1995) [64]; báo cáo “Việt Nam tấn
cống nghèo” (2000) [65]. Đây được coi là nghiên cứu đầu tiên mà trong đó có
đánh giá tác động của hệ thống chính sách giảm nghèo trên phạm vi cả nước.
Bên cạnh đó, các cá nhân cũng tiến hành các nghiên cứu độc lập. Gần đây
nhất có tác giả Nguyễn Thị Hoa với đề tài “Hoàn thiện các chính sách giảm
nghèo chủ yếu của Việt Nam đến năm 2015” (2009) [76].
Các nghiên cứu trên đều có một điểm chung là đã đề cập đến một số
chính sách liên quan trực tiếp đến giảm nghèo trên phạm vi cả nước và chỉ ra
những điểm hạn chế chung như: chính sách đã được triển khai nhưng chưa
đến được đúng đối tượng; nhiều người nghèo chưa biết đến chính sách; việc
3
tổ chức cũng như phối hợp thực hiện còn nhiều điểm bất cập đã ảnh hưởng
không nhỏ đến kết quả thực hiện chính sách.
Bên cạnh những nghiên cứu về chính sách, trong giai đoạn thực thi
Chiến lược giảm nghèo 2001-2005, WB cũng đã tiến hành một nghiên cứu
“Nghèo’’ (2003) [67] trên phạm vi cả nước. Đồng thời, hàng loạt nghiên cứu
nghèo theo vùng cũng được nhiều tổ chức tiến hành. Nổi bật là các đánh giá
nghèo theo vùng của UNDP năm 2003 như “Đánh giá nghèo có sự tham gia
của cộng đồng tại Hà Giang” [104], “Đánh giá nghèo theo vùng tại Đồng
bằng sông Cửu long” [106], “Đánh giá nghèo theo vùng Miền núi phía Bắc”
[107], “Đánh giá nghèo theo vùng tại đồng bằng sông Hồng” [106]; hay
“Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Ninh Thuận” của Trung
tâm Phát triển Nông thôn [91]; “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng
đồng tại Quảng Trị” của Bộ LĐ,TB& XH và chương trình hợp tác Việt - Đức
về giảm nghèo [11]…
Tại Tây Nguyên cũng có một số nghiên cứu về nghèo. Năm 2003,
ActionAid Vietnam and ADB tiến hành 2 đánh giá nghèo có sự tham gia tại
Đăc Lắc và khu vực miền Trung, Tây Nguyên là “Participatory Poverty and
Governance assessment, Daklak Province” [116], và “Participatory Poverty
and Governance assessment, Central Coast and Highlands region” [117].
“Báo cáo đánh giá nghèo có sự tham gia tại Kon Tum” [109], được Viện
khoa học xã hội Việt Nam và Viện khoa học lao động và xã hội thực hiện
năm 2008. Một nghiên cứu chính sách giảm nghèo tại Đắc Nông do công ty
TNHH tư vấn quốc tế VICA thực hiện năm 2008 là “Nghiên cứu về giảm
nghèo và chính sách giảm nghèo tại tỉnh Đăk Nông” [28].
Một số nghiên cứu liên quan nghèo khác lại đánh giá theo lĩnh vực,
trong đó tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, giáo dục và y tế, như “Cải thiện
việc tiếp cận cơ sở hạ tầng thiết yếu” (2002) [61] của Ngân hàng Hợp tác Quốc
tế Nhật Bản; hay “Cung cấp giáo dục cơ bản có chất lượng cho mọi người”
(2002) [16] của Bộ Phát triển Quốc tế Anh. Các nghiên cứu về lĩnh vực y tế
bao gồm “Cải thiện tình trạng sức khoẻ và giảm bớt bất bình đẳng” của Ngân
4
hàng Phát triển Châu Á và Tổ chức Y tế Thế giới (2002) [63]; “Giải pháp tài
chính thúc đẩy phát triển sự nghiệp y tế ở Việt Nam” (2006) [37] của tác giả
Hoàng Thị Thúy Nguyệt...
Những nghiên cứu trên đã cung cấp bức tranh nghèo của Việt Nam,
đồng thời cho thấy thực trạng và đặc thù nghèo của từng vùng, những khó
khăn, thách thức và khuyến nghị giải quyết vấn đề nghèo tại địa phương. Tuy
nhiên, những nghiên cứu này hoặc là thiên về đánh giá chính sách, mà chủ
yếu là đánh giá kết quả thực hiện chính sách hơn là đánh giá tác động của
chúng; hoặc là tập trung nghiên cứu nghèo trên quy mô cả nước. Những
nghiên cứu nghèo theo vùng tại Tây Nguyên còn phiến diện. Đặc biệt, những
đánh giá về các công cụ tài chính rất ít và rời rạc. Tính đến thời điểm thực
hiện luận án, tác giả nhận thấy chưa có một nghiên cứu nào đề cập một
cách hệ thống việc sử dụng các công cụ tài chính trong việc đạt được mục
tiêu giảm nghèo. Hơn nữa, việc nghiên cứu để vận dụng hệ thống các công
cụ tài chính trên địa bàn vùng Tây Nguyên chưa được tác giả nào thực
hiện.
Với những lý do trên đây, cùng với yêu cầu thực tiễn tìm ra những
giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả hơn các công cụ tài chính để đạt được
mục tiêu giảm bớt nghèo ở Tây Nguyên, tác giả đã chọn vấn đề “Sử dụng
một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh
Tây Nguyên” làm đề tài nghiên cứu sinh.
3. Mục đích, đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu
Nhận diện và đánh giá tình trạng nghèo tại các tỉnh Tây Nguyên cũng
như tình hình sử dụng các công cụ tài chính tại địa bàn. Chỉ ra những thành
công và hạn chế trong quá trình sử dụng các công cụ đó vì mục tiêu giảm
nghèo. Trên cơ sở thực tiễn và những bài học kinh nghiệm về giải quyết
5
nghèo được đúc rút từ các nước, luận án đề xuất một số giải pháp để sử dụng
hiệu quả các công cụ tài chính nhằm đạt được mục tiêu giảm nghèo tại Tây
Nguyên trong giai đoạn tới.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Về đối tượng nghiên cứu: Xuất phát từ mục tiêu của luận án, đối tượng
nghiên cứu của luận án là tình trạng nghèo và các công cụ tài chính được sử
dụng trong tiến trình giảm nghèo nói chung, đặc biệt tập trung vào địa bàn các
tỉnh Tây Nguyên.
Luận án cũng nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới
trong việc giải quyết nghèo để tìm ra những bài học phù hợp cho Việt Nam,
nhất là vùng Tây Nguyên.
Về phạm vi nghiên cứu:
Giới hạn về thời gian: Luận án chỉ tập trung nghiên cứu nghèo trong giai
đoạn từ 2002 đến nay. Lý do của sự lựa chọn này như sau: giảm nghèo là một
quá trình lâu dài, đòi hỏi nỗ lực từ nhiều phía với những mục tiêu trong từng
thời kỳ cụ thể ở các mức độ khác nhau. Mục tiêu cuối cùng của công cuộc
giảm nghèo cũng không nằm ngoài mục tiêu phát triển có tính chiến lược của
quốc gia là “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Tuy
nhiên, năm 2002 được coi là một mốc quan trọng trong tiến trình phát triển
nói chung và giảm nghèo nói riêng, với sự ra đời của Chiến lược toàn diện về
tăng trưởng và giảm nghèo của Chính phủ. Nó đánh dấu một sự phát triển mới
trong tiến trình phát triển của đất nước không chỉ với hàng loạt chương trình,
dự án lớn của Nhà nước; mà cũng từ thời điểm đó, các hoạt động nghiên cứu
và các báo cáo về nghèo được thực hiện và công bố một cách đầy đủ, là
nguồn số liệu tin cậy làm cơ sở cho việc phân tích, đánh giá của luận án.
Giới hạn về lĩnh vực nghiên cứu: Nghèo là một nội dung lớn, có phạm vi
rất rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực. Do giới hạn về thời gian và các điều
6
kiện nghiên cứu, luận án chỉ tập trung vào lĩnh vực tài chính, các lĩnh vực
khác chỉ được nghiên cứu với tư cách là điều kiện hỗ trợ cho các công cụ tài
chính trong việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo. Mặt khác, các công cụ tài
chính cũng rất đa dạng, luận án chỉ tập trung đánh giá việc sử dụng 1 số công
cụ tài chính với giới hạn sau:
- Công cụ chi ngân sách, tập trung xem xét thông qua các chương trình
mục tiêu giảm nghèo.
- Công cụ bảo hiểm, tập trung vào bảo hiểm y tế.
- Công cụ tài chính vi mô.
Những lý do khiến tác giả lựa chọn 3 công cụ tài chính và giới hạn
nghiên cứu như trên là:
Thứ nhất, do những giới hạn về điều kiện, khả năng nghiên cứu, tác giả
không thể giải quyết tổng thể tất cả các vấn đề trong các lĩnh vực liên quan
đến giảm nghèo mà chỉ tập trung vào việc sử dụng một số công cụ tài chính
cho mục đích giảm nghèo.
Thứ hai, những công cụ tài chính được lựa chọn nghiên cứu là những
công cụ có tác động lớn và trực tiếp đến mục tiêu giảm nghèo. Một số công
cụ tài chính tác động gián tiếp và hạn chế sẽ không được xem xét trong luận
án.
Thứ ba, trên quan điểm giải quyết nghèo cần có sự phối hợp đồng bộ
nhiều công cụ tài chính, luận án đã lựa chọn cả công cụ tài chính có tác động
ở tầm vĩ mô (như chi NSNN) và ở tầm vi mô (công cụ tài chính vi mô). Sử
dụng hiệu quả nhóm các công cụ tài chính này sẽ giải quyết nghèo trên ba
khía cạnh: tạo cơ hội, trao quyền và giảm nguy cơ bị tổn thương. Sự hỗ trợ từ
ngân sách thông qua các chương trình mục tiêu giảm nghèo và các chương
trình tín dụng ưu đãi tạo đem đến cơ hội và đảm bảo công bằng cho người
7
nghèo. Các công cụ bảo hiểm sẽ tạo ra tấm lưới chắn an toàn, vừa có tác dụng
phòng ngừa rủi ro và hạn chế tác động của các cú sốc, giảm thiểu nguy cơ bị
tổn thương cho người nghèo. Trong số các loại hình bảo hiểm, bảo hiểm y tế
là công cụ tác động trực tiếp nhất đến người nghèo bởi nó liên quan trực tiếp
đến khả năng thụ hưởng dịch vụ công thiết yếu là chăm sóc sức khỏe.
Giới hạn về địa bàn nghiên cứu: Tác giả tập trung nghiên cứu đề tài nói
trên tại khu vực Tây Nguyên. Ngoài những nghiên cứu chung theo vùng, tác
giả còn tập trung vào 1 số địa phương được xem là nghèo nhất trong vùng
(các tỉnh, huyện, xã nghèo nhất). Các lý do giải thích cho điều này là Tây
Nguyên không chỉ là một trong các khu vực có tỷ lệ nghèo cao, tốc độ giảm
nghèo chậm mà còn có nhiều nét đặc thù so với các vùng khác trong cả nước.
Đồng thời, như đã chỉ ra ở trên, các nghiên cứu tương tự chưa được tiến hành
một cách hệ thống ở khu vực này.
Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, về phương pháp luận, luận án dựa trên
cách tiếp cận đa chiều đối với thực trạng nghèo và việc sử dụng các công cụ
tài chính trên địa bàn nghiên cứu. Cách tiếp cận đó cho phép đánh giá đối
tượng nghiên cứu một cách toàn diện và khách quan. Quan điểm lịch sử cũng
được luận án sử dụng khi phân tích, đánh giá thực trạng nghèo theo thời gian.
Điều đó rất có ý nghĩa trong phân tích tiến trình và chỉ rõ những xu hướng
giảm nghèo.
Về phương pháp nghiên cứu, tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp
nghiên cứu khoa học như phương pháp thống kê; điều tra khảo sát; phương
pháp phân tích định tính; các phương pháp phân tích thực chứng và chuẩn tắc;
các phương pháp suy luận, diễn giải… Trong đó, thống kê và suy luận, diễn
giải là hai phương pháp chủ đạo giúp tác giả hoàn thành luận án.
8
Phương pháp thống kê: các số liệu sử dụng trong luận án chủ yếu từ các
nguồn chính là Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kê Việt Nam, Văn phòng
Chương trình giảm nghèo quốc gia (Bộ LĐTB&XH). Ngoài ra, số liệu được
cập nhật từ nguồn của Ngân hàng Chính sách xã hội, Bộ Y tế. Tác giả cũng
thực hiện nhiều chuyến công tác tại các tỉnh khu vực Tây Nguyên nhằm thu
thập số liệu, thông tin từ Vụ địa phương II (cơ quan thường trực của Ủy ban
Dân tộc tại khu vực miền Trung, Tây Nguyên) và các sở, ban ngành thuộc các
tỉnh Gia Lai, Kon Tum, Đăk Lăk cung cấp. Đặc biệt, một số cuộc khảo sát tại
thực địa với các phương pháp điều tra, khảo sát khác nhau được thực hiện
(xem phụ lục 1, 2 và 3) và số liệu điều tra được xử lý bằng phần mềm thống
kê SPSS. Để đánh giá tác động của chính sách tín dụng ưu đãi, tác giả cũng
đã sử dụng phần mềm xử lý số liệu Stata 9.1 để tính toán số liệu từ bộ số liệu
VHLSS 2002, 2004, 2006. Những phân tích định lượng đã giúp cho việc phân
tích và đưa ra kết luận có căn cứ và tin cậy hơn.
Phương pháp suy luận, diễn giải: dựa trên cơ sở những số liệu thực tế
thu thập được, tác giả tiến hành phân tích từng công cụ tài chính, từ đó rút ra
những điểm đạt được và chưa đạt được trong quá trình sử dụng các công cụ
đó, đồng thời chỉ ra tác động của hệ thống công cụ đó đến kết quả giảm nghèo
ở Tây Nguyên. Trên cơ sở những kết luận được rút ra từ phương pháp suy
luận, diễn giải, luận án đề xuất các giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả các công
cụ tài chính để đạt được mục tiêu giảm nghèo trong thời gian tới.
4. Kết cấu của luận án
Ngoài lời mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, nội dung
chính của luận án được kết cấu trong ba chương:
Chương 1: Nghèo và các công cụ tài chính giảm nghèo
Chương 2: Thực trạng sử dụng một số công cụ tài chính thực hiện
mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên giai đoạn từ 2002 đến nay.
9
Chương 3: Sử dụng công cụ tài chính thúc đẩy giảm nghèo ở các tỉnh Tây
Nguyên trong thời gian tới.
5. Những kết quả chính và đóng góp của luận án
Nghiên cứu về nghèo và việc sử dụng các công cụ tài chính góp phần giảm
nghèo ở Tây Nguyên, luận án đã đạt được các kết quả và đóng góp chính sau đây:
Một là, luận án đã hệ thống hoá và làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về
nghèo, đặc biệt lý giải làm nổi bật các cách tiếp cận và phương pháp đánh giá
nghèo. Với các cách tiếp cận khác nhau về nghèo, luận án đã thể hiện cách
nhìn đa chiều khi giải quyết vấn đề nghèo.
Hai là, luận án đã phân tích có tính khái quát, làm rõ các căn cứ để Nhà
nước can thiệp vào việc giảm nghèo, đồng thời xác định rõ vai trò can thiệp
của Nhà nước trong công cuộc giảm nghèo.
Ba là, hệ thống các công cụ tài chính đã được luận giải rõ ràng và luận
án cũng chỉ rõ vai trò của chúng khi được phối hợp sử dụng trong việc giảm
nghèo bền vững.
Bốn là, thông qua việc nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia đã
được cộng đồng quốc tế đánh giá cao trong giải quyết nghèo, luận án cũng đã
rút ra một số bài học kinh nghiệm có ý nghĩa đối với Việt Nam nói chung và
có thể vận dụng cho khu vực Tây Nguyên.
Năm là, thực trạng nghèo ở Tây Nguyên đã được luận án đánh giá khá
sâu sắc và đậm nét trên cơ sở kết hợp nghiên cứu các tài liệu thứ cấp và các
thông tin, số liệu có được qua khảo sát thực tế tại địa bàn. Việc chỉ ra các
nguyên nhân dẫn đến nghèo và việc phân tích những tiềm năng của vùng là
căn cứ thực tiễn đề xuất các giải pháp giảm nghèo tại địa bàn nghiên cứu.
Sáu là, luận án cũng tập trung đánh giá tình hình sử dụng các công cụ tài
chính chủ yếu trên địa bàn. Với việc cập nhật số liệu và sử dụng các công cụ
10
phân tích định lượng kết hợp với phân tích định tính, luận án đã chỉ ra những
kết quả đạt được cũng như những điểm còn tồn tại và nguyên nhân của chúng.
Các nhận xét, kết luận đưa ra sát thực tế, có cơ sở thực tiễn, được minh chứng
bằng các nguồn số liệu tin cậy. Đây được coi là cơ sở vững chắc khi đề xuất
định hướng và các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng các công cụ tài chính
thực hiện được mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên.
Bảy là, dựa trên chiến lược phát triển vùng Tây Nguyên, trước hết luận
án đưa ra một số quan điểm có tính chất định hướng và xuyên suốt trong quá
trình thực hiện giảm nghèo ở Tây Nguyên. Luận án cũng đề xuất một hệ
thống 3 nhóm giải pháp, liên quan đến việc nâng cao hiệu quả chi NSNN góp
phần thực hiện mục tiêu giảm nghèo, mở rộng BHYT đảm bảo an sinh cho
người nghèo và sử dụng hiệu quả công cụ tài chính vi mô và nhóm các giải
pháp điều kiện khác. Việc đề xuất các giải pháp không chỉ dựa vào cơ sở lý
luận được xây dựng theo cách tiếp cận mới trong quản lý ngân sách mà còn
được đúc rút từ những kết quả trong quá trình thí điểm đã được tác giả trải
nghiệm trong thực tiễn.
Chương 1
11
NGHÈO VÀ CÁC CÔNG CỤ TÀI CHÍNH GIẢM NGHÈO
1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGHÈO
1.1.1 Các quan niệm về nghèo
Nghèo là một vấn đề đa khía cạnh, không chỉ đơn thuần là vấn đề kinh tế
mà còn là vấn đề xã hội, chính trị và văn hóa. Nghèo không phải là vấn đề của
riêng những quốc gia nghèo mà là vấn đề của cả thế giới, ngay cả với những
nước giàu. Vì vậy, trong điều kiện tăng trưởng kinh tế cao, nghèo vẫn được
các chính phủ xem xét khi hoạch định chiến lược phát triển kinh tế xã hội của
quốc gia. Tuy nhiên, quan điểm về nghèo khác nhau ở các khu vực tùy thuộc
vào cách tiếp cận về nghèo và thay đổi theo thời gian.
Cách tiếp cận dựa vào thu nhập: Đây là cách tiếp cận truyền thống về
nghèo. Các định nghĩa truyền thống về nghèo cho rằng, người có mức thu
nhập thấp, không đủ đáp ứng các nhu cầu chi tiêu cơ bản của con người được
xem là nghèo.
Với quan điểm này, thu nhập, và từ đó quyết định mức chi tiêu, được
xem là tiêu chí quan trọng nhất khi đánh giá nghèo. Nhu cầu chi tiêu cơ bản
chủ yếu bao gồm những nhu cầu vật chất thiết yếu của con người (như ăn,
mặc, ở, đi lại…). Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia, tùy điều kiện phát triển kinh tế xã hội mà ngưỡng thu nhập, chi tiêu này không giống nhau và có thể thay đổi
theo thời gian.
Cách tiếp cận dựa vào quyền con người: Theo cách tiếp cận nhân
quyền, Uỷ ban của Liên Hiệp quốc về các quyền văn hóa, kinh tế và xã hội,
năm 2001 đã đưa ra định nghĩa “nghèo là tình trạng thiếu thốn nguồn lực,
năng lực, sự lựa chọn, sự an toàn và quyền lực cần thiết một cách thường
xuyên và lâu dài để đáp ứng các điều kiện sống một cách đầy đủ và các quyền
về chính trị xã hội, kinh tế, văn hóa và các quyền công dân khác”.
Theo cách tiếp cận này, điều kiện sống của một cá nhân không chỉ bao
gồm các nhu cầu vật chất cơ bản, mà các quyền của con người cũng cần được
12
đáp ứng. Với một công dân, quyền được học hành và được chăm sóc sức khỏe
là hai quyền cơ bản nhất. Sự bình đẳng về phẩm giá và cơ hội là hai yếu tố
quan trọng nhất để đảm bảo cho các cá nhân thực hiện các quyền của mình.
Cách tiếp cận tổng hợp: Đây là cách tiếp cận tương đối toàn diện về
nghèo. Chính quá trình phát triển của xã hội và yêu cầu đáp ứng nhu cầu của
con người toàn diện hơn là cơ sở đưa ra cách hiểu rộng hơn về nghèo. Ngân
hàng thế giới đưa ra định nghĩa về nghèo, đó là “sự khổ hạnh không thể chấp
nhận được về phúc lợi của con người và bao gồm hai khía cạnh sự khổ hạnh
về sinh lý học và sự khổ hạnh về xã hội” [65]. Sự khổ hạnh về sinh lý học liên
quan tới việc không đáp ứng đủ các nhu cầu cần thiết về vật chất và sinh lý,
bao gồm sự thiếu thốn về chất dinh dưỡng, về sức khỏe, về giáo dục và chỗ ăn
ở. Một người có thể được coi là nghèo nếu người đó không có đủ hàng hóa và
dịch vụ để đáp ứng cho các nhu cầu vật chất cần thiết này. Vì vậy, khái niệm
sự khổ hạnh về sinh lý học liên quan mật thiết đến cả mức tiêu dùng và mức
thu nhập tiền tệ thấp. Sự khổ hạnh về xã hội bao hàm cả sự rủi ro, tính bị tổn
thương, sự thiếu quyền tự chủ, không có quyền lực và sự thiếu tự trọng.
Theo nghĩa rộng, nghèo được xem xét trên cả hai khía cạnh là tiền tệ và
phi tiền tệ. Ở khía cạnh tiền tệ, nghèo không chỉ liên quan đến thu nhập mà
còn liên quan đến cả mức độ tiêu dùng của cá nhân hay hộ gia đình. Ở khía
cạnh phi tiền tệ, nghèo liên quan đến các tiêu chí về sức khỏe, học vấn, tính
dễ bị tổn thương; không có tiếng nói và không có quyền lực. Ngoài ra, sự thay
đổi của yếu tố này theo thời gian là yếu tố cho thấy xu hướng thoát nghèo
cũng như khả năng tái nghèo. Đây cũng là những khía cạnh quan trọng khi
đánh giá nghèo.
Cách quan niệm về nghèo là cơ sở để mỗi Chính phủ thiết kế các chương
trình giảm nghèo. Nếu quan niệm nghèo theo cách truyền thống thì các hoạt
động giảm nghèo sẽ chỉ tập trung vào mục tiêu là tăng thu nhập cho người
nghèo mà không quan tâm đầy đủ đến việc đáp ứng các nhu cầu phi vật chất
13
khác vốn được xem là nhu cầu cần thiết của người nghèo. Trái lại, quan niệm
nghèo theo nghĩa rộng sẽ cho phép hiểu về nghèo một cách đầy đủ và toàn
diện hơn, đồng thời chỉ ra rằng những can thiệp để giảm nghèo sẽ tập trung
vào việc cải thiện thu nhập, năng lực giáo dục và y tế, tạo quyền cho những
nhóm người sống dưới hoặc sát chuẩn nghèo và những người có nguy cơ cao
bị rơi vào tình trạng nghèo về thu nhập. Những nỗ lực giảm nghèo cần có giải
pháp toàn diện và cần sự kết hợp của nhiều ngành. Điều đó giúp cho các
chính phủ định hướng và có những lựa chọn phù hợp khi thực hiện mục tiêu
giảm nghèo bền vững.
Quan điểm của chính phủ Việt Nam về nghèo được thể hiện trong Chiến
lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo (được thông qua tháng 5/2002).
Theo đó, Việt Nam thừa nhận định nghĩa chung về nghèo do Hội nghị chống
nghèo khu vực Châu Á - Thái bình dương do Ủy ban kinh tế xã hội châu Á –
Thái bình dương của Liên hợp quốc (ESCAP) tổ chức tại Băng Cốc, Thái Lan
tháng 9/1993 cho rằng: Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được
hưởng và thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này
đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế, xã hội và phong
tục tập quán của địa phương. Mặc dù không chỉ rõ nhưng có thể thấy quan
điểm của nhà nước ta về nghèo cũng được hiểu theo nghĩa rộng. Điều này thể
hiện qua cách đánh giá và xác định chuẩn nghèo (được đề cập ở mục dưới
đây). Chính vì vậy, trong cuộc đấu tranh chống nghèo, ngoài mục tiêu tăng
thu nhập cho người nghèo, Nhà nước còn luôn quan tâm đến mục tiêu cải
thiện mức sống, gia tăng mức phúc lợi qua việc tăng cường tiếp cận các dịch
vụ thiết yếu và tạo quyền cho người nghèo.
14
1.1.2 Nguyên nhân nghèo
Việc chỉ ra các nguyên nhân nghèo sẽ rất hữu ích trong việc nhận diện rõ
hơn về nghèo và đưa ra các giải pháp giảm nghèo. Dựa trên quan điểm tổng
hợp về nghèo như đã trình bày ở trên, các nguyên nhân nghèo liên quan đến
khả năng tiếp cận các nguồn lực để tạo thu nhập, khả năng tiếp cận các dịch
vụ thiết yếu; vấn đề quyền lực và tiếng nói của người nghèo. Sau đây là một
số nguyên nhân cụ thể:
Một là, thiếu các nguồn lực và kỹ thuật cho sản xuất
Các nguồn lực cần thiết để tạo thu nhập cho người nghèo bao gồm đất
đai, lao động, tiền vốn. Cái nghèo vốn gắn liền với sự thiếu thốn những yếu tố
nói trên, vì vậy, người nghèo không có đủ các điều kiện về nguồn lực vật chất
để phục vụ sản xuất. Đất đai hạn hẹp, nguồn vốn ít ỏi, thậm chí lao động cũng
thiếu thốn là những rào cản lớn nhất đối với người nghèo trong việc thực hiện
các hoạt động đầu tư hay sản xuất kinh doanh để tạo thu nhập.
Hai là, thiếu năng lực về giáo dục và sức khỏe
Do điều kiện sống khó khăn, người nghèo, và đặc biệt là trẻ em trong các
gia đình nghèo thường không được chăm sóc sức khỏe đầy đủ. Tình trạng suy
dinh dưỡng ở trẻ em và ốm đau ở người lớn, những lao động chính trong gia
đình là những rủi ro rất lớn mà người nghèo phải đối mặt. Thêm vào đó, do
nhận thức và nhiều yếu tố khác đã cản trở các gia đình nghèo cho trẻ em được
học hành. Những tác động của giáo dục đối với nghèo vì thế không chỉ xảy ra
đối với thế hệ hiện tại mà còn cả với các thế hệ tương lai, khiến cho những
đối tượng nghèo luôn phải đối mặt với tình trạng nghèo dai dẳng.
Ba là, thiếu quyền lực và tiếng nói
15
Quyền lực và tiếng nói của người nghèo thể hiện ở mức độ và khả năng
tham gia và ảnh hưởng của họ đến các quyết định của cộng đồng như được
hỏi ý kiến, được bàn bạc, được quyết định, được kiểm tra giám sát…
Người nghèo, mà số đông là người dân tộc thiểu số, trình độ văn hóa
thấp, khả năng giao tiếp bằng tiếng phổ thông rất hạn chế, lại thường phân bố
ở những địa bàn bị biệt lập về mặt địa lý nên “tiếng nói” của họ rất yếu ớt.
Những hộ nghèo thường được xem là đối tượng “nhận sự hỗ trợ” nên hầu như
không có ảnh hưởng trong cộng đồng. Người nghèo ít tham gia vào những
quyết định chung mà thường tiếp nhận và thực thi những quyết định đó một
cách thụ động. Thiếu tiếng nói của người nghèo một mặt dẫn đến việc thiết kế
các chương trình giảm nghèo không phù hợp, hiệu quả thấp, một mặt làm
người nghèo luôn cảm thấy tự ti, mất ý chí và động lực vươn lên thoát nghèo.
Bốn là, thiếu khả năng đối phó và dễ bị tổn thương
Tính dễ bị tổn thương là một trong những đặc điểm quan trọng của người
nghèo. Trong điều kiện thu nhập thấp và bấp bênh, tài sản ít ỏi, khả năng tiếp
cận với các nguồn vốn khó khăn, không có đủ điều kiện tiếp cận với pháp luật
làm cho người nghèo dễ gặp rủi ro bởi các điều kiện ngoại cảnh và khả năng
chống đỡ của người nghèo trước các rủi ro là vô cùng hạn chế.
Năm là, cô lập về địa lý và xã hội
Sự xa xôi, cách trở, thiếu cơ sở hạ tầng giao thông, sự cô lập về địa lý
và xã hội được xem là những nguyên nhân quan trọng khác làm trầm trọng
thêm những vấn đề đã được nêu ở trên. Điều này đặc biệt đúng với nhóm
nghèo thuộc các dân tộc thiểu số, miền núi, vùng sâu vùng xa. Chính sự cô
lập về địa lý làm cho nghèo có tính chất theo vùng rõ rệt.
Các nguyên nhân nghèo nói trên có thể được mô tả dưới dạng “bẫy
nghèo”.
16
Hình 2.1: Bẫy nghèo
Dễ bị tổn
Ốm đau
Bệnh tật
thương
Không có
địa vị và
tiếng nói
NGHÈO
Thiếu
nguồn lực
Ít cơ hội
Thu nhập
tìm việc
giảm sút
làm
Thiếu học
hành
“Bẫy nghèo” là một vòng luẩn quẩn, trong đó mỗi yếu tố vừa là nguyên
nhân, vừa là kết quả của nhau và đều gây nên nghèo. Thiếu nguồn lực là
nguyên nhân thu nhập thấp, đến lượt nó ảnh hưởng đến việc chi tiêu cho giáo
dục. Thiếu học hành sẽ làm giảm các cơ hội cho một cá nhân tìm việc làm để
khẳng định địa vị và tiếng nói trong xã hội. Đồng thời, thu nhập của cá nhân
đó cũng giảm sút. Cuộc sống chật vật thiếu thốn làm tăng nguy cơ phải đối
mặt với ốm đau, bệnh tật. Tất cả những điều đó khiến một cá nhân rất dễ bị
tổn thương và rơi vào tình cảnh nghèo. Vì vậy, cải thiện bất kỳ một yếu tố nào
trong số các yếu tố nói trên cũng đều làm gia tăng cơ hội thoát nghèo.
1.1.3 Phương pháp đánh giá nghèo
Quan niệm nghèo là diễn tả sự thiếu cơ hội để có thể sống một cuộc sống
với các tiêu chuẩn tối thiểu. Thước đo các tiêu chuẩn này tùy thuộc vào quan
niệm về nghèo, nó cũng khác nhau ở mỗi quốc gia và thay đổi theo thời gian.
17
Nếu quan niệm nghèo theo cách truyền thống, người ta thường sử dụng thước
đo tiền tệ như thu nhập hay chi tiêu để xác định chuẩn nghèo. Theo cách tiếp
cận về quyền và quan niệm mở rộng về nghèo thì thước đo phi tiền tệ như
mức độ bất bình đẳng, nguy cơ tổn thương lại thường được sử dụng để đánh
giá mức độ hưởng thụ các dịch vụ công của người nghèo; khả năng tham gia
và quyền của người nghèo cũng như khả năng đối phó với rủi ro. Tuy nhiên,
khi sử dụng thước đo phi tiền tệ thì rất khó lượng hóa, nên chuẩn nghèo hiện
nay của thế giới và Việt Nam đều xây dựng dựa trên thước đo tiền tệ.
Phương pháp đánh giá nghèo của Thế giới
Tổ chức Y tế thế giới định nghĩa nghèo theo thu nhập. Một người được
coi là nghèo khi thu nhập hàng tháng ít hơn một nửa thu nhập bình quân trên
đầu người của quốc gia.
Ngân hàng Thế giới (WB) dùng ngưỡng chi tiêu được tính bằng đô la
một ngày, với cùng sức mua như ở Mỹ (còn gọi là đô la theo sức mua tương
đương, viết tắt là PPP) để xác định ngưỡng nghèo. Ngưỡng thường dùng là 1
đô la Mỹ/người/ngày theo sức mua tương đương của đồng tiền địa phương để
thỏa mãn nhu cầu sống là mức chuẩn để xác định tình trạng nghèo. Căn cứ
vào đó, các vùng có thể xác định chuẩn nghèo cho mình. Chẳng hạn chuẩn
nghèo của châu Mỹ La tinh và vùng Caribê là 2 USD/người/ngày, của các
nước Đông Âu là 4 USD/người/ngày và của các nước công nghiệp là 14,4
USD/người/ngày [40].
Theo chuẩn quốc tế, việc đánh giá và đo lường nghèo được dựa vào
đường nghèo đã được xác định. Đường nghèo ở mức thấp gọi là đường nghèo
về lương thực, thực phẩm và đường nghèo ở mức cao hơn gọi là đường nghèo
chung. Đường nghèo về lương thực, thực phẩm được xác định dựa vào mức
Kalo tối thiểu cần thiết cho mỗi thể trạng con người. Mức chuẩn về nhu cầu là
18
2.100 Kalo/người/ngày. Những người có mức chi tiêu dưới mức chi cần thiết
để đạt được lượng Kalo này gọi là nghèo về lương thực, thực phẩm. Đường
nghèo chung được xác định bằng cách tính thêm các chi phí cho các mặt hàng
phi lương thực, thực phẩm vào đường nghèo lương thực, thực phẩm.
Trong những so sánh quốc tế về nghèo, do giá cả ở các nước “chênh lệch
so với PPP” nên chuẩn nghèo theo phương pháp chi tiêu cho hàm lượng Kalo
thường được sử dụng hơn chuẩn nghèo 1USD/người/ngày.
Phương pháp đánh giá nghèo của Việt Nam
Hiện tại, có 2 phương pháp cơ bản để đánh giá nghèo tại Việt Nam đang
được Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội (Bộ LĐTB&XH) và Tổng cục
thống kê (TCTK) sử dụng. Sự khác biệt về phương pháp tính toán dẫn đến chỉ
tiêu tỷ lệ nghèo ở Việt Nam cũng khác nhau.
Phương pháp tính của Bộ LĐTB&XH: Theo phương pháp này, tỷ lệ
nghèo được xác định bằng tỷ lệ dân số có thu nhập dưới mức chuẩn nghèo.
Chuẩn nghèo được tính toán dựa trên thu nhập của hộ. Mức chuẩn này khác
nhau giữa thành thị, nông thôn và miền núi. Các hộ được xếp vào diện nghèo
nếu thu nhập đầu người của họ ở dưới mức chuẩn được xác định. Danh sách
hộ nghèo được lập từ cấp thôn, xã và danh sách xã nghèo được lập từ các
huyện.
Chuẩn nghèo của Bộ LĐTB&XH thường được áp dụng trong các
chương trình quốc gia liên quan đến giảm nghèo. Từ khi ban hành cho đến
nay, chuẩn nghèo đã được điều chỉnh 3 lần vào các năm 2001, 2005 và 2008.
Chuẩn nghèo quốc gia cũ áp dụng cho giai đoạn 1996-2000. Căn cứ để
xác định hộ nghèo là mức thu nhập tính theo gạo (hoặc quy ra tiền) trên đầu
người/tháng. Chuẩn thu nhập này được phân biệt theo 3 vùng là nông thôn
miền núi, hải đảo; nông thôn đồng bằng, trung du; và thành thị.
19
Lần điều chỉnh chuẩn nghèo thứ nhất vào năm 2001 theo Quyết định số
43/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 27 tháng 9 năm 2001, trong
đó phê duyệt “Chương trình mục tiêu quốc gia xóa đói và giảm nghèo giai
đoạn 2001-2005”. Chuẩn nghèo mới này về cơ bản vẫn theo nguyên tắc cũ là
dựa vào mức thu nhập bình quân đầu người/tháng và phân biệt theo 3 khu
vực, nhưng ngưỡng thu nhập được quy đổi hoàn toàn theo giá trị được nâng
lên, tương ứng là 80.000 đồng; 100.000 đồng và 150.000 đồng/người/tháng.
Hộ nghèo là các hộ có mức thu nhập dưới ngưỡng đó. Lần điều chỉnh thứ hai
được thực hiện theo Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg, ngày 8 tháng 7 năm
2005 của Thủ tướng Chính phủ ban hành về chuẩn nghèo áp dụng cho giai
đoạn 2006-2010. Theo quy định này thì chuẩn nghèo được phân biệt cho các
hộ gia đình ở 2 khu vực là nông thôn và thành thị với mức thu nhập tương
ứng là 200.000 đồng và 260.000 đồng/người/tháng. Để chuẩn bị cho lần điều
chỉnh thứ ba theo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ LĐTB&XH
vừa đề xuất phương án chuẩn nghèo mới cho giai đoạn 2011 – 2015. Theo đó,
những hộ có mức thu nhập bình quân đầu người là 300.000 đồng/ tháng tại
khu vực nông thôn, và 390.000 đồng/tháng tại khu vực thành thị trở xuống là
hộ nghèo. Đặc biệt, khi chỉ số giá tiêu dùng tăng từ 10% trở lên, Chính phủ sẽ
xem xét, điều chỉnh chuẩn nghèo cho phù hợp (thay vì theo định kỳ như hiện
nay).
Hộp 1.1: Chuẩn nghèo Việt Nam qua các giai đoạn
Chuẩn nghèo giai đoạn 1996-2000:
20
Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ dưới 15 kg gạo (tương đương 55.000 đồng)
ở khu vực nông thôn miền núi; 20 kg gạo (70.000 đồng) ở khu vực nông thôn đồng bằng và
dưới 25 kg gạo (90.000 đồng) ở khu vực thành thị.
Chuẩn nghèo giai đoạn 2001-2005:
Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 80.000 đồng ở khu vực nông thôn miền núi;
100.000 đồng ở khu vực nông thôn đồng bằng và 150.000 đồng ở khu vực thành thị.
Chuẩn nghèo giai đoạn 2006-2010:
Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 200.000 đồng ở khu vực nông thôn và
260.000 đồng ở khu vực thành thị.
Chuẩn nghèo giai đoạn 2011-2015:
Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 300.000 đồng ở khu vực nông thôn và
390.000 đồng ở khu vực thành thị. Chuẩn nghèo sẽ được điều chỉnh nếu chỉ số giá tiêu
dùng tăng hơn 10%.
Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ các văn bản liên quan.
Bên cạnh việc xác định các tiêu chí “hộ nghèo”, việc phân loại và xác
định “vùng nghèo” cũng có ý nghĩa rất quan trọng khi đánh giá nghèo. Mặc
dù không có định nghĩa cụ thể “vùng nghèo”, nhưng trong thời gian qua, Việt
Nam đã có một số cách phân loại để lựa chọn một số xã khó khăn nhất (tạm
gọi là xã nghèo) để tập trung giảm nghèo.
- Xem thêm -