Tài liệu Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính kinh tế đặc biêt ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ NGỌC LAN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Quản lý hành chính công Mã số: 62 34 82 01 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG Hà Nội – 2017 1 Công trình được hoàn thiện tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Vũ Đức Đán PGS.TS. Nguyễn Minh Phương Phản biện 1: ........................................................................................ Phản biện 2: ........................................................................................ Phản biện 3: ......................................................................................... Luận án sẽ được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận án, Học viện Hành chính Quốc gia Địa điểm .............................................................................................. Thờigian .............................................................................................. 2 A. PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiến pháp năm 2013 trong việc phân chia đơn vị hành chính xuất hiện thêm một loại đơn vị hành chính mới, đó là đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt (ĐVHC - KTĐB) Tại kết luận số 74- KL/TW ngày 17/10/2013 của Hội nghị TW 8 Khóa XI ghi rõ “Sớm xây dựng, phê duyệt, triển khai thực hiện một số đề án thành lập khu hành chính - kinh tế đặc biệt”, chọn ba khu kinh tế để nâng cấp và xây dựng chiến lược, kế hoạch tổng thể xây dựng ĐVHC - KTĐB tại Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang), Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (Tỉnh Khánh Hòa). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 dành riêng chương V quy định về chính quyền địa phương tại ĐVHC-KTĐB nhưng còn nhiều vấn đề bỏ ngỏ như cách hiểu, thiếu căn cứ pháp lý quy định về tổ chức bộ máy quản lý cũng như hoạt động của thiết chế này. Đứng trước yêu cầu khách quan đó, tác giả lựa chọn đề tài “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam hiện nay” làm nội dung nghiên cứu của Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành chính công. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của Luận án là nghiên cứu, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt, từ đó đề xuất các quan điểm, giải pháp xây dựng mô hình tổ chức chính quyền tại các ĐVHC-KTĐB, phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước trong điều kiện mới. Các nhiệm vụ cụ thể: - Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền tại các ĐVHC - KTĐB: khái niệm ĐVHC - KTĐB và tổ chức chính 3 quyền tại ĐVHC - KTĐB; Xác định các nguyên tắc cũng như các yếu tố đảm bảo để tổ chức chính quyền tại ĐVHC – KTĐB. - Nghiên cứu, khảo sát một số mô hình tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt của một số quốc gia trên thế giới. Hệ thống hóa lịch sử tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam từ 1945 đến nay (khu tự trị, đặc khu, khu kinh tế mở) để rút ra những kinh nghiệm tham khảo; Xác định những vấn đề đặt ra làm căn cứ để xây dựng các giải pháp cho việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam. - Đề xuất quan điểm và giải pháp xây dựng mô hình tổ chức chính quyền tại các ĐVHC - KTĐB ở Việt Nam phù hợp với đều kiện hiện nay. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Tổ chức chính quyền tại các ĐVHC - KTĐB ở nước ta. Phạm vi nghiên cứu: - Về mặt nội dung: nghiên cứu cách thức, mô hình tổ chức chính quyền tại các ĐVHC – KTĐB. - Về mặt thời gian: từ 1945 đến nay. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Luận án được nghiên cứu dựa trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. 4.2. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể Đề tài được nghiên cứu dựa trên việc sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Phương pháp xác định khung lý thuyết; Phương pháp tổng hợp tài liệu; Phương pháp phân tích tài liệu thứ cấp; Phương pháp chuyên gia với 2 hình thức là phương pháp Hội 4 đồng và phương pháp phỏng vấn (có cấu trúc và không có cấu trúc) Phương pháp tiếp cận, thu thập thông tin với phương pháp tiếp cận hệ thống và phương pháp tiếp cận lịch sử và logic. Trong mỗi phần của luận án dự kiến áp dụng các phương pháp nghiên cứu phù hợp: Để xây dựng cơ sở lý luận của luận án sẽ áp dụng các phương pháp: - Phương pháp tiếp cận hệ thống để xác định nguồn tài liệu cần thiết. - Phương pháp phân tích và tổng hợp để từ các tài liệu có liên quan lựa chọn, đánh giá và xây dựng thành hệ thống các khái niệm, luận điểm, luận cứ khoa học phục vụ đề tài. Với nội dung khảo nghiệm thực tiễn dự kiến áp dụng các phương pháp: Phương pháp tiếp cận lịch sử và logic; Phương pháp phân tích; Phương pháp tổng hợp; Phương pháp quan sát; Phương pháp hội đồng (tham gia trình bày tham luận về đề tài nghiên cứu tại Hội thảo); Phương pháp phỏng vấn sâu (Dự kiến xây dựng 02 mẫu phiếu phỏng vấn sâu cho 2 nhóm đối tượng: các nhà khoa học, các nhà quản lý tại một số bộ, ngành; lãnh đạo, cấp ủy Đảng và chính quyền tại một số địa phương dự kiến tổ chức thành lập ĐVHC-KTĐB như Vân Đồn - Quảng Ninh, Phú Quốc - Kiên Giang, Bắc Vân Phong Khánh Hòa). Với nội dung xây dựng các phương hướng, đề xuất mô hình dự kiến áp dụng phương pháp:Phương pháp tổng hợp; Phương pháp phân tích; Phương pháp hội đồng; Phương pháp phỏng vấn sâu. 5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu. Câu hỏi nghiên cứu: - Tổ chức chính quyền tại ĐVHC - KTĐB trong điều kiện hiện nay ở nước ta nhằm mục đích gì và có phù hợp không? 5 - Tổ chức chính quyền tại ĐVHC - KTĐB sẽ được tổ chức như thế nào để đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế ? - Tổ chức chính quyền tại ĐVHC - KTĐB chịu sự ảnh hưởng của những yếu tố nào và được đảm bảo bởi những điều kiện nào? Giả thuyết nghiên cứu Tổ chức chính quyền tại các ĐVHC - KTĐB ở Việt Nam hiện nay nhằm mục đích thử nghiệm các thể chế, chính sách vượt trội nhằm phát triển kinh tế của đất nước. Để tạo ra sự khác biệt, đảm bảo tính tự chủ và nhạy bén thì chính quyền tại các ĐVHC-KTĐB sẽ được tổ chức theo mô hình chính quyền đô thị một cấp chính quyền hoàn chỉnh, một hoặc hai cấp hành chính theo chế độ thủ trưởng hành chính. Cơ quan giúp việc được tổ chức tinh gọn, quản lí đa ngành, đa lĩnh vực; xây dựng chính quyền điện tử; không thiết lập hệ thống chính trị đầy đủ. 6. Dự định đóng góp của luận án: Sau khi hoàn thành, luận án sẽ có những đóng góp mới dưới đây: Cung cấp cơ sở lý luận về tổ chức chính quyền tại ĐVHC - KTĐB. Phân tích, đánh giá một cách khoa học về thực tiễn tổ chức chính quyền tại các ĐVHC -KTĐB ở Việt Nam, những vấn đề đặt ra cần nghiên cứu giải quyết. Đề xuất quan điểm, giải pháp xây dựng mô hình tổ chức chính quyền tại ĐVHC -KTĐB ở Việt Nam hiện nay. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án Ý nghĩa lý luận: Làm rõ những vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền tại ĐVHC - KTĐB với tư cách là một hoạt động nhằm làm cho các cơ quan nhà nước trên ĐVHC - KTĐB trở thành một chỉnh thể thống nhất; có cấu tạo, cấu trúc và những chức năng chung nhất định để điều khiển, quản lý các công việc. Trên cơ sở đó, xác định các nguyên tắc, yêu cầu và các điều kiện đảm bảo tổ chức chính quyền tại ĐVHC - KTĐB. 6 Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của Luận án có triển vọng áp dụng trên nhiều lĩnh vực: Tài liệu tham khảo phục vụ cho đào tào chuyên ngành Tổ chức và quản lý nhân sự của Học viện Hành chính Quốc gia.Tài liệu tham khảo cho các cá nhân, tổ chức làm công tác nghiên cứu, giảng dạy, học tập về hành chính công; quản lý tổ chức và nhân sự trong khu vực nhà nước. Tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý, hoạch định chính sách của khu vực công ở Việt Nam trong điều kiện chuẩn bị thành lập các ĐVHC - KTĐB. 8. Kết cấu luận án A. Phần mở đầu B. Kết quả nghiên cứu Chương 1: Tổng quan các vấn đề nghiên cứu, Chương 2: Cơ sở lý luận về tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Chương 3: Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt của một số quốc gia trên thế giới và thực tiễn tổ chức các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam. Chương 4: Quan điểm, giải pháp tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam hiện nay. C. Kết luận D. Danh mục các công trình đã công bố E. Danh mục tài liệu tham khảo F. Phụ lục 7 B. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU Chương 1. TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1.1. Các công trình nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương và đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Trong tác phẩm: “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay” của PGS.TS Bùi Xuân Đức (Nxb Tư pháp - HN 2004),tác giả đề cập đến vấn đề phân tách để đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP); cần thiết lập một hệ thống cơ quan CQĐP đa dạng. Tác giả đặc biệt nhấn mạnh đến chế độ tự quản địa phương và khả năng áp dụng ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Trong tác phẩm “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay” của PGS.TS Lê Minh Thông (Nxb CTQG - STH 2011) theo tác giả, phải xây dựng được khung pháp lý về tổ chức và hoạt động của CQĐP, cần có sự đa dạng hóa các mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP; đa dạng hóa cấu trúc tổ chức ở các cấp độ hành chính lãnh thổ khác nhau. Trong cuốn “Mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” của GS.TS Đào Trí Úc (Nxb Tư pháp - H.2007), theo tác giả việc thiết kế mô hình CQĐP trong nhà nước pháp quyền phải bảo đảm tính độc lập tương đối cho CQĐP mà chủ yếu là tự chủ ở lĩnh vực kinh tế. Trong bài viết “Bình luận chương IX Dự thảo sửa đổi Hiến pháp ở góc nhìn kinh tế - xã hội” của PGS.TS Nguyễn Ngọc Điện đăng trên tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số tháng 3/2013(tr24-28) đề cập 8 đến việc xây dựng các giải pháp linh hoạt về tổ chức CQĐP như là một biện pháp thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội Trong cuốn “The structure op Local government – A comperative Survey of 81 countries” tạm dịch là Cấu trúc của chính quyền địa phương - Nghiên cứu so sánh giữa 81 quốc gia của hai tác giả Samuel Humes và Eileen Martin, đề cập rất chi tiết về cấu trúc cơ bản của C, các mô hình mẫu củaCQĐP, các thiết chế của CQĐP Trong cuốn “Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” của S. Chiavo - Compo và P.S.A Suradam.. Muốn cải thiện chính quyền địa phương, điều đầu tiên là phân công trách nhiệm rõ ràng, “tin tưởng” cơ quan dân cử của chính quyền cấp dưới, trao một số thẩm quyền và cơ chế đặc biệt đặc biệt nhấn mạnh tới các thành phố lớn. 1.1.2.Các công trình nghiên cứu về tổ chức quản lý đơn vị hành chính lãnh thổ. (ĐVHCLT) Đề tài khoa học độc lập cấp Nhà nước “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xác lập đơn vị hành chính các cấp đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước”, Chủ nhiệm Trần Hữu Thắng (Viện khoa học Tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ, năm 2011) đã nghiên cứu, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn xác lập đơn vị hành chính các cấp, phân tích đánh giá việc hợp nhất, điều chỉnh, chia tách, nâng cấp đơn vị hành chính các cấp từ năm 1945 đến nay; xác định các quan điểm nguyên tắc và hệ thống các tiêu chí xác lập đơn vị hành chính mỗi cấp phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam. Theo quan điểm của TS. Nguyễn Thị Phượng trong cuốn “Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ Việt Nam” (Nxb Chính trị quốc gia 2013), đổi mới mô hình tổ chức bộ máy chính quyền luôn gắn liền với thiết lập lại ĐVHCLT. Đây là hai nội dung không thể tách rời mà luôn phải song hành nhằm tìm ra phương thức tổ chức phù hợp với 9 từng vùng, từng khu vực, khu đô thị, từ đó xây dựng mô hình chính quyền hoàn chỉnh hay mô hình chính quyền tương thích với hoạt động quản lý hành chính lãnh thổ trên cơ sở các yếu tố truyền thống, dân tộc, tôn giáo.. Trong bài viết “Xác lập đơn vị hành chính lãnh thổ ở Việt Nam hiện nay” của PGS.TS Nguyễn Minh Phương (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 5/2013), theo tác giả, phân chia lãnh thổ quốc gia thành các ĐVHCLT và tổ chức CQĐP các cấp là việc làm tất yếu của mọi nhà nước. Việc phân định các ĐVHCLT phải chịu sự tác động của nhiều yếu tố như lịch sử, truyền thống; địa lý - tự nhiên; dân cư và tính cộng đồng; địa kinh tế, địa văn hóa, địa chính trị...tác giả đề cập đến thực trạng việc xác lập đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay. Đây cũng là những vấn đề cần quan tâm khi tổ chức một mô hình ĐVHCLT mới. 1.1.3. Các công trình nghiên cứu về mô hình đặc khu hành chính, đặc khu kinh tế, khu kinh tế tự do của một số quốc gia trên thế giới Trong tác phẩm “Các khu kinh tế tự do ở Dubai, Hàn Quốc và Trung Quốc của TSKH Võ Đại Lược (Nxb KHXH .H 2009) đã giới thiệu kinh nghiệm của một số khu kinh tế tự do ở Dubai, Hàn Quốc, Trung Quốc cùng với lý thuyết cạnh tranh làm cơ sở cho việc xây dựng các khu kinh tế tự do. Tác phẩm “Khu kinh tế tự do - Những vấn đề lý luận và thực tiễn” của TS. Cù Chí Lợi. (Nxb KHXH .H 2013) nhận định khu kinh tế tự do là một công cụ quan trọng được nhiều nước sử dụng nhằm tạo động lực phát triển cho khu vực hay một nền kinh tế . Trong bài viết “Why SEZs in India failed?” của tác giả Ishan Bakshi trên Bussiness Standard.com ngày 4/12/2014 đưa ra một số nguyên nhân dẫn đến sự không thành công của các đặc khu kinh tế ở Ấn Độ, đây là bài học kinh nghiệm mang tính thực tiễn sâu sắc. 10 1.1.4. Các công trình nghiên cứu về định hướng xây dựng các đột phá tăng trưởng kinh tế, thực tiễn xây dựng và tổ chức chính quyền các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (ĐVHC – KTĐB) ở Việt Nam hiện nay. Trong một hệ thống các bài viết của Th.S Nguyễn Ngọc Toán đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số tháng 3 và 8/2013, tác giả đã đề xuất việc hiến định địa vị pháp lý của các ĐVHC - KTĐB trong Hiến pháp sửa đổi; khái quát về lịch sử hình thành và những tiền đề thành lập mô hình ĐVHC - KTĐB ở một số quốc gia trên thế giới, qua đó rút ra một số đặc trưng cơ bản của ĐVHCLT đặc biệt này. Từ những vấn đề trên, phân tích, làm rõ sự cần thiết tổ chức ĐVHCLT đặc biệt ở Việt Nam hiện nay; đưa ra các kiến nghị tập trung vào việc lựa chọn mô hình, địa điểm để tổ chức thành ĐVHC KTĐB; Trong bài viết “Chính quyền địa phương trong Hiến pháp sửa đổi” của tác giả Vũ Thư đăng trên tạp chí Nhà nước và Pháp luật của Viện Nhà nước và Pháp luật số 4/2014 (tr8-16), tác giả đề cập đến địa vị pháp lý của ĐVHC – KTĐB và theo ông, ĐVHCKTĐB “có thể sẽ là một đơn vị hành chính tương đương cấp huyện, không thể là cấp tỉnh hay cấp xã”. Trong bài viết “Nghiên cứu giải pháp phát triển đặc khu kinh tế ở Việt Nam”của Thạc sĩ Nguyễn Tuấn Dũng (Tạp chí Thị trường Tài chính - Tiền tệ số 14 tháng 7 năm 2014), tác giả đề xuất một số giải pháp để xây dựng thành công đặc khu kinh tế ở Việt Nam hiện nay. Bài viết “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trong Hiến pháp 2013” của PGS.TS Nguyễn Quốc Sửu (Tạp chí Dân chủ và pháp luật tháng 5/ 2016) đề cập đến 3 vấn đề lớn. Thứ nhất tác giả mô tả một số tiền lệ về ĐVHC - KTĐB trên thế giới với tư cách là một thiết chế 11 với nhiều tên gọi khác nhau. Thứ hai, tác giả luận bàn về khái niệm “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Thứ ba, đưa ra một số kiến nghị về ĐVHC - KTĐB trong thời gian tới nhằm tạo ra “đột phá” trong kinh tế và “đặc biệt” trong quy chế hành chính. 1.2. ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU XUNG QUANH NỘI DUNG ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Tổ chức chính quyền tại ĐVHC - KTĐB là một vấn đề mang tính thời sự cũng như tính thực tiễn rất cao trong bối cảnh hiện nay. Mặc dù chủ trương tổ chức các đơn vị hành chính, đơn vị kinh tế mang tính đặc thù manh nha từ lâu nhưng phải đến Hiến pháp năm 2013, ĐVHC - KTĐB mới chính thức được ghi nhận Đây là bước đi thể hiện tư duy đổi mới và hiện thực hóa việc đa dạng hóa tổ chức chính quyền địa phương.Tuy có nhiều cách tiếp cận khác nhau nhưng đặc điểm chung các tác giả đều nhấn mạnh đó là đổi mới tổ chức CQĐP là điều cần thiết trong bối cảnh hiện nay. Tuy nhiên những nghiên cứu này mới chỉ tập trung vào đổi mới tổ chức CQĐP nói chung mà chưa có nghiên cứu cụ thể nào đối với CQĐP tại ĐVHC - KTĐB.. Thông qua các nghiên cứu chung, tác giả luận án tập trung vào mô hình, cách thức tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính, đơn vị kinh tế đã được tổ chức trên thế giới, rút ra những kinh nghiệm, những bài học có khả năng vận dụng vào việc xây dựng ĐVHC KTĐB ở Việt Nam. 12 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT 2.1. TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH LÃNH THỔ 2.1.1. Khái niệm 2.1.1.1.Đơn vị hành chính lãnh thổ Là một bộ phận cấu thành của lãnh thổ quốc gia, tồn tại luôn gắn liền với một lãnh thổ nhất định, có phạm vi và ranh giới rõ ràng, được phân vạch bằng các quyết định có tính chất pháp lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, gắn với công tác quản lý hành chính nhà nước. 2.1.1.2. Tổ chức chính quyền “Tổ chức chính quyền” theo nghĩa danh từ được xem như là một bộ máy điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước; theo nghĩa động từ gắn với hoạt động tạo ra một chủ thể có cấu trúc hoàn chỉnh để thực hiện việc điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước, chủ thể này luôn gắn với một địa bàn lãnh thổ nhất định. Trong cách tiếp cận của Luận án, “tổ chức chính quyền” được hiểu theo nghĩa động từ. Tổ chức chính quyền trên tại các ĐVHCLT được hiểu là hoạt động nhằm làm cho các cơ quan Nhà nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ trở thành một chỉnh thể thống nhất, có cấu tạo, cấu trúc và những chức năng chung nhất định để điều khiển, quản lý các công việc của ĐVHCLT đó. 2.1.2.Tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính lãnh thổ theo lý thuyết tổ chức. Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở ĐVHCLT chứa đựng bên trong nó các yếu tố thuộc về khoa học tổ chức đảm bảo cho tổ chức đạt được các mục tiêu đã đề ra. Bên cạnh đó nó cũng có những đặc trưng mà không tổ chức nào có được. Tổ chức chính quyền tại các 13 ĐVHCLT bao hàm các hoạt động cơ bản và tuân thủ quy trình 8 bước theo lý thuyết Tổ chức. 2.1.3. Các hình thức tổ chức chính quyền tại các ĐVHCLT 2.1.3.1. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước các ĐVHCLT theo hình thức tản quyền. Thay cho việc chỉ có các bộ phận cấu thành của chính quyền Trung ương đặt tại TW (Thủ đô), sẽ có nhiều bộ phận cấu thành bộ máy chính quyền TW đặt tại các ĐVHCLT. 2.1.3.2. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước các ĐVHCLT theo hình thức phân quyền. Đây là dạng tổ chức quản lý nhà nước các vấn đề của địa phương theo hình thức thứ bậc của ĐVHCLT. Cách thức này có các mô hình cơ cấu chủ yếu: Mô hình cơ cấu theo thứ bậc và phân quyền; Mô hình phân cấp quản lý; Mô hình ủy quyền. 2.1.4. Cơ cấu tổ chức chính quyền tại các ĐVHCLT Bao gồm 3 chủ thể cơ bản: Cơ quan ra quyết định - cơ quan đại diện ở địa phương - Hội đồng The Council. Cơ quan thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở địa phương - Ủy ban- The Committee). Người đứng đầu các cơ quan thực hiện chức năng hoạt động quản lý hành chính trên địa bàn (Chủ tịch hoặc Thị trưởng). 2.1.5. Một số mô hình tổ chức chính quyền tại các ĐVHCLT Mô hình tổ chức bộ máy hành pháp ĐVHCLT theo dạng “Hội đồng Thị trưởng/Chủ tịch”. Mô hình tổ chức bộ máy hành pháp ĐVHCLT dạng Hội đồng - Nhà quản lý chuyên nghiệp - Thị trưởng danh dự (Hội đồng - Nhà quản lý). Mô hình Hội đồng - Cơ quan chấp hành. 2.2. ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT 2.2.1. Quan niệm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Là khu vực địa lý có ranh giới xác định; do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thành lập; có tổ chức chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu mục tiêu phát triển kinh tế - xã 14 hội; được giao những thẩm quyền quản lý về chính sách và thể chế kinh tế mang tính đặc thù. 2.2.2. Bối cảnh hình thành ĐVHC-KTĐB Với các quốc gia khác, việc ra đời các khu đặc biệt như đặc khu hành chính, đặc khu kinh tế, khu tự trị... xuất phát từ một số căn cứ sau đây: Kinh tế suy thoái; Chênh lệch vùng; Xu hướng quốc tế hóa; Hội nhập trong khu vực và trên thế giới; Phát huy tiềm năng của các địa phương có điều kiện đặc biệt để phát triển kinh tế; Thử nghiệm các chủ trương, thể chế, chính sách kinh tế của chính phủ. Việt Nam tổ chức ĐVHC - KTĐB là đáp ứng chủ trương của Đảng và Nhà nước về xây dựng các cực tăng trưởng và thử nghiệm thể chế. 2.2.3 .Đặc điểm của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ĐVHC - KTĐB ra đời để chủ yếu phục vụ nhiệm vụ chiến lược thúc đẩy phát triển kinh tế của đất nước. ĐVHC - KTĐB chỉ tồn tại trong những thời kỳ, giai đoạn phát triển nhất định. Là một ĐVHCLT có sự biệt lập về địa lý đủ lớn để xây dựng một hệ thống hạ tầng hiện đại(có không gian riêng biệt). Có môi trường kinh doanh và đầu tư đặc biệt thuận lợi cho các nhà đầu tư. Là một khu đa năng với ba khu căn bản: khu sản xuất (công nghiệp) khu dịch vụ và khu dân cư. Phát triển kinh tế độc lập dựa trên sự điều tiết của thị trường; Dựa vào vốn đầu tư nước ngoài là chủ yếu; Chú trọng sản xuất hàng hóa để xuất khẩu; Công nghiệp, dịch vụ là ngành được ưu tiên. Là một đơn vị hành chính độc lập được trao quyền độc lập hành chính cao; có sự tự do về thể chế hành chính; được áp dụng quy chế pháp lý riêng, khác với các đơn vị hành chính thông thường khác. ĐVHC - KTĐB cũng được tổ chức một cách riêng biệt tùy theo yêu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, chỉ có một cấp chính quyền, đơn giản, gọn nhẹ. ĐVHC - KTĐB có mối quan hệ mật thiết với chính quyền TW, tổ chức bộ máy bảo đảm tính thống nhất của nền hành chính quốc gia 15 2.2.4. Mục đích thành lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt - Về mặt hành chính: Duy trì sự tập quyền của chính quyền TW, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, đảm bảo chủ quyền quốc gia, an ninh chính trị - Về mặt kinh tế: ĐVHC - KTĐB sẽ là nơi thí điểm áp dụng các thể chế, chính sách đặc thù, đặc biệt, vượt trội; tạo ra một môi trường đầu tư, kinh doanh thuận lợi, đủ sức cạnh tranh toàn cầu. - Về mặt xã hội: Xây dựng ĐVHC - KTĐB với sự đa dạng về cơ cấu ngành nghề sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc giải quyết công ăn việc làm cho người lao động. 2.3. TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH KINH TẾ ĐẶC BIỆT 2.3.1. Khái niệm tổ chức chính quyền tại ĐVHC - KTĐB Là hoạt động nhằm làm cho các cơ quan Nhà nước tại ĐVHC KTĐB trở thành một chỉnh thể thống nhất; có cấu tạo, cấu trúc và những chức năng chung nhất định để điều khiển, quản lý các công việc tại ĐVHC - KTĐB đó. 2.3.2. Nguyên tắc cơ bản tổ chức chính quyền tại các ĐVHC KTĐB Việc lựa chọn mô hình chính quyền địa phương phù hợp với hệ thống thể chế quốc gia; Phân chia và tổ chức các ĐVHC - KT đặc biệt theo nguyên tắc kinh tế; Xuất phát từ các đặc trưng về quản lý nhà nước và hoạt động của chính quyền đô thị; độc lập tương đối, tự chủ ở lĩnh vực kinh tế; bình đẳng nhưng vẫn thể hiện tính đặc thù trong phân định thẩm quyền giữa TW và địa phương. 2.3.3. Các điều kiện đảm bảo tổ chức chính quyền tại ĐVHC - KT ĐB. Hệ thống thể chế đủ mạnh, được trao quyền tự chủ; Tổ chức nền hành chính hiện đại, bộ máy hành chính tinh gọn, hiệu quả; Thủ tục 16 hành chính đơn giản, minh bạch và công khai; Bản lĩnh, quyết tâm của các nhà chính trị cấp cao và sự ủng hộ của nhân dân; Có mô hình quản lý thống nhất của Quốc gia về xây dựng, phát triển ĐVHC KTĐB. CHƯƠNG 3 TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - LÃNH THỔ ĐẶC BIỆT TRÊN THẾ GIỚI VÀ THỰC TIỄN TỔ CHỨC CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM 3.1. TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN CÁC ĐVHCLT ĐẶC BIỆT CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI 3.1.1. Tổ chức chính quyền tại ĐVHCLT đặc biệt về hành chính Đặc khu hành chính là một ĐVHCLT đặc biệt về hành chính, có quyền tự trị cao theo thể chế “Một quốc gia hai chế độ”, chịu sự quản lý trực tiếp của chính quyền TW. Hai ví dụ điển hình là đặc khu hành chính Hồng Kông và Macau của Trung Quốc. 3.1.2. Tổ chức chính quyền tại ĐVHCLT đặc biệt về kinh tế Đặc khu kinh tế (SEZ) Thâm Quyến - Trung Quốc, Đặc khu kinh tế Philippine; Khu kinh tế tự do của Ấn Độ. 3.1.3. Tổ chức chính quyền tại ĐVHCLT đặc biệt về chính trị 3.1.3.1. Các Khu tự trị ở Trung Quốc Khu Tự trị là loại đơn vị hành chính cấp một trong phân cấp hành chính cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Các khu tự trị được thành lập nơi có các dân tộc thiểu số sinh sống và một dân tộc thiểu số chiếm đa số, được đảm bảo nhiều quyền hơn trong Hiến pháp. 17 3.1.3.2.Cấu trúc lãnh thổ ở Vương quốc Liên hiệp Anh và Bắc Ireland Các phần lãnh thổ của Nhà nước được phân định theo dấu hiệu thành phần dân tộc, ngôn ngữ, mức độ phát triển kinh tế. Mỗi phần lãnh thổ được quy chế tự trị về hành chính và lập pháp. Liên hiệp Vương quốc Anh có thể được miêu tả như là một quốc gia thống nhất với hệ thống chính quyền ủy thác. 3.1.3.3.Vùng và Tỉnh hải ngoại của Cộng hòa Pháp Vùng là hệ thống phi tập trung hóa về chính trị và hành chính cho phép một phần lãnh thổ có những đặc điểm thống nhất, điểm chung về địa lý, lịch sử, dân tộc và kinh tế được độc lập cao ở một mức độ trong mối quan hệ với chính quyền TW. 3.1.4. Một số bài học kinh nghiệm: khung pháp lý, thể chế hoạt động, tổ chức bộ máy hành chính, thủ tục hành chính, triết lý quản lý, chủ thể quản lý nhà nước có hiệu lực. 3.1.5. Những vấn đề đặt ra đối với tổ chức chính quyền tại các đặc khu hành chính ,các đặc khu kinh tế trên thế giới hiện nay 3.2. LỊCH SỬ TỔ CHỨC CÁC ĐVHCLT ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM 3.2.1. Tổ chức ĐVHCLT đặc biệt theo Hiến pháp năm 1946 . Khu đặc biệt Hòn Gai (1946); Thành lập khu tự trị Tây Bắc (Khu tự trị Thái Mèo)(1955); Thành lập Khu tự trị Việt Bắc(1956). 3.2.2. Tổ chức ĐVHCLT đặc biệt theo Hiến pháp năm 1959 Trong thời kỳ này vẫn tồn tại 2 khu Tự trị là Tây Bắc và Việt Bắc, một khu đặc biệt là Hồng Quảng. Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 quy định cụ thể về tổ chức ĐVHCLT đặc biệt: thành lập Khu Vĩnh Linh; duy trì Khu Hồng Quảng và sáp nhập với tỉnh Hải Ninh thành tỉnh Quảng Ninh năm 1963. Thành lập đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo năm 1979. 18 3.2.3. Tổ chức ĐVHCLT đặc biệt theo Hiến pháp năm 1980 Ngày 27/12/1975 giải thể khu tự trị Tây Bắc và Việt Bắc, nhập khu Hồng Quảng với tỉnh Hải Ninh thành tỉnh Quảng Ninh, thành lập tỉnh Quảng Trị trên cơ sở Khu Vĩnh Linh trở thành Huyện Vĩnh Linh. Thời gian từ 1979 đến 1991 chỉ còn đặc khu Vũng Tàu- Côn Đảo. Đến năm 1991, đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo bị giải thể để thành lập tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu. Các ĐVHCLT đặc biệt đến giai đoạn này không còn tồn tại. 3.2.4. Tổ chức ĐVHCLT đặc biệt theo Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001. Thời kỳ này không tồn tại loại hình ĐVHCLT đặc biệt. 3.2.5. Tổ chức ĐVHCLT đặc biệt theo Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp đã hiến định về loại ĐVHCLT đặc biệt này với tên gọi: đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. 3.3. PHƯƠNG ÁN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐVHC - KTĐB Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.3.1. Phương án tổ chức chính quyền ĐVHC - KTĐB Phú Quốc Tỉnh Kiên Giang Trong Đề án thành lập Đặc khu hành chính - kinh tế (gọi tắt là Đặc khu) Phú Quốc năm 2014 đề xuất mô hình chính quyền đô thị Phú Quốc gồm 02 cấp hành chính trực thuộc tỉnh. Bộ máy chính quyền đô thị 02 cấp gồm: cấp Đặc khu gọi là UBND Đặc khu, không tổ chức HĐND. 3.3.2. Phương án tổ chức chính quyền ĐVHC - KTĐB Vân Đồn Tỉnh Quảng Ninh Trong Đề án “Xây dựng khu hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh” năm 2013 trình Bộ Chính trị, về mặt tổ chức chính quyền đề xuất xây dựng theo mô hình chính quyền đô thị hai cấp, không tổ chức HĐND và Bí thư đồng thời là Chủ tịch UBHC. 19 3.3.3. Phương án tổ chức chính quyền ĐVHC - KTĐB Bắc Vân Phong, Tỉnh Khánh Hòa. Trong ba địa điểm được lựa chọn xây dựng ĐVHC - KTĐB thì Bắc Vân Phong của Tỉnh Khánh Hòa được đánh giá là “chậm hơn” so với hai địa phương còn lại trong việc triển khai xây dựng theo mô hình đặc khu do ảnh hưởng của nhiều yếu tố. 3.4. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TRONG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐVHC-KTĐB Ơ VIỆT NAM HIỆN NAY 3.4.1. Nhu cầu thành lập ĐVHC - KTĐB hiện nay mang tính cấp thiết. 3.4.2. Các quan điểm khác nhau về tổ chức chính quyền tại ĐVHC - KTĐB 3.4.3. Cơ chế pháp lý về tổ chức của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức cấu thành hệ thống chính trị tại ĐVHC - KTĐB 3.4.4. Hệ thống pháp luật quy định về ĐVHC - KTĐB 3.4.5. Những đặc thù của quản lý chính quyền đô thị 3.4.6. Các yếu tố tiềm lực đảm bảo để thành lập ĐVHC- KTĐB 3.4.7. Quyết tâm của các cấp chính quyền và nhân dân địa phương CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 4.1. Quan điểm tổ chức chính quyền tại các ĐVHC - KTĐB Việc tổ chức các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc thù là yêu cầu tất yếu và cần thiết trong bối cảnh hiện nay nhằm đáp ứng nhu cầu đa dạng của hoạt động tổ chức quản lý vùng lãnh thổ của quốc gia. Quán triệt các chủ trương của Đảng và chính sách của Nhà nước về 20