Tài liệu Nghiên cứu thực trạng và giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai trên địa bàn huyện lương sơn, tỉnh hoà bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM NGUYỄN THỊ KHUY NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN LƯƠNG SƠN, TỈNH HOÀ BÌNH LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI HÀ NỘI - 2015 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM NGUYỄN THỊ KHUY NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN LƯƠNG SƠN, TỈNH HOÀ BÌNH CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI MÃ SỐ : 62.85.01.03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. TS. NGUYỄN ĐÌNH BỒNG 2. TS. ĐỖ THỊ TÁM HÀ NỘI - 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng, đây là công trình nghiên cứu của tôi. Các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận án này là trung thực và chưa từng dùng để bảo vệ lấy bất kỳ học vị nào. Tôi xin cam đoan mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận án đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận án đều được chỉ rõ nguồn gốc. Tác giả luận án Nguyễn Thị Khuy i LỜI CẢM ƠN Trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án, tôi đã nhận được sự quan tâm, giúp đỡ của nhiều tập thể, cá nhân. Nhân dịp này tôi xin gửi lời cảm ơn đến tập thể các thầy cô giáo Khoa Quản lý đất đai, Bộ môn Quản lý đất đai, Bộ môn Quy hoạch đất đai, Ban Quản lý đào tạo, Học viện Nông nghiệp Việt Nam đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu hoàn thành luận án này. Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới TS. Nguyễn Đình Bồng và TS. Đỗ Thị Tám đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện luận án. Tôi cũng xin gửi lòng biết ơn chân thành tới lãnh đạo và các cán bộ UBND; Phòng Tài nguyên và Môi trường; Trung tâm Phát triển Quỹ đất; Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Phòng Văn hóa thông tin huyện và tại các xã, thị trấn; cán bộ và nhân dân các xã thuộc huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho tôi trong quá trình điều tra khảo sát thực địa, tổ chức các cuộc họp thu thập ý kiến tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở địa phương. Cuối cùng tôi xin bày tỏ lòng biết ơn tới các tập thể và cơ quan, ban ngành, bạn bè, gia đình và người thân đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình thu thập tài liệu nghiên cứu. Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn tất cả sự đóng góp quý báu của các tập thể, cá nhân đã động viên khích lệ và giúp đỡ tôi hoàn thành luận án này. Tác giả luận án Nguyễn Thị Khuy ii MỤC LỤC Lời cam đoan i Lời cảm ơn ii Mục lục iii Danh mục các chữ viết tắt vi Danh mục các bảng viii Danh mục các hình x MỞ ĐẦU 1 1 Tính cấp thiết của đề tài 1 2 Mục tiêu nghiên cứu 3 3 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 3 4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4 5 Những đóng góp mới của đề tài 4 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU 5 1.1 Cơ sở lý luận về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 5 1.1.1 Lý luận về quản lý đất đai 5 1.1.2 Cơ sở lý luận về cộng đồng và tham vấn cộng đồng 6 1.1.3 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 15 1.2 Kinh nghiệm về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 18 1.2.1 Tham vấn cộng đồng trong xây dựng văn bản pháp luật quản lý đất đai ở Pháp 18 1.2.2 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai đô thị ở Canada 19 1.2.3 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Cộng hòa Liên bang Đức 20 1.2.4 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai đô thị ở Nhật Bản 21 1.2.5 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Singapore 22 1.2.6 Kinh nghiệm phát triển mô hình quản lý nguồn tài nguyên dựa vào cộng đồng ở Botswana 1.2.7 23 Một số công trình nghiên cứu về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở nước ngoài 26 iii 1.3 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Việt Nam 29 1.3.1 Chính sách tham vấn cộng đồng trong xây dựng quy chế dân chủ ở cơ sở 29 1.3.2 Cơ sở pháp lý về tham vấn cộng đồng ở Việt Nam 32 1.3.3 Tình hình thực hiện tham vấn cộng đồng trong công tác quản lý đất đai 35 1.3.4 Tham vấn cộng đồng đối với các dự án do các tổ chức quốc tế thực hiện ở Việt Nam 1.3.5 41 Một số công trình nghiên cứu về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Việt Nam 49 1.3.6 Nhận xét chung về tham vấn cộng đồng ở Việt Nam 50 1.4 Định hướng nghiên cứu của đề tài 51 CHƯƠNG 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 53 2.1 Nội dung nghiên cứu 53 2.1.1 Đặc điểm điều kiện tự nhiên, kinh tế và xã hội huyện Lương Sơn 53 2.1.2 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện Lương Sơn 53 2.1.3 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện Lương Sơn 53 2.1.4 Giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 54 2.2 Phương pháp nghiên cứu 54 2.2.1 Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu thứ cấp 54 2.2.2 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu 54 2.2.3 Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu sơ cấp 55 2.2.4 Phương pháp phân tích số liệu và đánh giá tham vấn 56 2.2.5 Xây dựng thang đo và các biến quan sát 57 2.2.6 Phương pháp thống kê 57 2.2.7 Phương pháp so sánh 58 CHƯƠNG 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN 60 3.1 Đặc điểm điều kiện tự nhiên, kinh tế và xã hội huyện Lương Sơn 60 3.1.1 Điều kiện tự nhiên huyện Lương Sơn 60 3.1.2 Điều kiện kinh tế xã hội huyện Lương Sơn 62 3.1.3 Tình hình quản lý sử dụng đất tại huyện Lương Sơn 67 iv 3.2 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện Lương Sơn 3.2.1 73 Hình thức và thời điểm tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện Lương Sơn 3.2.2 73 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận tại huyện Lương Sơn 3.2.3 75 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại huyện Lương Sơn 3.2.4 80 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Lương Sơn 87 3.3 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện Lương Sơn 93 3.3.1 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận tại huyện Lương Sơn 3.3.2 94 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong thực hiện quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020, kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ đầu (2011 – 2015 ) tại huyện Lương Sơn 3.3.3 104 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Lương Sơn 3.3.4 119 Đánh giá chung tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện Lương Sơn 133 3.4 Giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 142 3.4.1 Nhóm giải pháp về chính sách 142 3.4.2 Nhóm giải pháp về kỹ thuật 144 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 147 1 Kết luận 147 2 Kiến nghị 149 Danh mục các công trình đã công bố có liên quan đến luận án 150 Tài liệu tham khảo 151 Phụ lục 157 v DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ BTHT&TĐC Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư CĐXH Cộng đồng xã hội CHXHCNVN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam CNH-HĐH Công nghiệp hóa hiện đại hóa CN-TTCN Công nghiệp - Tiểu thủ công nghiệp CSPL Chính sách pháp luật CTSN Công trình sự nghiệp CT-TW Chỉ thị Trung ương DTDT Di tích, danh thắng GCN Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, gọi tắt là giấy chứng nhận GD Giáo dục HĐBTGPMB Hội đồng Bồi thường giải phóng mặt bằng HTQLĐĐ Hệ thống quản lý đất đai KCN Khu công nghiệp KHCN Khoa học công nghệ KHKT Khoa học kĩ thuật KHSĐĐ Kế hoạch sử dụng đất KNTC Khiếu nại, tố cáo KTXH Kinh tế - xã hội NLKH Nông lâm kết hợp NLTS Nông nghiệp - Lâm nghiệp - Thủy sản NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn NTND Nghĩa trang, nghĩa địa NVTC Nghĩa vụ tài chính QH Quy hoạch QHSĐĐ Quy hoạch sử dụng đất QLDA Quản lý dự án vi QSDĐ Quyền sử dụng đất SXKD Sản xuất kinh doanh TDTT Thể dục – thể thao TN & MT Tài nguyên và Môi trường TTBĐS Thị trường bất động sản TVCĐ Tham vấn cộng đồng UBND Ủy ban nhân dân VH Văn hóa WB Ngân hàng Thế giới (World Bank) XHCN Xã hội chủ nghĩa vii DANH MỤC CÁC BẢNG STT Tên bảng Trang 1.1 Kết quả rà soát chính sách liên quan đến hệ thống nông lâm kết hợp 2.1 Khung phân tích SWOT về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 42 tại huyện Lương Sơn 59 3.1 Hiện trạng sử dụng đất năm 2013 huyện Lương Sơn 67 3.2 Kết quả cấp giấy chứng nhận tại huyện Lương Sơn đến năm 2013 76 3.3 Kết quả thực hiện tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận tại huyện Lương Sơn 3.4 Kết quả thực hiện các chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất giai đoạn 20002010 huyện Lương Sơn 3.5 81 Kết quả tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại huyện Lương Sơn 3.6 85 Kết quả thực hiện tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Lương Sơn 3.7 94 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận theo đối tượng sử dụng đất 3.9 95 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận theo vùng nghiên cứu 3.10 96 Tổng hợp kết quả tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 3.11 105 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo đối tượng sử dụng đất 3.12 106 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo vùng nghiên cứu 3.13 90 Tổng hợp kết quả tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận 3.8 78 107 Tổng hợp kết quả tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư 120 viii 3.14 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo đối tượng sử dụng đất 3.15 121 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo vùng nghiên cứu 3.16 122 Phân tích SWOT về tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận 3.17 134 Phân tích SWOT về tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 3.18 135 Phân tích SWOT về tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư 136 3.19 Phân tích SWOT về tham vấn đối với hộ gia đình, cá nhân 136 3.20 Phân tích SWOT về tham vấn đối với các tổ chức chính trị, xã hội và cộng đồng sử dụng đất 137 3.21 Phân tích SWOT về tham vấn đối với các tổ chức kinh tế 137 3.22 Phân tích SWOT về tham vấn cộng đồng tại vùng 1 138 3.23 Phân tích SWOT về tham vấn cộng đồng tại vùng 2 139 3.24 Phân tích SWOT về tham vấn cộng đồng tại vùng 3 139 3.25 Phân tích SWOT về tham vấn cộng đồng tại vùng 4 140 ix DANH MỤC CÁC HÌNH STT Tên hình Trang 1.1 Sơ đồ thang đo cấp độ tham vấn cộng đồng 13 1.2 Mô hình 4 mức độ tham vấn cộng đồng 14 1.3 Sơ đồ mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất 34 1.4 Sự minh bạch trong quy trình quản lý đất đai 34 1.5 Trình tự, thủ tục thực hiện tham vấn cộng đồng do Oxfam đề xuất 47 3.1 Cơ cấu kinh tế huyện Lương Sơn giai đoạn 2008 -2013 63 3.2 Trình tự đăng ký và cấp giấy chứng nhận cho đối tượng sử dụng đất 75 3.3 Trình tự các bước lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 84 3.4 Trình tự thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 3.5 89 Kết quả tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận theo đối tượng sử dụng đất 3.6 102 Kết quả tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận theo vùng nghiên cứu 3.7 103 Kết quả tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo đối tượng sử dụng đất 3.8 117 Kết quả tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo vùng nghiên cứu 3.9 118 Kết quả tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo đối tượng sử dụng đất 3.10 132 Kết quả tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo vùng nghiên cứu 133 x MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn để phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh (Quốc hội Nước CHXHCNVN, 2013a). Đất đai là thành quả lao động đấu tranh của nhiều thế hệ tạo lập nên và nó luôn là vấn đề xuyên suốt mọi thời đại. Hệ thống quản lý đất đai (HTQLĐĐ) chặt chẽ và chính sách đất đai phù hợp sẽ có tác động tích cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội (KTXH) của đất nước. Trong nền kinh tế thị trường, pháp luật đất đai có những đóng góp nhất định vào các thành tựu về phát triển KTXH, ổn định tình hình chính trị và trị an của đất nước. Dấu ấn sâu đậm nhất mà pháp luật đất đai thể hiện trong đời sống KTXH đó là các quy định về quyền của người sử dụng đất và việc xác lập địa vị pháp lý của hộ gia đình với tư cách là đơn vị kinh tế tự chủ. Sau 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2003, có thể đánh giá công tác quản lý đất đai đã có nhiều tiến bộ so với trước, việc chấp hành pháp luật đất đai có chuyển biến rõ rệt như: số vụ vi phạm trong quản lý và sử dụng đất đã giảm nhiều; đã khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất trái thẩm quyền, giao đất không đúng đối tượng; cơ chế bao cấp về giá đất, cơ chế “xin - cho” đất đai đang từng bước được khắc phục; thực tế tài nguyên đất đai được sử dụng có hiệu quả hơn. Điều đó cho thấy pháp luật đất đai đã phát huy tác dụng rõ rệt trong việc hạn chế đầu cơ đất đai, bước đầu thiết lập trật tự quản lý đất đai; thu hẹp những tồn tại về vận dụng pháp luật đối với chính sách quản lý đất đai giữa các địa phương kéo dài trong nhiều năm gần đây. Về cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai đã được thực hiện có hiệu quả; thủ tục hành chính về đất đai đã minh bạch, công khai; cơ chế “một cửa” được thiết lập ở nhiều địa phương. Tuy nhiên, tình hình quản lý và sử dụng đất đai ở các cấp vẫn còn một số tồn tại: hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (KHSDĐ) chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Việc lập quy hoạch, KHSDĐ của nhiều địa phương còn mang tính hình thức, chất lượng và tính khả thi của các quy hoạch sử dụng đất (QHSDĐ) chưa 1 cao, nhiều trường hợp không sát thực tế, tính khả thi thấp. Tình trạng quy hoạch “treo”, dự án “treo” gây bức xúc trong dư luận xã hội, ảnh hưởng xấu đến ổn định sản xuất, đời sống của nhân dân ở nhiều nơi, làm chậm tiến độ triển khai nhiều dự án đầu tư và gây lãng phí đất đai. Hiện tượng vi phạm pháp luật về đất đai còn nhiều, nhất là trong việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (BTHT&TĐC) khi Nhà nước thu hồi đất. Nguyên nhân của tình trạng nêu trên là trong quá trình hoạch định, xây dựng và triển khai các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai chưa sát với thực tiễn, chưa đáp ứng được yêu cầu tổng thể chung về phát triển KTXH. Mặt khác, một số quy định trong quá trình xây dựng và triển khai thi hành pháp luật đất đai chưa được thực hiện đầy đủ như việc lập và điều chỉnh QHSDĐ; giao đất thu hồi đất; bồi thường cho người sử dụng khi thu hồi đất…. Đặc biệt, việc tham vấn ý kiến của nhân dân, cộng đồng trong quá trình xây dựng và triển khai QHSDĐ chưa được thực hiện hoặc việc thực hiện chỉ là hình thức, ít hiệu quả (Nguyễn Thị Vòng và Trần Thị Giang Hương, 2009; Nguyễn Xuân Thành và cs., 2009; Hoàng Thái Đại và cs., 2013; Nguyễn Quang Học và cs., 2011; Đỗ Thị Tám và cs., 2014a; Đỗ Thị Tám và cs., 2014b). Nhiều nơi khi triển khai công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng không có sự tham gia và giám sát của người dân đã làm cho việc thực thi pháp luật thiếu sự ủng hộ từ cộng đồng (Nguyễn Chí Mỳ và Hoàng Xuân Nghĩa, 2009). Mặc dù, Hiến pháp năm 1992 đã quy định “Công dân có quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan Nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước trưng cầu ý dân” (Quốc hội Nước CHXHCNVN, 1992). Tại Chỉ thị số 30/CT-TW năm 1998 về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở do Bộ Chính trị ban hành đã xác định“Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" là nguyên tắc mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa (XHCN), phát huy quyền làm chủ của nhân dân (Bộ Chính trị, 1998). Như vậy, để hệ thống pháp luật về đất đai đi vào cuộc sống và được đông đảo quần chúng nhân dân, nhất là người sử dụng đất đồng tình ủng hộ thì việc thực hiện tham vấn cộng đồng (TVCĐ) trong quá trình hoạch định, xây dựng hệ thống pháp luật về đất đai và việc TVCĐ trong quá trình thực thi pháp luật là hết sức cần thiết. Đây vừa là yêu cầu vừa là nền tảng để luật pháp nói chung và pháp luật đất đai nói riêng nâng cao chất lượng và hiệu quả. 2 Huyện Lương Sơn là cửa ngõ của tỉnh Hoà Bình và miền Τây Bắc Việt Nam, nằm cách thủ đô Hà Nội khoảng 43 km liền kề với khu công nghệ cao Hoà Lạc, khu đô thị Phú Cát, Miếu Môn, Đại học Quốc gia, Làng văn hoá các dân tộc. Trên địa bàn huyện Lương Sơn có những danh lam, thắng cảnh, di chỉ khảo cổ học hàng năm có thể thu hút một lượng đáng kể khách du lịch như hang Trầm, hang Rổng, hang Tằm, mái đá Diềm, núi Vua Bà. Bên cạch đó, ngành công nghiệp và tiểu thủ công nghiệp ở Lương Sơn phát triển khá mạnh, khu công nghiệp Lương Sơn, Bắc Lương Sơn, Nam Lương Sơn đang thu hút các nhà đầu tư và đây cũng là vùng động lực phát triển của tỉnh Hòa Bình (UBND huyện Lương Sơn, 2013d). Những năm gần đây, cơ cấu sử dụng đất của huyện có chuyển biến rõ rệt từ nông nghiệp sang các mục đích phi nông nghiệp. Vì vậy, nghiên cứu thực trạng TVCĐ trong quản lý đất đai là rất cần thiết nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng đất. 2. Mục tiêu nghiên cứu - Đánh giá thực trạng tham vấn cộng đồng trong quá trình xây dựng và triển khai một số nội dung quản lý Nhà nước về đất đai đất đai nhằm tìm ra những tồn tại của việc xây dựng và thực thi chính sách đất đai tại huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình. - Đề xuất giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong quá trình xây dựng và triển khai chính sách đất đai phù hợp với thực tiễn công tác quản lý đất đai trên địa bàn huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình. 3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài a) Ý nghĩa khoa học Nghiên cứu sẽ góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai. b) Ý nghĩa thực tiễn - Kết quả nghiên cứu sẽ góp phần tăng cường hiệu quả của công tác quản lý đất đai trên địa bàn huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình. - Các giải pháp đề xuất nhằm tăng cường tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai trên địa bàn huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình có thể áp dụng cho các địa phương có điều kiện tương tự. 3 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu chính của đề tài là: tham vấn cộng đồng trong một số nội dung quản lý Nhà nước về đất đai: + Đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (gọi tắt là giấy chứng nhận - GCN); + Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; + Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. - Các đối tượng tham vấn: các tổ chức; cộng đồng dân cư và cơ sở tôn giáo; hộ gia đình, cá nhân (bao gồm hộ gia đình, cá nhân sản xuất đất nông nghiệp (viết tắt là hộ nông nghiệp); hộ gia đình, cá nhân sản xuất phi nông nghiệp (viết tắt là hộ phi nông nghiệp)). 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung: Công tác quản lý Nhà nước về đất đai bao gồm 13 nội dung. Đề tài tập trung nghiên cứu 03 nội dung chính trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai, đó là: (1) Đăng ký và cấp GCN; (2) Quy hoạch, KHSDĐ; (3) BTHT&TĐC khi Nhà nước thu hồi đất. Đây là các nội dung có nhiều hoạt động cần sự TVCĐ. - Phạm vi không gian: nghiên cứu được thực hiện trong phạm vi địa giới hành chính của huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình. - Phạm vi thời gian: các vấn đề liên quan đến đối tượng và địa bàn nghiên cứu trong giai đoạn triển khai thực hiện Luật Đất đai năm 2003 (từ năm 2004 đến năm 2013) và có xem xét bổ sung quá trình xây dựng Luật Đất đai năm 2013. 5. Những đóng góp mới của đề tài - Xác định được sự cần thiết, hệ thống hóa cơ sở lý luận, căn cứ pháp lý và thực tiễn về tham vấn cộng đồng trong công tác quản lý đất đai. Đó là cơ sở quan trọng để tăng cường hiệu quả thực thi chính sách đất đai, góp phần giảm thiểu những tác động tiêu cực của chính sách. - Xác định những tồn tại và đề xuất giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong một số nội dung quản lý Nhà nước về đất đai: đăng ký và cấp GCN; quy hoạch, KHSDĐ; BTHT&TĐC khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình, góp phần tăng cường năng lực quản lý đất đai, đáp ứng yêu cầu phát triển KTXH bền vững. 4 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU 1.1. Cơ sở lý luận về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 1.1.1. Lý luận về quản lý đất đai 1.1.1.1. Một số khái niệm cơ bản liên quan đến quản lý đất đai “Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó: bao gồm khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, nước mặt (hồ, sông, nước ngầm, tập đoàn thực vật và động vật) trạng thái định cư của con người, những kết quả do hoạt động của con người trong quá khứ và hiện tại để lại” (Đoàn Công Quỳ và cs., 2006). Đất đai đóng vai trò rất quan trọng trong đời sống của loài người. Không có đất thì không có sản xuất cũng như không có sự tồn tại của con người (Đường Hồng Dật, 1994). Trong tác phẩm Dư Địa chí của Phan Huy Chú có viết “Của báu của một nước không gì quý bằng đất đai; nhân dân và của cải đều do đấy mà sinh ra”. Theo Petty (1962) “Lao động là cha, đất đai là mẹ sinh sản ra mọi của cải vật chất trên thế giới này” (dẫn theo Vũ Ngọc Tuyên, 1994). Quản lý hành chính về đất đai: liên quan đến việc xây dựng cơ chế quản lý quyền đối với đất đai và sử dụng đất, quá trình sử dụng đất và giá trị của đất đai thuộc thẩm quyền của Chính phủ để thúc đẩy quản lý đất đai hiệu quả, bền vững và bảo đảm quyền về tài sản (Tommy, 2011). Quản lý sử dụng đất đai: bao gồm các quy trình để sử dụng tài nguyên đất có hiệu quả. Đây chủ yếu là trách nhiệm của chủ sở hữu đất. Chính phủ cũng có mục tiêu tăng cường quản lý đất đai hiệu quả như là một phần của mục tiêu thúc đẩy phát triển KTXH bền vững (Tommy, 2011). Quản trị đất đai: thể hiện trách nhiệm của Chính phủ trong quản lý đất đai thông qua việc tập trung vào các ý chính và tầm quan trọng của việc quản lý hiệu quả. Quản trị đất đai có thể hiểu được là cách Chính phủ điều hành cơ chế quản lý đất đai (Tommy, 2011). Quản lý Nhà nước về đất đai: được sử dụng tại các nước khác nhau với 5 nhiều nghĩa khác nhau. Quản lý Nhà nước về đất đai có thể đồng nghĩa với quản lý hành chính đất đai, tập trung vào cách thức Chính phủ xây dựng và thực hiện chính sách đất đai và quản lý đất đai cho tất cả các loại đất không phân biệt quyền sử dụng đất. Cụ thể hơn, đây là quá trình Nhà nước quản lý đất đai thuộc sở hữu của Nhà nước và giao đất cho các mục đích sử dụng khác nhau (Tommy, 2011). Trong nghiên cứu này, tác giả sử dụng khái niệm quản lý hành chính về đất đai với nghĩa quản lý Nhà nước về đất đai tập trung vào cách thức Chính phủ xây dựng và thực hiện các chính sách đất đai và quản lý đất đai cho tất cả các loại đất như đã nêu trên. 1.1.1.2. Hệ thống quản lý đất đai Liên hiệp quốc đã xác định: HTQLĐĐ bao gồm hệ thống về hành lang pháp lý, hệ thống về tổ chức và hệ thống thực hiện để đảm bảo một hệ thống thống nhất cho công tác quản lý đất đai có hiệu quả và bảo hộ về quyền sở hữu đất, giá trị đất, sử dụng đất và các tài liệu khác liên quan đến đất (United Nation, 1996). Nhà nước phải đóng vai trò chính trong việc hình thành chính sách đất đai và các nguyên tắc của HTQLĐĐ bao gồm pháp luật đất đai và pháp luật liên quan đến đất đai, trong công việc này, Nhà nước phải xác định một số nội dung chủ yếu như: sự phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước, tập trung và phân cấp; vị trí của cơ quan đăng ký đất đai; vai trò của lĩnh vực công và tư nhân; quản lý các tài liệu địa chính; quản lý các tổ chức địa chính; quản lý nguồn nhân lực; nghiên cứu; giáo dục và đào tạo; trợ giúp về chuyên gia tư vấn và kỹ thuật; hợp tác quốc tế (United Nation, 1996). Theo Nguyễn Đình Bồng và cs. (2005), cấu trúc của HTQLĐĐ bao gồm 2 thành phần chính đó là: (i) Nền tảng quản lý đất đai gồm: pháp luật đất đai; QHSDĐ; thanh tra đất đai; (ii) Cơ sở hạ tầng quản lý đất đai còn gọi là hệ thống địa chính gồm: hồ sơ địa chính; đăng ký đất đai; định giá đất và hệ thống tin đất đai. 1.1.2. Cơ sở lý luận về cộng đồng và tham vấn cộng đồng 1.1.2.1. Một số khái niệm cơ bản a) Cộng đồng Theo Walia (2008) “cộng đồng” được hiểu và diễn giải khác nhau từ những người khác nhau. Tuy nhiên nói một cách phổ quát “cộng đồng” là đời sống KTXH 6 trên một khu vực địa lý, có các tâm lợi ích và hoạt động chung và được nhận dạng bởi sự gắn kết xã hội. Nhìn gần hơn, cộng đồng được hình dung thông qua những nhóm xã hội cùng chia sẻ một môi trường, trong một phạm vi địa lý. Nơi họ cùng nhau nỗ lực, chung niềm tin, chung nguồn tài nguyên, cùng có nhu cầu và chịu cùng rủi ro cũng như hàng loạt những điều kiện chung khác đang tác động đến cuộc sống của họ. Theo Viện Ngôn ngữ học (2002) “Cộng đồng gồm toàn thể những người cùng sống, có những điểm giống nhau, gắn bó thành một khối trong sinh hoạt xã hội, như: cộng đồng ngôn ngữ, cộng đồng làng xã, cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài”. Cộng đồng tộc người là cộng đồng người mang những đặc trưng về tên gọi, ngôn ngữ, văn hóa... giống nhau, có thể gồm một hay nhiều tộc người thân thuộc. Theo Hội đồng Quốc gia chỉ đạo biên soạn Từ điển Bách Khoa Việt Nam tập 1 (1995): “Cộng đồng xã hội - CĐXH là một tập đoàn người rộng lớn có những dấu hiệu, đặc điểm xã hội chung về thành phần giai cấp, nghề nghiệp, địa điểm sinh tụ và cư trú. Như vậy, CĐXH bao gồm một loạt yếu tố xã hội chung mang tính phổ biến tổng quát, đó là những đặc trưng chung về kinh tế, về địa lý, về ngôn ngữ, về văn hóa, về tín ngưỡng, về tâm lý, về lối sống. Những yếu tố này trong tính tổng thể của nó tạo nên tính ổn định và bền vững của một CĐXH; khẳng định tính thống nhất của một CĐXH trên một quy mô lớn, cũng đồng thời phải thừa nhận tính đa dạng và nhiều màu sắc của các CĐXH trên quy mô nhỏ hơn. Cộng đồng là một nhóm người sống trong một môi trường có những điểm tương đối giống nhau, có những mối quan hệ nhất định với nhau (Korten, 1987). Theo Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 (Quốc hội Nước CHXHCNVN, 2004), khái niệm về “cộng đồng” được dùng trong lĩnh vực quản lý tài nguyên rừng có thể khái quát thành 2 loại quan điểm chính: Thứ nhất, “cộng đồng” là tập hợp những người sống gắn bó với nhau thành một xã hội nhỏ có những điểm tương đồng về văn hóa, KTXH truyền thống, phong tục tập quán, có các quan hệ trong sản xuất và đời sống gắn bó với nhau thường có ranh giới không gian trong một thôn bản. Theo quan điểm này, “cộng đồng” chính là “cộng đồng dân cư thôn bản”. Thứ hai, “cộng đồng” được dùng trong quản lý rừng chính là nói lên các nhóm người có mối quan hệ gắn bó với nhau trong sản xuất và đời sống. Như vậy, theo quan điểm 7 này, “cộng đồng” không phải chỉ là cộng đồng dân cư toàn thôn mà còn bao gồm cả cộng đồng sắc tộc trong thôn; cộng đồng các dòng họ hoặc các nhóm hộ trong thôn. Theo Tô Duy Hợp và Lương Hồng Quang (2000), cộng đồng là một thực thể xã hội có cơ cấu tổ chức (chặt chẽ hoặc không chặt chẽ), là một nhóm người cùng chia sẻ và chịu ràng buộc bởi các đặc điểm và lợi ích chung được thiết lập thông qua tương tác và trao đổi giữa các thành viên. Các đặc điểm đó có thể là: đặc điểm về KTXH (cộng đồng làng xã, khu dân cư đô thị); huyết thống (cộng đồng của các thành viên thuộc một họ tộc); mối quan tâm và quan điểm (nhóm sở thích trong một dự án phát triển; môi trường, nhân văn (cộng đồng đồng bào dân tộc Vân Kiều tại huyện Hướng Hóa) và các đặc điểm khác như tổ chức, vùng địa lý hoặc các khía cạnh về tâm lý, v.v… Trong luận án này, thuật ngữ “cộng đồng” sử dụng được hiểu: cộng đồng bao gồm những người cùng sống trên một khu vực địa lý có những đặc điểm xã hội chung về văn hóa, KTXH, truyền thống, phong tục tập quán và có mối quan hệ gắn bó với nhau trong sản xuất và đời sống. b) Tham vấn Theo Viện Ngôn ngữ học (2002), tham vấn là cách mà đối tượng chủ thể thường dùng hỏi hoặc tham khảo ý kiến của các khách thể về vấn đề mà chủ thể dự kiến sẽ đưa ra hoặc ban hành. Trong luận án này, tác giả sử dụng khái niệm đã được Từ điển Tiếng Việt xác định trên là: “Tham vấn ” với nghĩa “hỏi hoặc phát biểu ý kiến để tham khảo”. c) Tham vấn cộng đồng Tham vấn cộng đồng là việc một cộng đồng được tham khảo (hỏi hoặc phát biểu ý kiến) về những mối quan tâm của họ về một chủ trương, chính sách hay kế hoạch, dự án nào đó. Đây là cơ hội cho mọi người có thể bày tỏ ý kiến của họ, bằng cách này họ có thể ảnh hưởng đến việc ra quyết định (Hiệp hội các Đô thị Việt Nam, 2010). Trong luận án này, thuật ngữ “tham vấn cộng đồng” sử dụng được hiểu là việc thực hiện tham khảo ý kiến về những chủ trương, chính sách, dự án dự kiến sẽ được ban hành của các cơ quan, tổ chức được giao chủ trì; thông báo các nội dung liên quan đối với đối tượng là “cộng đồng”. 8