Tài liệu Quản lý nhà nước đối với dịch vụ vận tải hành khách hỗ trợ bởi ứng dụng công nghệ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH -------------------CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN ĐỖ PHƯƠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỊCH VỤ VẬN TẢI HÀNH KHÁCH HỖ TRỢ BỞI ỨNG DỤNG CÔNG NGHỆ LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. DAVID O. DAPICE ThS. NGUYỄN XUÂN THÀNH TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH -------------------CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN ĐỖ PHƯƠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỊCH VỤ VẬN TẢI HÀNH KHÁCH HỖ TRỢ BỞI ỨNG DỤNG CÔNG NGHỆ LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017 -i- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, ngày 01 tháng 03 năm 2017 Tác giả Nguyễn Đỗ Phương -ii- LỜI CẢM ƠN Tôi xin gửi lời cảm ơn đến Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã trang bị cho tôi cách nhìn và các công cụ khoa học chính sách công – những chất liệu quí báu để hình thành nên bài viết này. Tôi đặc biệt cảm ơn GS.TS.David O. Dapice và Thạc sỹ Nguyễn Xuân Thành không chỉ giảng dạy mà còn tận tâm hướng dẫn tôi trong suốt quá trình học và làm nghiên cứu này. Trân trọng gửi lời cảm ơn đến ông Hồ Huy – Chủ tịch HĐQT CTCP Tập đoàn Mai Linh, các bạn đồng nghiệp đã tham gia khảo sát, trả lời phỏng vấn và đóng góp nhiều ý kiến quí báu cho việc hoàn thành bài viết này và trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu. Tôi gửi lời cảm ơn chân thành đến ông Đặng Việt Dũng – Tổng giám đốc Uber Việt Nam và các đồng nghiệp ở Uber đã chia sẻ và đóng góp ý kiến cho bài nghiên cứu này Cảm ơn các Bạn Nguyễn Thị Kim Sang, Lưu Ngọc Yến Hương, Nguyễn Thu Hảo và Lê Văn Phúc MPP8, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright và các bạn cùng lớp đã chia sẻ ý tưởng, đóng góp và hỗ trợ tôi hoàn thành bài nghiên cứu này. Cuối cùng, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn đến Ba mẹ, vợ và các con cùng những thành viên trong gia đình, những người đã động viên, hỗ trợ, chia sẻ để tôi có thể hoàn thành việc học cũng như hoàn thành bài viết này. Tháng 3 năm 2017 Nguyễn Đỗ Phương -iii- TÓM TẮT LUẬN VĂN Theo Nghị định 86/2014/NĐ-CP ban hành ngày 10/09/2014 “về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải bằng xe ô tô” thì dịch vụ kinh doanh vận tải bằng xe ô tô là việc sử dụng xe ô tô vận tải hàng hoá, hành khách trên đường bộ nhằm mục đích sinh lợi. Đối tượng kinh doanh vận tải là doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh tham gia kinh doanh vận tải bằng xe ô tô theo tuyến cố định, bằng xe buýt, xe taxi, vận chuyển khách theo hợp đồng, khách du lịch hoặc hàng hoá. Bên cạnh đó, loại hình kinh doanh vận tải hành khách bằng xe taxi cũng được các cơ quan QLNN qui định cụ thể các điều kiện về kinh doanh nhằm bảo vệ người tiêu dùng, nhân viên lái xe và đảm bảo việc điều hành giao thông đô thị ở các thành phố lớn thủ đô Hà Nội hay TP.HCM. Tuy nhiên, cuối năm 2013, một số doanh nghiệp tham gia kinh doanh vận tải hành khách bằng xe ô tô được hỗ trợ bởi ứng dụng công nghệ như Uber/Grab cạnh tranh trực tiếp với các hãng taxi truyền thống như Mai Linh, Vinasun ở khu vực Hà Nội và TP.HCM, từ đó gây nên làn sóng tranh cãi giữa các bên về tính hợp pháp (luật doanh nghiệp, luật cạnh tranh), lợi ích thực sự đem lại cho người tiêu dùng và ảnh hưởng đến các vấn đề xã hội của các dịch vụ taxi mới mẻ này. Tuy người tiêu dùng và các lái xe nhàn rỗi là được hưởng lợi nhiều nhất nhưng không kiểm soát được việc đảm bảo an toàn cho hành khách, an toàn lao động cho lái xe và đặc biệt là không kiểm soát được số lượng xe ô tô trở thành đối tác của Uber/Grab làm phá vỡ qui hoạch quản lý taxi, tình trạng kẹt xe nghiêm trọng ở khu vực trung tâm và sự bất bình đẳng trong kinh doanh vận tải. Trong lúc các cơ quan quản lý địa phương Hà Nội và TP.HCM chưa tìm ra giải pháp quản lý cụ thể thì UBND TP. Đà Nẵng cũng đã có công văn không chấp thuận cho Grabcar triển khai thí điểm dịch vụ này ở Đà Nẵng càng làm cho việc tranh luận Uber/Grab là công ty cung cấp dịch vụ điện tử kết nối vận tải hành khách hay là một công ty taxi áp dụng công nghệ mới? Việc ứng dụng công nghệ mới này trong hoạt động kinh doanh vận tải hành khách đã được các doanh nghiệp như Uber/Lyft triển khai ở Mỹ từ năm 2010 và bắt đầu mở rộng ra toàn thế giới. Việc xác định các công ty ứng dụng công nghệ kết nối vận tải chỉ là công ty công nghệ hay là một công ty taxi áp dụng công nghệ mới cạnh tranh trực tiếp với các công ty taxi truyền thống đã làm các Nhà quản lý ở các quốc gia chưa tìm ra giải pháp quản lý phù hợp và có những nơi Uber bị cấm hoàn toàn như Tây Ban Nha, Hàn Quốc, Thái Lan, Philippine, một số bang ở Mỹ -iv- và Ấn Độ. Một số nơi, Uber vẫn triển khai hoạt động bất chấp sự phản đối của taxi truyền thống và nhà nước chưa có biện pháp quản lý cụ thể. Có nơi bắt buộc Uber phải điều chỉnh hoạt động kinh doanh phù hợp với pháp luật địa phương hoặc buộc phải đóng cửa. Tuy nhiên, cũng có nhiều quốc gia công nhận Uber là một xu hướng kinh doanh ứng dụng công nghệ mới và điều chỉnh các văn bản pháp lý để Uber và các công ty tương tự có thể hoạt động kinh doanh đúng pháp luật như Singapore. Rõ ràng các dịch vụ vận tải hành khách được hỗ trợ bởi công nghệ không phải là dịch vụ vận tải hành khách truyền thống. Doanh nghiệp cung cấp ứng dụng công nghệ cũng không phải là doanh nghiệp công nghệ và do vậy không phải chịu sự quản lý đối với dịch vụ vận tải cũng không hợp lý. Như vậy, các doanh nghiệp này đã tham gia vào dịch vụ vận tải hành khách bằng xe ô tô thông qua ứng dụng công nghệ của mình mà các văn bản pháp luật/qui định hiện hữu chưa công nhận đây là một loại hình kinh doanh vận tải hành khách mới. Nhằm bảo vệ các bên tham gia vào dịch vụ vận tải hành khách được hỗ trợ bởi ứng dụng công nghệ, cơ quan QLNN phải điều chỉnh luật/quy định hiện hữu và/hay ban hành luật/quy định mới cho loại hình này. Từ kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn hoạt động ở Việt Nam, luận văn đưa ra đề xuất các cơ quan QLNN cần điều chỉnh, bổ sung Nghị định 86/2014/NĐ-CP, Thông tư 63/2014/TT-BGTVT và Thông tư liên tịch 152/2014/TTLT-BTC-BGTVT theo hướng công nhận dịch vụ kinh doanh vận tải hành khách mới này là dịch vụ vận tải hành khách theo hợp đồng điện tử. Các đối tác tham gia vào dịch vụ mới này phải tuân thủ các điều kiện nhằm đảm bảo an toàn cho hành khách, quyền và nghĩa vụ của lái xe, đăng ký công khai giá cước và đặc biệt là đảm bảo qui hoạch phát triển giao thông đô thị của từng địa phương nơi có hoạt động kinh doanh mới này. -v- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN TÓM TẮT LUẬN VĂN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG BIỂU DANH MỤC HÌNH CHƯƠNG 1 – GIỚI THIỆU I II III V VVI VII VIII 1 1.1. Bối cảnh hoạt động vận tải bằng ô tô khi có Uber ................................................................... 1 1.2. Mục đích và câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................... 2 1.3. Phạm vi và bố cục luận văn ...................................................................................................... 3 CHƯƠNG 2 – CƠ SỞ LÝ THUYẾT KHUNG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH VÀ KINH NGHIỆM XỬ LÝ DỊCH VỤ UBER TẠI CÁC THÀNH PHỐ LỚN TRÊN THẾ GIỚI 4 2.1. Sự can thiệp cần thiết của chính quyền .................................................................................... 4 2.2. Khung phân tích chính sách. .................................................................................................... 6 2.3. Khung quản lý nhà nước mới đối với một loại hình kinh doanh mới ...................................... 6 2.4. Tranh cãi khi Uber triển khai dịch vụ ở các thành phố trên thế giới ........................................ 8 CHƯƠNG 3 – DỊCH VỤ UBER Ở VIỆT NAM 18 3.1. Sự ra đời của Uber ở Việt Nam ............................................................................................. 18 3.2. Lợi ích đối với người tiêu dùng và đối tác của Uber ............................................................. 19 3.3. Chi phí Uber tạo ra đối với giao thông đô thị ........................................................................ 21 3.4. Quan điểm coi dịch vụ Uber là một dịch vụ cung cấp ứng dụng công nghệ ......................... 22 3.5. Quan điểm coi dịch vụ Uber là một dịch vụ kinh doanh vận tải hành khách ........................ 22 3.6. Xác định loại hình kinh doanh của dịch vụ Uber/Grab tại Việt Nam .................................... 23 CHƯƠNG 4 – ĐỀ XUẤT KHUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI UBER 26 4.1. Phản ứng của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc triển khai dịch vụ Uber ở Việt Nam........ 26 4.2. Quy định về thuế áp dụng đối với Uber/Grab ........................................................................ 29 4.3. Đề xuất khung quản lý Nhà nước với Uber và các dịch vụ tương tự ở Việt Nam ................. 30 CHƯƠNG 5 – KẾT LUẬN 34 TÀI LIỆU THAM KHẢO 35 -vi- DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BHTN Bảo hiểm thất nghiệp BHXH Bảo hiểm xã hội BHYT Bảo hiểm Y tế DN Doanh nghiệp GTGT Giá trị gia tăng GTVT Giao thông Vận tải HHTX Hiệp hội Taxi HHVT Hiệp hội Vận tải HTX Hợp tác xã QLNN Quản lý Nhà nước TNCN Thu nhập cá nhân TNDN Thu nhập doanh nghiệp TP.HCM Thành phố Hồ Chí Minh TP.HN Thành phố Hà Nội UBND Ủy ban Nhân dân VTHK Vận tải hành khách -vii- DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 1. So sánh giá cước taxi của Mai Linh và Vinasun so với Uber 16 Bảng 2. Thống kê số lượng xe taxi và xe kiểu Uber ở TP.HCM năm 2016 18 -viii- DANH MỤC HÌNH Hình 1. Theo Fukuyama 2004 - Những chức năng của nhà nước 4 Hình 2. “Cây quyết định” cho sự can thiệp của chính quyền 5 Hình 3. Các công ty ứng dụng thành công nền kinh tế chia sẻ trên thế giới 7 Hình 4. Các tài xế taxi truyền thống ở Budapest, Hungary dàn hàng trên đường phố để biểu tình phản đối Uber. 11 Hình 5. Uber đang bị cấm ở đâu trên thế giới? 14 Hình 6. Các mức tăng giá cước của Uber vào giờ cao điểm 17 -1- CHƯƠNG 1 – GIỚI THIỆU 1.1. Bối cảnh hoạt động vận tải bằng ô tô khi có Uber Từ cuối năm 2013, hàng loạt công ty cung cấp dịch vụ vận chuyển hành khách bằng ô tô giống taxi sử dụng phần mềm kết nối trực tiếp khách hàng với lái xe như Uber, Grab... cạnh tranh trực tiếp với các hãng taxi truyền thống, gây nên làn sóng tranh cãi giữa các bên về tính hợp pháp, lợi ích thực sự đem lại cho người tiêu dùng và ảnh hưởng đến các vấn đề xã hội của các dịch vụ taxi mới mẻ này. Người tiêu dùng là đối tượng được hưởng nhiều lợi ích nhất như chi phí di chuyển thấp, xe cá nhân mới, vệ sinh xe luôn sạch sẽ, lái xe lịch sự chu đáo với hình thức thanh toán linh hoạt bằng thẻ tín dụng hoặc tiền mặt. Khách hàng có thể biết trước chi phí của chuyến đi dựa trên số km ước lượng theo bản đồ kỹ thuật số của Google. Khách hàng còn được đánh giá chất lượng dịch vụ ngay sau khi kết thúc chuyến đi của mình. Chính vì vậy, khách hàng có thêm một sự lựa chọn khác cho việc di chuyển và hài lòng hơn với dịch vụ mới so với dịch vụ taxi truyền thống của các doanh nghiệp độc quyền cung cấp. Bên cạnh đó, các chủ xe/lái xe nhàn rỗi cũng nhận được nhiều lợi ích từ việc có thêm nhiều khách hàng, tăng thu nhập, chi phí tiêu hao nhiên liệu và hao mòn xe giảm đáng kể. Năng suất lao động tăng hơn, khuyến khích lái xe tích cực làm việc hơn để tăng thu nhập. Lợi nhuận tăng nhờ chủ động thời gian phục vụ khi kết nối với khách hàng thông qua phần mềm, tiết kiệm chi phí vận hành khi không phải chạy lòng vòng tìm khách như taxi mà chỉ lưu thông khi có khách đặt dịch vụ ở vị trí gần nơi mình đậu xe nhất. Bằng điện thoại thông minh có cài đặt ứng dụng hỗ trợ, chủ xe/lái xe biết được chính xác và ngay tức thì thu nhập trên từng chuyến xe và doanh thu của một ngày kinh doanh. Với taxi truyền thống, thu nhập của lái xe dựa trên tỷ lệ phân chia doanh thu mỗi ngày và mức tỷ lệ này tuỳ theo qui định của từng công ty taxi. Với chủ xe/lái xe được hỗ trợ công nghệ thì tỷ lệ là 20/80, các công ty cung cấp ứng dụng công nghệ thu 20% phí trên doanh thu của từng chuyến xe. Lái xe cho dịch vụ mới này sẽ chủ động được thời gian làm việc để đảm bảo nghỉ ngơi hợp lý hoặc chọn dừng phục vụ vào giờ cao điểm tránh kẹt xe ở khu vực trung tâm. Tuy mang lại rất nhiều lợi ích cho người tiêu dùng, chủ xe/lái xe nhưng Uber/Grab đã bị các hãng taxi truyền thống phản ứng gay gắt ngay từ khi mới xuất hiện trên thị trường. Các hãng -2- taxi phải tuân thủ pháp luật theo Nghị định 86/2014/NĐ-CP về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải băng ô tô ban hành ngày 10/09/2014 thay thế cho các văn bản trước đây. Đồng thời, các công ty taxi còn phải tuân thủ sự kiểm soát chặt chẽ của các Cơ quản quản lý địa phương về giá cước, số lượng xe và thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ thuế, chi phí lương, bảo hiểm cho lái xe… Đỉnh điểm của phản ứng này là việc HHVT thành phố Hà Nội có công văn số 34/2014/HH-CV ngày 4/12/2014 gửi Bộ GTVT đề nghị tạm dừng hoạt động đối với dịch vụ taxi Uber cho đến khi các cơ quan quản lý nhà nước có quy định và chế tài cụ thể đối với dịch vụ này. Ở TP.HCM, HHTX TP.HCM cũng đã có văn bản gửi Bộ trưởng Bộ GTVT đề nghị cấm các công ty như Uber, GrabTaxi hoạt động tại Việt Nam. Lý do đề xuất cấm dịch vụ Uber ở các địa phương là do Uber cạnh tranh không lành mạnh, không bảo vệ người tiêu dùng, không kiểm soát được chất lượng dịch vụ và làm tình trạng kẹt xe càng trầm trọng hơn ở khu vực trung tâm. Các hiệp hội còn nhấn mạnh việc trốn thuế của Uber khi không có công ty được thành lập ở Việt Nam mà chỉ duy trì văn phòng đại diện thay mặt công ty chính ở nước ngoài kết nối với các chủ xe và ký hợp đồng hợp tác điện tử và toàn bộ doanh thu được chuyển ra nước ngoài. 1.2. Mục đích và câu hỏi nghiên cứu Với việc một ứng dụng công nghệ đã làm thay đổi mô hình kinh doanh vận tải truyền thống chắc chắn sẽ gây ra nhiều tranh luận trong giai đoạn đầu do các qui định của nhà nước chưa tiên liệu được sự phát triển nhanh chóng của xã hội. Bên cạnh đó, thị trường vận tải hành khách truyền thống và xã hội sẽ có nhiều ý kiến phản đối hoặc ủng hộ cho dịch vụ kết nối nhu cầu vận tải bằng công nghệ trong khi pháp luật chưa đưa ra các qui định quản lý loại hình kinh doanh mới này. Mục tiêu thứ nhất của luận văn là phân tích bản chất của dịch vụ mới này có phải dịch vụ vận tải hành khách hiện đang được pháp luật điều chỉnh và Nhà nước cần phải quản lý dịch vụ mới này hay không? Mục tiêu thứ hai của luận văn là đề xuất khung quản lý nhà nước đối với dịch vụ vận tải hành khách hỗ trợ bởi ứng dụng công nghệ và các dịch vụ tương tự. Với các mục tiêu nghiên cứu trên, luận văn sẽ trả lời hai câu hỏi nghiên cứu sau: -3- • Dịch vụ vận tải hành khách được hỗ trợ bởi ứng dụng công nghệ chỉ là dịch vụ cung ứng giải pháp công nghệ hay thực chất là dịch vụ vận tải? • Nhà nước có cần điều chỉnh luật hay quy định về quản lý nhà nước đối với dịch vụ mới này ở Việt Nam? 1.3. Phạm vi và bố cục luận văn Ngoài Uber, trên thế giới và Việt Nam đã xuất hiện nhiều dịch vụ tương tự. Tuy nhiên, luận văn tập trung phân tích dịch vụ Uber vì đây là dịch vụ kết nối vận tải hành khách hỗ trợ bởi ứng dụng công nghệ phổ biến nhất. Ở Hoa Kỳ, ngoài Uber còn có dịch vụ Lyft nhưng Lyft chưa có ở Việt Nam. Tại Việt Nam và các nước Châu Á, ngoài Uber còn có dịch vụ Grab nhưng dịch vụ này lại không có ở Hoa Kỳ và Châu Âu. Bằng việc giới hạn phân tích riêng đối với Uber, luận văn có thể so sánh dịch vụ này ở Việt Nam với các thành phố khác trên thế giới. Luận văn bao gồm 5 chương: Chương 1 là Giới thiệu; Chương 2 Cơ sở lý thuyết, khung phân tích chính sách và kinh nghiệm xử lý dịch vụ Uber tại các thành phố lớn trên thế giới; Chương 3 phân tích dịch vụ Uber tại Việt Nam; Chương 4 đề xuất khung quản lý nhà nước đối với Uber; và Chương 5 là chương kết luận. -4- CHƯƠNG 2 – CƠ SỞ LÝ THUYẾT, KHUNG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH VÀ KINH NGHIỆM XỬ LÝ DỊCH VỤ UBER TẠI CÁC THÀNH PHỐ LỚN TRÊN THẾ GIỚI 2.1. Sự can thiệp cần thiết của chính quyền Phân phối phúc lợi Chính sách công nghiệp Nhà nước can thiệp có hiệu quả An sinh xã hội Bảo hiểm Bình đẳng về cơ hội Kiểm soát độc quyền Giáo dục, bảo vệ môi trường Can thiệp khi thị trường bất lực Chức năng trung bình Bảo vệ người nghèo Cải thiện, đảm bảo công bằng Sức khoẻ, y tế cộng đồng Điều hành kinh tế vĩ mô Bảo vệ sở hữu tư nhân Quốc phòng, an ninh trật tự Cung cấp dịch vụ công Chức năng tối thiểu Hình 1. Những chức năng của nhà nước Hình 1: Theo Fukuyama 2004 - Những chức năng của nhà nước Nguồn: Fukuyama (2004) Từ khi nhà nước xuất hiện, nhà nước độc quyền sử dụng quyền lực công cộng để đảm bảo trật tự cho xã hội chung sống trong hoà bình. Về nguyên tắc, nhà nước cấm các cá nhân tự ý sử dụng quyền lực bản thân để giải quyết các tranh chấp trong cuộc sống. Ngoài việc phòng vệ chính đáng mà pháp luật cho phép thì người bị hại không thể tự mình giải quyết sự việc bằng cách dùng bạo lực để trả thù hay trừng phạt người gây hại. Quyền tự xử, tự làm luật, tự xác lập công lý của các cá nhân sẽ bị hạn chế trong một xã hội văn minh. Chức năng chính yếu của pháp luật là giúp thực thi quyền lực công của nhà nước. Để làm được điều này, pháp luật qui định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong xã hội, giúp định hướng hành vi của họ. Pháp luật cũng bảo đảm tự do cho mỗi cá nhân, bảo đảm bình đẳng góp phần chia phúc lợi, định hướng phát triển xã hội và phát triển nhân cách cá nhân.1 1 Phạm Duy Nghĩa (2011) -5- Trong bối cảnh nền kinh tế toàn cầu hóa hiện nay mà nền kinh tế chia sẻ là một trong những xu hướng kinh doanh mới đã đặt vai trò của quản lý Nhà nước của chính phủ các quốc gia lên một tầm cao mới nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển, tạo tín hiệu cho thị trường cũng như bảo vệ lợi ích bền vững cho nền kinh tế hội nhập. Sự cần thiết phải có sự can thiệp của chính phủ trước sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế chia sẻ tác động đến lợi ích của các bên liên quan gây ra những bất ổn định nghiêm trọng mà bản thân khu vực tư nhân và xã hội không thể tự điều chỉnh được. Với nguồn lực hạn chế, cơ quan QLNN có thể uỷ quyền cho một cơ quan cấp dưới hoặc duy trì thẩm quyền của mình tiến hành các biện pháp đa dạng khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội2. Hình 2. “Cây quyết định” cho sự can thiệp của chính quyền Tóm lại, từ lúc khai sinh, nhà nước độc quyền sử dụng các quyền của mình nhằm bảo vệ một xã hội văn minh, công bằng mà các cá nhân trong xã hội phải tuân thủ và được bảo vệ. 2 Chiavo-Campo và Sundaram (2003) -6- 2.2. Khung phân tích chính sách Việc nhà nước ban hành các văn bản pháp luật quản lý dịch vụ vận tải hành khách buộc các đối tượng tham gia vào dịch vụ này phải tuân thủ đúng và đủ các điều kiện cơ bản nhằm bảo vệ sự an toàn của hành khách, đảm bảo quyền lợi chính đáng cho lái xe và trật tự an toàn cho xã hội. Tùy theo điều kiện kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia mà các đối tác tham gia vào dịch vụ vận tải phải tuân thủ các qui định của nhà nước như phải đăng ký hoạt động kinh doanh vận tải, sử dụng lái xe có đủ điều kiện hành nghề, tạo công ăn việc làm, tham gia đầy đủ nghĩa vụ thuế và đảm bảo sự công bằng cho các đối tác cùng ngành nghề,.. Ở Việt Nam, theo Nghị định số 86/2014/NĐ-CP (ban hành ngày 10/09/2014) của Chính phủ về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải bằng ô tô và Thông tư 63/2014/TT-BGTVT (ban hành ngày 07/11/2014) của Bộ GTVT quy định về tổ chức, quản lý hoạt động vận tải bằng xe ô tô và dịch vụ hỗ trợ vận tải đường bộ và các văn bản liên quan thì dịch vụ vận tải hành khách bằng xe ô tô do doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh có đăng ký kinh doanh vận tải sử dụng xe ô tô vận tải hàng hoá, hành khách trên đường bộ nhằm mục đích sinh lợi. Nếu một đối tác mới tham gia vào thị trường cung cấp dịch vụ vận tải không tuân thủ đầy đủ các điều kiện theo qui định và gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến an toàn cho xã hội thì nhà nước cần phải can thiệp để bảo vệ. 2.3. Khung quản lý nhà nước mới đối với một loại hình kinh doanh mới Tại tất cả các thị trường trên thế giới, Uber thực hiện chiến lược triển khai dịch vụ của mình mà không cần xin phép kinh doanh từ cơ quan quản lý nhà nước quốc gia hay địa phương. Uber lập luận rằng mình không là công ty taxi nói riêng hay công ty vận tải nói chung, mà là công ty cung cấp giải pháp công nghệ mới trong một nền kinh tế chia sẻ. Do vậy, Uber không bị ràng buộc bởi các quy định quản lý nhà nước hiện tại trong lĩnh vực kinh doanh vận tải hành khách. Sau một thời gian quan sát hoạt động của Uber và phản ứng gay gắt của các hãng taxi truyền thống, không có thành phố hay chính quyền địa phương nào coi dịch vụ Uber chỉ thuần túy là một ứng dụng công nghệ mà không phải chịu điều chỉnh của luật và qui định về dịch vụ kinh doanh vận tải hành khách. -7- Nhưng ở thái cực kia, một số các thành phố coi dịch vụ Uber hoàn toàn là dịch vụ vận tải như taxi và buộc Uber phải tuân thủ khung quản lý nhà nước hiện hành đúng như taxi. Trong những tình huống này, Uber thường không tuân thủ và kết quả là dịch vụ Uber bị cấm. Các nước EU là nơi có xu hướng áp đặt quy định ngặt nghèo nhất lên Uber. Vào tháng 7 năm 2017, Tổng trưởng lý (Advocate General) của Tòa Công lý EU (Court of Justice) cho rằng dịch vụ Uber “phải được xếp là dịch vụ trong ngành vận tải”3. Cơ sở của ý kiến này là Uber áp đặt các điều kiện lên lái xe, hướng dẫn đến đón, điểm trả khách và lộ trình cho họ, và quyết định giá, nên Uber không thể chỉ coi là trung gian giữa lái xe và người đi xe.4 Nếu sắp tới, tòa án ở EU ra phán quyết theo ý kiến trên thì chính quyền các cấp ở các quốc gia EU sẽ có quyền quy định dịch vụ Uber là “dịch vụ taxi bất hợp pháp”. Để hoạt động, Uber sẽ chỉ có sự tham gia của các xe đã có giấy phép hoạt động taxi. Trong khi đó, nhiều thành phố ở Bắc Mỹ và châu Á coi Uber là một hình thức kinh doanh mới, không hoàn toàn là một dịch vụ ứng dụng công nghệ cũng không hoàn toàn là một dịch vụ vận tải truyền thống. Một khung quản lý nhà nước mới được đưa ra để điều tiết dịch vụ Uber: lái xe phải đăng ký hành nghề với những tiêu chuẩn kỹ thuật khác nhau, chủ xe phải đăng ký để được cấp phép kinh doanh vận tải, kê khai và nộp thuế đầy đủ…Trước những điều chỉnh của cơ quan quản lý nhà nước của các quốc gia khác nhau, Uber sẽ đàm phán và tuân thủ nếu muốn tiếp tục kinh doanh tại thị trường này. Tên gọi chung cho các doanh nghiệp như Uber hay Lyft ở Hoa Kỳ là công ty mạng lưới vận tải (tên tiếng Anh là transportation network companies hay được viết tắt là TNC. Những nội dung phổ biến trong những quy định về quản lý nhà nước đối với các TNC ở Hoa Kỳ bao gồm: an toàn về xe (chất lượng xe, niên hạn sử dụng); an toàn về lái xe (kiểm chứng thông tin cá nhân và năng lực lái xe); và bảo hiểm bắt buộc và mức bảo hiểm bắt buộc tối thiểu. Một ví dụ tiêu biểu là đối mới quy định đối với Uber ở Washington, D.C. Ngày 28/10/2014, Hội đồng Thành phố Washington, D.C. đã phê chuẩn luật mới để điều chỉnh hoạt động của Uber và các TNC khác. Luật có tên gọi Luật sửa đổi về đổi mới xe cho thuê năm 2014 (The Đây là ý kiến mang tính tư vấn chính thức để cho các thẩm phán của tòa ra phán quyết cuối cùng. Financial Times, “Uber faces regulation in Europe as transport company”, ngày 11/5/2017; tải về tại địa chỉ: https://www.ft.com/content/6f4ac284-362b-11e7-99bd-13beb0903fa3. Reuters, “New EU court blow to Uber over French taxi case”, ngày 4/7/2017; tải về tại địa chỉ: https://www.reuters.com/article/us-uber-court-eu-idUSKBN19P0RH. 3 4 -8- Vehicle-for-hire Innovation Amendment Act of 2014, gọi tắt là VIAA). VIAA không yêu cầu các TNC phải tuân thủ quy định cấp phép đối với taxi. Nhưng VIAA quy định mức bảo hiểm bắt buộc tối thiểu, kiểm tra thông tin cá nhân bắt buộc ở cấp liên bang, bang và địa phương đối với lái xe, và kiểm tra xe. VIAA cũng không bắt buộc các TNC phải có trung tâm điều hành, mà coi ứng dụng công nghệ là trung tâm điều hành điện tử. VIAA cũng có các điều khoản quy định cấm các cánh hành vi phân biệt đối xử của các TNC và lái xe khi nhận khách, và các biện pháp chế tài đối với các hành vi phân biệt đối xử. 2.4. Kinh nghiệm xử lý dịch vụ Uber tại các thành phố lớn trên thế giới Uber trong nền kinh tế chia sẻ. Trên website chính thức www.uber.com thì Uber được định nghĩa là một ứng dụng trên điện thoại thông minh kết nối nhu cầu giữa người sử dụng xe ô tô và người sở hữu xe ô tô. Theo Karun Arya, Giám đốc truyền thông Uber tại Đông Nam Á và Ấn Độ thì Uber giống với Agoda trong lĩnh vực khách sạn, Expedia trong lĩnh vực đặt vé máy bay hay Foodpanda trong lĩnh vực đồ ăn. Uber chỉ kết nối nhu cầu và cầu ở đây là xe. 5 Trong xu hướng nền kinh tế chia sẻ (sharing economy) của cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 thì Uber giống Airbnb hơn là Agoda vì Uber là công ty taxi lớn nhất thế giới mà không sở hữu bất kỳ một chiếc xe nào và Airbnb là nhà cung cấp chỗ ở lớn nhất thế giới mà không sở hữu bất kỳ một bất động sản nào. Thực tế, Agoda là một đại lý kết nối khách hàng với các bất động sản có đăng ký kinh doanh lưu trú như các khách sạn.Airbnb kết nối các chủ nhà không đăng ký làm dịch vụ lưu trú có nhà hoặc phòng có thể cho thuê với người có nhu cầu thuê. Uber cung cấp phần mềm kết nối giữa người có nhu cầu đi xe và chủ xe ô tô nhàn rỗi. 5 Wikipedia (2015), Uber, Bách khoa toàn thư mở Wikipedia, truy cập ngày 21/11/2015 tại địa chỉ: https://vi.wikipedia.org/wiki/Uber_(c%C3%B4ng_ty) -9Hình 3. Các công ty ứng dụng thành công nền kinh tế chia sẻ trên thế giới Nguồn: Internet Theo Kalanick, CEO của Uber thì thách thức trong chiến lược phát triển toàn cầu của họ chính là việc đối đầu với hàng loạt các thách thức khác nhau khi các thành phố trong từng quốc gia có đặc thù riêng, có mật độ dân số, thói quen tiêu dùng khác nhau và thể chế chính sách của từng địa phương để từ đó họ có những chính sách phát triển phù hợp. Một chiến lược của Uber là ngay cả khi một quốc gia hay thành phố chưa có khung pháp lý hay qui định với mình thì Uber vẫn mạnh mẽ triển khai dịch vụ. Chính việc này đã làm nảy sinh nhiều tranh cãi ở các quốc gia trên thế giới khi Uber triển khai hoạt động kinh doanh của mình do mục tiêu chính là khai thác thì trường mới, cung cấp một dịch vụ mới với giá rẻ hơn thay thế dịch vụ vận tải hiện có và sẵn sàng đối đầu với các cơ quan quản lý nhà nước khi thể chế chưa kịp thay đổi theo xu hướng kinh doanh mới mẻ này. Sau khởi đầu khá thành công và phát triển mạnh ở nhiều tiểu bang của Mỹ, Uber tiếp tục mở rộng thị trường các thành phố lớn ở các quốc gia khác trên thế giới như Paris (Pháp) năm2011, London (Anh Quốc) năm 2012, Seoul (Hàn Quốc) năm 2013 và Bangalore (Ấn Độ) năm 2013 và Bắc Kinh (Trung Quốc) năm 2014. Đến tháng 7/2016, Uber đã có hoạt động tại 527 thành phố và 77 quốc gia trên thế giới với vai trò chính là tạo nhu cầu mới cho thị trường, tuyển -10- dụng lái xe, hợp tác với các đối tác địa phương, theo dõi và báo cáo hoạt động của các đối thủ cạnh tranh về cho văn phòng phát triển toàn cầu chính của Uber. Tại Mỹ, Luật pháp mỗi tiểu bang đều có những qui định riêng về điều kiện kinh doanh dịch vụ vận tải như giấy phép hành nghề của lái xe, người lái xe Uber hoặc là nhân viên của Uber hoặc là bên kinh doanh vận tải độc lập. Tại New York, tất cả lái xe kể cả lái xe taxi lẫn lái xe cho thuê phải mất 60 giờ thực hành, 3.000 đô la Mỹ chờ ba tháng sau mới có giấy phép hành nghề. Trong khi đó, tại bang Orange, California thì lái xe chỉ cần vượt qua kiểm tra lý lịch của Uber - mất ít hơn hai giờ và chi phí khoảng 10 đô la. Trước áp lực buộc phải tuân thủ các yêu cầu phức tạp trong qui trình lựa chọn lái xe, Uber buộc phải rời khỏi thị trường Houston, bang Texas do giấy phép hành nghề lái xe phải mất đến 04 tháng làm thủ tục để nhận nhưng chỉ có giá trị trong 02 năm. Cuối năm 2012, Chính quyền bang California yêu cầu đình chỉ hoạt động và phạt 7,3 triệu đôla Mỹ do Uber đã không tuân thủ luật pháp của tiểu ban nhằm bảo đảm sự công bằng cho khách hàng sử dụng dịch vụ mới này. Một trong những vụ kiện gần đây nhất về hoạt động của Uber tại bang California (Mỹ) và tác động trực tiếp đối với lái xe. Vào cuối năm 2013, hơn 10 lái xe Uber đã kiện công ty về 2 điều khoản chính: Quyền lợi người lao động (employment status) và Điều khoản “arbitration clause” trong hợp đồng lao động. Sau một thời gian xét xử, vào cuối tháng 9/2015, tòa án California đã quyết định các tài xế Uber không phải là nhân viên tự do mà là nhân viên Uber theo các điều khoản ràng buộc trong hợp đồng lao động cũng như trong cách thức hoạt động. Theo phán quyết này, Uber phải bồi hoàn một khoản chi phí cho bên nguyên đơn giống như các nhân viên lao động của mình bao gồm phí bảo trì, phí cầu đường và cả khoản tip khách hàng. Hơn nữa, Ủy Ban Lao Động California, Ủy ban Kháng cáo Bảo hiểm Thất nghiệp California không những ủng hộ phán quyết của tòa án mà còn cho rằng các lái xe Uber là một nhân viên hội đủ điều kiện để có được trợ cấp thất nghiệp (http://uberlawsuit.com). Vụ khiếu kiện vẫn đang tiếp diễn và nếu luật pháp ủng hộ người lao động, điều đó có nghĩa là trong tương lai, Uber phải trả các khoản chi phí bảo hiểm thất nghiệp, các khoản thuế lao động cho các lái xe cũng như các chi phí lao động thêm giờ, bồi hoàn các khoản phụ thu như xăng, phí giao thông, cầu đường.