Tài liệu Pháp luật về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện bắc hà, tỉnh lào cai

PHAN THỊ BÍCH NGỌC BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ PHÁP LUẬT VỀ ĐẢM BẢO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TẠI HUYỆN BẮC HÀ TỈNH LÀO CAI LUẬT KINH TẾ PHAN THỊ BÍCH NGỌC HÀ NỘI - 2021 2018 - 2020 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ PHÁP LUẬT VỀ ĐẨM BẢO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TỪ THỰC TIỄN TẠI HUYỆN BẮC HÀ, TỈNH LÀO CAI PHAN THỊ BÍCH NGỌC Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 8 38 01 07 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN THỊ LAN HÀ NỘI - 2021 LỜI CAM ĐOAN Tôi là Phan Thị Bích Ngọc, học viên lớp Luật Kinh tế khóa 2018 - 2020 xin cam đoan đây là công trình độc lập của riêng tôi mà không sao chép từ bất kỳ nguồn tài liệu nào đã được công bố. Các tài liệu, số liệu sử dụng phân tích trong luận văn đều có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đầy đủ, có xác nhận của cơ quan cung cấp số liệu. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn là kết quả nghiên cứu của tôi được thực hiện một cách khoa học, trung thực, khách quan. Tôi xin chịu trách nhiệm về tính trung thực, chính xác của các nguồn số liệu cũng như các thông tin sử dụng trong công trình nghiên cứu của mình. Hà Nội, ngày tháng năm 2021 TÁC GIẢ LUẬN VĂN Phan Thị Bích Ngọc LỜI CẢM ƠN Được sự phân công của Khoa Sau đại học, Trường Đại học Mở Hà Nội và sự đồng ý của giáo viên hướng dẫn PGS.TS Nguyễn Thị Lan về đề tài luận văn: "Pháp luật về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số từ thực tiễn tại huyện Bắc Hà, tỉnh Lào Cai". Để hoàn thành được luận văn này, tôi đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, động viên, giúp đỡ của quý thầy, cô giáo trong trường. Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn tới các thầy, cô giáo của Trường Đại học Mở Hà Nội đã tận tình hướng dẫn, giảng dạy trong suốt quá trình tôi học tập, nghiên cứu tại Trường. Chân thành cảm ơn giáo viên hướng dẫn khoa học PGS.TS Nguyễn Thị Lan đã tận tình hướng dẫn tôi nghiên cứu thực hiện luận văn của mình. Xin gửi lời cảm ơn chân thành tới Ban Giám hiệu, Khoa đào tạo sau đại học, Trường Đại học Mở Hà Nội đã tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập. Mặc dù đã có nhiều nỗ lực, cố gắng để thực hiện luận văn một cách hoàn chỉnh nhất, nhưng không thể tránh khỏi những thiếu sót nhất định mà tự bản thân không thể tự nhận thấy được. Tôi rất mong nhận được sự góp ý của Quý thầy, cô giáo để luận văn được hoàn chỉnh hơn. Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè đã luôn bên tôi, động viên và khuyến khích tôi trong quá trình thực hiện luận văn, công trình nghiên cứu của mình. Hà Nội, ngày tháng năm 2021 TÁC GIẢ LUẬN VĂN Phan Thị Bích Ngọc MỤC LỤC Trang 1 MỞ ĐẦU Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẢM BẢO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ Một số vấn đề lý luận về đồng bào dân tộc thiểu số Khái niệm và đặc điểm của đồng bào dân tộc thiểu số Vị trí, vai trò của đồng bào dân tộc thiểu số Một số vấn đề lý luận về quyền sử dụng đất của đồng bào dân tộc thiểu số ở Việt Nam 1.3. Một số vấn đề lý luận về pháp luật đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số ở Việt Nam 1.3.1. Sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với việc đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số ở Việt Nam 1.3.2. Các vấn đề pháp luật điều chỉnh nhằm đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số 1.3.3. Sự hình thành và phát triển của pháp luật về đảm bảo quyền sử dụng đất của đồng bào dân tộc thiểu số ở Việt Nam Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐẢM BẢO QUYỀN 1.1. 1.1.1. 1.1.2. 1.2. 7 7 7 12 14 17 17 21 23 SỬ DỤNG ĐẤT CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ VÀ THỰC TIỄN THỰC THI Nội dung pháp luật về đảm bảo các quyền chung của người sử dụng đất 2.1.1. Nhà nước đảm bảo quyền được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi có đủ điều kiện theo quy định pháp luật 2.1.2. Nhà nước cho phép người sử dụng đất được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất, các lợi ích do công trình của Nhà nước phục vụ việc bảo vệ, cải tạo đất nông nghiệp và được Nhà nước hướng dẫn, giúp đỡ trong việc cải tạo, bồi bổ đất nông nghiệp 2.1.3. Nhà nước bảo hộ quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất khi bị người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình 27 2.1. 27 27 30 31 2.1.4. Nhà nước bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng 2.1.5. Có chính sách tạo điều kiện cho người trực tiếp sản xuất đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối không có đất sản xuất do quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất và chuyển đổi cơ cấu kinh tế được đào tạo nghề, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm 2.1.6. Nhà nước bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm về pháp luật về đất đai 2.2. Nội dung pháp luật đặc thù về việc đảm bảo quyền sử dụng đất đối với đồng bào dân tộc thiểu số 2.3. Thực tiễn thực thi các quy định của pháp luật hiện hành về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bắc Hà, tỉnh Lào Cai 2.3.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, đặc điểm và tình hình sử dụng đất tác động đến việc xây dựng và thực thi pháp luật về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số ở huyện Bắc Hà 2.3.2. Thực trạng thi hành pháp luật về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Bắc Hà 2.3.3. Những kết quả đạt được khi thực thi pháp luật đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng đồng bào dân tộc thiểu số ở xã huyện Bắc Hà 2.3.4. Hạn chế, tồn tại và nguyên nhân 2.4. Đánh giá về hệ thống các quy định pháp luật trong việc đảm bảo quyền sử dụng đất của đồng bào dân tộc thiểu số Chƣơng 3: ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ GIẢI PHÁP 31 33 35 37 40 40 44 48 52 54 NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẢM BẢO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số 56 56 3.1.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số 3.1.2. Định hướng nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số 3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số KẾT LUẬN TÀI LIỆU THAM KHẢO 56 56 57 59 63 64 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT DTTS : Dân tộc thiểu số GCNQSDĐ : Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất QSDĐ : Quyền sử dụng đất UBND : Ủy ban nhân dân MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam là một quốc gia giàu văn hóa, đa dân tộc. Đó là sự góp phần đến từ 54 dân tộc anh em cùng chung sống trên mảnh đất hình chữ “S” từ xưa đến nay. Nước ta có dân số đứng hàng đầu thế giới, tính đến đầu năm 2019, có khoảng hơn 97 triệu người1. Trong đó, dân tộc Kinh chiếm đa số khoảng 85,4% dân số, 53 dân tộc còn lại tổng cộng chỉ khoảng 14 triệu người. Với số lượng dân chỉ chiếm một tỉ lệ rất nhỏ nhưng đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS) lại sinh sống ở hầu hết các địa bàn có vị trí địa lý đặc biệt quan trọng về quốc phòng, an ninh, kinh tế, môi trường như vùng đồi núi, biên giới và hải đảo. Trong suốt mấy nghìn năm lịch sử dựng nước và giữ nước, nơi miền núi, biên cương, hải đảo luôn là căn cứ địa cách mạng, là phên giậu chống kẻ thù, bảo vệ cách mạng và còn là cánh cửa của đất nước. Chính vì vậy, đồng bào các dân tộc cư trú trên những miền biên viễn đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ chủ quyền biên giới và an ninh quốc gia. Có vị trí quan trọng là thế, nhưng đồng bào DTTS có thu nhập trung bình chỉ khoảng 40% - 50% bình quân thu nhập trong khu vực, tỷ lệ dân số DTTS chiếm 14,6% nhưng tỷ lệ hộ nghèo chiếm 52,7% số hộ nghèo của cả nước 2. Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều nghị quyết, chương trình, chính sách pháp luật về ưu tiên đầu tư phát triển về mọi mặt cho đồng bào dân tộc thiểu số. Từ năm 2016 đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 41 văn bản đề cập đến việc ưu tiên phát triển kinh tế - xã hội vùng DTTS và miền núi, trong đó có 15 đề án, chính sách dân tộc. Trong số các chính sách còn hiệu lực, đáng chú ý là chính sách về giải quyết đất ở, đất sản xuất cho đồng bào DTTS; Chính sách tín dụng ưu đãi; Chính sách hỗ trợ nước sinh hoạt; Miễn giảm tiền sử dụng đất đối với đồng bào DTTS,... Sau một thời gian thực hiện các chính sách, nhu cầu đất sử dụng đất của đồng bào DTTS đã phần nào được giải quyết. Tuy nhiên, theo phát biểu của Chủ tịch Hội đồng Dân tộc của Quốc hội - ông Hà Ngọc Chiến3 - cũng chỉ ra một số vấn đề bức xúc của cộng đồng DTTS chưa được giải quyết triệt để như di cư tự 1. Website Dân số, https://danso.org/viet-nam/, [ngày truy cập: 19/1/2019]. 2 . Vũ Minh, Tỷ lệ hộ nghèo vùng dân tộc, miền núi vẫn chiếm 52,7% sổ hộ nghèo cả nước, Website Kinh tế và Đô thị, http://kmhtedothi.vn/ty-le-ho-ngheo-vung-dan-toc-mien-nui-van-chiem-527-soho-ngheo-ca-nuoc-328084.html. [ngày truy cập 19/1/2019]. 3. Vũ Minh, tlđd 2. 1 phát, thiếu đất ở, đất sản xuất, vấn đề giao đất, giao rừng cho đồng bào. Ủy ban cũng cho rằng, trong số 15 chính sách trực tiếp, chưa có nhiều chính sách về giải quyết đất ở, đất sản xuất. Trong quá trình thực hiện các chính sách về quyền sử dụng đất (QSDĐ) cho đồng bào DTTS gặp rất nhiều vướng mắc nhưng pháp luật đất đai lại thiếu đi các quy định để giải quyết. Đứng trước nhu cầu thực tiễn cấp bách như vậy, đây chính là một đề tài cần phải nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống, đầy đủ và toàn diện về những quy định pháp luật hiện hành cũng như quá trình thực thi các quy định đó để phát hiện và giải quyết các vấn đề còn chưa phù hợp về chính sách đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS trong cả nước. Với những lý do trên, tác giả nhận thấy đây là một đề tài khá mới mẻ và thiết thực, đặc biệt rất có ý nghĩa với đồng bào DTTS hiện đang sinh sống ở vùng sâu, vùng xa. Vì vậy, em xin lựa chọn đề tài: “Pháp luật về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số từ thực tiễn tại huyện Bắc Hà, tỉnh Lào Cai” làm đề tài nghiên cứu luận văn của mình với mong muốn góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về vấn đề này trên cả nước nói chung và huyện Bắc Hà, tỉnh Lào Cai nói riêng. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS là một đề tài được nhiều nhà nghiên cứu quan tâm trong những năm gần đây, đã có một số công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề này, tiêu biểu như: - Triệu Văn Bé (2005), Về quản lý và sử dụng đất đai vùng đồng bào dân tộc thiểu số, Tạp chí Cộng sản, số 6/20054. Tác phẩm chủ yếu nghiên cứu về những phong tục, tập quán, cách sinh hoạt của một số dân tộc sinh sống ở ba miền, để từ đó nhấn mạnh các vấn đề cần phải quan tâm giải quyết khi đưa chính sách, pháp luật đất đai vào cuộc sống đồng bào DTTS. - Trần Đức Thú (2012), Chính sách đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số vùng Tây Nguyên, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 8/2012. - Ủy ban dân tộc (2016), Kết quả thực hiện chính sách dân tộc giai đoạn 2011-2015 và đề xuất khung chính sách dân tộc giai đoạn 2016-20205. Báo cáo đã nêu ra được kết quả thực hiện những chính sách đối với đồng bào DTTS, trong đó 4. Triệu Văn Bé (2005), Về quản lý và sử dụng đất đai vừng đồng bào dân tộc thiểu số, Tạp chí Cộng sản, số 6/2005, http://tapchicongsan.org.vn/daWtcc/Html Data/So 79.html. [Ngày truy cập: 19/01/2019]. 5 Ủy ban dân tộc, Công văn số: 143/UBDT-CSDT, ngày 24 tháng 02 năm 2016. 2 có chính sách về đất đai. Báo cáo cũng đã chỉ ra những ưu điểm, hạn chế của những chính sách này và đề ra định hướng, đề xuất xây dựng khung chính sách trong giai đoạn 2016-2020. Do đây là báo cáo rà soát chính sách dân tộc nên các tác giả không đi sâu vào phân tích các quy định của pháp luật đất đai đối với QSDĐ của đồng bào DTTS mà chỉ đưa ra những nhận định chung. - Ngô Thị Hồng Hoa (2017), “Pháp luật về giải quyết đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số và thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái”, Luận văn thạc sĩ luật học. Luận văn đã phân tích và đánh giá được thực trạng các quy định pháp luật về giải quyết đất ở, đất sản xuất cho đồng bào DTTS và thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái. Tuy nhiên, tác giả mới chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu khía cạnh quy định pháp luật về giải quyết đất ở, đất sản xuất - là một trong các quy định đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS. Mặt khác, phạm vi không gian nghiên cứu của luận văn là tỉnh Yên Bái, do đó chưa thấy hết được tính thực tiễn ở những nơi khác. Ngoài các công trình tiêu biểu kể trên, có một số bài viết liên quan đến QSDĐ đối với đồng bào DTTS như là: Đặng Kim Sơn và cộng sự (2013), Báo cáo nghiên cứu: Rà soát, phân tích các chính sách dân tộc thiểu số và hỗ trợ xây dựng hệ thống chính sách cho Ủy ban dân tộc đến năm 2020; Khổng Diễn (Chủ nhiệm) (2006), Đề tài Cơ sở khoa học xây dựng chiến lược phát triển các dân tộc thiểu số ở Việt Nam đến năm 2020; Viện Dân tộc - Ủy ban Dân tộc (2006), Kỷ yếu Hội thảo khoa học: 60 năm công tác dân tộc - Thực tiễn và bài học kinh nghiệm; Đỗ Văn Ngoãn (2003), Về vấn đề quản lý và sử dụng đất đai ở vùng dân tộc thiểu số bán địa Tây Nguyên hiện nay, Tạp chí Khoa học số 3/2003; Nguyễn Phượng Vỹ (2004), Chính sách đất đai đối với hộ nghèo là người dân tộc thiểu số miền núi phía Bắc: thực trạng và giải pháp, Nxb Nông nghiệp, Hà Nội. Các tác phẩm này chủ yếu viết về các chính sách đất đai của Nhà nước đối với đồng bào DTTS, sự phân tích các quy phạm pháp luật hầu như không có, hoặc có nhưng không rõ ràng. Các công trình khoa học kể trên đã giải quyết được một số vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến QSDĐ cho đồng bào DTTS. Tuy nhiên, các tác giả mới chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu, đánh giá một số khía cạnh cụ thể của vấn đề như giải quyết đất ở, đất sản xuất mà chưa có tác phẩm nào nghiên cứu một cách có hệ thống, đầy đủ và chuyên sâu, bao quát toàn bộ những quy định pháp luật đảm bảo các QSDĐ cho đồng bào DTTS. Thêm vào đó, các tác phẩm này đã được nghiên 3 cứu từ rất lâu, chủ yếu được viết từ trước khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành. Do được viết trong một bối cảnh có sự khác biệt lớn so với hiện nay nên những công trình nghiên cứu này không còn đáp ứng được tính thời sự. Trong nội dung luận văn tốt nghiệp của mình, tác giả xin kế thừa những kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học có liên quan đến đề tài, đồng thời trên cơ sở thực tiễn hiện nay để phân tích, đánh giá các vấn đề liên quan đến pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS và thực tiễn thực thi, từ đó xây dựng những giải pháp hoàn thiện pháp luật phù hợp. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS và pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS, luận văn đánh giá thực trạng quy định pháp luật hiện hành về thực tiễn thực hiện tại huyện Bắc Hà tỉnh Lào cai, từ đó có cơ sở để đưa ra các đề xuất nhằm hoàn thiện pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này. - Nhiệm vụ nghiên cứu + Làm rõ một số vấn đề lý luận về đồng bào DTTS, đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS và pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS. + Đánh giá và chỉ ra những thành tựu và hạn chế trong thực trạng quy định pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS và thực tiễn thực hiện tại huyện Bắc Hà, tỉnh Lào Cai. + Đề xuất các định hướng và giải pháp để hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS ở Việt Nam hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài - Đối tượng nghiên cứu + Các vấn đề lý luận liên quan đến đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS và pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS; + Các quan điểm đường lối của Đảng và Nhà nước về đại đoàn kết dân tộc, xây dựng, hoàn thiện pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS; + Luận văn nghiên cứu các quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay về 4 đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS; + Vấn đề thực thi pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS vào thực tiễn tại địa phương cụ thể là huyện Bắc Hà. - Phạm vi nghiên cứu Pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS và thực tiễn thực thi là một đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng và liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau. Tuy nhiên trong khuôn khổ của một luận văn, tác giả giới hạn phạm vi nghiên cứu ở những nội dung cụ thể sau: Phạm vi nghiên cứu về thời gian: Nghiên cứu, tìm hiểu các quy định pháp luật về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS kể từ thời điểm Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành đến nay. Phạm vi nghiên cứu về không gian: Đánh giá thực tiễn thực thi các quy định về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS trên địa bàn huyện Bắc Hà, tỉnh Lào Cai. Phạm vi nghiên cứu về nội dung: Luận văn nghiên cứu các quy định của Luật Đất đai năm 2013, các đạo luật có liên quan, các văn bản hướng dẫn thi hành và các chính sách về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Để nghiên cứu sâu sắc nội dung của đề tài, tác giả đã sử dụng một số phương pháp sau đây: Phương pháp luận: duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác -Lênin. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp cụ thể khác, bao gồm: Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp đối chiếu,... được sử dụng tại Chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề lý luận về pháp luật đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS ở Việt Nam; Phương pháp thống kê, phương pháp đánh giá, phương pháp bình luận, phương pháp so sánh, phương pháp tổng hợp,... được sử dụng tại Chương 2 khi nghiên cứu về thực trạng pháp luật Việt Nam hiện hành về đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS và thực tiễn thực thi tại địa bàn huyện Bắc Hà, tỉnh Lào Cai; Phương pháp thống kê, phương pháp bình luận, phương pháp diễn giải, phương pháp quy nạp,... được sử dụng tại Chương 3 khi nghiên cứu về định hướng hoàn thiện và giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật trong công tác đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS. 5 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Ý nghĩa khoa học: Đề tài góp phần hệ thống hóa các quy định của pháp luật liên quan đến việc đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS và những ưu điểm, hạn chế của những quy định ấy. Từ đó làm cơ sở để xây dựng giải pháp hoàn thiện pháp luật. Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu đề tài sẽ là tài liệu giúp cho người đọc có cái nhìn tổng quan nhất về pháp luật đảm bảo QSDĐ cho đồng bào DTTS và trên cơ sở thực tiễn thực thi tại một địa bàn cụ thể, luận văn đưa ra các giải pháp hoàn thiện những hạn chế của pháp luật, đồng thời nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật trong thực tiễn. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 03 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số. Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số và thực tiễn thực thi tại huyện Bắc Hà, tỉnh Lào Cai Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số. 6 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẢM BẢO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ 1.1. Một số vấn đề lý luận về đồng bào dân tộc thiểu số 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của đồng bào dân tộc thiểu số a. Khái niệm đồng bào dân tộc thiểu số Việt Nam là quốc gia đa dân tộc với 54 dân tộc cùng sinh sống. Người Kinh chiếm 85,4% dân số Việt Nam, với 78,32 triệu người. 53 DTTS còn lại chỉ chiếm 14,6% dân số cả nước. Cụm từ đồng bào dân tộc thiểu số đã được nhắc đến rất nhiều trong các văn bản pháp luật, sách báo, tạp chí,... Thế nhưng không phải ai cũng hiểu tường tận về khái niệm đó. Để làm rõ khái niệm này, đầu tiên ta cần hiểu thế nào là “đồng bào”. Đồng bào là một cách gọi của người Việt Nam có ý coi nhau như con cháu của cùng tổ tiên sinh ra. Theo nghĩa đen, “đồng bào” có nghĩa là “cùng một bọc” hay là “cùng một bào thai” và chỉ anh em ruột thịt cùng cha cùng mẹ. Có nhiều người đồng tình với quan niệm này, cho rằng, đồng bào là một cách gọi giữa những người Việt Nam, có ý coi nhau như con cháu của cùng tổ tiên sinh ra. Từ đồng bào được sử dụng dựa trên truyền thuyết “Trăm trứng nở trăm con”, nghĩa là mọi người con đất Việt đều được Mẹ Âu Cơ sinh ra từ một bào thai. Thế nhưng, hiểu như vậy có nghĩa là người dân tộc Khmer và dân tộc Hoa không được coi là đồng bào với những dân tộc còn lại. Cách hiểu này vô cùng nguy hiểm, bởi lẽ nó giải thích không chính xác, mặt khác còn có thể dẫn tới sự phân biệt, kỳ thị làm phân tán đoàn kết giữa các dân tộc. Trong cuốn Đại Từ điển Tiếng Việt có giải thích như sau: “Đồng bào là những người cùng một giống nòi dân tộc, cùng trong một đất nước (được xem có quan hệ gắn bó như một thịt): đồng bào các dân tộc anh em, đồng báo trong c ả nước” 6. Cách giải thích này có phần khoa học và hợp lý hơn cách nêu trên, bởi xét trong phạm vi một quốc gia, bất cứ những dân tộc nào có quan hệ gắn bó với nhau, cùng chung sống, cùng vui chơi, cùng xây dựng đất nước thì đều được coi là đồng bào. Như vậy, chúng ta có thể hiểu rằng: đồng bào là những công dân của cùng một 6. Nguyễn Như Ý (chủ biên) (1998), Đại Từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hoá - thông tin, tr. 662. 7 nước, cùng nhau chung sống, xây dựng và bảo vệ đất nước. Về khái niệm dân tộc, theo cuốn Đại Từ điển Tiếng Việt: “Dân tộc: Cộng đồng người được hình thành từ lâu đời, có ngôn ngữ, truyền thống văn hóa, tâm lý đặc thù”7. Khái niệm dân tộc trong DTTS được hiểu theo nghĩa hẹp, chỉ một tộc người (ethnie) cụ thể, khác với nghĩa rộng dân tộc - quốc gia (nation). Theo đó, dân tộc - tộc người được định nghĩa là: Một cộng đồng có tính tộc người, có chung một tên gọi, một ngôn ngữ (trừ trường hợp cá biệt), được liên kết với nhau bằng những giá trị văn hóa, tạo thành tính cách tộc người, có chung một ý thức tự giác tộc người, tức là có chung khát vọng, cùng chung số phận lịch sử thể hiện ở những ký ức lịch sử (truyền thống, lịch sử, huyền thoại, tập tục,...)8. Tuy nhiên, những đặc điểm và tiêu chí nêu trên chưa được sử dụng để đưa ra một định nghĩa có tính pháp lý trong hệ thống pháp luật về DTTS. Trong hệ thống pháp luật hiện hành, khái niệm dân tộc mới chỉ được ghi nhận duy nhất tại Nghị định số 05/2011/NĐ-CP của Chính phủ về công tác dân tộc. Theo đó, “Dân tộc thiểu số là những dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số trên phạm vi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Quy định này mới chỉ căn cứ về mặt số lượng, có tính chất loại trừ để phân biệt chứ chưa nêu lên được nội hàm của khái niệm. Do vậy, cần nghiên cứu xây dựng định nghĩa mới về DTTS trong hệ thống pháp luật quốc gia trên cơ sở tổng hợp các đặc trưng của DTTS Việt Nam. Ở Việt Nam, thuật ngữ “dân tộc thiểu số” dùng để chỉ nhóm thiểu số về dân tộc (tộc người). Việc xác định dân tộc được dựa trên ba tiêu chí: Ngôn ngữ, Văn hóa và Ý thức tự giác tộc người. Theo các tiêu chí này, một dân tộc phải có tiếng nói riêng, những đặc trưng văn hóa riêng và phải tự nhận mình thuộc về tộc người đó. Năm 1979, các nhà dân tộc học Việt Nam đưa ra một bảng danh mục xác định có 54 tộc người ở Việt Nam. Từ đó đến nay, bảng danh mục này được coi là văn bản pháp lý chính thống về tên gọi các tộc người cư trú trên lãnh thổ Việt Nam9. Trong các văn bản pháp luật, chính sách và ngôn ngữ đời sống ở Việt Nam, có rất nhiều thuật ngữ có ý nghĩa để diễn đạt về người DTTS như: người dân tộc, 7. Nguyễn Như Ý (chủ biên) (1999), tlđd 6, tr. 587. 8. Giàng Seo Phử (2015), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước về công tác dân tộc 30 năm đổi mới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.9. 9. Nguyễn Công Thảo (2010), Định kiến tộc người: Vài nét khái quát và một số đề xuất cho bước nghiên cứu tiếp theo, Viện Nghiên cứu xã hội, kinh tế và môi trường, tr.12. 8 đồng bào dân tộc, đồng bào DTTS, dân tộc ít người, người thiểu số, cộng đồng DTTS,... Những thuật ngữ này đều không bao hàm ý nghĩa miệt thị, phân biệt chủng tộc mà ngược lại, một số được dùng phổ biến trong các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản chính thống của Đảng và Nhà nước còn thể hiện rõ ràng quan điểm về tính thống nhất, đại đoàn kết dân tộc, trong đó có sự gắn bó giữa dân tộc đa số với DTTS và giữa các DTTS với nhau. DTTS ở Việt Nam có nhiều đặc điểm giống với quan điểm về “người thiểu số” và DTTS trên thế giới như: số lượng ít hơn so với nhóm đa số cùng sinh sống trên lãnh thổ, “có đặc điểm riêng biệt về sắc tộc, văn hóa, ngôn ngữ, tôn giáo”10, họ thường là nhóm yếu thế trong xã hội thể hiện ở tiềm lực, vai trò, ảnh hưởng đối với đời sống chính trị, kinh tế, xã hội ở lãnh thổ nơi họ sinh sống. Từ những phân tích như trên, có thể hiểu khái niệm đồng bào dân tộc thiểu số ở Việt Nam như sau: Đồng bào dân tộc thiểu số là những người cùng nhau chung sống trên lãnh thổ Việt Nam, có chung một tên gọi, một ngôn ngữ, phong tục, tập quán, được liên kết với nhau bằng những giá trị văn hóa, có số dân ít hơn so với dân tộc đa số và thường là đối tượng yếu thế cần được Nhà nước, cộng đồng quan tâm. b. Đặc điểm đồng bào dân tộc thiểu số ở nước ta có một số đặc điểm nổi bật như sau: Thứ nhất, các DTTS có quy mô dân số không đều và sống xen kẽ lẫn nhau, không có vùng lãnh thổ riêng. Phần lớn cộng đồng DTTS Việt Nam cư trú phân tán, xen kẽ nhau, không tập trung tại một địa bàn cụ thể. Theo số liệu thống kê, tại Việt Nam không có tỉnh, huyện nào thuần nhất có một dân tộc cư trú. Ở khu vực miền núi phía Bắc chỉ có 2,8% số xã có một dân tộc sinh sống, cộng đồng DTTS cư trú xen kẽ ở nhiều địa phương khác nhau như người Dao ở 17 tỉnh, người Mông ở 13 tỉnh, người Tày ở 11 tỉnh, người Thái ở 8 tỉnh 11. Tỷ lệ số dân giữa dân tộc đa số và DTTS có sự cách biệt khá lớn, giữa các DTTS với nhau cũng có sự khác biệt. Trong đó, dân tộc Kinh có 73.594.427 dân, chiếm 85,73% dân số cả nước, số lượng các DTTS chỉ chiếm 14,27%. Trong số các 10. Điều 1, Tuyên bố về quyền của những người thuộc các nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo . 11. http://nguoilambao.vn/dac-trung-trong-truyen-thong-vung-dan-toc-thieu-so-viet-nam-nwf16176.html 9 DTTS, một số dân tộc như Tày, Thái, Mường, Khmer có dân số (trên 1,2 triệu người) nhiều hơn cả so với các DTTS đặc biệt ít người như Pu Péo (687), Rơ măm (436), Brâu (397), ơ Đu (376) chỉ có khoảng vài trăm người, chiếm khoảng 0,0005% dân số cả nước 12. Khác với một số nước như Trung Quốc, Ấn Độ, các dân tộc ở nước ta cư trú xen kẽ nhau, không có dân tộc nào ở vùng lãnh thổ riêng. Trên địa bàn một tỉnh, huyện, xã, thôn, bản có thể có nhiều dân tộc cùng sinh sống, đặc biệt có những tỉnh có hàng chục dân tộc khác nhau sinh sống (ở các tỉnh miền núi phía Bắc, chỉ 2,8% số xã chỉ có một dân tộc sinh sống). Tính chất cư trú phân tán, xen kẽ đã tạo điều kiện thuận lợi để các dân tộc giao lưu về văn hóa, kinh nghiệm sản xuất, tăng cường hiểu biết lẫn nhau, đoàn kết, tương trợ, giúp đỡ lẫn nhau cùng phát triển nhưng cũng làm này sinh các mâu thuẫn, xung đột giữa một số dân tộc. Đặc điểm này có ảnh hưởng rất lớn đến việc xây dựng và thực hiện các chính sách, pháp luật đảm bảo quyền cho người DTTS. Thứ hai, các dân tộc có truyền thống đoàn kết gắn bó lâu đời trong suốt chiều dài lịch sử xây dựng và bảo vệ đất nước, như chế ngự thiên nhiên và đấu tranh chống giặc ngoại xâm, tạo nên một cộng đồng dân tộc Việt Nam thống nhất. Từ xưa đến nay, các DTTS luôn phát huy truyền thống yêu nước, đoàn kết bên nhau cùng chế ngự thiên nhiên, chống lại thiên tai, địch họa; kiên cường đấu tranh chống giặc ngoại xâm, bảo vệ chủ quyền dân tộc. Ngày nay, trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, dưới sự lãnh đạo của Đảng, truyền thống đoàn kết các dân tộc ngày càng được củng cố và phát triển, đồng bào các DTTS tham gia vào mọi hoạt động lao động, sản xuất, kinh doanh đóng góp vào cho sự phát triển chung của đất nước. Đoàn kết dân tộc chính là nhân tố quyết định mọi thắng lợi của cách mạng Việt Nam. Trong mối quan hệ giữa các dân tộc ở nước ta thì đoàn kết thống nhất là đặc điểm nổi bật nhất, xuyên suốt trong mọi thời kỳ lịch sử dựng nước và giữ nước. Các dân tộc sinh sống trên đất nước ta trong những giai đoạn khác nhau, nhưng đều có chung một vận mệnh lịch sử. Đoàn kết gắn bó là đảm bảo sự sống còn của từng dân tộc, cũng như của cả cộng đồng các dân tộc trong quá trình phát triển. Các DTTS ở Việt Nam có vai trò rất to lớn trong lịch sử dựng nước và giữ nước. Lịch sử dân tộc Việt Nam mấy ngàn năm qua đã khẳng định, các DTTS là một lực lượng cơ bản, không thể thay thế trong suốt thời kỳ dựng nước và giữ nước. 12 . Tổng cục Thống kê Việt Nam: Kết quả toàn bộ Tổng điều tra Dân số và Nhà ở năm 2009. 10 Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, các DTTS ở nước ta ngày càng phát huy vai trò to lớn của mình trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam XHCN. Thứ ba, hầu hết các DTTS cư trú trên địa bàn rộng lớn, có vị trí chiến lược đặc biệt quan trọng về chính trị, kinh tế, quốc phòng và môi trường sinh thái. Cộng đồng DTTS chủ yếu cư trú dọc biên giới phía Bắc, Tây và Tây Nam có nhiều cửa ngõ thông thương giữa nước ta với các nước trong khu vực và trên thế giới - đây là những địa bàn chiến lược quan trọng về chính trị, kinh tế, quốc phòng an ninh, môi trường sinh thái của đất nước. Có thể thấy, DTTS chủ yếu sinh sống ở vùng biên giới, miền núi, vùng sâu, vùng xa, hải đảo. Đây là khu vực rộng lớn, chiếm phần lớn diện tích của cả nước và đặc biệt có vị trí quan trọng về nhiều mặt như kinh tế (cửa ngõ giao thương với ba nước láng giềng), chính trị và an ninh, quốc phòng. Cộng đồng các dân tộc Việt Nam với nhiều thành phần khác nhau, mỗi thành phần dân tộc không phải là một cộng đồng riêng rẽ, biệt lập về chính trị-xã hội, mà là bộ phận cấu thành dân tộc Việt Nam thống nhất. Các thành phần dân tộc cư trú đan xen lẫn nhau và phân tán trên mọi vùng miền của đất nước, không có lãnh địa riêng biệt của từng dân tộc. Dân số các DTTS ở nước ta chỉ chiếm trên 14% dân số nhưng cư trú ở những vùng đất rộng lớn, chiếm 3/4 diện tích cả nước, là nơi có nguồn tài nguyên phong phú, địa bàn chiến lược đối với sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Miền núi là địa bàn có nhiều tài nguyên khoáng sản (apatit, đồng, vàng, than đá,...), tài nguyên đất đai, rừng và nguồn nước, có nhiều điều kiện khí hậu phù hợp để phát triển kinh tế các loại cây nông nghiệp, công nghiệp và dược liệu,... Khi quốc gia thực hiện các biện pháp đảm bảo quyền của đồng bào DTTS thì không thể không tính đến các đặc điểm về môi trường sống, vị trí, vai trò bảo vệ an ninh, quốc phòng,... của đồng bào nhằm thực hiện hiệu quả, bền vững và hài hòa mối quan hệ giữa quyền con người và an ninh quốc gia. Thứ tư, các dân tộc phát triển không đồng đều về kinh tế - xã hội. Về kinh tế, nhiều DTTS vùng sâu, vùng xa vẫn còn tình trạng du canh, du cư, giữ những thói quen canh tác lạc hậu, phản khoa học, công cụ lao động thô sơ, chủ yếu vẫn dùng sức người và gia súc, dẫn tới năng suất lao động rất thấp, tỷ lệ đói nghèo còn ở mức cao. Đời sống người dân ở đây còn nhiều khó khăn, kinh tế chậm 11 phát triển, trình độ phát triển kinh tế, xã hội không đồng đều, điều kiện sống và mức sống còn chênh lệch giữa các dân tộc. Đặc điểm này có ảnh hưởng lớn tới công tác truyền thông vùng DTTS. Về xã hội, các dân tộc ở vùng đồng bằng như dân tộc Kinh, Hoa, Khmer có điều kiện tự nhiên thuận lợi và được tiếp thu sớm với các yếu tố văn minh, hiện đại nên có đời sống văn hóa - xã hội tương đối phát triển. Trong khí đó, một số dân tộc ở Tây Nguyên, miền núi, còn tồn tại nhiều phong tục, tập quán lạc hậu. Theo số liệu thống kê được Ủy ban Dân tộc và Cơ quan Phát triển Liên hợp quốc công bố vào ngày 26/4/2017 tại hội thảo “Thúc đẩy phát triển dân tộc thiểu số - Không để ai bị bỏ lại phía sau”, có tới 21,8% tỷ lệ người DTTS chưa biết đọc, viết tiếng phổ thông. Như vậy, nếu mỗi năm giảm 1,2% tỷ lệ xóa mù thì có dân tộc phải mất tới 25 năm mới xóa mù. Theo số liệu điều tra, các chỉ tiêu kinh tế xã hội của 53 DTTS Việt Nam do Ủy ban Dân tộc và Tổng cục Thống kê vừa thực hiện cho thấy 21% số người DTTS độ tuổi 15 trở lên không biết đọc, biết viết và không hiểu được một câu đơn giản của tiếng Việt13. Thứ năm, mỗi dân tộc thiểu số có bản sắc văn hóa riêng, có nền văn hóa truyền thống đặc sắc tạo nên sự đa dạng, phong phú và thống nhất của nền văn hóa Việt Nam. Chính bởi vì sự khác nhau về ngôn ngữ, phong tục, tập quán, thói quen canh tác nên đã tạo ra bản sắc văn hóa phong phú, đa dạng cho nền văn hóa Việt Nam. Ở nước ta, mọi nền văn hóa của 54 dân tộc anh em đều được trân trọng, bảo tồn và khuyến khích phát triển. 1.1.2. Vị trí, vai trò của đồng bào dân tộc thiểu số Mặc dù đồng bào DTTS chỉ chiếm số lượng nhỏ, nhưng họ sinh sống ở hầu hết các vị trí quan trọng của đất nước như biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa. Cho dù là trong lịch sử dựng nước và giữ nước hay tương lai sau này, đồng bào DTTS luôn giữ một vị trí quan trọng không thể phủ nhận. Trong đó, phải nhắc đến những vai trò như sau: Thứ nhất, đồng bào dân tộc thiểu số có vai trò quan trọng trong công cuộc đấu tranh giành độc lập và chống kẻ thù dân tộc. Ngay từ thời nhà Lý, chính sách “nhu viễn” đã được thực thi hết sức mềm 13. Đặc trưng trong truyền thống vùng dân tộc thiểu số ở Việt Nam, TS. Cao Thị Dung -http://nguoilambao.vn/ dac-trungtrong-truyen-thong-vung-dan-toc-thieu-so-viet-nam-nwf16176.html 12