Tài liệu Hoàn thiện khung pháp lý về đối tác công – tư (ppp) ở việt nam trong phát triển kết cấu hạ tầng

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ -------------------- DƢƠNG LÊ VÂN HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LÝ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG - TƢ (PPP) Ở VIỆT NAM TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH Hà Nội - 2014 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ -------------------- DƢƠNG LÊ VÂN HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LÝ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG - TƢ (PPP) Ở VIỆT NAM TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60 34 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. LÊ XUÂN ĐÌNH Hà Nội - 2014 MỤC LỤC Danh mục chữ viết tắt ......................................................................................... i Danh mục bảng...................................................................................................ii Danh mục hình ................................................................................................. iii LỜI NÓI ĐẦU .................................................................................................. 1 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PPP TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ ...................................................................................................... 8 1.1. Lý luận chung về phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ .... 8 1.1.1. Khái niệm, nội dung kết cấu hạ tầng, kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ và công trình giao thông đường bộ ..................................... 8 1.1.2. Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ... 11 1.2. Hình thức PPP và các lợi thế của nó trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ........................................................................ 16 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm PPP ........................................................................... 16 1.2.2. Các loại mô hình PPP đang được vận dụng trong thực tế ........................ 17 1.2.3. Sự cần thiết của PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam ......................................................................... 18 1.2.4. Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ................................................. 21 1.3. Kinh nghiệm quốc tế về xây dựng khung pháp lý PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ .................................................... 26 1.3.1. Kinh nghiệm thực tiễn ở một số quốc gia.................................................. 26 1.3.2. Một số bài học rút ra cho Việt Nam trong việc vận dụng PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ .......................... 31 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG KHUNG PHÁP LÝ VỀ PPP TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ Ở VIỆT NAM .......................................................................... 34 2.1. Thực trạng kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ Việt Nam hiện nay...................................................................................................................... 34 2.1.1. Những kết quả đạt được.............................................................................. 34 2.1.2. Những hạn chế, tồn tại ................................................................................ 37 2.2. Đánh giá thực trạng khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam ............................................................. 40 2.2.1. Thực trạng khung pháp lý về PPP .............................................................. 40 2.2.2. Ưu điểm của khung pháp lý về PPP........................................................... 41 2.2.3. Những vấn đề đặt ra .................................................................................... 42 2.3. Thực trạng đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam ............................................................................................... 48 2.3.1. Đặc điểm ...................................................................................................... 48 2.3.2. Các hình thức đầu tư ................................................................................... 49 2.4. Tình hình thu hút đầu tư theo hình thức PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam ..................................................... 52 2.4.1. Những kết quả đạt được.............................................................................. 52 2.4.2. Những vấn đề đặt ra .................................................................................... 59 Chƣơng 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LÝ VỀ PPP TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ VIỆT NAM .............................................................. 64 3.1. Quan điểm hoàn thiện khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ Việt Nam............................................... 64 3.1.1. Bối cảnh trong và ngoài nước tác động đến việc hoàn thiện khung pháp lý về PPP ....................................................................................................... 64 3.1.2. Quan điểm định hướng hoàn thiện khung pháp lý .................................... 67 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện khung pháp lý về PPP........................................ 74 3.2.1. Hiện thực hóa các quyết tâm chính trị từ cấp cao ..................................... 74 3.2.2. Khẩn trương ban hành Nghị định mới về PPP và tiến tới xây dựng ...... 75 3.2.3. Chính sách cần phải ổn định, nhất quán, lâu dài. ...................................... 77 3.2.4. Nâng cao tính khả thi của các dự án PPP. Trong đó: ................................ 78 3.2.5. Tránh chồng chéo khi lựa chọn dự án. ....................................................... 78 3.2.6. Quy trình đấu thầu phải đảm bảo minh bạch và tạo được sự cạnh tranh công bằng giữa các doanh nghiệp nhà nước và các doanh nghiệp tư nhân. ...... 79 3.2.7. Cần tạo được sự đồng thuận của nhân dân trong việc thu phí sau khi hoàn thành dự án, nhằm sớm thu hồi vốn nhanh cho các nhà đầu tư. ............. 79 3.3. Một số kiến nghị đối với nhà đầu tư................................................................. 80 3.3.1. Các nhà đầu tư cần phải dự tính được hết chi phí và tăng giá cũng như phân bổ rủi ro ......................................................................................................... 80 3.3.2. Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ về PPP ......................................... 82 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 84 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................. 86 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT Ký hiệu Nguyên nghĩa ADB Ngân hàng Phát triển châu Á BFOM Xây dựng - thu xếp vốn - kinh doanh - bảo trì BLT Xây dựng - cho thuê - chuyển giao BOO Xây dựng - sở hữu - vận hành BOOST Xây dựng - vận hành - sở hữu - chia sẻ - chuyển giao BOOT Xây dựng - vận hành - kinh doanh - chuyển giao BOST Xây dựng - vận hành - chia sẻ - chuyển giao BOT Xây dựng - vận hành - chuyển giao BT Xây dựng - chuyển giao BTO Xây dựng - chuyển giao - vận hành DBFMOT Thiết kế - xây dựng - thu xếp vốn - kinh doanh chuyển giao GDP Tổng sản phẩm quốc nội IMF Quỹ Tiền tệ quốc tế JBIC Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản O&M Kinh doanh - quản lý ODA Hỗ trợ phát triển chính thức PPP Hình thức đối tác công - tư WB Ngân hàng Thế giới WEF Diễn đàn Kinh tế Thế giới i DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1 Kết quả nghiên cứu của Esther Bảng 2.1. Tổng chiều dài các loại đường bộ ở Việt Nam 25 34 Bảng 2.2. So sánh chất lượng kết cấu hạ tầng đường bộ của Việt Nam với các quốc gia trên thế giới 38 Bảng 2.3. Nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực đường bộ Việt Nam 44 Bảng 2.4. Ngân hàng tài trợ cho các dự án PPP ngành đường bộ 49 Bảng 2.5. Giá thu phí của một số quốc gia trên thế giới 51 ii DANH MỤC HÌNH Hình 2.1. Tỷ lệ chất lượng đường bộ 35 Hình 2.2. Chất lượng kết cấu hạ tầng đường bộ ở một số quốc gia 38 Hình 2.3. Nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực giao thông đường bộ 48 iii LỜI NÓI ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong những năm qua, hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội ở Việt Nam đã từng bước được cải thiện nhờ việc huy động ở mức cao các nguồn vốn đầu tư của Nhà nước cũng như của các nhà tài trợ quốc tế, nhất là nguồn vốn hỗ trợ phát triển (ODA). Cụ thể: giai đoạn 2000-2010, tổng vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng của Việt Nam luôn chiếm khoảng 9%-10% tổng sản phẩm quốc nội (GDP), so với mức đầu tư chuẩn phổ biến trên thế giới là 7%-8% GDP. Nguồn cung cấp vốn chính cho các dự án kết cấu hạ tầng ở Việt Nam trong thời gian qua là vốn nước ngoài (chủ yếu ODA chiếm 37%); ngân sách nhà nước (11%); trái phiếu chính phủ (13%); đầu tư tư nhân (21%); còn lại là các nguồn khác, như: người sử dụng (thu phí sử dụng dịch vụ) là 14%, ngân hàng thương mại (3%) và đầu tư từ cộng đồng (1%) [35]. Tuy nhiên, sau gần 27 năm tiến hành công cuộc Đổi mới, hệ thống kết cấu hạ tầng của đất nước cũng đã có nhiều thay đổi rõ rệt, nhưng vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển. Nghị quyết số 13-NQ/TW Hội nghị Trung ương 4 khóa XI cũng chỉ rõ “hệ thống kết cấu hạ tầng ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, yếu kém, lạc hậu, thiếu đồng bộ, kém tính kết nối, hiện đang là điểm nghẽn của quá trình phát triển”. Báo cáo Cạnh tranh toàn cầu của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF) 2011-2012 đã xếp hạng Việt Nam đứng thứ 123/142 quốc gia về chất lượng kết cấu hạ tầng tổng hợp, trong đó, chất lượng hệ thống cung cấp điện đứng thứ 109/142, hệ thống cảng biển đứng thứ 111/142; giao thông đường bộ đứng thứ 123/142 [33]. Một trong những nguyên nhân cơ bản của tình trạng trên là do nhu cầu vốn để phát triển kết cấu hạ tầng trên khắp các vùng, miền cả nước là rất lớn, trong khi đó các nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng bấy lâu nay chủ yếu dựa vào vốn ngân sách và vốn vay chính phủ. Tại buổi Đối thoại cấp cao lần thứ nhất giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JBIC) về thúc đẩy các dự án PPP 1 tại Việt Nam ngày 21/3/2013, Bộ trưởng Bùi Quang Vinh cho biết, từ nay đến năm 2020, mỗi năm Việt Nam cần từ 16-17 tỷ USD cho phát triển kết cấu hạ tầng, trong khi khả năng đáp ứng theo cách truyền thống là từ ngân sách chỉ khoảng 50%-60% [34]. Thực tế thời gian qua cho thấy, phần đóng góp của ngân sách nhà nước và nguồn vốn ODA trong tổng vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng còn hạn chế và xu hướng này khó có thể thay đổi trong thời gian tới. Do vậy, cùng với việc thực hiện các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả sử dụng nguồn vốn nhà nước trong lĩnh vực này, việc huy động mọi nguồn lực từ khu vực tư nhân để tham gia phát triển kết cấu hạ tầng đã trở nên ngày càng cấp thiết. Thách thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển nói chung và Việt Nam nói riêng là tìm được hình thức tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngân sách và ODA. Hình thức đối tác công - tư (PPP) hoàn toàn có thể đáp ứng được yêu cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu vực tư nhân (trong và ngoài nước). Thế nhưng, khung pháp lý cho PPP ở Việt Nam mới đang trong quá trình xây dựng và chưa có hành lang pháp lý đảm bảo cho PPP hoạt động hiệu quả. Ngoài Quyết định 71 (Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP) thì các quy định điều chỉnh PPP vẫn nằm rải rác trong rất nhiều văn bản luật khác nhau. Điều đáng nói là, chưa có một văn bản mang tính pháp lý cao, như luật hay nghị định điều chỉnh riêng về PPP. Để điều chỉnh PPP, hiện nay chỉ có 2 văn bản có tính pháp lý cao nhất là Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư. Hơn nữa, Quyết định 71 cũng bộc lộ nhiều bất cập và hạn chế, như: quy định mức trần 30% phần tham gia của Nhà nước, “vênh” so với Nghị định 108/2009/NĐ-CP, ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BT, BTO. Vì vậy, việc hoàn thiện một khung khổ pháp lý chặt chẽ và toàn diện hơn những văn bản pháp quy hiện hành là tiền đề nhất thiết phải có để thực 2 hiện PPP, nhằm đáp ứng sự mong đợi của nhà đầu tư về một môi trường pháp lý ổn định, lâu dài, có hiệu lực cao và minh bạch. Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề tài “Hoàn thiện khung pháp lý về hình thức đối tác công - tư (PPP) ở Việt Nam trong phát triển kết cấu hạ tầng” làm nội dung nghiên cứu trong luận văn thạc sỹ của mình. Tuy nhiên, do các lĩnh vực của kết cấu hạ tầng quá rộng lớn, hơn nữa, kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ đang là lĩnh vực được Chính phủ tập trung mọi nỗ lực để đầu tư phát triển, cũng như triển khai các hình thức PPP trong huy động vốn giai đoạn hiện nay; vì vậy, tác giả chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu và đề xuất giải pháp của Luận văn trong khuôn khổ kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ. 2. Tình hình nghiên cứu Trong phạm vi sự hiểu biết và nỗ lực tra cứu của học viên, tính đến nay, ở trong nước, mới chỉ có một số các dự án, hội thảo bàn đến vấn đề này, lại càng có rất ít các công trình nghiên cứu tầm đề tài khoa học, luận văn và luận án nghiên cứu về nó. 2.1. Nghiên cứu trong nước - Đề tài khoa học “Hoàn thiện khung pháp lý điều chỉnh hợp đồng hợp tác nhà nước - tư nhân” của Hoàng Mạnh Phương, Vụ Pháp chế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư hoàn thành tháng 12/2012 [8], mới chỉ nghiên cứu tổng quan các hình thức hợp đồng PPP dựa trên các mô hình PPP đã được áp dụng phổ biến trên thế giới. Từ đó, so sánh và đánh giá thực trạng pháp luật của Việt Nam điều chỉnh lĩnh vực này, rồi đưa ra khuyến nghị nhằm hoàn thiện các quy định điều chỉnh đàm phán và ký kết Hợp đồng PPP tại Việt Nam. - Đề tài khoa học cấp Viện về “Phân tích một số hình thức PPP trong giáo dục của một số nước trên thế giới” của ThS. Phạm Văn Giang, Viện Khoa học Giáo dục Việt Nam hoàn thành tháng 2/2011 [3], mới nghiên cứu và phân tích một số mô hình PPP trong lĩnh vực giáo dục của một số quốc 3 gia trên thế giới. Từ đó, tập hợp các bài học liên quan đến điều kiện cần thiết phải đảm bảo để Việt Nam có thể áp dụng hiệu quả và thành công mô hình PPP trong giáo dục. - Bài báo khoa học “PPP - Việt Nam đã sẵn sàng?” của nhóm nghiên cứu PPP, đứng đầu là KS. Đặng Lê Hoàng, đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 8/2012, đã đưa ra nhận định rằng, dựa trên bộ công cụ tự đánh giá về mức độ sẵn sàng PPP, thì mức độ sẵn sàng về PPP của Việt Nam vẫn còn hạn chế. Nhóm tác giả đã chỉ ra 7 vấn đề bất cập trong việc triển khai các dự án PPP và đề xuất cần làm rõ những nội dung nghiên cứu và hoạch định này. Bên cạnh đó, nhóm tác giả cũng kiến nghị về vấn đề hoàn thiện khung pháp lý về PPP, với các quy định cụ thể về các cơ chế đặc thù, loại hình dự án áp dụng, tỷ lệ góp vốn, cơ chế quản lý, cơ chế bảo lãnh, chia sẻ lợi ích, chia sẻ rủi ro, cơ chế khuyến khích sáng kiến, đề xuất của nhà đầu tư…[4] Như vậy, một nghiên cứu có tính hệ thống về khung khổ pháp lý của PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ đến nay vẫn chưa thật đầy đủ. 2.2. Nghiên cứu trên thế giới Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết quả quan trọng đã được công bố. Cụ thể các nghiên cứu khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án [14, tr.17]; hoặc đặc biệt nhấn mạnh các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh, với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP [25, tr.17]. Một số nghiên cứu của Young và các tác giả [15], Akintoye và các tác giả [13], Zang [28] nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển. Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, “mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng” là đề tài được tập trung nghiên cứu nhiều nhất như các nghiên 4 cứu của Plumb và các tác giả [19], Michael [18], Yelin và các tác giả [24], Iyer và Mohammed [15]. Các bằng chứng từ các nghiên cứu này khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP, ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng tinh tế hơn, phù hợp với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng. Ngoài ra, các bài nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế, như: Quỹ Tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam [12,tr22]. Nhìn chung, các nghiên cứu gần đây về PPP mới chỉ dừng lại ở mức đề xuất ý tưởng theo các cách tiếp cận khác nhau hoặc dựa trên nghiên cứu của một số dự án, đề tài thuộc một số ngành, lĩnh vực mà chưa xây dựng được khung pháp lý toàn diện, cụ thể về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ phù hợp với các điều kiện và đặc thù của Việt Nam. 3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng: khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ 3.2. Phạm vi nghiên cứu: 3.2.1. Phạm vi không gian: Hệ thống giao thông đường bộ của Việt Nam 3.2.2. Phạm vi thời gian: Phạm vi nghiên cứu của đề tài là từ năm 2005 đến tháng 11/2013). 3.2.3. Phạm vi nội dung: Đánh giá thực trạng khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam, tìm ra những bất cập, chưa hoàn thiện trong vấn đề này. Bên cạnh đó, đi sâu nghiên cứu các nguyên lý và yếu tố tác động lên sự vận hành của mô hình PPP trên thế giới để tìm ra phương hướng hoàn thiện khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam. 5 4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 4.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của nghiên cứu trong Luận văn là đưa ra quan điểm nghiên cứu nhằm góp thêm cơ sở lý luận và thực tiễn trong quá trình hoàn thiện bức tranh tổng thể về khung pháp lý về PPP ở Việt Nam để tạo cơ hội thuận lợi nhất trong thu hút nguồn vốn tư nhân vào đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ. 4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Phân tích, đánh giá thực trạng chính sách pháp lý về đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ nói chung và khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam. - Nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới về vấn đề này - Kiến nghị phương hướng, giải pháp hoàn thiện khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam. - Góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư, tăng cường hiệu quả và sự rõ ràng, minh bạch của khung pháp lý về PPP, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ. - Định hướng cho sự phát triển các quy định về PPP phù hợp với từng giai đoạn nhằm đảm bảo các mục tiêu vĩ mô và vi mô trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu - Nghiên cứu định tính được thực hiện trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn lọc các kết quả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác định các nhân tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này đến sự thành công của PPP ngành đường bộ ở các quốc gia phát triển và đang phát triển. Mục đích của phương pháp này này nhằm tìm hiểu cách thức PPP vận hành ở những quốc gia đã tồn tại thị trường PPP, từ đó lựa chọn phương 6 pháp tiếp cận phù hợp cho nghiên cứu cách thức vận hành của PPP trong điều kiện thị trường PPP chưa hình thành như Việt Nam. - Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ nhằm áp dụng PPP tại Việt Nam; đồng thời đánh giá khả năng tài trợ của chính phủ và các nguồn tài trợ khác, và làm rõ hơn nguyên nhân thất bại của các dự án đường bộ để áp dụng PPP thành công ở Việt Nam. - Ngoài ra, tác giả sử dụng những thông tin ghi nhận từ các hội thảo về PPP trong nước, kết hợp với các dữ liệu từ các nghiên cứu trước đây để xây dựng khung pháp lý cho hình thức PPP c ó t h ể vận hành thành công, đảm bảo tăng thu hút vốn phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ tại Việt Nam. 6. Những đóng góp mới của Luận văn Luận văn đã đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện khung pháp lý về PPP ở Việt Nam phù hợp với thông lệ quốc tế, tránh được sự chồng chéo với các văn bản pháp lý khác, mang tính ổn định, lâu dài, thống nhất, dựa trên nguyên tắc thị trường, tối đa hóa lợi ích, quản lý rủi ro, tạo cơ hội đầu tư công bằng cho nhà đầu tư thông qua đấu thầu cạnh tranh… Từ đó, thu hút nguồn vốn tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ, làm bệ phóng phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững. 7. Kết cấu của đề tài Ngoài mục lục, phần mở đầu, kết luận, danh mục các tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn được trình bày trong 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ Chương 2: Thực trạng khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam Chương 3: Giải pháp hoàn thiện khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam 7 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PPP TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ 1.1. Lý luận chung về phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đƣờng bộ 1.1.1. Khái niệm, nội dung kết cấu hạ tầng, kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ và công trình giao thông đường bộ Hiểu một cách khái quát, kết cấu hạ tầng là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có chức năng, nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng được diễn ra bình thường, liên tục. Kết cấu hạ tầng cũng được định nghĩa là tổng thể các cơ sở vật chất, kỹ thuật, kiến trúc đóng vai trò nền tảng cho các hoạt động kinh tế - xã hội được diễn ra một cách bình thường [11]. Kết cấu hạ tầng trong mỗi lĩnh vực, mỗi ngành, mỗi khu vực bao gồm những công trình đặc trưng cho hoạt động của lĩnh vực, ngành, khu vực và những công trình liên ngành đảm bảo cho hoạt động đồng bộ của toàn hệ thống. Trong nhiều công trình nghiên cứu về kết cấu hạ tầng, các tác giả thường phân chia kết cấu hạ tầng thành 2 loại cơ bản, gồm: kết cấu hạ tầng kinh tế và kết cấu hạ tầng xã hội: (1) Kết cấu hạ tầng kinh tế: bao gồm các công trình hạ tầng kỹ thuật như: năng lượng (than, điện, dầu khí) phục vụ sản xuất và đời sống, các công trình giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt, đường biển, đường sông, đường hàng không, đường ống), bưu chính - viễn thông, các công trình thủy lợi phục vụ sản xuất nông - lâm - ngư nghiệp… Kết cấu hạ tầng kinh tế là bộ phận quan trọng trong hệ thống kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển nhanh, ổn định, bền vững và là động lực thúc đẩy phát triển nhanh hơn, tạo điều kiện cải thiện cuộc sống dân cư. 8 (2) Kết cấu hạ tầng xã hội: nhà ở, cơ sở khoa học, trường học, bệnh viện, các công trình văn hóa, thể thao… và các trang, thiết bị đồng bộ với chúng. Đây là điều kiện thiết yếu để phục vụ, nâng cao mức sống của cộng đồng dân cư, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực phù hợp với tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Như vậy, kết cấu hạ tầng xã hội là tập hợp một số ngành có tính chất dịch vụ xã hội; sản phẩm do chúng tạo ra thể hiện dưới hình thức dịch vụ và thường mang tính chất công cộng, liên hệ với sự phát triển con người cả về thể chất lẫn tinh thần. Như vậy, kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ là một thành tố trong kết cấu hạ tầng kinh tế. Không những vậy, nó còn đóng vai trò quan trọng trong kết cấu hạ tầng, bởi kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ đang đảm nhiệm hơn 80% nhu cầu vận chuyển hành khách và hàng hóa cả nước, góp phần cải thiện năng lực cạnh tranh quốc gia và phát triển kinh tế bền vững. Kết cấu hạ tầng giao thông là các công trình, vật kiến trúc, thiết bị và các công trình phụ trợ khác phục vụ cho vận tải hàng hoá, hành khách và sự đi lại của nhân dân một cách an toàn, thuận tiện, nhanh chóng. Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông được phân làm 5 chuyên ngành: đường bộ; đường sắt; đường thủy nội địa; hàng hải; hàng không. Điều 3, Luật Giao thông đường bộ quy định: Kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ bao gồm công trình đường bộ, bến xe, bãi đỗ xe và hành lang an toàn đường bộ. Mạng lưới đường bộ gồm quốc lộ, đường tỉnh, đường huyện, đường xã, đường đô thị và đường chuyên dùng. Đường bộ được đặt tên số hiệu và phân thành các cấp đường [7]. Điều 3, Luật Giao thông đường bộ cũng quy định: “Công trình đường bộ gồm đường bộ, nơi dừng xe, đỗ xe trên đường bộ, đèn tín hiệu, biển báo hiệu, vạch kẻ đường, cọc tiêu, rào chắn, đào giao thông, dải phân cách, cột cây số, kè, hệ thống thoát nước, trạm kiểm tra tải trọng xe, trạm thu phí và các công trình, thiết bị phụ trợ đường bộ khác. 9 Nội dung của công trình giao thông đường bộ gồm nhiều thành tố tạo nên, cụ thể như: + Đường bộ gồm nền đường, mặt đường, mép đường, lề đường, hè phố; + Cầu đường bộ (cầu vượt sông, cầu vượt khe núi, cầu vượt trong đô thị, cầu vượt đường bộ, cầu vượt đường sắt); + Hầm đường bộ (hầm qua núi, hầm ngầm qua sông, hầm chui qua đường bộ, hầm chui qua đường sắt); + Công trình chống va trôi, tường, kè chỉnh trị dòng nước, chống sạt lở; + Đảo giao thông, dải phân cách, rào chắn, tường hộ lan; + Nơi dừng xe, đỗ xe trên đường, trạm điều khiển giao thông, trạm kiểm tra tải trọng xe, trạm thu phí cầu, đường, các thiết bị cân, đếm xe; + Hệ thống thoát nước, chiếu sáng, hầm kỹ thuật, kè đường bộ; + Bến phà, cầu phao, nơi cất giữ phương tiện vượt sông; + Hệ thống báo hiệu đường bộ gồm đèn tín hiệu, biển báo hiệu, giá long môn, cọc tiêu, cột cây số, vạch kẻ đường; + Các mốc đo đạc, cột mốc lộ giới; + Các công trình phụ trợ an toàn giao thông. + Bến, bãi đỗ xe: Là nơi để các phương tiện đường bộ dừng cho hành khách lên/xuống xe và xếp/dỡ hàng hoá lên/xuống xe hoặc là nơi gửi, lưu xe. + Hành lang an toàn đường bộ là phần đất dọc hai bên đường bộ (kể cả phần mặt nước sông, suối dọc hai bên cầu, hầm, bến phà, cầu phao) nhằm bảo đảm an toàn giao thông và bảo vệ công trình đường bộ. Phân loại đường bộ: Theo Điều 39, Luật Giao thông đường bộ, mạng lưới đường bộ được chia thành 6 hệ thống, gồm: quốc lộ, đường tỉnh, đường huyện, đường xã, đường đô thị và đường chuyên dùng, quy định như sau: a) Quốc lộ là đường nối liền Thủ đô Hà Nội với trung tâm hành chính cấp tỉnh; đường nối liền trung tâm hành chính cấp tỉnh từ ba địa phương trở lên; đường nối liền từ cảng biển quốc tế, cảng hàng không quốc tế đến các cửa khẩu quốc tế, cửa khẩu chính trên đường bộ; đường có vị trí đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của vùng, khu vực; 10 b) Đường tỉnh là đường nối trung tâm hành chính của tỉnh với trung tâm hành chính của huyện hoặc trung tâm hành chính của tỉnh lân cận; đường có vị trí quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh; c) Đường huyện là đường nối trung tâm hành chính của huyện với trung tâm hành chính của xã, cụm xã hoặc trung tâm hành chính của huyện lân cận; đường có vị trí quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của huyện; d) Đường xã là đường nối trung tâm hành chính của xã với các thôn, làng, ấp, bản và đơn vị tương đương hoặc đường nối với các xã lân cận; đường có vị trí quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của xã; đ) Đường đô thị là đường trong phạm vi địa giới hành chính nội thành, nội thị; e) Đường chuyên dùng là đường chuyên phục vụ cho việc vận chuyển, đi lại của một hoặc một số cơ quan, tổ chức, cá nhân. 1.1.2. Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ 1.1.2.1. Khái niệm đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ - Đầu tư nói chung là sự hy sinh nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được kết quả đó. - Đầu tư phát triển là bộ phận cơ bản của đầu tư, là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất (nhà xưởng, thiết bị…) và tài sản trí tuệ (tri thức, kỹ năng…) gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển. Đầu tư phát triển đòi hỏi rất nhiều loại nguồn lực. Theo nghĩa hẹp, nguồn lực sử dụng cho đầu tư phát triển là tiền vốn. Theo nghĩa rộng, nguồn lực đầu tư bao gồm cả tiền vốn, đất đai, lao động, máy móc, thiết bị, tài nguyên. Như vậy, khi xem xét lựa chọn dự án đầu tư hay đánh giá hiệu quả dự án hoạt động đầu tư phát triển cần tính toán đúng, đủ các nguồn lực tham gia. 11 - Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ là một lĩnh vực trong đầu tư xây dựng cơ bản. Đây chính là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng ra các tài sản cố định (mà ở đây là các công trình giao thông đường bộ), nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thức khác nhau. 1.1.2.2. Đặc điểm đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ (i) Việc đầu tư vào phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ đòi hỏi có vốn đầu tư lớn, ứ đọng trong thời gian dài. Tác giả Kingsley Thomas (2004) cho rằng, kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ đóng vai trò quan trọng không chỉ vì nó là điều kiện thiết yếu đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp cũng như đời sống của các hộ gia đình, mà kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ chiếm tỷ lệ lớn trong kết cấu hạ tầng và nó đóng góp lớn trong GDP của một nước [12]. Vì đầu tư cho phát triển kết cấu hạ tầng thường chiếm khoảng 20% tổng vốn đầu tư và chiếm từ 40%-60% đầu tư công ở hầu hết các nước phát triển. Sau khi đầu tư vào phát triển kết cấu giao thông đường bộ, thì thời gian thu hồi vốn khá chậm, thậm chí với nhiều công trình còn khó thu hồi vốn và nếu có, thường là thông qua các hoạt động kinh tế khác. Trong cơ chế thị trường hiện nay, đồng vốn luôn vận động một cách năng động và chịu sự chi phối của lợi nhuận, nơi nào có lợi nhuận cao, thời gian thu hồi vốn nhanh thì sẽ thu hút được nhiều đầu tư hơn và ngược lại. Vì thế, lĩnh vực kinh doanh kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ thường được các nhà đầu tư ít quan tâm hơn là dịch vụ kinh doanh buôn bán khác. Đây cũng chính là nguyên nhân lý giải vì sao việc xây dựng và phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ chủ yếu là do Chính phủ đảm nhiệm. Điều này không chỉ đúng ở Việt Nam mà còn ở các quốc gia trên thế giới. Đồng thời, đây cũng là nguyên nhân tư nhân không mặn mà với đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ. 12