Tài liệu Pháp luật về quản trị doanh nghiệp nhà nước ở việt nam hiện nay tt

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ NA PHÁP LUẬT VỀ QUẢN TRỊ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Ngành: Luật Kinh tế Mã số : 9.38.01.07 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2019 Công trình được hoàn thành tại: Học viện khoa học xã hội Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam. Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Như Phát Phản biện 1: GS.TS. Nguyễn Thị Mơ Phản biện 2: PGS.TS. Dương Đăng Huệ Phản biện 3: PGS.TS. Vũ Thị Lan Anh Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện họp tại Học viện khoa học xã hội – Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam. Vào hồi………..….giờ…………phút, ngày………tháng……….năm……………….. Có thể tìm hiểu luận án tại thư viện - Thư viện Quốc gia Việt Nam - Thư viện Học viện Khoa học xã hội DANH MỤC BÀI VIẾT VÀ CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CÓ LIÊN QUAN ĐÃ CÔNG BỐ 1. “Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước theo pháp luật Việt Nam hiện hành” - Tạp chí Tòa án nhân dân, số 22, tháng 12/2017; trang 40-46. 2. “Assessment of legal framework for state-owned enterprises and making suggestions” (dịch là: Đánh giá khung pháp lý về quản trị doanh nghiệp nhà nước và kiến nghị hoàn thiện) - Tạp chí Công thương số 7, tháng 5/2018; trang 188-194. 3. “The law on transparency, supervision in governancing Vietnamese enterprises and international” (dịch là: Pháp luật về minh bạch, giám sát trong quản trị doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế) - Tạp chí Công thương số 9, tháng 6/2018, trang 32-36. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ở Việt Nam hiện nay, quản trị doanh nghiệp là vấn đề thu hút được nhiều sự quan tâm của các nhà nghiên cứu và đang là câu chuyện mang tính thời sự của các chủ đầu tư cũng như những người quản lý doanh nghiệp. Song trên thực tế, các nghiên cứu về quản trị doanh nghiệp thường tập trung chủ yếu vào loại hình công ty cổ phần (CTCP), đặc biệt là CTCP niêm yết, đại chúng. Cho đến thời điểm DNNN được nhìn nhận là doanh nghiệp 100% vốn nhà nước – tức thời điểm Luật Doanh nghiệp năm 2014 có hiệu lực, thì nó chỉ hoạt động dưới một loại hình duy nhất là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên (TNHH MTV). Do đó, xét về mặt hình thức, các quy định về quản trị CTCP gần như không còn ảnh hưởng nhiều tới DNNN nữa, trong khi quản trị trong công ty TNHH MTV 100% vốn nhà nước lại chưa được chú trọng theo những đặc thù của DNNN. Bên cạnh đó, việc tập trung sự nghiên cứu về quản trị DNNN cần được xem là có tính cấp thiết. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu: Mục đích mà Đề tài hướng tới là trên cơ sở xác định mô hình lý luận về quản trị DNNN để nhận diện thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về quản trị doanh nghiệp nhà nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế và hoàn thiện các thể chế pháp lý kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay. Mong đợi cuối cùng ở Luận án sẽ là việc đề xuất những giải pháp phù hợp nhằm bổ sung và hoàn thiện các quy định pháp luật và thi hành pháp luật về quản trị DNNN ở Việt Nam. Qua đó, Luận án góp phần nâng cao năng lực quản trị DNNN đồng thời hạn chế những hậu quả kinh tế - xã hội phát sinh từ những yếu kém trong quản trị DNNN nhằm nâng cao hiệu 1 quả hoạt động kinh doanh của các DNNN hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Nghiên cứu bản chất kinh tế, bản chất pháp lý đặc thù của DNNN, từ đó làm rõ các hệ luỵ lý luận và thực tiễn về quản trị DNNN theo pháp luật Việt Nam hiện nay; tìm hiểu các yếu tố chi phối, ảnh hưởng đến quản trị trong DNNN và nội dung cơ bản của pháp luật Việt Nam về quản trị DNNN; Khảo cứu và so sánh mô hình, quy định pháp luật, chuẩn mực, thông lệ quốc tế về quản trị DNNN; Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thi hành pháp luật về quản trị DNNN để từ đó chỉ ra những khiếm khuyết, bất cập trong các quy định của pháp luật và thực tiễn quản trị DNNN so với nhu cầu quản trị DNNN và với các chuẩn mực quốc tế về quản trị DN nói chung và về quản trị DNNN nói riêng; Phân tích, đánh giá để xác định phương hướng và đưa ra những giải pháp phù hợp nhằm bổ sung và hoàn thiện và thi hành pháp luật về quản trị DNNN trong điều kiện kinh tế của nước ta hiện nay. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu: Loại hình DNNN theo Luật Doanh nghiệp 2014; Các mô hình DNNN trong quá khứ ; Các nội dung về quản trị doanh nghiệp và quản trị DNNN; những chi phối về DNNN theo chính sách phát triển hệ thống DNNN ở Việt Nam; Hệ thống các quy định pháp luật về quản trị doanh nghiệp nói chung mà trọng yếu là quy định pháp luật về quản trị DNNN ở Việt Nam; Các quy định pháp luật, chuẩn mực, thông lệ, kinh nghiệm quốc tế về quản trị công ty trong DNNN. 3.2. Phạm vi nghiên cứu: Đến nay, khái niệm DNNN thay đổi , DNNN phải là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Tức là không xuất hiện vấn đề liên kết vốn trong DNNN nữa, theo đó mô hình quản trị CTCP cũng không thể áp dụng cho loại hình doanh 2 nghiệp một chủ như DNNN. Do đó, để đảm bảo tính thống nhất giữa Luật Doanh nghiệp 2014 và Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước năm 2014, Luận án chỉ tập trung nghiên cứu về pháp luật quản trị của các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hoạt động dưới hình thức công ty TNHH MTV. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Xuyên suốt đề tài, nghiên cứu sinh sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin. Đồng thời, Luận án vận dụng quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước mà trọng tâm là các DNNN đối với sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay. Bên cạnh đó, các nguyên lý chung của quản trị doanh nghiệp trong kinh tế thị trường, các lý thuyết tiếp cận nêu trên…cũng được vận dụng để giải quyết nhiệm vụ nghiên cứu. 4.2.Các phương pháp nghiên cứu cụ thể Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng trong hầu hết các nội dung của luận án. Phương pháp phân tích, tổng hợp tài liệu thứ cấp, phương pháp thống kê được sử dụng để thu thập, tổng hợp, đánh giá các tài liệu về thực trạng pháp luật quản trị DNNN ở Việt Nam và các bài học, kinh nghiệm quốc tế. Phương pháp so sánh và điển hình hoá được sử dụng để phân tích, đánh giá mô hình, pháp luật về quản trị DNNN ở một số quốc gia khác trên thế giới; Đánh giá những hạn chế, nhược điểm, khiếm khuyết của pháp luật về quản trị DNNN trong sự tương quan với các nguyên tắc quản trị DNNN theo khuyến cáo của OECD. 5. Những điểm mới của Luận án Thứ nhất, Luận án phân tích và hệ thống hóa các khái niệm, cơ 3 sở pháp lý, những vấn đề lý luận liên quan đến quản trị doanh nghiệp và pháp luật về quản trị DNNN; Thứ hai, cung cấp thông tin, phát hiện vấn đề và đánh giá khách quan thực trạng quản trị DNNN theo pháp luật Việt Nam hiện nay; Thứ ba, Luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp cụ thể trên cơ sở những nhận định khách quan ở phần thực trạng kết hợp so sánh với các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp hiện đại và pháp luật quản trị của các quốc gia khác để góp phần hoàn thiện pháp luật về quản trị DNNN ở Việt Nam. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận án Luận án xây dựng được hệ thống lý luận về quản trị DNNN và pháp luật về quản trị DNNN, trong đó bao hàm cả quan điểm của tác giả. Luận án cũng làm rõ sự liên quan giữa vai trò của các quy định pháp luật về quản trị doanh nghiệp với hiệu quả hoạt động của DNNN. Đồng thời phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về quản trị DNNN ở Việt Nam hiện nay, trên cơ sở đó có những định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật quản trị DNNN. Từ đó, Luận án có được những ý nghĩa khoa học và tính thực tiễn. 7. Kết cấu của Luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được kết cấu gồm 4 chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu Chương 2: Những vấn đề lý luận về quản trị doanh nghiệp nhà nước và pháp luật về quản trị doanh nghiệp nhà nước Chương 3: Thực trạng pháp luật và thi hành pháp luật về quản trị doanh nhiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả pháp luật về quản trị doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay. 4 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài 1.1.1. Các công trình khoa học có liên quan đến đề tài luận án 1.1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến hoạt động quản trị doanh nghiệp, quản trị DNNN: Về khái niệm DNNN, các quốc gia trên thế giới đều có những cách định nghĩa và tên gọi riêng. Tuy nhiên, khi xem xét cụ thể các khái niệm nói trên đều thể hiện một điểm chung là bản chất đa dạng trong kết cấu của DNNN. Quản trị DNNN thường xuất hiện nhiều vấn đề yếu kém và mức độ quản trị hiệu quả thấp hơn so với quản trị doanh nghiệp trong khối doanh nghiệp sở hữu tư nhân. Cuốn cẩm nang quản trị công ty tại Việt Nam của IFC (2010) [156] đã thực hiện việc rà soát, hệ thống lại và phân tích tổng quan các văn bản pháp luật Việt Nam về quản trị doanh nghiệp, quản trị công ty đang có hiệu lực tại thời điểm năm 2010. Qua đó đánh giá khái quát pháp luật quản trị công ty ở Việt Nam, và DNNN cũng không nằm ngoài phạm vi nghiên cứu. G20/OECD (2015) [150], là Bộ nguyên tắc gồm 6 nội dung lớn Nội dung các khuyến nghị OECD đưa ra trong Bộ nguyên tắc này tập trung vào đối tượng là các công ty cổ phần đại chúng. Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến thực trạng và thực hiện pháp luật về quản trị DNNN: OECD (2014) [171] đã dựa trên kết quả khảo sát thực tế việc áp dụng các thông lệ tốt về quản trị doanh nghiệp ở các nước trong khu vực Châu Á, trong đó có Việt Nam. Báo cáo đã có những đánh giá khá cụ thể đối với vấn đề công bố thông tin, vấn đề về quyền sở hữu và kiểm soát. Đặc biệt là những đánh giá về 5 cơ chế thực thi pháp luật, tổ chức cơ quan thực thi pháp luật và hệ thống pháp luật quản trị doanh nghiệp của các quốc gia và liên quốc gia nói trên. Đây là nguồn tài liệu “hướng dẫn và thực hành tốt” giúp những người quản lý cũng như những người hoạch định chính sách ở các nước châu Á nói chung và Việt Nam nói riêng có cái nhìn bao quát hơn về khía cạnh thực thi quản trị doanh nghiệp tại nước mình. Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến giải pháp hoàn thiện và thực hiện pháp luật về quản trị DNNN, OECD (2005) khuyến nghị việc quản trị các DNNN bằng 06 nhóm đề xuất cụ thể: Thứ nhất, đảm bảo khuôn khổ pháp lý và quy định hiệu quả cho các DNNN; Thứ hai, thiết lập hệ thống chính sách thống nhất để đảm bảo thực hiện minh bạch và hiệu quả việc quản trị trong các DNNN thông qua vai trò chủ sở hữu là Nhà nước; Thứ ba,đảm bảo các cổ đông được đối xử công bằng; Thứ tư, công nhận trách nhiệm giữa DNNN với các bên liên quan bằng các chính sách sở hữu của Nhà nước; Thứ năm, Chuẩn hóa việc minh bạch và công bố thông tin; Thứ sáu, khuyến nghị ban quản trị của các DNNN phải có năng lực, có đủ thẩm quyền cần thiết để thực hiện trách nhiệm của mình một cách khách quan và công tâm nhất và phải chịu trách nhiệm với những quyết định của mình. 1.1.1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến cơ sở lý luận và thực trạng pháp luật quản trị doanh nghiệp, quản trị DNNN: Nghiên cứu của Phạm Duy Nghĩa (2015) [98] cho ta dễ dàng hình dung về bức tranh kinh tế Việt Nam thời kỳ mở cửa, hội nhập thông qua góc nhìn pháp lý. Đồng thời trực tiếp đề cập đến mô hình DNNN, cũng như phân tích, đánh giá tổng quát những vấn đề pháp lý xung quanh mô hình này, trong đó có cả vấn đề về quản trị. Phạm Đức Trung (2011) [122] đã rà soát hệ thống pháp luật về quản trị DNNN đến thời điểm năm 2011 cho thấy nhiều bất cập và chưa tạo điều kiện 6 thúc đẩy cải thiện quản trị DNNN. Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến thực tiễn thi hành pháp luật về quản trị DNNN : Một bức tranh về thực trạng DNNN ở Việt Nam thời gian qua với “gam tối nhiều hơn sáng” là nội dung xuyên suốt nghiên cứu của Nguyễn Thị Thành Vinh (2016) [127]. Một bức tranh khác về thực trạng pháp luật quản trị doanh nghiệp, Phạm Duy Nghĩa (2013) [96] đã phác họa những nét tổng quan về quản trị công ty ở Việt Nam với bằng những thông tin, con số mang tính cảnh báo. Đồng thời đánh giá và đề xuất việc áp dụng mô hình quản trị hiện đại cũng như những kinh nghiệm, bài học cụ thể của các quốc gia khác vào quản trị doanh nghiệp ở Việt Nam. Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến giải pháp hoàn thiện và và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về quản trị DNNN:Các tác giả Phạm Đức Trung (2011), Phạm Trí Hùng và Nguyễn Trung Thẳng (2012), Nguyễn Thành Tâm (2013) đề cho rằng đây là một trong những giải pháp mang tính cấp bách của pháp luật về quản trị DNNN. Lê Vũ Nam (2012) khẳng định việc xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành một quy chế mới về quản trị công ty là rất cần thiết ở thời điểm bấy giờ. Cùng chung ý tưởng trên, một trong những giải pháp Lê Minh Toàn (2015) đề cập đến cũng là việc ban hành quy định riêng về quy chế quản trị công ty nhà nước. Nguyễn Thế Mạnh (2014) [88] đề xuất giải pháp tiến hành công khai hóa từ mọi trách nhiệm và nghĩa vụ của DNNN về sản xuất cung ứng dịch vụ công ích và trách nhiệm xã hội cho đến mục tiêu của Nhà nước đối với từng doanh nghiệp; ban hành và công bố rõ ràng, minh bạch cơ chế bổ nhiệm thành viên HĐQT của các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Về xây dựng mô hình, khung quản trị doanh nghiệp, DNNN phù hợp ở Việt Nam được đề xuất trong khá nhiều nghiên cứu. 7 1.1.2. Đánh giá tình hình nghiên cứu và những nội dung cần giải quyết trong luận án 1.1.2.1. Đánh giá tổng hợp tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án: Thứ nhất, Các nghiên cứu đề cập khá đầy đủ cơ sở lý luận về quản trị doanh nghiệp cũng như quản trị DNNN, sự cần thiết của quản trị công ty trong các DNNN… Tuy nhiên, đa số các nghiên cứu đều tiếp cận những vấn đề này dưới góc độ kinh tế, rất ít các nghiên cứu đề cập ở góc độ khoa học pháp lý. Thứ hai, liên quan đến thực tiễn pháp luật về quản trị DNNN, các nghiên cứu thường dừng lại ở việc nêu ra một số thực trạng về quản trị doanh nghiệp của DNNN, chỉ ra những quy định chưa phù hợp trong các văn bản pháp luật hơn là việc đi sâu phân tích về nội hàm vấn đề. Thứ ba, liên quan đến phần giải pháp, các nhà nghiên cứu đã đề xuất khá nhiều giải pháp có tính thực thi cao, tuy nhiên chủ yếu tập trung vào pháp luật quản trị doanh nghiệp nói chung, đối với việc hoàn thiện pháp luật về quản trị DNNN cũng có một số giải pháp mang tính định hướng mà còn thiếu những giải pháp cụ thể, sát sườn. 1.1.2.2. Những nội dung cơ bản cần giải quyết trong luận án: Thứ nhất, kế thừa kết quả của các công trình nghiên cứu trước đây, Luận án tập trung nghiên cứu chuyên sâu ở góc độ pháp lý các nội dung về quản trị doanh nghiệp, quản trị DNNN, DNNN, pháp luật về quản trị DNNN. Đồng thời đóng góp, bổ sung vào việc hoàn thiện cơ sở lý luận về quản trị DNNN. Thứ hai, Tập trung làm rõ các quy định mới của Luật Doanh nghiệp về cơ cấu tổ chức quản lý và điều hành cũng như nghĩa vụ minh bạch thông tin của DNNN đã đủ chặt chẽ và phù hợp với đặc thù sở hữu và thành phần kinh tế của DNNN hay chưa. Thứ ba, tập trung phân tích các vấn đề về cơ chế chính sách liên quan như chế độ chủ quản, sự tách bạch giữa quyền sở hữu và quyền quản lý, thực hiện quyền sở hữu tại DNNN, giám sát điều hành và minh bạch thông tin về DNNN. Từ đó 8 xây dựng một khung khổ pháp luật phù hợp với quản trị DNNN hiện đại. Thứ tư, nghiên cứu, so sánh và tổng kết những bài học, kinh nghiệm từ các chuẩn mực, thông lệ quốc tế, mô hình quản trị DNNN và pháp luật thực định của các nước có nền kinh tế phát triển và các nước khác có chế độ tương đồng với Việt Nam. Từ đó, áp dụng vào quá trình hoàn thiện pháp luật về quản trị DNNN ở nước ta. Thứ năm, khuyến nghị các quan điểm, mục tiêu, phương hướng, giải pháp mang tính tổng thể và chi tiết nhằm hoàn thiện pháp luật về quản trị DNNN tại Việt Nam. 1.2. Cơ sở lý thuyết 1.2.1 Cơ sở lý thuyết Khi nghiên cứu về quản trị DNNN, nghiên cứu sinh sử dụng một số cơ sở lý thuyết điển hình như sau: Lý thuyết đại diện được sử dụng trong chương 2 của Luận án, phần lý luận về quản trị DNNN; Lý thuyết về quản trị công ty được sử dụng trong chương 2 Luận án để làm rõ các vấn đề của quản trị công ty; Lý thuyết về pháp nhân được sử dụng để nghiên cứu, phân tích năng lực trách nhiệm của các DNNN, năng lực trách nhiệm của chủ sở hữu DNNN trong quá trình hoạt động kinh doanh.; Lý thuyết về rủi ro và kiểm soát rủi ro được sử dụng xuyên suốt cả Luận án để phân tích những tác động của rủi ro và kiểm soát rủi ro lên nội dung của quản trị DNNN. 1.2.2. Giả thuyết nghiên cứu: Luật Doanh nghiệp 2014 đã có những quy định tiến bộ từ trong tư duy về quản trị DNNN, tuy nhiên khi áp dụng trên thực tế vẫn còn những bất cập, hạn chế, những điểm chưa phù hợp và đặc biệt là thiếu sự đồng bộ với những quy định khác trong hệ thống pháp luật điều chỉnh về quản trị DNNN. Pháp luật về Quản trị DNNN gồm 5 nội dung. Tuy nhiên, tiếp cận của OECD về DNNN không giống như của Luật Doanh nghiệp 2014 về DNNN. DNNN ở Việt Nam hoạt động kém hiệu quả từ nhiều năm nay nguyên nhân chính xuất phát từ năng lực quản trị, từ những 9 quy định của pháp luật về quản trị trong DNNN chưa đủ chặt chẽ, chưa đảm bảo tính khả thi. Hiện nay, quản trị doanh nghiệp trên toàn thế giới được khuyến nghị định hướng theo các nguyên tắc và mô hình của OECD. Trong đó có khuyến nghị về quản trị DNNN. Về nguyên tắc, DNNN Việt Nam có thể áp dụng mô hình của OECD song do DNNN ở Việt nam tồn tại trong cơ chế kinh tế thị trường khá đặc thù nên việc áp dụng kinh nghiệm quốc tế và nước ngoài vào Việt Nam là có khó khăn và trở ngại một khi, thể chế kinh tế thị trường chưa hoàn thiện. Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN TRỊ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC 2.1. Những vấn đề lý luận về quản trị doanh nghiệp nhà nước 2.1.1. Khái quát về quản trị doanh nghiệp 2.1.1.1. Khái niệm quản trị doanh nghiệp: Có một khái niệm về QTDN đến nay được coi là khái niệm tương đối cụ thể nhất, bao quát nhất và được nhiều quốc gia vận dụng nhất là khái niệm của G20/OECD (2015): 2.1.1.2. Các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp: Cho đến nay, các nguyên tắc QTDN của OECD vẫn đang được áp dụng rộng rãi ở các quốc gia thành viên. Các doanh nghiệp nói chung, các nhà hoạch định chính sách và cơ quan quản lý nhà nước là những đối tượng hướng tới của Bộ Nguyên tắc quản trị của OECD. Có 06 nội dung chính yếu trong các nguyên tắc QTDN mà OECD đưa ra. 2.1.2. Khái niệm doanh nghiệp nhà nước từ góc nhìn quản trị 2.1.2.1. Khái niệm doanh nghiệp nhà nước: Khái niệm gần đây nhất và hiện tại đang có hiệu lực áp dụng là khái niệm DNNN trong Luật 10 Doanh nghiệp năm 2014: “Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ” [11, Điều 4]. Như vậy, DNNN được đưa về vạch xuất phát ban đầu với sự sở hữu vốn tuyệt đối của chủ sở hữu Nhà nước. 2.1.2.2. Đặc trưng của doanh nghiệp nhà nước : Mục đích của khu vực kinh tế nhà nước nói chung và DNNN nói riêng là những mục tiêu, chính sách phát triển kinh tế xã hôi quốc gia. Phương tiện để thực hiện mục đích chính sách cũng chính là DNNN, thông qua hoạt động kinh doanh của DNNN. Như vậy, đặc trưng mang tính bản chất của DNNN ở chỗ nó vừa là mục đich, vừa là phương tiện không thể trộn lẫn cũng không thể tách rời để Nhà nước thực hiện các mục tiêu ổn định, cân bằng và phát triển kinh tế, xã hội. Mặt khác, vai trò cũng như quan niệm về DNNN ở mỗi thời điểm đều có những khác biệt nhất định. Tuy nhiên, để thống nhất cách hiểu về DNNN, có thể rút ra những đặc điểm ảnh hưởng trực tiếp đến vấn đề quản trị DNNN theo pháp luật hiện hành. 2.1.3. Quản trị doanh nghiệp nhà nước: Các nguyên tắc, nội dung và yêu cầu về QTDN nói chung về mặt lý thuyết có thể áp dụng đối với tất cả các doanh nghiệp bao gồm cả doanh nghiệp có phần vốn góp của Nhà nước và DNNN – hai loại hình đặc thù vì có sự tham gia của chủ sở hữu Nhà nước. Thứ nhất, đảm bảo một khuôn khổ pháp lý và quản lý hiệu quả cho các doanh nghiệp nhà nước; Thứ hai, vai trò chủ sở hữu của Nhà nước; Thứ ba, quan hệ của DNNN với các bên có quyền lợi liên quan; Thứ tư, minh bạch và công bố thông tin; Thứ năm, trách nhiệm của Hội đồng thành viên. 2.2. Pháp luật về quản trị doanh nghiệp nhà nước 2.2.1. Khái niệm và những khác biệt của pháp luật về quản trị doanh nghiệp nhà nước so với pháp luật quản trị doanh nghiệp nói chung Có thể khái quát pháp luật về quản trị DNNN là tổng thể các 11 nguyên tắc, các quy định pháp luật và quy chế của DNNN về cấu trúc quản lý nội bộ của DNNN và các biện pháp nhằm kiểm soát doanh nghiệp bảo vệ quyền lợi của chủ sở hữu, của các chủ thể có liên quan và của toàn xã hội. Theo đó, nội dung của pháp luật quản trị DNNN có những điểm khác biệt nhất định so với pháp luật QTDN nói chung quy định bởi sự khác biệt về tính chất, mục tiêu hoạt động cũng như bản chất sở hữu của loại hình doanh nghiệp này. 2.2.2. Nội dung pháp luật về quản trị doanh nghiệp nhà nước 2.2.2.1. Các quy định về mô hình quản trị và các thiết chế quản lý của doanh nghiệp nhà nước: - Về mô hình quản trị; - Về các thiết chế quản lý: 2.2.2.2. Pháp luật về hoạt động của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu cẩn trọng và trách nhiệm: Hoạt động của Nhà nước trong vai trò đại diện chủ sở hữu tích cực và trách nhiệm để đảm bảo hoạt động quản trị DNNN có hiệu quả là nội dung bao trùm nhiều nhiều khía cạnh. 2.2.2.3. Pháp luật trong quan hệ của doanh nghiệp nhà nước đối với các bên có liên quan: Các bên liên quan của DNNN là những tổ chức, cá nhân có quyền hoặc nghĩa vụ liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp với DNNN. Do đó, trong quản trị DNNN, các đối tượng liên quan được coi là quan trọng nhất. Ngoài ra, các bên có liên quan còn được hiểu là “Người có liên quan”, là tổ chức, cá nhân có quan hệ trực tiếp hoặc gián tiếp với doanh nghiệp trong các trường hợp liên quan đến quản trị DNNN mà có thể phát sinh rủi ro, thiếu minh bạch hoặc xâm hại lợi ích của DNNN. 2.2.2.4. Pháp luật về công khai và minh bạch hóa: Pháp luật về công khai và minh bạch hóa thông tin tập trung vào các nội dung liên quan đến pháp luật đối với thông tin cần được công bố, thông tin khuyến 12 khích công bố và cơ chế đảm bảo sự chính xác của các của các thông tin; đảm bảo các quy định về chế độ công khai hoá thông tin và mức độ minh bạch của DNNN áp dụng với cả cơ quan điều phối, cơ quan chủ sở hữu và bản thân doanh nghiệp; đảm bảo phù hợp với các tiêu chí OECD khuyến nghị trong nguyên tắc công khai, minh bạch của quản trị DNNN. 2.2.2.5. Pháp luật về trách nhiệm của Hội đồng thành viên: HĐTV là đại diện chủ sở hữu tại DNNN do cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định bổ nhiệm. Do đó những quy định ràng buộc về mặt lợi ích và trách nhiệm của HĐTV với chủ sở hữu Nhà nước trong pháp luật về trách nhiệm của HĐTV là nội dung cần tập trung. Bên cạnh đó cũng cần ghi nhận những nội dung về: thẩm quyền khách quan và cần thiết để thực hiện chức năng định hướng chiến lược và giám sát điều hành của HĐTV. 2.2.3. So sánh quản trị doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ 100% vốn và quản trị doanh nghiệp Nhà nước giữ quyền chi phối: Thứ nhất, quản trị doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước là quản trị doanh nghiệp đơn sở hữu với một chủ sở hữu duy nhất của doanh nghiệp là Nhà nước. Thứ hai, vì doanh nghiệp đơn sở hữu nên không thể tổ chức hoạt động cho doanh nghiệp 100% vốn nhà nước dưới hình thức công ty TNHH hai thành viên trở lên hay CTCP được. Thứ ba, quản trị doanh nghiệp 100% vốn nhà nước “gắn với trách nhiệm giải trình của một chuỗi các cơ quan, tổ chức, cá nhân đại diện. Thứ tư, tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước trong quản trị doanh nghiệp 100% vốn nhà nước đôi khi không khả thi. Thứ năm, trong môi trường có nhiều ưu đãi khiến cho quản trị doanh nghiệp 100% vốn nhà nước không sợ áp lực về các vấn đề công khai, minh bạch thông tin, tách nhiệm vụ công ích ra khỏi kinh doanh... 13 2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật quản trị doanh nghiệp nhà nước Pháp luật về quản trị DNNN chịu sự chi phối của nhiều yếu tố, trong đó, thể chế kinh tế thị trường, cấu trúc sở hữu DNNN, chủ thể quản trị DNNN, văn hóa, tập quán kinh doanh và mức độ hội nhập kinh tế quốc tế là những yếu tố có tác động mạnh mẽ nhất: Chương 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN TRỊ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. Thực trạng pháp luật về quản trị doanh nghiệp nhà nước 3.1.1. Mô hình quản trị doanh nghiệp nhà nước và các thiết chế quản trị doanh nghiệp nhà nước A. Mô hình quản trị doanh nghiệp nhà nước: Luật Doanh nghiệp năm 2014 quy định về cơ cấu tổ chức quản lý của DNNN và công ty TNHH một thành viên có 02 mô hình hoạt động và cơ quan đại diện chủ sở hữu có thể lựa chọn. B. Các thiết chế quản trị doanh nghiệp nhà nước: Xét riêng ở Luật Doanh nghiệp 2014 có thể thấy những tiến bộ trong các quy định về quản trị DNNN, đặc biệt là về các chức danh trong cơ cấu tổ chức quản lý DNNN. Tuy nhiên, do cùng hoạt động theo mô hình quản lý của công ty TNHH một thành viên mà DNNN còn có thêm những quy định riêng ở chương IV của Luật Doanh nghiệp 2014 và các văn bản pháp lý riêng biệt khác dẫn đễn việc có một số quy định về trách nhiệm, nghĩa vụ của các chức danh còn chưa đầy đủ, chưa thực sự rõ ràng và hợp lý. Đồng thời, vị trí pháp lý của các bộ phận trong 02 mô hình hoạt động của DNNN cũng có những 14 khác biệt nhất định so với quy định dành cho công ty TNHH một thành viên do một tổ chức không phải Nhà nước là chủ sở hữu 100%. Cụ thể: Đại diện chủ sở hữu tại doanh nghiệp nhà nước: Pháp luật đã có những quy định về: Hội đồng thành viên và thành viên hội đồng thành viên; Chủ tịch hội đồng thành viên; Chủ tịch công ty; Người điều hành hoạt động hàng ngày tại doanh nghiệp nhà nước 3.1.2. Quy định về hoạt động của Nhà nước với tư cách chủ sở hữu doanh nghiệp: Đến thời điểm hiện tại, kết quả lớn nhất mà khung pháp luật quản trị mang lại là bước đầu xây dựng được nền tảng pháp lý cho môi trường kinh doanh, cạnh tranh bình đẳng giữa DNNN với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Liên quan trực tiếp đến các nội dung quản trị DNNN, khung pháp lý đề cập những vấn đề quan trọng. Những tồn tại, hạn chế của pháp luật về chủ sở hữu DNNN: Thứ nhất, các quy định pháp luật về chủ sở hữu DNNN hiện nay vẫn chưa phân định được chức năng chủ sở hữu với các chức năng khác, đặc biệt là chức năng quản lý hành chính của Nhà nước trong mối quan hệ với DNNN. Thứ hai, chưa có quy định cho phép các chủ nợ được quyền đề nghị mở các thủ tục giải thể, phá sản DNNN. Thứ ba, địa vị pháp lý của DNNN ngang bằng, bình đẳng với các doanh nghiệp khác, pháp luật không cần tạo ra cơ chế quá đặc thù cho DNNN. Thứ tư, pháp luật chưa tách bạch được trách nhiệm sản xuất, cung ứng dịch vụ công ích và các trách nhiệm khác của DNNN. Thứ năm, mặc dù tinh thần chung của pháp luật doanh nghiệp Việt Nam là bình đẳng về mọi mặt giữa DNNN với các doanh nghiệp ngoài nhà nước. Tuy nhiên, còn không ít những quy định không rõ ràng hoặc quy định một cách chung chung, nặng về tính nguyên tắc. Thứ sáu, cơ chế pháp lý chưa đảm bảo bình đẳng trong tiếp cận các nguồn lực tài chính. Quản trị DNNN theo thông lệ quốc tế yêu cầu không được sử dụng các mối quan hệ của DNNN với các ngân 15 hàng thương mại nhà nước để tiếp cận các nguồn lực tài chính mà phải áp dụng cơ chế cạnh tranh và quan hệ thương mại thuần túy. 3.1.3. Trách nhiệm của doanh nghiệp nhà nước với các bên có liên quan: Là một công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, DNNN có đầy của các trách nhiệm và nghĩa vụ pháp lý với khách hàng, đối tác, với chủ sở hữu (Nhà nước), với người lao động cũng như trách nhiệm xã hội (CSR) như mọi công ty TNHH MTV khác, ngoài những quy định đặc thù quy định tại Luật DN 2014. Trách nhiệm đối với các bên có liên quan là nội dung mà trước đây rất ít các DNNN quan tâm, đặc biệt là các DNNN hoạt động trong các ngành, lĩnh vực độc quyền. Tuy nhiên, thời gian gần đây, xác định tầm quan trọng của cạnh tranh trong một sân chơi bình đẳng nên các DNNN đã bắt đầu quan tâm đến mối quan hệ với các bên có liên quan. 3.1.4. Công khai và minh bạch hóa thông tin: Công ty phải công bố định kỳ trên trang thông tin điện tử của công ty và của cơ quan đại diện chủ sở hữu những thông tin đã được liệt kê trong Luật . Nội dung công bố thông tin quy định tại có thể bao gồm Báo cáo tài chính của công ty mẹ và Báo cáo tài chính hợp nhất. Thông tin được báo cáo và công bố phải đầy đủ, chính xác và kịp thời theo quy định của pháp luật. Người đại diện theo pháp luật hoặc người được ủy quyền công bố thông tin thực hiện công bố thông tin. Người đại diện theo pháp luật phải chịu trách nhiệm về tính đầy đủ, kịp thời, trung thực và chính xác của thông tin được công bố. 3.1.5. Trách nhiệm của Hội đồng thành viên trong quản trị doanh nghiệp nhà nước: Một số chức năng quan trọng của HĐTV như định hướng chiến lược và giám sát quản lý điều hành trên thực tế còn chưa phát huy được hiệu quả. Một số khảo sát tại các cuộc họp thường kỳ và đột xuất của HĐTV trong DNNN cho thấy, nội dung đưa ra cuộc họp thảo 16 luận rất ít khi liên quan đến chiến lược phát triển dài hạn của doanh nghiệp mà vẫn chủ yếu tập trung vào báo cáo kết quả hoạt động kinh doanh hàng quý, hàng năm; thảo luận và quyết định: kế hoạch hoạt động kinh doanh, giải pháp tháo gỡ các vấn đề vướng mắc, vấn đề nhân sự, dự án đầu tư... 3.2. Thực trạng thi hành các quy định pháp luật về quản trị doanh nghiệp nhà nước 3.2.1. Về mô hình và thiết chế quản trị doanh nghiệp nhà nước: Vấn đề đầu tiên được nhiều nhà nghiên cứu pháp lý và quản trị nói đến lâu nay là việc tách bạch chức năng chủ sở hữu và chức năng quản lý doanh nghiệp của Nhà nước trong các DNNN. Vấn đề thứ hai liên quan đến các lỗ hổng về quản trị nêu trên còn là vấn đề chồng chéo giữa các nội dung quản lý, giám sát của nhiều cơ quan quản lý khác nhau. Vấn đề thứ ba thể hiện yếu kém trong mô hình quản trị DNNN còn là ở chỗ chưa xác định rõ ràng vai trò của Nhà nước trong quản trị DNNN cũng như việc phân định mục tiêu lợi nhuận hay mục tiêu công ích của DNNN. Vấn đề thứ tư là trên thực tế Nhà nước vẫn chưa thể tách hẳn khỏi công việc quản lý hàng ngày của DNNN cũng như cho phép DNNN tự chủ hoạt động đầy đủ để đạt được các mục tiêu đã được xác định của họ. Vấn đề thứ năm, việc thực thi các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước tại DNNN còn nhiều bất cập. Vấn đề thứ sáu, vấn đề quản lý, giám sát, đánh giá DNNN và thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước còn bất cập. 3.2.2. Trách nhiệm của doanh nghiệp nhà nước đối với các bên có liên quan: Vẫn còn đó khá nhiều tiêu chuẩn liên quan đến mối quan hệ với các bên thứ ba chưa đạt tới, cũng như không ít những tồn tại, hạn chế cần kịp thời điều chỉnh: Thứ nhất, chưa tôn trọng quyền của các bên có quyền lợi liên quan. Thứ hai, chưa thực hiện báo cáo rõ ràng, 17