Tài liệu Hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh quảng nam.

1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài: Với điều kiện của từng địa phương mà việc phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương cũng rất khác nhau. Hiệu quả của việc phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển chung của cả nước, nếu việc phân cấp quản lý các cấp chính quyền địa phương tốt nó không những đảm bảo việc thực hiện tốt được các nhiệm vụ đề ra mà còn thể hiện sự tự chủ, sáng tạo của địa phương trong việc sử dụng ngân sách. Tuy nhiên, phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương ngoài những thành tựu đạt được vẫn còn tồn tại những bất cập cần phải được hoàn thiện, để đảm bảo việc phân cấp quản lý ngân sách hiệu quả hơn góp phần phát triển kinh tế xã hội ở địa phương. Với lý do đó tôi chọn đề tài “Hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. 2. Mục đích nghiên cứu: Khảo sát đánh giá phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam. Từ đó, đề xuất các quan điểm, các phương hướng và giải pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam trong thời gian tới. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: - Đối tượng nghiên cứu: là ngân sách địa phương tỉnh Quảng Nam, hệ thống phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh, huyện, xã. - Phạm vi nghiên cứu: nghiên cứu tình hình phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010. 4. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn đã sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mac – Lênin, đồng thời sử dụng 2 phương pháp phân tích tổng hợp, thống kê, so sánh dựa trên lý thuyết tài chính và số liệu thực tiễn về ngân sách tỉnh Quảng Nam 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài: - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và các quan điểm của Đảng ta về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong công cuộc đổi mới đất nước. - Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010. - Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm phát huy tính tích cực và hạn chế phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 – 2015. 6. Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo phần nội dung của luận văn có 3 chương. Chương 1: Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010. Chương 3: Quan điểm, phương hướng và biện pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 – 2015. Chương 1 - LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Ngân sách nhà nước 1.1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước 1.1.2 Bản chất của Ngân sách nhà nước 1.1.3 Chức năng của Ngân sách nhà nước 1.1.4 Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế 3 1.1.4.1 Huy động các nguồn lực tài chính 1.1.4.2 Điều tiết vĩ mô nền kinh tế 1.1.5 Hệ thống ngân sách nhà nước - Ngân sách Trung ương - Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh) - Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện) - Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). 1.1.6 Quản lý ngân sách nhà nước 1.1.6.1 Nguyên tắc quản lý ngân sách 1.1.6.2 Quản lý thu ngân sách nhà nước Được thể hiện qua các khâu: - Lập dự toán từng khoản thu - Khâu tổ chức thực hiện - Kết quả thực hiện so với số dư dự toán được lập đầu năm 1.1.6.3 Quản lý chi ngân sách nhà nước - Chi thường xuyên đòi hỏi phải thực hiện nghiêm nguyên tắc chi theo dự toán được duyệt, đúng nội dung, đối tượng, định mức chi; đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả. - Chi đầu tư phát triển có tính đến cơ cấu chi thỏa đáng cho xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội, tránh phân tán, dàn trãi và đảm bảo phát triển cân đối giữa các ngành và vùng kinh tế. - Trong chi ngân sách phải đảm bảo tỷ lệ hợp lý giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển; trong chi thường xuyên quan tâm đến tỷ lệ chi cho giáo dục, đào tạo và khoa học công nghệ. 4 1.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước 1.2.1 Bản chất của phân cấp quản lý ngân sách 1.2.2 Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách 1.2.3 Các nguyên tắc phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước 1.2.3.1 Các nguyên tắc chung về phân cấp ngân sách 1.2.3.2 Các nguyên tắc về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách [5,tr.288-291] Việc phân cấp nhiệm vụ chi tiêu được thực hiện theo định lý phân cấp của Oates: một nguyên tắc chỉ đạo là giao cho chính quyền mỗi cấp loại nhiệm vụ chi tiêu nào chỉ đem lại lợi ích cho những công dân mà cấp đó đại diện. 1.2.4 Nội dung phân cấp quản lý chi ngân sách Nhà nước 1.2.4.1 Thẩm quyền quyết định định mức phân bổ và chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách Thủ tướng chính phủ quyết định định mức phân bổ ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách cho các bộ, các địa phương. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào định mức phân bổ ngân sách, khả năng tài chính – ngân sách và đặc điểm tình hình tại địa phương, quyết định định mức phân bổ ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách ở địa phương. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương trên cơ sở nguồn ngân sách địa phương đảm bảo. 1.2.4.2 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước Theo Luật NSNN, phân cấp nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc: NSTW và ngân 5 sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nhiệm vụ chi cụ thể; Ngân sách Trumg ương giữ vai trò chủ đạo và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; HĐND tỉnh quyết định việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp. Các cấp Ngân sách nhà nước đều thực hiện các nhiệm vụ chi: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm. 1.2.4.3 Phân cấp về quy trình ngân sách * Phân cấp trong lập và phân bổ dự toán ngân sách: Trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân mỗi cấp trong quá trình giao và phân bổ ngân sách tỉnh như sau: Đối với Uỷ ban nhân tỉnh: căn cứ vào Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng Nhân dân tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ cấp tỉnh và mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách câp dưới trước ngày 10 tháng 12. Đối với Uỷ ban nhân dân huyện: uỷ ban nhân dân huyện trình hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách cấp mình. Uỷ ban nhân dân huyện thực hiện: giao nhiệm vụ thu chi cho từng cơ quan đơn vị trực thuộc, giao nhiệm vụ thu chi, mức bổ sung cho ngân sách cấp xã, tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa huyện và xã. 6 Đối với UBND xã: trình Hội đồng nhân dân xã quyết định dự toán ngân sách xã và phương án phân bổ ngân sách cấp mình. Dự toán ngân sách xã phải được quyết định trước ngày 31 tháng 12. * Phân cấp trong chấp hành ngân sách địa phương: Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước Chính phủ và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh về việc cấp hành ngân sách địa phương. Các Sở chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân tỉnh về chấp hành ngân sách thuộc phạm vi của mình. Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cấp mình và Ủy ban nhân dân cấp trên về việc chấp hành ngân sách cấp mình. Trong quá trình chấp hành ngân sách, Sở tài chính chịu trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc chấp hành dự toán ngân sách địa phương. Kho bạc nhà nước quản lý thu, chi quỹ ngân sách địa phương; Thủ trưởng các đơn vị dự toán cấp I chịu trách nhiệm chấp hành nhiệm vụ chi của đơn vị dự toán. Hội đồng nhân dân các cấp có trách nhiệm giám sát Uỷ ban nhân dân và các cơ quan trong việc chấp hành ngân sách địa phương. * Phân cấp trong quyết toán ngân sách địa phương: - Các đơn vị sử dụng ngân sách (đơn vị dự toán cấp III) lập quyết toán gởi lên đơn vị dự toán cấp I. Các đơn vị dự toán cấp I xét duyệt quyết toán của các đơn vị trực thuộc và lập quyết toán của cấp mình gởi cơ quan tài chính và uỷ ban nhân dân cùng cấp. - Các cấp ngân sách bên dưới xét duyệt quyết toán các đơn vị dự toán và lập quyết toán của cấp mình gởi lên cơ quan tài chính cấp trên. - UBND tỉnh xem xét quyết toán ngân sách địa phương và trình Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định phê chuẩn. HĐND tỉnh phê 7 chuẩn quyết toán chậm nhất 12 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc và quy định thời hạn phê chuẩn quyết toán ngân sách của HĐND cấp dưới chậm nhất không quá 6 tháng khi năm ngân sách kết thúc. 1.3 Kinh nghiệm phân cấp quản lý chi ngân sách ở một số nước trên thế giới 1.3.1 Khái quát về tình hình phân cấp ngân sách ở các nước trên thế giới 1.3.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách cụ thể ở một số nước 1.3.2.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách ở Pháp 1.3.2.3 Phân cấp quản lý chi ngân sách ở Nhật 1.3.2.4 Phân cấp quản lý chi ngân sách ở Malaysia 1.3.3 Một số vấn đề rút ra từ phân cấp quản lý chi ngân sách ở một số nước Ở các nước liên bang, hệ thống ngân sách ở các nước liên bang bao gồm 3 cấp: ngân sách liên bang, ngân sách bang, và ngân sách địa phương. Ở các nước phi liên bang (thống nhất), hệ thống ngân sách gồm hai cấp: ngân sách chính phủ và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương của các nước tuỳ thuộc vào hệ thống các đơn vị hành chính nhưng không nhất thiết cứ mỗi đơn vị hành chính đều phải là một cấp ngân sách. Việc phân cấp quản lý ngân sách ở các nước không thực hiện theo nguyên tắc lồng ghép, ngân sách cấp trên không bao gồm ngân sách cấp dưới, ngân sách chính phủ không bao gồm ngân sách địa phương. Mối quan hệ giữa ngân sách chính phủ (ngân sách trung ương) và ngân sách địa phương, thì ngân sách chính phủ giữ vai trò chủ đạo, ngân sách địa phương đóng vai trò phụ thuộc 8 Chương 2 - THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TỈNH QUẢNG NAM GIAI ĐOẠN 2007 – 2010 2.1 Đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Nam 2.1.1 Vị trí địa lý của tỉnh 2.1.2 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh 2.1.3 Đặc điểm tình hình thực hiện thu chi ngân sách của tỉnh Quảng Nam (2007 - 2010) Bảng 2.1 Tổng hợp số liệu thu chi ngân sách 2007-2010 Đơn vị tính: tỷ đồng Tổng thu ngân sách Năm Thu nội địa Thu xuất nhập khẩu Tổng chi ngân sách Thu bổ sung từ Chi đầu NS cấp tư trên Chi thường xuyên 2007 2.225,7 331,4 2.348,1 1.236,7 3.221,8 2008 2.969,1 450,7 2.673,2 1.448,0 4.182,3 2009 4.172,6 555,3 3.210,4 1.738,9 5.465,8 2010 5.810,9 1.783,8 3.564,9 1.984,2 7.163,5 Nguồn: Sở Tài chính Quảng Nam 2.2 Thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007-2010 2.2.1 Phân cấp thẩm quyền quyết định định mức phân bổ, và chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách 2.2.1.1 Định mức phân bổ ngân sách nhà nước 2.2.1.2 Chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu ngân sách 2.2.1.3 Nhận xét về phân cấp ban hành các chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu 9 - Các định mức chi tiêu do tỉnh ban hành còn ít và chỉ liên quan đến các khoản nhỏ hoặc tạm thời. - Giữa định mức chi tiêu và định mức phân bổ ngân sách chưa có mối quan hệ chặt chẽ: định mức chi tiêu chưa trở thành căn cứ để xác định định mức phân bổ ngân sách. - Hệ thống định mức chi tiêu ngân sách chậm được sửa đổi và khá cứng nhắc. - Hệ thống định mức tiêu chuẩn chi tiêu thiếu và chưa đồng bộ. 2.2.2 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa phương Mặc dù việc phân cấp nhiệm vụ chi đã có nhiều tiến bộ, đặc biệt là đã tăng quyền tự chủ cho cấp huyện, xã tuy nhiên, vẫn có một số hạn chế về phân cấp nhiệm vụ chi như sau: - Nguồn thu của địa phương không bảo đảm nhu cầu chi của địa phương. - Nhiệm vụ chi của chính quyền các cấp hiện còn được quy định rải rác trong nhiều loại văn bản, dẫn đến các cấp thực thi nhất là cấp xã khó nắm bắt đầy đủ các nhiệm vụ của mình. - Kinh phí cho duy tu bão dưỡng kết cấu hạ tầng không đáp ứng yêu cầu thực tế. - Mặc dù nhiệm vụ chi được quy định cho cấp huyện và cấp xã khá nhiều, nhưng ngân sách xã luôn ở tình trạng eo hẹp, không đáp ứng nhu cầu chi tiêu, phần lớn ngân sách xã là dành để chi lương, sinh hoạt phí, phụ cấp, chỉ còn lại một phần không lớn để chi các hoạt động của xã. 2.2.3 Phân cấp về quy trình ngân sách 2.2.3.1 Lập, xét duyệt và phê chuẩn ngân sách địa phương 2.2.3.2 Chấp hành ngân sách địa phương 10 2.2.3.3 Quyết toán ngân sách địa phương 2.2.3.4 Nhận xét về phân cấp quy trình ngân sách - Quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn NSĐP nêu trên là một quá trình khá chặt chẽ được tính toán và lập từ các đơn vị ngân sách thấp nhất, các cấp ngân sách (xã, huyện, tỉnh) và được tổng hợp thành ngân sách tỉnh. Quá trình lập dự toán đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai trong việc thảo luận về ngân sách địa phương; đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai trong việc thảo luận về NSĐP; đảm bảo quy trình chi. - Mối quan hệ giữa các cơ quan có liên quan tới quản lý quỹ NSNN (KBNN, tài chính) đã được cải thiện nhiều nên đã có những bước điều hành, sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn thu NSNN - Việc duyệt quyết toán được thực hiện trình tự từ dưới lên trên. Tổ chức hạch toán kế toán về NSNN cơ bản thực hiện theo yêu cầu của hạch toán, hệ thống sổ sách, chế độ và báo biểu kế toán cũng được sửa đổi phù hợp hơn. - Tổ chức kiểm tra, kiểm soát các khoản thu, chi tài chính dưới nhiều hình thức khác nhau . 2.2.4 Kết quả phân cấp quản lý chi ngân sách các cấp ở tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007-2010 Giai đoạn 2007 – 2010 tổng chi ngân sách địa phương 26.441,1 tỷ đồng vượt 88% so với dự toán Hội đồng nhân dân tỉnh giao. Số chi ngân sách của các cấp giai đoạn 2007-2010 đều tăng qua các năm, tốc độ tăng chi bình quân giai đoạn 2007-2010 là 26%. Tóm lại, chi ngân sách giai đoạn 2007-2010 đã cơ bản đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của địa phương, trong xây dựng cơ bản đã chú trọng, ưu tiên cho các công trình kết cấu hạ tầng, công 11 trình trọng điểm; chi thường xuyên được thực hiện theo hướng tiết kiệm, hiệu quả, thắt chặt chi tiêu dùng, nâng cao tính tự chủ của đơn vị sử dụng ngân sách, tập trung chi cho giáo dục đào tạo, cải thiện đời sống giáo viên; tập trung đáp ứng nhu cầu chi cần thiết và từng bước xã hội hóa các khoản chi. 2.3 Đánh giá chung thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước ở tỉnh Quảng Nam 2.3.1 Những kết quả đạt được Việc phân cấp nguồn thực thu, nhiệm vụ chi được Tỉnh thực hiện theo nguyên tắc: Phân cấp tối đa nguồn thu theo quy định của Luật ngân sách nhà nước cho chính quyền cấp huyện và cấp xã để đảm bảo nhiệm vụ chi được giao, hạn chế số bổ sung từ ngân sách cấp trên. Với nguyên tắc trên đã phân định rõ nguồn thu được hương và nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách địa phương. Với việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền, chính quyền mỗi cấp đã hoàn toàn chủ động trong việc tự quyết định ngân sách của cấp mình 2.3.2 Những hạn chế, tồn tại của phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam hiện hành - Công tác phân cấp quản lý ngân sách trùng lặp, thụ động về thẩm quyền, trách nhiệm trong quyết định dự toán, phân bổ ngân sách giữa các cấp chính quyền. UBND địa phương thường phải họp nhiều lần để xem xét sửa đổi hoàn chỉnh dự toán ngân sách trình HĐND cùng cấp. Thời gian họp HĐND để thảo luận và quyết định dự toán NSĐP có hạn, các đại biểu HĐND chưa được thông báo trước dự toán ngân sách để có đủ 12 thời gian nghiên cứu, tìm hiểu tham gia ý kiến; mặt khác, sự hiểu biết về ngân sách của một số đại biểu lại có hạn và chưa đáp ứng yêu cầu. Thực hiện nguyên tắc quản lý ngân sách chưa thực sự chủ động và khuyến khích mỗi cấp, mỗi đơn vị tiết kiệm chi, tăng nguồn thu đảm bảo nguồn lực phát triển kinh tế trên địa bàn. Tư tưởng trông chờ tập trung vào ngân sách tỉnh còn khá phổ biến và chưa thực sự được khắc phục trong quá trình thực hiện ngân sách. - Các chỉ tiêu ngân sách (từ khâu lập dự toán đến chấp hành và quyết toán) còn rất cồng kềnh, phức tạp; quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn ngân sách qua rất nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần trong cùng một cấp, trong khi đó yêu cầu về thời gian lập và xem xét quyết định ngân sách lại rất ngắn. Một số chỉ tiêu ngân sách nhiều khi chỉ do thói quen mà không tính đến sự biến đổi và sự cần thiết hữu hiệu trong thực tế hoặc yêu cầu cấp dưới rất chi tiết và tính toán cụ thể cho từng loại chi, nhưng quá trình xét duyệt của cấp trên chưa được tính toán trên cơ sở khoa học và căn cứ vững chắc; một số chỉ tiêu mang nặng tính áp đặt chủ quan. - Chi ngân sách còn phân tán, dàn trải; hiệu quả chi ngân sách (cả chi XDCB và chi thường xuyên) còn thấp và chưa chú trọng đến kết quả đầu ra. Tiến trình xã hội hoá, cải cách thủ tục hành chính, tinh giản biên chế thực hiện chậm, dẫn đến gánh nặng chi thường xuyên ngày càng lớn, tình trạng chi tiêu lãng phí, kém hiệu quả chưa được khắc phục. Chế độ công khai NSNN đã được quy định, nhưng ở nhiều nơi thực hiện còn có tính chất hình thức. - Ngân sách xã, phường chậm đổi mới. Các văn bản hướng dẫn chi tiêu cho xã chậm được ban hành, sửa đổi, đã hạn chế bước triển khai xây dựng và củng cố ngân sách xã còn yếu và kém. 13 - Phân cấp quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản còn một số bất cập, chưa có một định mức riêng để tính toán nhu cầu đầu tư xây dựng cơ bản, vốn đầu tư xây dựng cơ bản được tính toán gộp chung với kinh phí chi thường xuyên. Việc phân cấp về đầu tư xây dựng cơ bản đối với cấp huyện và cấp xã được xác định theo mức vốn là chưa hợp lý, mà cần phân cấp theo hạng mục công trình. - Quy trình, thủ tục duyệt quyết toán của cơ quan tài chính còn mang tính chất hình thức và chưa thực chất. HĐND chỉ căn cứ vào báo cáo quyết toán ngân sách do UBND đệ trình mà xét duyệt, không nghiên cứu thẩm tra kỹ và lại thường quyết toán ngân sách. UBND lại cơ bản căn cứ vào các báo cáo quyết toán của ngành chức năng mà thu thập không có ý kiến xử lý. Quy định về kiểm toán quyết toán ngân sách còn bất cập như: thời điểm kiểm toán chưa quy định rõ ràng, có nhiều trường hợp cơ quan kiểm toán thực hiện kiểm toán và có ý kiến sau khi quyết toán đã được HĐND phê chuẩn. 2.3.3 Nguyên nhân hạn chế trong phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam Việc tổ chức quản lý ngân sách theo mô hình lồng ghép nên việc quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán của địa phương chỉ mang tính hình thức, không phát huy được vai trò của Hội đồng nhân dân. - Dự toán ngân sách nhà nước của tỉnh chỉ là kế hoạch năm, chưa có dài hạn làm cho kế hoạch tài chính không đồng bộ với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, các dự án, công trình thường kéo dài nhiều năm nhưng kế hoạch tài chính thường là một năm, do đó các quyết định thiếu tầm chiến lược. 14 - Một số quy định về chế độ, định mức, phân bổ ngân sách chưa thật sự hợp lý, ảnh hưởng tới chất lượng phân cấp quản lý ở tỉnh, dẫn tới tình trạng phát triển không đồng đều giữa các địa bàn trong tỉnh. - Cán bộ chuyên trách của Hội đồng nhân dân các cấp còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng nhất là cán bộ chuyên trách về tài chính, ngân sách. Chương 3 – GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TỈNH QUẢNG NAM GIAI ĐOẠN 2011 – 2015 3.1 Phương hướng chung 3.1.1 Phương hướng phát triển kinh tế xã hội tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011-2015 3.1.2 Phương hướng hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam 3.1.2.1 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải dựa vào mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội 3.1.2.2 Phân cấp quản lý chi NSNN phải tuân thủ quy trình và hoàn thiện nội dung từng khâu trong quy trình ngân sách 3.1.2.3 Phân cấp quản lý chi NSNN theo những nguyên tắc phân cấp quản lý trong khuôn khổ pháp lý thống nhất, phát huy hiệu quả chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của các cấp, các ngành 3.2 Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách ở tỉnh Quảng Nam 3.2.1. Hoàn thiện nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN Các nguyên tắc cần tôn trọng khi tiến hành phân cấp quản lý chi NSNN, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa Trung ương và địa phương là: 15 + Thực hiện nguyên tắc quản lý NSNN tập trung, thống nhất đồng thời với việc nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp, các ngành. + Tính hiệu quả, đồng bộ, phát huy tối đa trách nhiệm, năng lực và quyền hành của các ngành, các địa phương. + Đảm bảo bộ máy quản lý hành chính các cấp, các địa phương hoạt động bình thường, có trợ cấp và điều hòa nguồn thu đến các địa phương nghèo. + Phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của từng cấp chính quyền trong quá trình quản lý NSNN. 3.2.2 Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn các cấp quản lý ngân sách Thứ nhất, tăng cường quyền hạn, trách nhiệm của HĐND địa phương: Về phía Trung ương cần quy định rõ các chỉ tiêu Quốc hội quyết định về dự toán NSNN, song không quá chi tiết phần NSĐP để tăng cường quyền hạn và tính chủ động cho HĐND trong quyết định và phân bổ dự toán NSĐP; HĐND quyết định dự toán thu ngân sách theo Luật Ngân sách và phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong mỗi cấp quản lý ngân sách. Ngoài ra còn quyết định tổng số chi ngân sách trên địa bàn và phê chuẩn quyết toán NSĐP, ban hành một số chế độ thu, chi ngân sách và các khoản đóng góp của nội dung theo quy định của pháp luật. Phân định rõ phạm vi, nhiệm vụ, trách nhiệm giữa KBNN và cơ quan tài chính trong kiểm soát chi ngân sách, đó là không những kiểm soát trước, trong và kể cả sau khi cấp phát để đánh giá hiệu quả 16 việc sử dụng kinh phí, khắc phục tình trạng ùn đẩy trách nhiệm trong kiểm tra, kiểm soát. UBND tỉnh cần ban hành quy định phân cấp quản lý giữa các ngành, huyện, xã nhiệm vụ quản lý duy trì, sửa chữa, nâng cấp các tuyến đường liên huyện, xã, thôn, hệ thống thủy lợi, trường học, cơ sở y tế để phân định rõ nhiệm vụ, trách nhiệm trong quản lý cấp phát vốn đầu tư. - Từng bước hoàn thiện các chế độ, chính sách và định mức phân bổ dự toán chi ngân sách của địa phương 3.2.3 Hoàn thiện phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước - Cần xác định rõ trách nhiệm trong chi tiêu ngân sách - Phân cấp nhiệm vụ chi phải gắn với nguồn thu - Đơn giản tiêu chí trong việc tính toán để phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản và phân cấp không cân xứng ở từng cấp ngân sách. Phân cấp đầu tư XDCB phải gắn liền với phân cấp chi về duy tu bảo dưỡng kết cấu hạ tầng. Điều này không những đòi hỏi việc chi cho duy tu bảo dưỡng phải tính toán lại phù hợp với yêu cầu thực tế và đảm bảo hiệu quả của công trình xây dựng. 3.2.4 Hoàn thiện phân cấp quy trình ngân sách 3.2.4.1 Đổi mới lập dự toán ngân sách địa phương - Quy định lại thẩm quyền quyết định dự toán, phê chuẩn, quyết toán ngân sách NSNN theo hướng Quốc hội chỉ quyết định dự toán, phê chuẩn quyết toán NSTW và phần trợ cấp cho ngân sách cấp dưới, HĐND các cấp địa phương quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán của ngân sách cấp mình. - Quy định rõ hơn và đơn giản quy trình lập dự toán NSNN, về việc thảo luận dự toán NSĐP; giữa cấp trên, cấp dưới. Cải 17 tiến quy trình lập dự NSNN chỉ gồm hai cấp là NSTW và NSĐP; việc lập dự toán các cấp NSĐP do UBND tỉnh tổ chức thực hiện. - Tài liệu thuyết minh dự toán trình HĐND và các cơ quan liên quan nên quy định rõ hệ thống mẫu biểu lập và gửi trước để các đại biểu có đủ thời gian xem xét tìm hiểu ngân sách (trường hợp cần thiết có thể khảo sát nghiên cứu) và có ý kiến thảo luận, bỏ phiếu thông qua ngân sách tại kỳ họp. - Đổi mới công tác kế hoạch hoá kết hợp với phát huy hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước thông qua kết hợp lập dự toán ngân sách giữa phương pháp lập ngân sách theo khoản mục, theo chương trình và theo kết quả đầu ra - Quy trình lập dự toán từ khâu tổng hợp, lập dự toán các cấp, thảo luận, phân bổ dự toán phải có quy định cụ thể về nội dung công việc, trình tự các bước công việc và thời gian làm việc, khâu sau kế thừa khâu trước, tránh sự vận dụng không thống nhất trong quá trình lập dự toán. 3.2.4.2. Hoàn thiện khâu chấp hành NSĐP Trong quá trình chấp hành ngân sách, cần tạo điều kiện cho chính quyền mỗi cấp chủ động trong điều hành ngân sách, tránh tình trạng cấp dưới lệ thuộc vào cấp trên. Những khoản bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu phải đảm bảo cấp phát kịp thời, tránh tình trạng cấp phát tùy tiện, để ngân sách cấp dưới bị động và lệ thuộc quá nhiều vào ngân sách cấp trên. Cần hoàn thiện hệ thống thông tin báo cáo trong lĩnh vực tài chính - ngân sách, đảm bảo cung cấp kịp thời các thông tin về chấp hành ngân sách của mỗi cấp chính quyền địa phương 3.2.4.3 Đổi mới quyết toán NSĐP 18 Cần kéo dài thời gian lập, gửi và phê chuẩn báo cáo quyết toán, để khắc phục tình trạng do quy định thời gian quá chặt chẽ, hạn hẹp nhiều đơn vị quyết toán theo số thực cấp mà không quyết toán theo số thực chi, dẫn đến số liệu tổng hợp quyết toán chung của tỉnh không đảm bảo chính xác. - Thực hiện chế độ kiểm soát trước, trong và sau khi chi ngân sách thông qua cơ chế phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, KBNN và cơ quan hưởng thụ ngân sách. Kỹ thuật tổ chức hệ thống kiểm soát thu, kiểm soát chi NSNN và thanh tra tài chính phải được tổ chức thống nhất đồng bộ, tránh tình trạng chống chéo trong kiểm tra, kiểm soát. Mọi kết luận của thanh tra về sai phạm trong quá trình chấp hành ngân sách phải được xử lý nghiêm túc. - Ủy ban nhân dân các cấp cần phải có giải pháp nâng cao chất lượng báo cáo quyết toán và rút ngắn thời gian nộp báo cáo quyết toán cho Hội đồng nhân dân và cấp trên để các cơ quan này có đủ thời gian và điều kiện xem xét để phê chuẩn quyết toán một cách chính xác. - Thực hiện chế độ kiểm toán đối với báo cáo quyết toán ngân sách trước khi trình HĐND phê duyệt. 3.2.5 Điều kiện để thực hiện giải pháp 3.2.5.1 Hoàn thiện cơ sở pháp lý - Bổ sung Luật NSNN và Nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, địa phương xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch chi tiêu trung hạn và kế hoạch tài chính dài hạn (trước mắt là 3 năm, sau đó mở rộng ra 5 năm, 10 năm) phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của từng ngành, lĩnh vực, của từng Bộ, địa phương. Quan trọng là quy định rõ nguyên tắc bố trí vốn đầu tư xây 19 dựng cơ bản: bố trí theo công trình và tiến độ thực hiện, trình cấp có thẩm quyền một lần, bỏ cơ chế bố trí cắt khúc, tùy tiện theo dự toán hàng năm không theo nhu cầu vốn, theo tiến độ của những dự án đã được phê duyệt trong kế hoạch, quy hoạch đã được duyệt như hiện nay. - Về quy định tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách: Điều chỉnh lại các nguồn thu và tăng tỷ lệ để lại cho địa phương theo hướng để các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đạt mức phát triển trung bình của cả nước tự cân đối được chi thường xuyên theo định mức của Chính phủ, nghiên cứu sửa những nội dung hiện nay chưa phù hợp xu hướng phát triển của thị trường nhất là đối với thuế giá trị gia tăng; thuế tiêu thụ đặc biệt; thuế tài nguyên… Nghiên cứu thực hiện ổn định NSĐP lâu dài theo Luật, thay cho ổn định từ 3-5 năm như hiện nay; phân cấp nguồn thu ổn định trên cơ sở quy định rõ trong Luật tỷ lệ phân chia một số nguồn thu giữa các cấp ngân sách thay cho việc quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định từng thời kỳ như hiện nay. - Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi: Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở địa phương cho HĐND cấp tỉnh quyết định cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng Quốc hội cần quy định cụ thể hoặc quy định nguyên tắc việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi đối với từng cấp ngân sách địa phương. Về quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các tỉnh, thành phố và quyết toán NSNN: Nghiên cứu sửa đổi Điều 84 của Hiến pháp và bổ sung Luật NSNN quyền của HĐND địa phương các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách cấp mình và quyết toán ngân sách cấp mình theo 20 quy định của pháp luật; bỏ cơ chế Thủ Tướng Chính Phủ giao, UBND cấp trên giao dự toán thu,chi ngân sách cho chính quyền địa phương cấp dưới; Quốc hội thực hiện quyết định NSTW và phân bổ NSTW; quyết toán NSTW; HĐND cấp nào quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán của cấp đó; bỏ lồng ghép về ngân sách giữa các cấp chính quyền. - Thẩm định quyết toán ngân sách: Thực hiện chế độ kiểm toán nhà nước bắt buộc đối với tất cả ngân sách các cấp và phần lớn các đơn vị sử dụng ngân sách, trên cơ sở đó nghiên cứu thực hiện nguyến tắc các cấp ngân sách (Trung Ương, Tỉnh, Huyện) có cơ quan kiểm toán trực thuộc HĐND của cấp mình để thực hiện. - Về thẩm quyền ban hành chính sách, chế độ : Để đảm bảo tính thống nhất của quốc gia, phù hợp với tính đa dạng của các địa phương, về nguyên tắc, mọi chính sách, chế độ, định mức, tiêu chuẩn phải do trung ương ban hành và thống nhất thực hiện trong cả nước. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, ở một số lĩnh vực nhất định có thể phân cấp, phân quyền cho địa phương ban hành, vận dụng thực hiện theo hướng : + Loại chỉ có Trung ương mới có quyền ban hành như các nguyên tắc về cân đối ngân sách, chế độ tiền lương, tiêu chuẩn sử dụng tài sản công (ô tô con, điện thoại…) + Loại Trung ương ban hành khung, địa phương có thể thực hiện trong khung trung ương ban hành (mức thu phí, lệ phí, một số loại thuế như môn bài, tiền công tác phí …). + Loại cho phép địa phương ban hành nhưng trước khi ban hành phải được sự nhất trí của trung ương (như phụ cấp thu hút cán bộ đến các vùng khó khăn,….).