Tài liệu Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN ______________________ Triệu Văn Cường HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG TÁC LƯU TRỮ LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU HỌC HÀ NỘI – 2004 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN ______________________ Triệu Văn Cường HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG TÁC LƯU TRỮ CHUYÊN NGÀNH : LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU HỌC MÃ SỐ : 5.10.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS.Dương Văn Khảm HÀ NỘI - 2004 MỤC LỤC Trang 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Chƣơng 1. Mục lục ......................................................................................... Bảngcác chữ viết tắt .................................................................. Phần mở đầu .............................................................................. Lý do chọn đề tài ........................................................................ Mụctiêu và phạm vi nghiên cứu ............................................. Đốitượng nghiên cứu ................................................................ Nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................ Phươngpháp nghiên cứu ........................................................... Lịchsử nghiên cứu vấn đề ........................................................ Cácnguồn tư liệu được sử dụng .............................................. Đóng góp của luận văn ............................................................. Cấu trúc của luận văn ................................................................ Cơ sở lý luận xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ 1 3 4 4 6 7 7 7 8 9 10 10 13 ........................ 1.1. 1.1.1. 1.1.2. 1.1.3. 1.2. 1.2.1. 1.2.2. 1.3. Chƣơng 2. 2.1. 2.2. Nhữngvấn đề chung về văn bản quản lý nhà nước ......................... Kháiniệm chung về văn bản ................................................................... Vănbản quản lý nhà nước ........................................................ Văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ .................... Các nguyên tắc, yêu cầu bảo đảm chất lượng văn bản quảnlý nhà nước về công tác lưu trữ ..................................... Các nguyên tắc bảo đảm chất lượng văn bản quản lý nhà nướcvề công tác lưu trữ ............................................................ Các yêu cầu về bảo đảm chất lượng văn bản quản lý nhà nướcvề công tác lưu trữ ............................................................ Ý nghĩa của việc hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhànước về công tác lưu trữ .................................................... Tình hình xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật và hƣớng dẫn nghiệp vụ lƣu trữ ở nƣớc ta từ 1945 đến nay........................................................................................... Hệ thốngtổ chức các cơ quan quản lý lưu trữ qua các thời kỳ ........................................................................................... Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 1 13 13 14 21 25 25 27 29 33 33 2.3. 2.4. 2.5. Chƣơng 3. 3.1. 3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. nướcvề công tác lưu trữ từ 1945 đến 1962 .......................... Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nướcvề công tác lưu trữ từ 1962 đến 1981 .......................... Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nướcvề công tác lưu trữ từ 1981 đến nay ............................. Nhận xét và đánh giá về hệ thống văn bản quản lý nhà nướcvề công tác lưu trữ hiện nay ........................................... Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ và các biện pháp thúc đẩy việc hoàn thiện...... Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ ..................................................................................... Cácloại văn bản qui phạm pháp luật và hướng dẫn nghiệpvụ lưu trữ ......................................................................... Xây dựng Luật lưu trữ để hoàn thiện hệ thống văn bản quảnlý nhà nước về công tác lưu trữ ...................................... Mô hình hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ ............................................................................................ Các biện pháp thúc đẩy việc hoàn thiện hệ thống văn bản quảnlý nhà nước về công tác lưu trữ ..................................... Sự quan tâm lãnh đạo chỉ đạo của Đảng và Nhà nước cho công tác lưu trữ............................................................................ Tăng cường vai trò của Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước trong việc tham gia xây dựng các văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ............................................................. Kế thừa và vận dụng các thành tựu trong nước và trên thế giới về xây dựng luật pháp lưu trữ 38 42 46 63 67 68 68 76 79 84 84 87 88 .......................................... 3.2.4. Vai trò của các Bộ, ngành và các địa phương trong việc xây dựng các văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ ................................................................................................... 92 3.2.5. Xây dựng, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn nghiệp vụ phục vụ công tác soạn thảo văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ 93 ............................................... 3.2.6. Tuyên truyền phổ biến quán triệt luật pháp lưu trữ............. 96 T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 2 Phần kết luận ............................................................................. 99 Tài liệu tham khảo ................................................................... 104 Phụ lục ......................................................................................... 111 T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 3 BẢNG CÁC CHỮ VIẾT TẮT CNXH Chủ nghĩa xã hội CNTT Công nghệ thông tin CHXHCN Cộng hoà xã hội chủ nghĩa HĐBT Hội đồng Bộ trưởng HĐCP Hội đồng Chính phủ HĐND Hội đồng nhân dân HĐNN Hội đồng Nhà nước KHKT Khoa học kỹ thuật KHXH&NV Khoa học Xã hội và Nhân văn TLLTQG Tài liệu lưu trữ quốc gia TTLTQG Trung tâm lưu trữ quốc gia THCN Trung học chuyên nghiệp TW Trung ương UBHC Uỷ ban hành chính UBND Uỷ ban nhân dân UBNN Uỷ ban nhà nước VNDCCH Việt Nam dân chủ cộng hoà XHCN Xã hội chủ nghĩa T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 4 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Các hoạt động công tác lưu trữ luôn gắn liền với quá trình vận hành của bộ máy nhà nước. Đây là một công tác mà không một thể chế nhà nước nào có thể xem nhẹ vai trò của nó. Nhận thức rõ điều đó, trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản chỉ đạo, hướng dẫn để đưa công tác này đi vào nền nếp và ngày càng hoàn thiện hơn. Để bảo vệ an toàn và tổ chức sử dụng tốt tài liệu lưu trữ phục vụ lợi ích đất nước, cơ quan quản lý lưu trữ đã có nhiều biện pháp quản lý nhà nước về công tác lưu trữ trong đó có việc biên soạn các văn bản qui phạm pháp luật trình nhà nước ban hành. Công tác lưu trữ ở Việt Nam trong những năm gần đây có bước tiến quan trọng, hệ thống văn bản quản lý nhà nước ngày càng hoàn thiện góp phần đưa công tác lưu trữ dần đi vào nền nếp. Kết quả đó thể hiện sự quan tâm rất lớn của Đảng và Nhà nước đối với công tác này. Ngay từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký những văn bản pháp luật có giá trị để tổ chức cơ quan quản lý lưu trữ và quản lý tài liệu lưu trữ nhà nước Việt Nam non trẻ. Nhất là từ khi Cục lưu trữ Phủ Thủ tướng được thành lập năm 1962 có nhiệm vụ tham mưu giúp Chính phủ về quản lý nhà nước công tác lưu trữ thì đã có nhiều văn bản quản lý chỉ đạo công tác lưu trữ, hướng dẫn qui trình nghiệp vụ được ban hành và hệ thống tổ chức lưu trữ ngày càng hoàn chỉnh. Năm 1982 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Bảo vệ tài liệu lưu trữ quốc gia, năm 1997 Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị 726/TTg về tăng cường chỉ đạo công tác lưu trữ trong thời gian tới, năm 1998 Bộ Trưởng Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ (nay là T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 5 Bộ Nội vụ) ban hành Thông tư số 40/1998/TT-TCCP hướng dẫn tổ chức lưu trữ ở các cơ quan nhà nước các cấp, năm 2001 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh lưu trữ quốc gia sửa đổi và thay thế Pháp lệnh 1982 và rất nhiều văn bản quản lý khác về công tác lưu trữ. Đến nay đã có hệ thống tổ chức lưu trữ tương đối hoàn chỉnh từ Trung ương đến địa phương và qui trình nghiệp vụ lưu trữ khá hoàn chỉnh. Tuy nhiên, do hoàn cảnh lịch sử, trong nhiều năm liền việc quản lý công tác lưu trữ gặp nhiều khó khăn. Công tác lưu trữ trong nhiều năm không được coi trọng, không được phát triển ngang tầm với sự phát triển chung của đất nước. Hệ thống tổ chức lưu trữ chưa thật hoàn chỉnh, chưa được đầu tư thích đáng, nghiệp vụ lưu trữ còn rất yếu kém ở nhiều nơi, chưa thống nhất được qui trình chuẩn, thể hiện rõ nhất là ở khối tài liệu ở cơ quan Đảng và Nhà nước. Hệ thống văn bản qui phạm pháp luật còn chồng chéo rất nhiều. Nguyên nhân là cơ sở pháp lý cho công tác lưu trữ chưa đầy đủ, đó là hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ không đồng bộ và thống nhất. Trong nhiều năm chỉ đạo vĩ mô cũng như cụ thể về công tác lưu trữ chưa được chú ý và quan tâm, nặng về vụ việc. Thể hiện là Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước ban hành một số văn bản hướng dẫn nghiệp vụ, chưa có chiến lược phát triển ngành. Tuy rằng sau khi có Chỉ thị 726/TTg của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường chỉ đạo công tác lưu trữ trong thời gian tới, Cục Lưu trữ Nhà nước đã đầu tư xây dựng đề tài cấp nhà nước Qui hoạch tổng thể cơ sở vật chất-kỹ thuật bảo quản tài liệu lưu trữ quốc gia đến năm 2010 song việc áp dụng vào thực tiễn chưa thực sự nhiều. Pháp lệnh lưu trữ quốc gia 2001 đã nêu rõ việc thống nhất quản lý tài liệu lưu trữ, cần thiết phải có hệ thống văn bản quản lý thống nhất đối với công tác lưu trữ. Do vậy, vấn đề đặt ra là phải nhìn nhận lại thực tại công tác lưu trữ mà cụ thể là ở hệ thống văn T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 6 bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ, xây dựng cơ sở khoa học cho hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ làm cơ sở xây dựng hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ hoàn chỉnh hơn, khoa học hơn, tiến tới xây dựng luật lưu trữ và một hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ đồng bộ có hiệu quả. Đó là lý do mà tôi chọn đề tài này: “Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ”. 2. Mục tiêu và phạm vi nghiên cứu Mục tiêu của đề tài là nghiên cứu các nguyên tắc, các yêu cầu và sự cần thiết của việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ. Đánh giá ưu điểm, hạn chế bất cập của hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ ở Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở đó chúng tôi nghiên cứu, đề xuất các biện pháp nhằm thúc đẩy việc hoàn thiện hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ từ Trung ương đến địa phương, giúp công tác lưu trữ phát triển góp phần vào sự nghiệp xây dựng công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước. Đưa ra mô hình hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ. Đề tài giới hạn phạm vi nghiên cứu hệ thống văn bản qui phạm pháp luật về công tác lưu trữ, văn bản hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ của cơ quan quản lý nhà nước ngành lưu trữ. Nghiên cứu hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ có nghĩa phải nghiên cứu cấu trúc, nội dung, qui trình xây dựng và ban hành văn bản của hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ. Nhưng do điều kiện thời gian, khuôn khổ của luận văn thạc sĩ nên chúng tôi chỉ đi sâu vào nghiên cứu hoàn thiện cấu trúc của hệ thống văn bản quản lý nhà T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 7 nước về công tác lưu trữ. Nội dung và qui trình xây dựng có đề cập đến nhưng chỉ để làm rõ thêm cấu trúc. 3. Đối tƣợng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là hệ thống văn bản chỉ đạo công tác lưu trữ như Hiến pháp, các luật liên quan, pháp lệnh, các văn bản qui phạm pháp luật khác, các văn bản do cơ quan quản lý lưu trữ ban hành và tập trung vào những nội dung nghiên cứu sau: - Nghiên cứu hệ thống văn bản qui phạm pháp luật, văn bản hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ từ năm 1945 đến nay; - Nghiên cứu tình hình vận dụng văn bản qui phạm pháp luật, văn bản hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ trong các cơ quan lưu, tổ chức lưu trữ; - Nghiên cứu các nguyên tắc, phương pháp hoàn thiện văn bản quản lý ngành lưu trữ trong yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước. 4. Nhiệm vụ nghiên cứu Nhiệm vụ nghiên cứu trọng tâm của đề tài tập trung vào các vấn đề: - Nghiên cứu lý luận, phương pháp luận xây dựng hệ thống văn bản quản lý và chỉ đạo công tác lưu trữ. Nghiên cứu sự cần thiết xây dựng hệ thống văn bản quản lý và chỉ đạo công tác lưu trữ; - Nghiên cứu thực trạng hệ thống văn bản chỉ đạo công tác lưu trữ ở nước ta trong thời gian qua; - Nghiên cứu đề xuất biện pháp hoàn thiện hệ thống văn bản chỉ đạo công tác lưu trữ trong thời gian tới, mô hình hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lưu trữ. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 8 Phương pháp nghiên cứu đề tài là vận dụng các phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, vận dụng các phương pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, sử dụng các nguyên tắc chính trị, nguyên tắc lịch sử, nguyên tắc toàn diện tổng hợp. Những nguyên tắc này được sử dụng xuyên suốt trong quá trình nghiên cứu đề tài. Ngoài ra để nghiên cứu đề tài chúng tôi còn sử dụng tổ hợp phương pháp: Lịch sử, lô gíc, hệ thống, so sánh, phân tích, nghiên cứu khảo sát, phương pháp chuyên gia. Phần nghiên cứu khảo sát là nghiên cứu khảo sát luật pháp lưu trữ một số nước và nghiên cứu khảo sát ở một số Bộ, ngành và tỉnh. 6. Lịch sử nghiên cứu vấn đề Trong nhiều năm qua việc nghiên cứu hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ đã được rất nhiều nhà khoa học, nhà quản lý ngành lưu trữ quan tâm. Ngoài những đề tài nghiên cứu cấp ngành, những luận văn tốt nghiệp thì phải kể đến đề án cấp nhà nước “Quy hoạch tổng thể cấp cơ sở vật chất kỹ thuật bảo quản tài liệu lưu trữ quốc gia đến năm 2010” do Viện Chiến lược phát triển Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì nghiên cứu biên soạn, chủ nhiệm đề án là PGS-TS Nguyễn Quang Thái, Phó viện trưởng, cơ quan chủ đầu tư dự án là Cục Lưu trữ Nhà nước (nay là Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước). Đề án tập trung vào vấn đề quy hoạch cơ sở vật chất bảo quản tài liệu lưu trữ quốc gia mà trong đó cũng đã có đề cập đến vai trò hệ thống văn bản quản lý ngành lưu trữ, cần phải có cơ sở pháp lý hoàn chỉnh cho công tác lưu trữ. Tuy nhiên, hướng nghiên cứu của đề án không phải là hệ thống văn bản nên không đi sâu và đưa ra được nhận xét và mô hình của một hệ thống hoàn chỉnh các văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ. Gần đây nhất đề tài “Cơ sở khoa học để xây dựng luật lưu trữ” của nhóm tác giả T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 9 do tiến sĩ Dương Văn Khảm làm chủ nhiệm và được nghiệm thu vào đầu năm 2003 có giá trị lớn trong việc nghiên cứu khoa học xây dựng cơ sở lý luận khoa học để xây dựng Luật Lưu trữ. Đề tài này đã nêu được tính cấp thiết khoa học của luật lưu trữ đối với sự phát triển của công tác lưu trữ. Tuy nhiên đề tài cũng đi sâu vào nghiên cứu việc cần thiết phải xây dựng Luật Lưu trữ chứ không nghiên cứu việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và văn bản chỉ đạo nghiệp vụ công tác lưu trữ. Trong tình hình hiện nay khi đất nước đang chuyển mình, chúng ta đang tập trung xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì việc xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh giúp cho ngành hoạt động thực sự cần thiết và có ý nghĩa to lớn. Do vậy đề tài mà các tác giả nghiên cứu trong luận văn này có ý nghĩa thực tiễn đối với công tác lưu trữ, nhất là trong hoàn cảnh hiện nay công tác lưu trữ đang cần phải được đầu tư phát triển hơn nữa. 7. Các nguồn tƣ liệu đƣợc sử dụng Để thực hiện đề tài này, các nguồn tư liệu được sử dung bao gồm: Các văn kiện của Đảng và Nhà nước về công tác công văn giấy tờ và công tác lưu trữ từ năm 1945 đến nay, kể cả các văn bản về các lĩnh vực khác có đề cập đến công tác ban hành văn bản và quản lý hồ sơ lưu trữ. Các văn bản qui phạm pháp luật như: Pháp lệnh Bảo vệ tài liệu lưu trữ 1982, Pháp lệnh Lưu trữ Quốc gia năm 2001, các nghị định hướng dẫn các pháp lệnh, các thông tư , các quyết định… Các giáo trình, tập bài giảng về văn thư lưu trữ sử dụng giảng dạy ở Khoa Lưu trữ học và Quản trị văn phòng-Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn. T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 10 Các báo cáo về công tác lưu trữ của các cơ quan trung ương, địa phương và các đơn vị trong ngành lưu trữ. Các công trình nghiên cứu khoa học, các luận văn tiến sĩ, thạc sĩ, các luận văn tốt nghiệp của sinh viên liên quan đến đề tài này. Các bài viết đăng trên tạp chí chuyên ngành. Các sách tài liệu của nước ngoài, đặc biệt những tài liệu giới thiệu hệ thống luật pháp lưu trữ các nước: Nga, Anh, Pháp, Đức, Canađa, Trung Quốc và các nước trong khu vực… 8. Đóng góp của luận văn Nếu được triển khai, đề tài sẽ có những đóng góp đáng kể góp phần vào sự phát triển của công tác lưu trữ đó là: Qua nghiên cứu đề tài chúng ta sẽ thấy được thực trạng hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ ở nước ta từ trước đến nay sẽ có cái nhìn tổng quan về ngành lưu trữ ở các thời kỳ khác nhau qua đó thấy được tính tất yếu khách quan phải xây dựng hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lưu trữ hoàn thiện hơn. Đề tài sẽ giúp các nhà quản lý lưu trữ có thêm tư liệu tham khảo để có thể xây dựng hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và chỉ đạo nghiệp vụ lưu trữ hoàn chỉnh hơn góp phần cải cách hệ thống văn bản quản lý nhà nước nói chung và hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ nói riêng. Tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý thống nhất công tác lưu trữ và tài liệu lưu trữ quốc gia. Xây dựng đề cương Luật Lưu trữ qua đó góp một phần trong việc biên soạn Luật Lưu trữ sau này. 9. Cấu trúc của luận văn Luận văn được chia làm 3 phần: phần mở đầu, phần nội dung, phần kết luận. T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 11 - Phần mở đầu nêu lý do chọn đề tài, mục đích ý nghĩa nghiên cứu của đề tài. - Phần nội dung gồm 3 chương: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ Nội dung của chương này nêu nên tính cấp thiết phải hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ. Phân tích đánh giá các khái niệm, chức năng, vai trò của các loại văn bản và đưa ra các nguyên tắc các phương pháp làm cơ sở xây dựng các biện pháp nhằm thúc đẩy việc hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ. Các biện pháp sẽ được nêu trong chương 3 là chương quan trọng nhất của đề tài này. Chƣơng 2: Tình hình xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật và hƣớng dẫn nghiệp vụ lƣu trữ ở nƣớc ta từ 1945 đến nay Chương này nêu bức tranh tổng quan về hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ ở nước ta từ 1945 đến nay, đánh giá thực trạng hệ thống văn bản hiện nay để thấy được tính cấp thiết cần phải hoàn thiện hệ thống văn bản chỉ đạo công tác lưu trữ. Để có được bức tranh tổng quan về thực trạng của hệ thống thì cần thiết phải nêu được tình hình ban hành văn bản qua các thời kỳ, phân tích những ưu và nhược điểm của nó để làm cơ sở cho những giải pháp sau này, chú trọng đến tình hình xây dựng và ban hành văn bản hiện nay. Chƣơng 3: Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ và các biện pháp thúc đẩy việc hoàn thiện T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 12 Đây là chương quan trọng nhất của đề tài. Từ những cơ sở lý luận, phương pháp luận và tình hình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật lưu trữ thời gian qua đã được phân tích ở chương 1 và 2 chúng tôi sẽ đưa ra những biện pháp nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ với mục đích giúp cho ngành lưu trữ phát triển và hoạt động hiệu quả đưa công tác lưu trữ phát triển ngang tầm thời đại góp phần vào công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước. Đề xuất mô hình hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ với văn bản quan trọng, cơ sở nền tảng của hệ thống đó là Luật lưu trữ. - Phần cuối cùng của luận văn là phần kết luận. Trên cơ sở nghiên cứu đề tài chúng tôi sẽ đưa ra những nhận xét và kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản chỉ đạo công tác lưu trữ là những cơ sở pháp lý quan trọng để đưa công tác lưu trữ phát triển góp phần vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, đưa ra những khuyến nghị. Đề tài mang tính chiến lược phát triển ngành lưu trữ do vậy không tránh khỏi khiếm khuyết trong những giải pháp mà chúng tôi nêu trong luận văn, bởi vì những vấn đề đề cập nghiên của đề tài mang tính vĩ mô nên đã có rất nhiều nhà quản lý, nhà khoa học trăn trở và suy nghĩ. Tuy nhiên do tính cấp bách của vấn đề nên chúng tôi đã mạnh dạn nêu ra và nghiên cứu. Do vậy chúng tôi hy vọng rằng nếu đề tài được chấp thuận thì nó sẽ là những tham khảo cho các nhà khoa học, các nhà quản lý lưu trữ để xây dựng ngành lưu trữ mạnh góp phần vào công cuộc xây dựng đất nước phát triển phồn vinh. Trong khi nghiên cứu đề tài chúng tôi đã găp không ít khó khăn trong việc tìm kiếm tài liệu và xin ý kiến chuyên gia, bởi vì vấn đề nghiên cứu rộng, khó mà thực sự nó đang rất được các nhà quản lý ngành lưu trữ quan tâm. Mặt khác, bản thân tác giả còn hạn T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 13 chế nhiều về trình độ chuyên môn lưu trữ cũng như kinh nghiệm quản lý nên không tránh khỏi những sai sót. Chúng tôi mong nhận được những góp ý của những nhà khoa học, những đồng nghiệp, những bạn đọc quan tâm. T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 14 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CÔNG TÁC LƢU TRỮ 1.1. Những vấn đề chung về văn bản quản lý nhà nƣớc 1.1.1. Khái niệm chung về văn bản Văn bản theo nghĩa rộng là phương tiện để ghi nhận và truyền đạt thông tin từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng ngôn ngữ nhất định hay bằng ký hiệu. Theo nghĩa hẹp thì văn bản là công văn giấy tờ được hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, công ty ... Văn bản hình thành ở các cơ quan, tổ chức chia thành 3 hệ thống chính: - Văn bản do cơ quan, tổ chức của Đảng từ Trung ương đến cơ sở ban hành thực hiện chức năng Đảng lãnh đạo. Ví dụ: Nghị quyết Trung ương Đảng, nghị quyết Đảng bộ ... - Văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Đó là hệ thống văn bản quản lý nhà nước. - Văn bản do các cơ quan, đoàn thể nhân dân ban hành thực hiện chức năng tham gia quản lý và phát huy dân chủ của nhân dân ở một lĩnh vực nào đó. Ví dụ: Công văn của Ban chấp hành Trung ương Hội Lưu trữ Việt Nam, công văn của Hội người cao tuổi quận Tây Hồ... Ngoài 3 hệ thống văn bản nêu trên còn có các loại văn bản do các viện nghiên cứu, các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh ... ban hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Ví dụ: công văn của Công ty T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 15 ... Tuy nhiên, ở một mức độ nào đó các văn bản này cũng đều có thể hiện chức năng quản lý nhà nước. 1.1.2. Văn bản quản lý nhà nƣớc Có rất nhiều định nghĩa khác nhau về văn bản quản lý nhà nước: “Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định thành văn do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành theo những thể thức thủ tục và qui chế luật định, mang tính quyền lực đơn phương, làm phát sinh những hệ quả pháp lý cụ thể. Theo nghĩa rộng văn bản quản lý nhà nước là phương tiện để ghi lại và truyền đạt thông tin giữa các cơ quan thuộc phạm vi hoạt động của mình” [34, tr.41]. Một khái niệm khác: “Văn bản quản lý nhà nước (văn bản luật, dưới luật và các văn bản khác) do các cơ quan trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước ban hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình được Nhà nước giao. Nó phải đảm bảo các quy định của nhà nước về thẩm quyền, hình thức, thể thức và thủ tục ban hành theo luật định” [1, tr.50]. Một định nghĩa khác nêu trong cuốn “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước” của tác giả PGS.TSKH Nguyễn Văn Thâm nêu: “Các văn bản hình thành trong hoạt động quản lý lãnh đạo nói chung là phương tiện quan trọng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hoặc các thông tin cần thiết hình thành trong quá trình quản lý của các cơ quan”[62,tr.30]. Như vậy các khái niệm trên và một số khái niệm khác nữa đều có một ý chung: văn bản quản lý nhà nước do các cơ quan nhà nước ban hành với mục đích phục vụ cho hoạt động quản lý. Những văn bản ban hành phải bảo đảm thẩm quyền, thể thức theo qui định. Căn cứ vào các khái niệm, qua phân tích, chúng tôi đưa ra nhận thức của mình về khái niệm văn bản quản lý nhà nước như sau: T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 16 Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định quản lý thành văn dùng để truyền đạt các quyết định quản lý, các thông tin quản lý, do các cơ quan nhà nước ban hành theo đúng thẩm quyền, thể thức, thủ tục và quy chế do luật định, mang tính quyền lực nhà nước đơn phương, làm phát sinh các hệ quả pháp lý cụ thể. Và như vậy định nghĩa đã nêu được đầy đủ các thành phần: cơ quan ban hành văn bản, mục đích ban hành văn bản, thẩm quyền ban hành, thể thức văn bản, có tính quyền lực, pháp lý và theo luật định. Tuy nhiên, biểu hiện pháp lý của các loại văn bản quản lý nhà nước không hoàn toàn giống nhau. Có những văn bản chỉ mang tính thông tin thông thường, có những văn bản lại mang lại tính chất cưỡng chế thực hiện. Chức năng của văn bản quản lý nhà nước Văn bản quản lý nhà nước có 3 chức năng chủ yếu: Chức năng thông tin: Được coi là chức năng chính của tất cả các loại văn bản, trong đó có văn bản quản lý nhà nước. Dưới dạng văn bản, thông tin thường có 3 loại: thông tin quá khứ, thông tin hiện hành, thông tin dự đoán. Chức năng pháp lý: Thể hiện ở 2 mặt: - Chúng chứa đựng các quy phạm pháp luật và các quan hệ luật pháp được hình thành trong hoạt động của các cơ quan và tổ chức nhà nước. - Là căn cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong điều hành công việc của các cơ quan, tổ chức nhà nước. T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 17 Chức năng quản lý: Thể hiện ở việc văn bản giúp các nhà lãnh đạo điều hành công việc hàng ngày, truyền đạt mệnh lệnh và kiểm tra cấp dưới theo yêu cầu của quá trình quản lý. Chức năng quản lý của văn bản được coi là chức năng đặc biệt nhất. Ngoài 3 chức năng cơ bản nêu trên, văn bản quản lý nhà nước còn có các chức năng: văn hoá, thống kê, sử liệu… Vai trò của văn bản quản lý nhà nước Vai trò pháp lý: Văn bản quản lý nhà nước có vai trò quan trọng trong việc xây dựng cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý của các cơ quan bởi vì văn bản quản lý nhà nước là một hệ thống pháp luật quản lý, các hệ thống văn bản quản lý nhà nước đều chứa đựng các qui phạm pháp luật, các thẩm quyền và hiệu lực quản lý nhất định, việc ban hành văn bản quản lý nhà nước nhằm chứa đựng những qui phạm pháp luật, thẩm quyền và hiệu lực pháp lý vào thực tiễn do yêu cầu hoạt động của cơ quan đơn vị nhà nước và công dân đặt ra, sự vi phạm pháp luật trong văn bản sẽ gây ra tác hại lớn hơn nhiều so với sự vi phạm pháp luật trong một hành vi cụ thể. Vai trò thực tiễn: Văn bản quản lý nhà nước đóng vai trò rất lớn trong hoạt động thực tiễn của Nhà nước và nhân dân vì các lẽ sau: Văn bản quản lý nhà nước là nguồn thông tin qui phạm, là công cụ quản lý; làm tốt công tác văn bản là góp phần thực hiện tốt 3 mục tiêu quản lý: năng suất, chất lượng và hiệu quả. V.I.Lênin đã nói: “các cơ quan Nhà nước phải hiểu làm công tác văn bản một cách chính xác và thuần thục. Sự buông lỏng công tác này không những làm cho công việc của từng cơ quan bị chậm trễ, hơn nữa làm cho toàn bộ hoạt động quản lý kém hiệu quả”[45, tr.206]. T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004 18