Tài liệu Quản lý tài chính công

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI KHOA KINH TẾ VÀ QUẢN LÝ BỘ MÔN KẾ TOÁN BÀI GIẢNG MÔN HỌC QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG (Dành cho Sau đại học) Hà Nội, 2012 0 MỤC LỤC Chương I: Những vấn đề cơ bản về Tài chính công ...................................................... 5 I. Khái niệm và đặc điểm của tài chính công ................................................................. 5 1. Khái niệm Tài chính công ....................................................................................... 5 2. Đặc điểm của Tài chính công.................................................................................. 7 2.1. Đặc điểm về tính chủ thể của Tài chính công .................................................. 8 2.2. Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của Tài chính công………………...8 2.3. Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu Tài chính công ................................... 9 2.4. Đặc điểm về phạm vi hoạt động của Tài chính công ..................................... 10 II. Chức năng của tài chính công .................................................................................. 11 1. Chức năng phân bổ nguồn lực .............................................................................. 11 2. Chức năng tái phân phối thu nhập ........................................................................ 12 3. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát ...................................................................... 14 III. Hệ thống tài chính công (TCC)............................................................................... 16 1. Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia tài chính công thành các bộ phận: ..... 16 1.1. Tài chính công tổng hợp ................................................................................ 17 1.2. Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước .......................................... 17 1.3. Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước ............................................... 17 2. Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính công thành các bộ phận .................. 18 2.1. Ngân sách Nhà nước ...................................................................................... 18 2.2. Tín dụng Nhà nước ........................................................................................ 19 2.3. Các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước (gọi tắt là các quỹ ngoài Ngân sách)................................................................................................... 19 IV. Vai trò của tài chính công ....................................................................................... 22 1. Vai trò của TCC trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước ....................................................................................................................... 22 2. Vai trò của TCC trong hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân. ................... 23 3. Vai trò của TCC trong việc thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô ................. 24 Chương 2: Những vấn đề chung về quản lý TCC ........................................................ 27 I. Khái niệm và đặc điểm của quản lý TCC .................................................................. 27 1. Khái niệm quản lý TCC ........................................................................................ 27 2. Đặc điểm của quản lý TCC ................................................................................... 28 2.1. Đặc điểm về đối tượng quản lý TCC ............................................................. 28 2.2. Đặc điểm về việc sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý TCC.......... 29 2.3. Đặc điểm về quản lý nội dung vật chất của TCC .......................................... 29 II. Những nội dung cơ bản của quản lý TCC ................................................................ 30 1. Quản lý Ngân sách Nhà nước ............................................................................... 30 1.1. Quản lý quá trình thu của NSNN ................................................................... 30 1.2. Quản lý quá trình chi của NSNN ................................................................... 32 1.3. Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi Ngân sách Nhà nước ... 34 1.4. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ......................................................... 35 2. Quản lý các quỹ tài chính công ngoài Ngân sách Nhà nước ................................ 36 III. Tổ chức bộ máy quản lý tài chính công .................................................................. 36 1. Những căn cứ và nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCC ................................. 36 1.1. Những căn cứ xác lập tổ chức bộ máy quản lý TCC ..................................... 36 1.2. Những nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCC ........................................... 38 1 2. Chức năng, nhiệm vụ của bộ máy quản lý tài chính công hiện nay ở Việt Nam .. 40 2.1. Chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tài chính (Tham khảo Nghị định của Chính phủ số 77/2003/NĐ-CP ngày 01/07/2003 quy định chức năng, nhiệm vụ - quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính) .................................................................... 41 2.2. Chức năng, nhiệm vụ của các tổ chức quản lý tài chính chuyên ngành ........ 42 Chương 3: Ngân sách Nhà nước và quản lý chu trình ngân sách Nhà nước ............ 52 I. Ngân sách Nhà nước.................................................................................................. 52 1. Khái niệm ngân sách Nhà nước ............................................................................ 52 2. Phân loại thu, chi ngân sách Nhà nước. ................................................................ 52 2.1. Phân loại thu ngân sách Nhà nước. ............................................................... 52 2.2. Phân loại chi ngân sách Nhà nước ................................................................ 55 3. Mục lục ngân sách Nhà nước ................................................................................ 57 3.1. Chương........................................................................................................... 58 3.2. Loại- khoản: ................................................................................................... 58 3.3. Nhóm, Tiểu nhóm, Mục và Tiểu mục: ............................................................ 59 II. Quản lý chu trình ngân sách Nhà nước .................................................................... 59 1. Nguyên tắc quản lý ngân sách Nhà nước .............................................................. 59 1.1. Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ..................................................... 59 1.2. Nguyên tắc công khai, minh bạch. ................................................................. 59 1.3. Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm .................................................................. 61 1.4. Nguyên tắc đảm bảo cân đối ngân sách Nhà nước........................................ 62 2. Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước. ................................................................ 62 2.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước ........................................ 62 2.2. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý ngân sách .............................................. 63 2.3. Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước ................................ 64 2.4. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước .......................................... 65 3. Quản lý chu trình ngân sách Nhà nước ................................................................ 67 3.1. Lập dự toán ngân sách Nhà nước .................................................................. 68 3.2. Chấp hành ngân sách Nhà nước .................................................................... 72 3.3. Quyết toán ngân sách Nhà nước .................................................................... 74 3.4. Kiểm tra, thanh tra, kế toán, kiểm toán ngân sách Nhà nước ....................... 76 Chương 4: Quản lý thu Ngân sách Nhà nươc (NSNN) ................................................ 81 I. Quản lý thu Thuế ....................................................................................................... 81 1. Những vấn đề cơ bản về thuế................................................................................ 81 1.1. Khái niệm và đặc điểm của thuế .................................................................... 81 1.2. Vai trò của thuế trong nền kinh tế thị trường ................................................ 83 1.3. Hệ thống thuế và các tiêu thức thiết lập một hệ thống thuế .......................... 84 2. Quản lý thu thuế .................................................................................................... 86 2.1. Mục tiêu, yêu cầu và các nguyên tắc quản lý thu thuế .................................. 86 2.2. Nội dung của công tác quản lý thu thuế ....................................................... 88 2.3. Thanh tra thuế ................................................................................................ 91 3. Hệ thống thuế hiện hành ở Việt Nam .................................................................... 91 II. Quản lý phí, lệ phí .................................................................................................... 92 1. Một số vấn đề cơ bản về phí và lệ phí .................................................................. 92 1.1. Bản chất và đặc điểm của phí và lệ phí ......................................................... 93 1.2.Phân loại phí và lệ phí .................................................................................... 93 2 2. Quản lý thu phí và lệ phí thuộc ngân sách Nhà nước ........................................... 94 2.1. Phân cấp thẩm quyền quy định về phí và lệ phí ............................................ 94 2.2. Xác định mức thu phí và lệ phí ...................................................................... 94 2.3. Đối tượng nộp phí, lệ phí và các tổ chức, cá nhân được thu phí, lệ phí ........ 95 2.4. Quản lý thu phí, lệ phí thuộc ngân sách Nhà nước ........................................ 96 3. Hệ thống phí và lệ phí hiện hành ở Việt Nam (xem phụ lục 4.1- Mục 2100-3050 tiểu mục 3061) .......................................................................................................... 97 Chương 5: Quản lý chi đầu tư phát Triển của Ngân sách Nhà nước......................... 99 I. khái niệm, nội dung và đặc điểm chi đầu tư phát triển của NSNN ........................... 99 1. Khái niệm .............................................................................................................. 99 2. Nội dung chi đầu tư phát triển của NSNN ............................................................ 99 3. Đặc điểm chi đầu tư phát triển của NSNN ......................................................... 100 II. Quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN .................................................... 101 1. Những vấn đề chung về quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN ........... 101 1.1. Nguyên tắc quản lý và cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN ... 101 1.2. Các dự án đầu tư thuộc đối tượng cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN................................................................................................................... 106 1.3. Lập và thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN................................................................................................................... 108 1.4. Điều kiện cấp phát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN ..... 112 2. Cấp phát thanh toán vốn đầu tư đối với các công trình thuộc dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN ............................................................................................ 116 2.1. Cấp phát thanh toán vốn xây lắp .................................................................. 116 2.2. Cấp phát thanh toán vốn thiết bị.................................................................. 120 2.2.1. Xác định giá trị dự toán chi phí mua sắm thiết bị công trình xây dựng.... 120 2.2.2. Cấp phát tạm ứng và thu hồi tạm ứng ....................................................... 120 2.3. Cấp phát thanh toán vốn chi phí khác ......................................................... 122 2.4. Những điểm chú ý khi cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản ...................... 124 3. Quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản ............................................................. 128 3.1. Quyết toán thực hiện vốn đầu tư năm .......................................................... 128 3.2. Quyết toán vốn đầu tư hoàn thành............................................................... 129 III. Quản lý các khoản chi đầu tư phát triển khác của NSNN .................................... 132 1. Quản lý chi đầu tư vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước ................................... 132 2. Quản lý chi trợ cấp tài chính và trợ giá đối với doanh nghiệp ............................ 133 Chương 6: Quản lý chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước .............................. 136 I. Nội dung, đặc điểm chi thường xuyên của NSNN .................................................. 136 1. Nội dung chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước ........................................ 136 1.1. Nếu xét theo từng lĩnh vực chi ..................................................................... 136 1.2. Theo nội dung kinh tế của các khoản chi thường xuyên ............................. 138 2. Đặc điểm chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước ........................................ 140 II. Các nguyên tắc quản lý chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước ..................... 141 l. Nguyên tắc quản lý theo dự toán ......................................................................... 141 2. Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả ........................................................................... 142 3. Nguyên tắc chi trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước ................................................ 143 III. Tổ chức quản lý chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước ............................... 144 l. Xây dựng định mức chi........................................................................................ 144 3 1.1. Các loại định mức và yêu cầu đối với định mức chi thường xuyên của NSNN ............................................................................................................................. 144 2.2. Phương pháp lập dự toán chi thường xuyên ................................................ 149 3. Chấp hành dự toán chi thường xuyên ................................................................. 152 3.1. Căn cứ tổ chức chấp hành dự toán chi thường xuyên .................................. 152 3.2. Các yêu cầu cơ bản trong tổ chức chấp hành dự toán chi thường xuyên. .... 153 3.3. Các biện pháp nhằm tăng cường quản lý chi thường xuyên của NSNN trong quá trình chấp hành. ............................................................................................ 154 4. Quyết toán và kiểm toán các khoản chi thuờng xuyên của NSNN ..................... 155 4.1. Yêu cầu đối với công tác quyết toán và kiểm toán chi thường xuyên ......... 155 4.2. Các loại báo cáo quyết toán chi thường xuyên của NSNN .......................... 156 4.3. Lập, gửi, xét duyệt báo cáo quyết toán ........................................................ 157 Chương 7: Tổ chức cân đối ngân sách Nhà nước ...................................................... 160 I. Lý luận cơ bản về cân đối ngân sách Nhà nước. ..................................................... 160 1. Khái niệm cân đối ngân sách Nhà nước. ............................................................ 160 2. Một số học thuyết về cân đối ngân sách Nhà nước. ........................................... 160 2.1. Lý thuyết cổ điển về sự thăng bằng ngân sách. ........................................... 160 2.2. Lý thuyết về ngân sách chu kỳ...................................................................... 161 2.3. Lý thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt. ......................................................... 162 II. bội chi ngân sách Nhà nước. .................................................................................. 163 1.Khái niệm và cách tính bội chi ngân sách Nhà nước. ......................................... 163 2. Nguyên nhân bội chi ngân sách Nhà nước và nguồn bù đắp. ............................ 164 III. Tổ chức cân đối ngân sách Nhà nước ở nước ta. .................................................. 165 1. Cách tính bội chi ngân sách Nhà nước và nguyên tắc thực hiện cân đối ngân sách Nhà nước ở nước ta. ............................................................................................... 166 1.1. Cách tính bội chi ngân sách Nhà nước ở nước ta. ...................................... 166 1.2. Nguyên tắc thực hiện cân đối ngân sách Nhà nước ở nước ta. ................... 166 2. Biện pháp quản lý tài chính để cân đối ngân sách Nhà nước. ........................... 167 2.1. Trong khâu lập dự toán ngân sách Nhà nước. ............................................ 167 2.2. Trong khâu chấp hành ngân sách Nhà nước. .............................................. 168 2.3. Trong khâu quyết toán ngân sách Nhà nước. .............................................. 169 3. Tác động của cân đối thu-chi TCC tới sự phát triển kinh tế-xã hội .................... 170 3.1. Tác động của cân đối thu – chi NSNN tới sự phát triển kinh tế - xã hội ..... 170 3.2. Tác động của cân đối thu – chi các quỹ ngoài NSNN tới sự phát triển kinh tế xã hội................................................................................................................... 170 Phụ lục 4.1. MỤC THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ………………………………172 4 Chương I: Những vấn đề cơ bản về Tài chính công I. Khái niệm và đặc điểm của tài chính công 1. Khái niệm Tài chính công Tài chính công (TCC) một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốc gia. Nó ra đời, tồn tại và phát triển gần với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước và sự phát triển của nền kinh tế hàng hóa, tiền tệ. Nhà nước xuất hiện đòi hỏi phải có nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội do cộng đồng giao phó. Trong nền kinh tế hàng hóa tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó, không những đã được tiền tệ hoá mà còn ngày càng trở nên dồi dào. Chính trong những điều kiện nh vậy, tài chính Nhà nước mới ra đời, tồn tại và phát triển. Ngày nay, tài chính công không chỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tài chính của xã hội tạo nên sức mạnh tài chính của Nhà nước mà còn là công cụ quản lý, điều chỉnh mọi hoạt động kinh tế, xã hội của mọi quốc gia. Xuất phát từ tầm quan trọng đó, sự tồn tại, phát triển tài chính công là một đòi hỏi khách quan và hết sức cần thiết. Tuy nhiên, để sử dụng có hiệu quả phạm trù tài chính công trong thực tiễn, đòi hỏi trước hết phải nhận thức một cách đầy đủ, chính xác phạm trù đó. Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể hiện ra nh các hiện tượng thu, chi bằng tiền - sự vận động của các nguồn tài chính - gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định. Trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế, gắn liền với sự hoạt động của các chủ thể trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau có các quỹ tiền tệ khác nhau được hình thành và được sử dụng. Có thể kể như: Quỹ tiền tệ của các hộ gia đình; quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp; quỹ tiền tệ của các tổ chức bảo hiểm , tín dụng; quỹ tiền tệ của Nhà nước … Quỹ tiền tệ của Nhà nước là một bộ phận của hệ thống của các quỹ tiền tệ trong nền kinh tế và có mối quan hệ hữu cơ với quỹ tiền tệ khác đi liền với mối quan hệ ràng buộc phụ thuộc giữa các chủ thể kinh tế - xã hội trong khi tham gia phân phối các nguồn tài chính. Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Nói một cách khác, các quỹ tiền tệ của Nhà nước là tổng số các nguồn lực tài chính đã được tập trung vào trong tay Nhà nước, thuộc quyền nắm giữ của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình. Trên quan niệm đó, quỹ tiền tệ của Nhà nước, có thể được xem như sự tổng hợp của các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước và quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước. 5 Các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước lại bao gồm: Quỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹ ngoài NSNN. Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước kể trên chính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính Nhà nước. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính công, còn các quỹ tiền tệ Nhà nước nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài chính công.Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất bên trong của tài chính công, biểu hiện nội dung kinh tế - xã hội của tài chính công. Để có được khái niệm về TCC, người ta có thể vận dụng cách tiếp cận nó trên một số giác độ sau: - Về mặt sở hữu: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong TCC thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện, thường gọi là sở hữu nhà nước. - Về mục đích sử dụng: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong TCC được sử dụng vì lợi ích chung của toàn xã hội, của toàn quốc, của cả cộng đồng, vì các mục tiêu kinh tế vĩ mô, không vì mục tiêu lợi nhuận. - Về mặt chủ thể: Các hoạt động thu, chi bằng tiền trong TCC do các chủ thể công tiến hành. Các chủ thể công ở đây là Nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức của Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động thu, chi đó (gọi chung là Nhà nước). - Về mặt pháp luật: Các quan hệ TCC chịu sự điều chỉnh bởi các “luật công”, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh - quyền uy. Các quan hệ TCC là các quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ công mà một bên của quan hệ là các chủ thể công. Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể hiện ra nh là các hiện tượng thu, chi bằng tiền - sự vận động của các nguồn tài chính - gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định. Trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế, gắn liền với sự hoạt động của các chủ thể trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau có các quỹ tiền tệ khác nhau được hình thành và được sử dụng. Với chủ thể là Nhà nước, các quỹ công được tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực kinh tế, chính trị và việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý kinh tế, xã hội, quốc phòng- an ninh của Nhà nước trong từng thời gian cụ thể. Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ công chính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của TCC. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của TCC, còn các quỹ công là 6 biểu hiện nội dung vật chất của TCC. Quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ công. Các quan hệ kinh tế đó chính là bản chất của TCC, biểu hiện nội dung kinh tế - xã hội của TCC. Từ những phân tích trên đây có thể rút ra khái niệm về TCC như sau: TCC là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành. Nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ công nhằm đáp ứng cho các nhu cầu gắn liền với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội, quốc phòng- an ninh trong từng giai đoạn cụ thể. Tài chính công phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính. Quan niệm tài chính công nh trên cho phép nhìn nhận một cách đầy đủ, toàn diện về tài chính công, quan niệm đó vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình thức bên ngoài - nội dung vật chất của tài chính công là các quỹ tiền tệ của Nhà nước; vừa vạch rõ mặt trừu tượng, mặt bản chất bên trong - nội dung kinh tế - xã hội của tài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình nhà nước phân phối nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Như đã phân tích ở trên, các quan hệ kinh tế cấu thành bản chất tài chính công nảy sinh do Nhà nước tiến hành các khoản thu, chi trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định. Điều đó có nghĩa là, các quan hệ kinh tế đó do Nhà nước định hướng điều chỉnh thông qua các hoạt động thu, chi của tài chính công.. Từ đó cho thấy, bản chất của tài chính công cũng chịu sự quy định bởi bản chất và phạm vi chức năng của Nhà nước thích ứng với những điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau. Tài chính công thực sự trở thành công cụ của Nhà nước để phục vụ và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Nhà nước sử dụng tài chính công thông qua các chính sách thu, chi của tài chính công để tác động tới sự phát triển kinh tế - xã hội nhằm giữ vững các quan hệ tỷ lệ hợp lý và thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô do Nhà nước định hướng. 2. Đặc điểm của Tài chính công Luôn luôn gắn liền với việc thực hiện các chức năng nhiều mặt của Nhà nước, hoạt động của tài chính công cũng rất đa dạng, liên quan đến mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội và tác động đến mọi chủ thể trong xã hội. Chính nét đặc thù đó là nhân tố có ảnh hưởng quyết định tới các đặc điểm của tài chính công. Có thể khái quát đặc điểm của tài chính công trên các khía cạnh sau đây: 7 2.1. Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính công Tài chính công thuộc sở hữu Nhà nước, do đó, Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước, luôn luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà nhà nước đảm nhận. Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từng thời kỳ phát triển được quyết định bởi Quốc hội cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước, do đó, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các thu, chi Ngân sách Nhà nước - quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước - tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch định nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó. Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể của tài chính công có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trung thống nhất của Nhà nước, loại trừ sự chia xẻ, phân tán quyền lực trong việc điều hành Ngân sách Nhà nước. Nhận thức kể trên cũng cho phép xác định quan điểm định hướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh và xử lý các quan hệ kinh tế - xã hội, rằng, trong hệ thống các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nảy sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thì lợi ích quốc gia, lợi ích toàn thể bao giờ cũng được đặt lên hàng đầu và chi phối các mặt lợi ích khác. 2.2. Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính công Xét về nội dung vật chất, tài chính công bao gồm các quỹ tiền tệ thuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nước. Các quỹ tiền tệ đó là một lượng nhất định các nguồn tài chính của toàn xã hội đã được tập trung vào tay Nhà nước, hình thành thu nhập của tài chính công, trong đó NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. Việc hình thành thu nhập của tài chính công mà đại diện tiêu biểu là NSNN có các đặc điểm chủ yếu là: Thứ nhất, Thu nhập của tài chính công có thể được lấy từ nhiều nguồn khác nhau, cả trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, cả sản xuất, lu thông và phân phối, những nét đặc trưng là luôn gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động của các phạm trù giá trị khác nh: giá cả, thu nhập, lãi suất… Kết quả của các hoạt động kinh tế trong nước được đánh giá bằng các chỉ tiêu chủ yếu nh: mức tăng trưởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinh tế... Đó là các nhân tố khách quan quyết định mức động viên của tài chính công. Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động đến sự tăng giảm mức động viên của tài chính công, vừa đặt ra yêu cầu sử dụng hợp lý các công cụ thu tài chíh công để điều tiết các hoạt động kinh tế xã hội cho phù hợp với sự biến động của các phạm trù giá trị. 8 Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quan trọng, rằng trong tổng thu nhập của tài chính công phải coi nguồn thu trong nước là chủ yếu, trong đó, chủ yếu là nguồn của cải mới được sáng tạo ra trong các ngành sản xuất. Khái niệm sản xuất ngày nay được hiểu bao gồm không chỉ các hoạt động sản xuất, mà cả các hoạt động dịch vụ. Từ đó, của cải mới được sáng tạo trong các ngành sản xuất không chỉ do các hoạt động sản xuất vật chất, mà còn do các hoạt động dịch vụ tạo ra. ở các quốc gia phát triển và các xã hội văn minh, các hoạt động dịch vụ phát triển rất mạnh và nguồn của cải xã hội được tạo ra ở đây cũng có xu hướng ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng lớn. Đối với Việt Nam, xu hướng đó cũng là tất yếu. Như vậy, cùng với các hoạt động sản xuất vật chất, các hoạt động dịch vụ là nơi tạo ra nguồn tài chính chủ yếu của quốc gia, nguồn thu chủ yếu của tài chính công. Do đó, để tăng thu tài chính công, con đường chủ yếu phải là tìm cách mở rộng sản xuất và nâng cao hiệu quả của nền sản xuất xã hội. Thứ hai, Thu nhập của tài chính công có thể được lấy về bằng nhiều hình thức và phương pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không ngang giá… nhng, nét đặc trưng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước thể hiện tính cưỡng chế bằng hệ thống luật lệ do Nhà nước quy định và mang tính không hoàn trả là chủ yếu. Ý nghĩa thực tiễn của việc nhận thức đầy đủ đặc điểm này là ở chỗ, để việc sử dụng các hình thức và phương pháp động viên của tài chính công hợp lý đòi hỏi phải xem xét đến tính chất, đặc điểm của các hoạt động kinh tế - xã hội và yêu cầu phát huy vai trò đòn bẩy của các công cụ tài chính trong phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính phù hợp với tình hình, đặc điểm của từng thời kỳ phát triển xã hội. 2.3. Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính công Chi tiêu tài chính công là việc phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ (vốn) của Nhà nước. Các quỹ tiền tệ của Nhà nước được đề cập ở đây bao gồm quỹ NSNN và các quỹ tài chính công ngoài NSNN, không bao gồm vốn và các quỹ của DNNN. Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh tế cơ sở, hiệu quả của việc sử dụng vốn thường được đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng nh: Tổng số lợi nhuận thu được trong kỳ, số vòng quay của vốn lưu động trong kỳ, hệ số doanh lợi (lợi nhuận/vốn, lợi nhuận/giá thành, lợi nhuận/chi phí). Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, việc dựa vào các chỉ tiêu định lượng để đánh giá hiệu quả các khoản chi của tài chính công sẽ gặp phải khó khăn và sẽ không cho phép có cái nhìn toàn diện. Bởi vì, chi tiêu của tài chính công không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếp với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà là những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, tức là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội - tầm vĩ mô. Mặc dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của tài chính công trên những 9 khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng nh vay nợ, một số vấn đề xã hội… nhng xét về tổng thể, hiệu quả đó thường được xem xét trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là, hiệu quả của việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế -xã hội đã đặt ra mà các khoản chi của tài chính công phải đảm nhận. Thông thường việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính công dựa vào hai tiêu thức cơ bản: kết quả đạt được và chi phí bỏ ra. Kết quả ở đây được hiểu bao gồm: kết quả kinh tế và kết quả xã hội, kết quả trực tiếp và kết quả gián tiếp. Nhận thức đúng đắn đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc định hướng và có biện pháp sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước tập trung vào việc xử lý các vấn đề của kinh tế vĩ mô nh: đầu tư để tác động đến việc hình thành cơ cấu kinh tế mới; cấp phát kinh phí cho việc thực hiện mục tiêu nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài; thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗ trợ giải quyết việc làm và xoá đói, giảm nghèo; góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả; đảm bảo kinh phí cho việc thực hiện mục tiêu xoá bỏ các tệ nạn xã hội và đảm bảo trật tự an toàn xã hội, bảo vệ môi trường thiên nhiên… với yêu cầu là chi phí bỏ ra là thấp nhất mà kết quả đem lại là cao nhất. 2.4. Đặc điểm về phạm vi hoạt động của Tài chính công Gắn liền với bộ máy Nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với toàn bộ nền kinh tế, phạm vi ảnh hưởng của tài chính công rất rộng rãi, Tài chính công có thể tác động tới các hoạt động khác nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội. Thông qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, tài chính công có khả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào tay Nhà nước từ mọi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời, bằng việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, tài chính công có khả năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạt tới những mục tiêu đã định. Nhận thức đầy đủ đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc sử dụng tài chính công thông qua thuế và chi tài chính công, để góp phần giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội được đặt ra trong từng thời kỳ khác nhau của sự phát triển xã hội. Cần thiết phải nhấn mạnh rằng, trong các vấn đề kinh tế - xã hội được đặt ra và đòi hỏi phải được giải quyết, các vấn đề về xã hội và môi trường là những vấn đề mà khu vực tư nhân và hộ gia đình không có khả năng hoặc chỉ có thể góp được một phần rất nhỏ thì việc sử dụng tài chính công, đặc biệt là chi tài chính công để khắc phục những mặt còn hạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến bộ, tích cực là có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần quyết định trong việc thực hiện các mục tiêu và yêu cầu cần đạt được của sự phát triển xã hội. 10 II. Chức năng của tài chính công Phạm trù tài chính vốn có hai chức năng là phân phối và giám đốc. Tài chính công cũng có những chức năng khách quan như vậy. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó là luôn gắn liền với Nhà nước và phát huy vai trò của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế, tài chính công lại biểu lộ khả năng khách quan phát huy tác dụng xã hội của nó trên các khía cạnh cụ thể phù hợp với tính đặc thù đó. Đó là ba chức năng: phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập, điều chỉnh, giám sát và kiểm soát. 1. Chức năng phân bổ nguồn lực Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính công là khả năng khách quan của tài chính công mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Đương nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển đổi nhà nước ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất do tài chính công (TCC) thực hiện mà còn có sự tham gia của các khâu tài chính khác. Xu hướng chung là chức năng này đối với TCC đang có chiều hướng giảm dần. Ở nước ta, trong những năm trước thời kỳ đổi mới, nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước thực hiện chế độ bao cấp nguồn tài chính từ Ngân sách cho phần lớn các hoạt động kinh tế- xã hội. Trong điều kiện đó, có người đã lầm tưởng mà ngộ nhận rằng, NSNN ta là Ngân sách của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Thực ra, khi đó NSNN chỉ giữ vai trò nh một cái túi đựng số thu của Nhà nước về để rồi chia nhỏ nó cho các hoạt động mà không biết đến tính hiệu quả của nó. Cũng chính trong điều kiện đó, chức năng phân bổ của TCC tưởng nh một chức năng rất quan trọng, bao trùm của TCC nhng lại không phải là một khả năng để phát huy vai trò thực sự quan trọng của TCC đối với các hoạt động kinh tế - xã hội đối với sự điều khiển của Nhà nước. Chuyển sang nền kinh tế thị trường, với việc Nhà nước từ bỏ dần những sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế - xã hội, để chủ yếu thực hiện chức năng quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, việc bao cấp nguồn tài chính từ NSNN cho các hoạt động kinh tế - xã hội cũng giảm dần. Trong điều kiện mới đó, chức năng phân bổ của TCC cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng được sử dụng theo cách khác hơn. Các nguồn lực tài chính từ Ngân sách được phân bổ có sự lựa chọn, cân nhắc, tính toán hơn, có trọng tâm, trọng điểm hơn. Điều đó thể hiện xu hướng mới trong việc sử dụng chức năng này của TCC. Vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của TCC vào đời sống thực tiễn, con người tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà 11 nước để tạo lập các quỹ tiền tệ của Nhà nước và tổ chức quá trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các mục đích đã định. Trong các quá trình kể trên, Nhà nước là chủ thể phân bổ với tư cách là người có quyền lực chính trị, hoặc là người có quyền sở hữu, hoặc là nguời có quyền sử dụng các nguồn tài chính và các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước chính là đối tượng phân bổ. Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực qua TCC là các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập, được phân phối và được sử dụng. Đến lượt nó, việc tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý các quỹ tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối ưu các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước lại có tác động mạnh mẽ tới việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội bằng việc tính toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ các nguồn tài chính. Một sự phân bổ nh thế sẽ là nhân tố có ảnh hưởng quan trọng tới sự phát triển vững chắc và ổn định của nền kinh tế. Những kết quả cần phải đạt được đó của sự phân bổ có thể coi là những tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn, hợp lý của việc sử dụng công cụ TCC trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính. Bên cạnh các tiêu chuẩn đó, đòi hỏi sự phân bổ phải được tính toán trên cơ sở thực lực nguồn tài chính của toàn xã hội và của Nhà nước, có cân nhắc cho phù hợp với đặc điểm, tình hình của đất nước trong từng thời kỳ và theo sát các kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng là một tiêu chuẩn không kém phần quan trọng. Chức năng phân bổ nguồn lực của TCC là chức năng được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phân phối. Phân bổ nguồn lực tài chính qua TCC mà Nhà nước là chủ thể phải nhằm đạt tới các mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định và phát triển. Nhằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của TCC phải chú ý xử lý mối quan hệ giữa khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân . Những tỷ lệ hợp lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảm bảo nâng cao tính hiệu quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu của Nhà nước, từ đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào tay Nhà nước, vừa thúc đẩy tích tụ vốn ở các đơn vị cơ sở; vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm trong khu vực Nhà nước, vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư trong khu vực tư nhân. Những điều đó sẽ là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới sự phát triển và ổn định kinh tế. 2. Chức năng tái phân phối thu nhập Chức năng phân phối và tái phân phối thu nhập của TCC là khả năng khách quan của TCC mà nhờ vào đó TCC được sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối và hưởng thụ kết quả của sản xuất xã hội. Trong chức năng này, chủ thể phân phối là nhà nước chủ yếu trên tư cách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn tài chính đã thuộc sở hữu 12 nhà nước hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội mà nhà nước tham gia điều tiết. Công bằng trong phân phối biểu hiện trên 2 khía cạnh là công bằng về mặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội. Nh đã biết, công bằng về kinh tế là yêu cầu nội tại của nền kinh tế thị trường. Do giá cả thị trường quyết định mà việc đưa các yếu tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu nhập) là tưương xứng với nhau, nó được thực hiện theo sự trao đổi ngang giá trong môi trường cạnh tranh bình đẳng. Chẳng hạn, việc phân phối vật phẩm tiêu dùng cá nhân được thực hiện theo nguyên tắc phân phối theo lao động, trong đó, cá nhân bằng việc bỏ ra lao động mà có được thu nhập, nhng thu nhập mà họ nhận được (thù lao cho lao động) là tưương xứng với số lượng và chất lượng lao động mà họ bỏ ra. Đó là sự công bằng về kinh tế. Tuy nhiên, trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, do những yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế hoặc các cá nhân không giống nhau, do sự không giống nhau về sức khoẻ, độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia đình… mà thu nhập của các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự chênh lệch. Sự chênh lệch thu nhập này vượt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn đến vấn đề không công bằng xã hội. Nh vậy, công bằng xã hội là yêu cầu của xã hội trong việc duy trì sự chênh lệch về thu nhập trong mức độ và phạm vi hợp lý thích ứng với từng giai đoạn mà xã hội có thể chấp nhận được. Trong lĩnh vực này, TCC, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước, được sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thu nhập mà các chủ thể trong xã hội đang nắm giữ. Sự điều chỉnh này được thực hiện theo hai hướng là điều tiết bớt các thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp. Đối với những thu nhập do thị trường hình thành nh tiền lưương của người lao động, lợi nhuận doanh nghiệp, thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thu nhập về lợi tức cổ phần… thì chức năng của TCC là thông qua việc phân phối lại để điều tiết. Những nhu cầu nh y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảo đảm xã hội… thì TCC thực hiện sự phân phối tập trung, hỗ trợ thu nhập từ nguồn tài chính đã được tập trung trong tay Nhà nước (cùng với việc thực hiện xã hội hoá và đa dạng hoá các nguồn tài chính cho các hoạt động này). Trong việc điều tiết thu nhập, thu thuế là biện pháp chủ yếu. Thông qua các thứ thuế gián thu để điều tiết tưương đối giá cả của các loại hàng hoá, từ đó điều tiết sự phân phối các yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế. Thông qua thuế thu nhập doanh nghiệp để điều tiết lợi nhuận của doanh nghiệp. Thông qua thuế thu nhập cá nhân để điều tiết thu nhập lao động và thu nhập phi lao động của cá nhân (thu nhập về tài sản, tiền cho thuê, lợi tức…). Thông qua công cụ thuế, các thu nhập cao được điều tiết bớt một phần và được tập trung vào Ngân sách Nhà nước. Trong việc hỗ trợ thu, chi TCC là biện pháp chủ yếu. Ngân sách Nhà nước sử dụng các nguồn tài chính đã tập trung được, trong đó có một phần là nguồn tài chính điều tiết từ các thu nhập cao, để chi cho các biện pháp văn hoá xã hội kể trên nhằm hỗ trợ thu nhập cho những người có thu nhập thấp. Nh vậy, với tư c ách là chủ thể của chức năng phân phối thu nhập, Nhà nước đóng vai trò nh người trung gian trong việc điều hoà 13 thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, hạ thấp bớt các thu nhập cao và nâng cao thêm các thu nhập thấp nhằm rút ngắn độ chênh lệch về thu nhập giữa các cá nhân. Những phân tích kể trên cho thấy tái phân phối thu nhập trở thành một đòi hỏi khách quan của xã hội. Kết quả của việc thực hiện chức năng này của TCC chính là nhờ vào nó có thể điều chỉnh để có được một khoảng cách hợp lý về thu nhập giữa các tầng lớp dân cư nhằm hướng tới mục tiêu công bằng xã hội cho mọi thành viên xã hội. Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng tái phân phối thu nhập của TCC được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh xã hội của sự phân phối. Tuy nhiên, vấn đề được đăt ra ở đây là cần nhận thức và xử lý hợp lý mối quan hệ giữa mục tiêu công bằng và mục tiêu hiệu quả của kinh tế vĩ mô. Trong nhiều trường hợp, để đạt tới mục tiêu công bằng, sự phân phối lại làm tổn hại tới mục tiêu hiệu quả. Chẳng hạn: một sự đánh thuế quá cao vào thu nhập sẽ hạn chế tác dụng thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư của tư nhân, đồng thời, có thể dẫn đến hiện tượng tìm cách trốn thuế tức là làm giảm tính hiệu quả của việc thu thuế do tình trạng quá tải của thuế mang lại. Một ví dụ khác: Một sự trợ cấp xã hội tràn lan, thiếu tính toán cân nhắc dễ dẫn đến tâm lý chờ được cứu tế, giảm tính tích cực lao động đồng thời làm giảm tác dụng tăng tiết kiệm của khu vực Nhà nước…Do đó, một sự tính toán cân nhắc trong chính sách phân phối và tái phân phối thu nhập để có thể đạt tới mục tiêu công bằng trên cơ sở đảm bảo tính hiệu quả kinh tế của sự phân phối và ít ảnh hưởng nhất tới mục tiêu hiệu quả là điều có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm sử dụng TCC làm công cụ thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô. 3. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát Để quản lý một cách hữu hiệu các hoạt động kinh tế - xã hội, việc tiến hành điều chỉnh và kiểm soát thường xuyên là sự cần thiết khách quan. Với tư cách là một công cụ quản lý trong tay Nhà nước, TCC thực hiện chức năng điều chỉnh và kiểm soát nh một sứ mệnh xã hội tất yếu. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của TCC là khả năng khách quan của tài chính Nhà nước để có thể thực hiện việc điều chỉnh lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế quốc dân. Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của TCC trước hết là quá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước. Nói khác đi, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nước nắm giữ. Tuy nhiên cần nhận rõ rằng, việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước lại luôn có mối liên hệ hữu cơ với việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của mọi chủ thể kinh tế - xã hội khác và được tiến hành trên cơ sở các chính sách, chế độ do Nhà nước quy định. Do đó, đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước không chỉ là bản thân quá trình 14 phân phối của TCC mà còn là các quá trình phân phối các nguồn tài chính ở mọi chủ thể kinh tế xã hội theo các yêu cầu đặt ra của các chính sách thu, chi tài chính. Với đối tượng điều chỉnh và kiểm soát Nh vậy, có thể nhận thấy rằng, phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của TCC là rất rộng rãi, nó bao trùm mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội trong suốt quá trình diễn ra các hoạt động phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ. Điều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tượng quản lý và tác động, đó là quá trình phân bổ các nguồn lực tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ, nhng giữa chúng vẫn có những sự khác nhau về nội dung và cách thức quản lý và tác động. Nội dung của kiểm soát - kiểm tra quá trình vận động của các nguồn tài chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính; Kiểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm, tính hiệu quả của việc sử dụng chúng. Còn nội dung của điều chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính là: điều chỉnh về mặt tổng lượng của nguồn tài chính nhằm đạt tới cân đối về mặt tổng lượng cung cấp vốn và tổng lượng nhu cầu vốn; điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệ giữa các mặt trong phân bổ các nguồn tài chính nh: quan hệ tỷ lệ giữa tích luỹ với tiêu dùng, giữa tiêu dùng xã hội với tiêu dùng cá nhân, giữa trung ưương với địa phương, giữa các ngành…Kiểm soát quá trình vận động của các nguồn tài chính được thực hiện thông qua đồng tiền và dựa vào kế hoạch, nó được tiến hành trong suốt quá trình kế hoạch hoá tài chính từ khi xây dựng, xét duyệt, quyết định, thực hiện kế hoạch và cả sau khi kế hoạch được thực hiện xong. Thông qua hoạt động của con người việc kiểm tra - kiểm soát được thực hiện ở trạng thái tĩnh, trong phạm vi nhất định và thường mang tính chất độc quyền. Còn điều chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính có thể được thực hiện thông qua nhiều công cụ nh kế hoạch, pháp luật, hành chính, các đòn bẩy kinh tế, trong đó quan trọng và chủ yếu nhất là các đòn bẩy tài chính và tín dụng. Điều chỉnh được thực hiện trong trạng thái động - trạng thái biến đổi và có phạm vi rộng lớn, mang tính khách quan nhiều hơn. Mặc dù có những nét khác nhau Nh vậy, nhng giữa điều chỉnh và kiểm soát lại gắn bó mật thiết với nhau, đều nhằm mục đích cuối cùng là thực hiện tốt các mục tiêu chiến lược đã đặt ra, đảm bảo cho nền kinh tế quốc dân phát triển một cách cân đối, ổn định và vững chắc. Mối quan hệ giữa điều chỉnh và kiểm soát được thể hiện trên hai mặt: a. Trên cơ sở kết quả của kiểm tra phát hiện những mất cân đối, bất hợp lý trong quá trình phân bổ các nguồn tài chính mà tiến hành những điều chỉnh cần thiết để đảm bảo cho quá trình đó được hợp lý, đúng đắn hơn. Nh vậy, kiểm tra là chỗ dựa và quỹ đạo của điều chỉnh; b. Ngược lại, kiểm tra có thực hiện được hay không và vận dụng có kết quả hay không lại phụ thuộc vào sự hợp lý, đúng đắn của điều chỉnh. Bởi vì, các quan hệ tỷ lệ 15 trong phân bổ các nguồn lực tài chính do điều chỉnh tiến hành chính là cơ sở để kiểm tra xem xét tính đúng đắn, hợp lý của nó. Vì những quan hệ nội tại khăng khít đó, điều chỉnh và kiểm soát gắn bó với nhau cấu thành nội dung chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính công. Kết quả của điều chỉnh và kiểm soát của TCC được thể hiện trên các khía cạnh: Thứ nhất, đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước được đúng đắn, hợp lý, đạt kết quả tối đa nhất theo các mục tiêu, yêu cầu đã định. Việc bảo đảm đó được thực hiện, trước hết, nhờ tính tự động của điều chỉnh đối với các quá trình phân bổ trên cơ sở các điều kiện thực tế và đòi hỏi khách quan của sự phát triển; sau nữa được thực hiện nhờ qua kiểm tra mà phát hiện ra những bất hợp lý của quá trình phân bổ để có thể hiệu chỉnh lại quá trình đó theo các mục tiêu và yêu cầu đã định. Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các nguồn tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể kinh tế - xã hội khác, đảm bảo cho các hoạt động thu, chi bằng tiền ở đó được thực hiện theo đúng các quy định của chính sách, chế độ Nhà nước. Các chức năng của tài chính Nhà nước là sự thể hiện bản chất của tài chính công. Vận dụng các chức năng này vào hoạt động thực tiễn, tài chính công sẽ phát huy những vai trò to lớn của nó. III. Hệ thống tài chính công (TCC) Chủ thể của các quan hệ tài chính công là các cấp chính quyền Nhà nước, các cơ quan quản lý Nhà nước, gọi chung là Nhà nước. Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ thuộc tài chính công có tính đặc thù là việc tạo lập và sử dụng chúng luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, còn các chức năng của Nhà nước lại được thực hiện thông qua các bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước theo một cơ cấu tổ chức thích hợp với từng thời kỳ lịch sử của sự phát triển xã hội. Từ đó có thể cho rằng, xét về mặt cơ cấu, tài chính công được xem là một hệ thống bao gồm nhiều bộ phận hợp thành. Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm về hệ thống tài chính công như sau : Hệ thống Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước và cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước nhằm phục vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận. Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức khác nhau có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống tài chính công. 1. Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia tài chính công thành các bộ phận: - Tài chính công tổng hợp. 16 - Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước. - Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước. 1.1. Tài chính công tổng hợp Tài chính công tổng hợp tồn tại và hoạt động gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước. Theo tính chất của các quỹ tiền tệ, tài chính công bao gồm các bộ phận: Ngân sách Nhà nước và các quỹ tài chính công ngoài Ngân sách Nhà nước. Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách Nhà nước là Nhà nước (Chính phủ TW và chính quyền địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức năng của Nhà nước (cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước...). Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ công ngoài Ngân sách Nhà nước là các cơ quan Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ. 1.2. Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước Ở nước ta, bộ máy Nhà nước được tổ chức bao gồm 3 hệ thống: Các cơ quan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp từ trung ưương đến địa phương. Các cơ quan hành chính thuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống kể trên. Tuy nhiên, do hoạt động của các cơ quan lập pháp và các cơ quan tư pháp cũng mang tính chất “hành chính” như các cơ quan hành chính, đồng thời chúng cũng có những đặc điểm tưương đồng về nguồn tài chính đảm bảo cho hoạt động và yêu cầu sử dụng kinh phí, do đó, trong lĩnh vực quản lý tài chính, 3 loại cơ quan kể trên được xếp vào cùng một dạng là các cơ quan hành chính. Các cơ quan hành chính Nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công cộng cho xã hội. Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu về phí và lệ phí nhng số thu đó là không đáng kể. Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các cơ quan hành chính hoạt động gần nh do Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ. Nguồn tài chính ở đây được sử dụng để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước và thực hiện các nghiệp vụ hành chính, cung cấp các dịch vụ công cộng thuộc chức năng của cơ quan. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính Nhà nước là các cơ quan hành chính Nhà nước. 1.3. Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành kinh tế quốc dân. Hoạt động của các đơn vị này không nhằm mục tiêu lơi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ. Các đơn vị này chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội. Hoạt động trong lĩnh vực kinh tế có các đơn vị sự nghiệp của các ngành nh: sự nghiệp nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông, thuỷ lợi... Do hoạt động mang tính chất 17 phục vụ là chủ yếu, ở các đơn vị sự nghiệp số thu thường không lớn và không ổn định hoặc không có thu. Do đó, thu nhập của các đơn vị này chủ yếu do Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ hoặc một phần. Cá biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn, Nhà nước có thể cho các đơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng. (Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp có thu) Với các dịch vụ kể trên, chi tiêu của các đơn vị này chính là nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị sự nghiệp Nhà nước. Tài chính công có những đặc trưng cơ bản là: Một là, Về hình thức sở hữu: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công thuộc sở hữu công cộng mà Nhà nước là người đại diện, thường gọi là sở hữu Nhà nước. Hai là, Về mục đích hoạt động: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công được sử dụng vì lợi ích chung của toàn xã hội, của toàn quốc, của cả cộng đồng, không vì mục tiêu lợi nhuận. Ba là, Về chủ thể quyết định: Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ trong tài chính công do các chủ thể công quyết định. Các chủ thể công ở đây là Nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức của Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các thu, chi bằng tiền trong khi tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ. Bốn là, Về pháp luật điều chỉnh: Các quan hệ tài chính công chịu sự điều chỉnh bởi các “luật công”, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh - quyền uy. Khác với tài chính công, các quan hệ tài chính tư được điều chỉnh bằng các “luật tư”, dựa trên các quy phạm pháp luật hướng dẫn, thoả thuận. Các quan hệ tài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ công mà một bên của quan hệ là các chủ thể công. Từ các nội dung và đặc điểm kể trên của tài chính công có thể nhận thấy: chính sách tài chính công là phương thức mà Nhà nước sử dụng để tác động tới các hoạt động kinh tế xã hội ở tầm vĩ mô, trong đó chính sách Ngân sách là bộ phận hạt nhân giữ vai trò quyết định. 2. Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính công thành các bộ phận - Ngân sách Nhà nước. - Tín dụng Nhà nước. - Các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước. 2.1. Ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong tài chính Nhà nước. 18 Thu của Ngân sách Nhà nước được lấy từ mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cưỡng chế là chủ yếu. Chi tiêu của Ngân sách Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy Nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Ngân sách Nhà nước là một hệ thống bao gồm các cấp Ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp. (Xem Luật Ngân sách Nhà nước 2002) Tương ứng với các cấp Ngân sách của hệ thống NSNN, quỹ NSNN được chia thành: quỹ Ngân sách của Chính phủ Trung ương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp tỉnh và tưương đưương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp huyện và tương đương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp xã và tưương đưương. Phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước các cấp, quỹ Ngân sách lại được chia thành nhiều phần nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực khác nhau, nh: phần dùng cho phát triển kinh tế; phần dùng cho phát triển văn hoá, giáo dục, y tế; phần dùng cho các biện pháp xã hội, an ninh, quốc phòng... Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng Ngân sách Nhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. 2.2. Tín dụng Nhà nước Tín dụng Nhà nước bao gồm cả hoạt động đi vay và hoạt động cho vay của Nhà nước. Tín dụng Nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ Ngân sách Nhà nước trong các trường hợp cần thiết. Thông qua hình thức Tín dụng Nhà nước, Nhà nước động viên các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội nhằm đáp ứng nhu cầu tạm thời của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, chủ yếu là thông qua việc cấp vốn thực hiện các chưương trình cho vay dài hạn. Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi qua con đường tín dụng Nhà nước được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ nh: Tín phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu công trình (ở Việt Nam hiện có hình thức trái phiếu đô thị), công trái quốc gia (ở Việt Nam là công trái xây dựng Tổ quốc) trên thị trường tài chính. Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ qua hình thức tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả. 2.3. Các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước (gọi tắt là các quỹ ngoài Ngân sách) Các quỹ TCC ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính. Sự hình thành và phát triển các quỹ TCC ngoài NSNN là một sự cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Đó là: 19