Tài liệu Hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của quốc hội và văn phòng quốc hội trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN Đỗ Thị Thanh HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN CỦA QUỐC HỘI VÀ VĂN PHÒNG QUỐC HỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Chuyên ngành : Lưu trữ học và tư liệu học Mã số : 51002 LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU HỌC HÀ NỘI - 2003 TRƯỜNG ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN QUỐC GIA ĐỖ THỊ THANH ttttttXây dựng hệ thống thông tin tài liệ lý Nhà nước ở Việt Nam hiện HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN CỦA QUỐC HỘI VÀ VĂN PHÒNG QUỐC HỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY CHUYÊN NGÀNH: LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU HỌC. MÃ SỐ: 5.10.02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. VŨ THỊ PHỤNG Hà nội, tháng 9 - 2003 BẢNG CÁC KÝ HIỆU VÀ CHỮ VIẾT TẮT Số TT Chữ viết tắt Viết đầy đủ 1 HĐDT Hội đồng Dân tộc 2 KT Ký thay 3 QPPL Quy phạm pháp luật 4 QH Quốc hội 5 TM Thay mặt 6 TL Thừa lệnh 7 VPQH Văn phòng Quốc hội 8 VB Văn bản 9 UBTVQH Uỷ ban Thường vụ Quốc hội LỜI MỞ ĐẦU ..................................................................................... 3 PHẦN NỘI DUNG: Chƣơng 1. Khái quát về các loại văn bản hình thành trong hoạt động của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội .... 12 1.1. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội ................................................................. 12 1.1.1. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của Quốc hội ................... 12 1.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của Văn phòng Quốc hội.. 18 1.2. Khái quát về các loại văn bản hình thành trong quá trình hoạt động của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội ................................ 25 1.2.1. Khái niệm về văn bản ................................................................ 25 1.2.2. Phân loại văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội ......... 25 1.2. 3. Chức năng của hệ thống văn bản Quốc hội và Văn phòng Quốc hội ............................................................. 32 Chƣơng 2: Sự cần thiết phải hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội .................................................35 2.1. Một số vấn đề tồn tại trong việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội............................................37 2.1.1. Tồn tại về thẩm quyền ban hành văn bản. ................................... 35 2.1.2. Tồn tại về quy trình ban hành văn bản ....................................... 42 2.1.3. Tồn tại về thể thức văn bản ......................................................... 55 2.1.4. Những tồn tại về bố cục của văn bản .......................................... 70 2.2. Ý nghĩa và sự cần thiết phải hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội. ............................ 74 Chƣơng 3: Một số giải pháp hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội ....................................................................77 3.1. Một số yêu cầu và nguyên tắc hoàn thiện ...................................... 77 3.1.1. Phải căn cứ vào những cơ sở pháp lý (tức là những quy định hiện hành của Nhà nước về văn bản ) để hoàn thiện. ... 78 3.1.2. Kế thừa những ưu điểm của việc xây dựng, ban hành văn bản hiện hành. ..................................................................... 78 3.1.3. Khắc phục những hạn chế trong việc xây dựng, ban hành văn bản hiện hành ...................................................................... 79 3.1.4. Kết hợp hoàn thiện về nội dung và hình thức văn bản: .............. 79 3.1.5. Việc hoàn thiện phải có tính khả thi. ........................................... 79 3.2. Các giải pháp hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội, và Văn phòng Quốc hội. ................................................ 80 3.2.1 Giải pháp về hoàn thiện thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội ..... 80 3.2.2. Giải pháp về hoàn thiện quy trình ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. ...................................................... 81 3.2.3. Giải pháp nhằm thống nhất và thực hiện việc mẫu hoá văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội............. 84 3.2.4. Giải pháp nhằm hoàn thiện kỹ thuật bố cục văn bản luật, pháp lệnh. ............................................................. 98 3.2.5. Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện trong việc hoàn thiện công tác xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội ........................................................... 111 KẾT LUẬN..............................................................................................................122 TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................................125 PHỤ LỤC........................................................................................................129 2 LỜI MỞ ĐẦU 1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI Bất kỳ một cơ quan nào trong quá trình hoạt động cũng đều dùng văn bản làm công cụ chủ yếu để trao đổi, truyền đạt thông tin và thực hiện chức năng quản lý của mình. Do vậy, văn bản đóng một vai trò hết sức quan trọng trong đời sống xã hội nói chung và trong lĩnh vực quản lý ở các cơ quan Nhà nƣớc nói riêng. Chất lƣợng của văn bản khi đƣợc ban hành có ảnh hƣởng nhất định đến hiệu quả hoạt động quản lý của một cơ quan. Có rất nhiều yếu tố tác động đến chất lƣợng văn bản, trong đó có vấn đề xây dựng và ban hành văn bản. Có thể nói rằng, hoàn thiện việc xây dựng và ban hành văn bản là để tạo ra nhữmg văn bản có chất lƣợng cao. Chính vì vậy, đây là một công tác mang ý nghĩa to lớn đối với tất cả các cơ quan Nhà nƣớc và cần đƣợc quan tâm nghiên cứu. Đặc biệt là đối với các cơ quan có vị trí quan trọng trong bộ máy Nhà nƣớc thì điều đó lại càng cần thiết và có nhiều ý nghĩa. Quốc hội là cơ quan có vị trí rất quan trọng trong bộ máy nhà nƣớc, có chức năng lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của bộ máy nhà nƣớc. Vì vậy, hệ thống văn bản đƣợc hình thành trong quá trình hoạt động của Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban khác của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội (từ đây xin đƣợc gọi tắt là Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội) có một vị trí đặc biệt quan trọng trong hệ thống văn bản của Nhà nƣớc ta. Trong đó, có những văn bản có giá trị pháp lý cao nhất nhƣ hiến pháp, các bộ luật, luật, pháp lệnh….Do vậy, hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội sẽ có tác dụng không nhỏ trong việc nâng cao chất lƣợng văn bản của Quốc hội. Từ đó, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong tình hình mới. Trong những năm gần đây, cùng với sự đổi mới hoạt động của Quốc hội, chất lƣợng của các văn bản do Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội ban hành đang ngày càng đƣợc nâng lên. Tuy nhiên, trên thực tế, việc ban hành các văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội còn có một số bất cập, thể hiện trên những khía cạnh sau đây: - Quy trình soạn thảo, ban hành các loại văn bản còn có một số vấn đề chƣa thật hợp lý và khoa học, nhất là đối với các loại văn bản thông thƣờng. 3 - Văn bản của Quốc hội chƣa đƣợc chuẩn hoá về thể thức văn bản. Điều này dẫn đến những khó khăn nhất định trong quá trình sử dụng, quản lý và tra tìm văn bản của cơ quan. - Kỹ thuật trình bày của các văn bản luật, pháp lệnh mới cũng nhƣ các văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung còn có những vấn đề chƣa thật thống nhất. Một trong những nguyên nhân của tình trạng trên là do, hiện nay, văn bản quy định công tác văn bản của Văn phòng Quốc hội là Quyết định số 1113/QĐ-HC về công tác văn thƣ - lƣu trữ, ban hành ngày 07 tháng 10 năm 1993 của Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội (từ đây xin đƣợc gọi tắt là Quyết định 1113) đã có nhiều điểm không còn phù hợp với thực tế, cần phải đƣợc điều chỉnh, bổ sung, chẳng hạn nhƣ việc quy định về thể thức của văn bản. Bởi vì, Quyết định 1113 của Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội đƣợc ban hành trƣớc thời điểm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực. Song cho đến nay, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, Văn phòng Quốc hội chƣa có quy định sửa đổi để điều chỉnh về lĩnh vực này. Là một cán bộ hiện đang công tác tại Văn phòng Quốc hội, hàng ngày có dịp tiếp xúc và tìm hiểu về văn bản của QH và các cơ quan của Quốc hội, tôi nhận thức rằng, việc nghiên cứu toàn diện cả phƣơng diện lý luận và thực tiễn để hoàn thiện việc xây dựng và ban hành văn bản của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội là một vấn đề bức xúc, có ý nghĩa thực tiễn để nâng cao chất lƣợng văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Xuất phát từ những lý do trên, tôi quyết định chọn đề tài“Hoàn thiện việc xây dựng và ban hành văn bản của Quốc hội và văn phòng Quốc hội trong giai đoạn hiện nay.” để làm luận văn cao học. Chọn vấn đề này, chúng tôi cũng mong muốn là với những kết quả nghiên cứu của đề tài có thể ứng dụng vào việc nâng cao chất lƣợng văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội; góp phần nhỏ bé vào nhiệm vụ chung của cơ quan. 2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VẤN ĐỀ Trong những năm gần đây, do sự đổi mới nhận thức về vai trò của văn bản trong hoạt động quản lý nên ngày càng có nhiều công trình đề cập đến vấn đề văn bản. Cho đến nay, đã có một số công trình nghiên cứu về vấn đề văn bản nói chung, văn bản của các thời kỳ lịch sử nói riêng, đó là: 4 - Đề cập về phƣơng diện lý luận văn bản, cho đến nay đã có nhiều cuốn sách có giá trị, đƣợc đánh giá nhƣ những “cẩm nang” cho các nhà quản lý, cán bộ nghiên cứu, ứng dụng trong công tác soạn thảo văn bản ở các cơ quan nhà nƣớc. Trong đó có một số công trình chuyên khảo của Phó Giáo sƣ, tiến sỹ khoa học Nguyễn Văn Thâm nhƣ: “Soạn thảo và sử lý văn bản trong công tác của cán bộ lãnh đạo và quản lý”, Nhà xuất bản Sự thật, năm 1992; “ Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý Nhà nước”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia năm 1997, sau đó đƣợc tái bản, bổ sung nhiều lần. Đây là những công trình đề cập một cách có hệ thống và tƣơng đối đầy đủ những vấn đề chủ yếu liên quan đến việc xây dựng và sử dụng văn bản quản lý nhà nƣớc nhƣ: Thẩm quyền ban ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vai trò của văn bản trong hoạt động quản lý nhà nƣớc, các quy trình soạn thảo, các mẫu văn bản.. Ngoài ra còn có những tác phẩm của tác giả khác nhƣ Lê Văn in với “ Phương pháp soạn thảo văn bản hành chính kèm theo mẫu các loại văn bản tham khảo, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia năm 1996; Tạ Hữu ánh với “Soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản quản lý nhà nước”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia năm 1999,…. và một số tác giả khác. Đây là những công trình đƣợc chúng tôi sử dụng làm cơ sở lý luận cho luận văn. - Về văn bản của các thời kỳ lịch sử, cho đến nay đã có nhiều bài viết, nhiều công trình nghiên cứu có giá trị, trong đó tập trung nhất là các công trình nghiên cứu về hệ thống văn bản thời kỳ phong kiến của Phó Giáo sƣ Vƣơng Đình Quyền và Tiến sĩ Vũ Thị Phụng. Đây là những nguồn tài liệu tham khảo có giá trị, giúp chúng tôi tìm hiểu về quá trình phát triển của hệ thống văn bản Nhà nƣớc Việt Nam. Bên cạnh đó, về vấn đề văn bản cũng là đề tài của nhiều luận văn, khoá luận của sinh viên khoa Lƣu trữ và Quản trị văn phòng, sinh viên Học viện Hành chính Quốc gia. Song hầu hết luận văn, bài khoá luận mới bƣớc đầu khảo sát, tìm hiểu hệ thống văn bản của các các cơ quan mà chƣa đƣa ra những giải pháp có tính hệ thống để hoàn thiện chúng. Tuy vậy, đây vẫn là nguồn tƣ liệu tham khảo trên nhiều phƣơng diện, dƣới nhiều góc độ về tình hình ban hành văn bản của các cơ quan. Việc nghiên cứu để hoàn thiện hệ thống văn bản, theo khảo sát của chúng tôi, cho đến nay đã có một số luận văn cao học nghiên cứu, cụ thể là: 5 - Luận văn của thạc sỹ Bùi Xuân Lự (Khoa Lƣu trữ và Quản trị văn phòng) với đề tài “Hoàn thiện hệ thống văn bản hành chính nhà nước ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong giai đoạn hiện nay”. - Luận văn của thạc sỹ Hà Quang Thanh (Học viện Hành chính Quốc gia) với đề tài: “Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý Nhà nước của hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước”. Các đề tài nghiên cứu trên, đã đề cập tƣơng đối có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc hoàn thiện hệ thống văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nƣớc. Các tác giả đã nêu và phân tích thực trạng về hệ thống văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nƣớc nói chung và hệ thống văn bản của chính quyền cấp tỉnh nói riêng. Trên cơ sở đó, các luận văn đã đƣa ra một số định hƣớng nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản của các cơ quan này. Có thể nói rằng, đây là các đề tài nghiên cứu rất hữu ích, mang tính khoa học và tính thực tiễn cao. Tuy nhiên, các đề tài trên mới chỉ tập trung nghiên cứu việc hoàn thiện việc ban hành văn bản của các cơ quan trong hệ thống hành pháp. Về văn bản của Quốc hội, duy nhất hiện nay có một đề tài nghiên cứu khoa học (đã nghiệm thu) mang tên “Nâng cao và hoàn thiện kỹ thuật văn bản luật, pháp lệnh” mã số đăng ký 2000-92-149. Tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu của đề này chỉ giới hạn đối với hai loại văn bản quan trọng là luật và pháp lệnh. Do vậy, đây là một đề tài nghiên cứu có tính chất chuyên sâu về kỹ thuật lập pháp. Luận văn của chúng tôi đã tiếp thu, kế thừa những kết quả nghiên cứu của các công trình nghiên cƣú trƣớc, đồng thời mở rộng nghiên cứu đối với các loại văn bản đƣợc hình thành trong quá trình hoạt động của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. 3. MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU Mục đích nghiên cứu của đề tài này là trên cơ sở phân tích làm rõ những bất cập đang tồn tại trong xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội; đánh giá các mặt đƣợc và chƣa đƣợc để đề xuất những giải pháp cụ thể, góp phần nâng cao chất lƣợng văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội – một hệ thống văn bản có vị trí quan trọng trong hệ thống văn bản quản lý Nhà nƣớc. Để đạt đƣợc mục tiêu trên, luận văn hƣớng vào triển khai nghiên cứu các nội dung chính sau: 6 - Khảo sát tình hình thực tế ban hành văn bản của cơ quan - Tìm hiểu, nghiên cứu sâu các quy định của Nhà nƣớc về công tác văn bản. Trên cơ sở đó, đối chiếu, so sánh giữa thực tế với với lý luận về văn bản để thấy đƣợc tính đặc thù trong xây dựng và ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan Quốc hội - Từ những khảo sát thực tế, kết hợp với việc nghiên cứu những cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về văn bản, luận văn đƣa ra một số giải pháp, góp phần hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội về các vấn đề nhƣ: Thẩm quyền, quy trình ban hành văn bản, thực hiện tiêu chuẩn hoá về thể thức văn bản. Trong đó, đi sâu tập trung nghiên cứu về thể thức văn bản. 4. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là việc xây dựng, ban hành các loại văn bản của Quốc hội, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội từ Quốc hội khoá X (Tức là từ năm 1997 đến nay). Bên cạnh đó, luận văn cũng nghiên cứu việc ban hành các loại văn bản của Văn phòng Quốc hội. Bởi vì, Văn phòng Quốc hội là cơ quan giúp việc của Quốc hội nên các hoạt động của Văn phòng Quốc hội có sự gắn bó chặt chẽ với hoạt động Quốc hội và chịu sự chi phối bởi các hoạt động của Quốc hội. Vì vậy, khi nghiên cứu văn bản của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội không thể không nghiên cứu văn bản của Văn phòng Quốc hội. Khi nghiên cứu hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của một cơ quan, chúng ta cần phải thực hiện đồng bộ các vấn đề nhƣ: - Hoàn thiện về thẩm quyền ban hành văn bản - Hoàn thiện về quy trình ban hành văn bản - Hoàn thiện về nội dung văn bản. - Hoàn thiện về thể thức văn bản. - Hoàn thiện về cách trình bày, diễn đạt, kỹ năng sử dụng ngôn ngữ…. Tuy nhiên, với khuôn khổ của một luận văn cao học, phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ tập trung giải quyết các vấn đề về: + Thẩm quyền, công dụng của các loại văn bản; + Quy trình ban hành. + Thể thức văn bản. 7 Trong phạm vi đề tài này, chúng tôi không đi sâu nghiên cứu, tìm hiểu về nội dung, về kỹ năng sử dụng ngôn ngữ, cách trình bày, diễn đạt văn bản. Chúng tôi cho rằng, để nghiên cứu các vấn đề này, ngƣời nghiên cứu phải có một vốn kiến thức nhất định về lĩnh vực ngôn ngữ học. Hơn nữa, hệ thống văn bản của QH bao gồm nhiều văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có nhiều văn bản có giá trị pháp lý cao đƣợc soạn thảo và ban hành bởi các chuyên gia về luật pháp. Để đánh giá về việc sử dụng ngôn ngữ và cách thức diễn đạt văn phong của những văn bản nhƣ vậy, đòi hỏi ngƣời nghiên cứu phải có kiến thức sâu rộng về lĩnh vực này. Do vậy, với kiến thức về lĩnh vực ngôn ngữ học và luật học của bản thân còn hạn chế, chúng tôi thấy rằng, đây là một vấn đề không đơn giản, cần phải đƣợc đầu tƣ nghiên cứu ở trình độ cao hơn. 5. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở vận dụng phƣơng pháp luận của triết học Mác – Lê nin, các nguyên tắc của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử. Trong quá trình triển khai nghiên cứu, luận văn đã sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ: - Khảo sát các loại văn bản do Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội ban hành (tập trung khảo sát văn bản đƣợc ban hành từ Quốc hội khoá X– tức từ năm 1997 đến nay).Từ đó dùng phƣơng pháp thống kê, đối chiếu so sánh để thấy đƣợc những kết quả đã đạt đƣợc và những hạn chế của việc xây dựng và ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. - Tổng hợp và phân tích những mặt ƣu điểm, mặt tồn tại của việc ban hành văn bản. Trên cơ sở đó, tìm ra các giải pháp cho việc hoàn thiện văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. 6. NHỮNG ĐÓNG GÓP CỦA LUẬN VĂN - Góp phần làm rõ thêm tính cấp thiết của việc hoàn thiện văn bản của Nhà nƣớc nói chung. Luận văn cung cấp tƣ liệu về tình hình thực tế ban hành các loại văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Tƣ liệu của luận văn có thể sử dụng là tài liệu tham khảo cho những ngƣời nghiên cứu về văn bản, từ đó thấy rõ tính bức xúc của việc hoàn thiện văn bản Nhà nƣớc trong phạm vi toàn quốc. 8 - Đề xuất các kiến nghị cụ thể để đảm bảo tính chuẩn hoá cho văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, tạo thuận lợi cho quá trình sử dụng và quản lý văn bản; đồng thời góp phần nâng cao chất lƣợng của những văn bản đƣợc ban hành. - Những kết quả nghiên cƣú của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho việc tiến hành sửa đổi Quyết Định 1113/QĐ-HC ban hành quy định về công tác văn thƣ - lƣu trữ của Văn phòng Quốc hội. 7. NGUỒN TÀI LIỆU THAM KHẢO: Trong quá trình nghiên cứu vấn đề, chúng tôi đã sử dụng nguồn tài liệu tham khảo chính sau đây: - Các giáo trình có tính chất lý luận chung về văn bản. Đây là nguồn tƣ liệu rất cần thiết trong quá trình nghiên cứu vấn đề. Bởi đây là những công trình nghiên cƣú tập trung, chuyên sâu về các vấn đề về văn bản, giúp chúng tôi hiểu sâu hơn về vai trò, công dụng của từng loại văn bản và cách phân loại đối với hệ thống văn bản quản lý Nhà nƣớc hiện nay. - Các văn bản của Đảng và nhà nƣớc quy định về soạn thảo, ban hành văn bản. - Các sách, tạp chí, các bài viết nghiên cứu về các vấn đề liên quan đến văn bản, trong đó tập trung nhất là các tạp chí “Nghiên cứu lập pháp”, tạp chí“Quản lý nhà nƣớc”, tạp chí “Lƣu trữ Việt Nam”... - Các luận án cao học, luận văn của sinh viên Khoa Lƣu trữ và quản trị văn phòng (Trƣờng Đại học Khoa học xã hội và nhân văn), Học viện Hành chính Quốc gia có liên quan đến vấn đề soạn thảo, ban hành các loại văn bản. - Nguồn văn bản thực tế đang đƣợc quản lý tại Phông lƣu trữ Quốc hội. Đây sẽ là nguồn tƣ liệu chủ yếu đƣợc sử dụng trong quá trình thực hiện đề tài. Đồng thời chúng cũng đƣợc sử dụng để làm phụ lục minh hoạ cho luận văn. 8. BỐ CỤC CỦA LUẬN VĂN Luận văn gồm 124 trang phần chính văn, đƣợc cấu trúc thành 3 chƣơng: Chƣơng 1: Khái quát về các loại văn bản hình thành trong hoạt động của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội. Nội dung của Chƣơng này là nêu một cách khái quát chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và của Văn 9 phòng Quốc hội. Bởi vì, muốn hiểu việc xây dựng và ban hành văn bản của một cơ quan, thì trƣớc hết phải hiểu đƣợc chức năng, nhiệm vụ của chủ thể ban hành ra văn bản đó. Văn bản là công cụ đồng thời là sản phẩm của quá trình quản lý. Do vậy, văn bản đƣợc ban hành là xuất phát từ việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của một cơ quan. Đồng thời, trong Chƣơng này, chúng tôi cũng nêu một cách khái quát một số vấn đề lý luận chung về văn bản. Trên cơ sở đó để trình bày khái lƣợc về các loại văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội. Chƣơng này là tiền đề giúp cho việc nghiên cứu ở các chƣơng sau. Chƣơng 2: Sự cần thiết phải hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội Đây là một trong hai chƣơng chính của luận văn. Trên cơ sở khảo sát thực tế tài liệu từ Quốc hội khoá X đến nay, chúng tôi đi sâu phân tích thực trạng về văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội trên các khía cạnh sau đây: - Về thẩm quyền ban hành và công dụng của các loại văn bản - Về quy trình ban hành của các loại văn bản - Về thể thức của các loại văn bản - Về bố cục của văn bản (tập trung vào hai loại văn bản: Luật và pháp lệnh). Trên cơ sở những thực trạng đó, trong chƣơng này chúng tôi đƣa ra và lý giải một số nguyên nhân của những tồn tại nêu trên. Chƣơng 3: Một số giải pháp hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Đây cũng là chƣơng cơ bản của luận văn. Trên cơ sở tổng kết thực trạng ở chƣơng 2, trong chƣơng này chúng tôi mạnh dạn đƣa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện việc ban hành văn bản cuả Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, trong đó nhấn mạnh vấn đề mẫu hoá và tiêu chuẩn hoá văn bản. Ngoài phần chính văn đƣợc trình bày trong các chƣơng, luận văn còn có lời mở đầu, kết luận, mục lục, tài liệu tham khảo và phần phụ lục (gồm các văn bản của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội đã ban hành, nhằm minh hoạ cho những vấn đề đƣợc trình bày trong luận văn). 10 Luận văn đã đƣợc hoàn thành với sự hƣớng dẫn tận tâm của cô giáo hƣớng dẫn – Tiến sĩ Vũ Thị Phụng và sự góp ý của các Thầy, Cô giáo Khoa Lƣu trữ học và Quản trị Văn phòng. Nhân dịp này, tôi xin đƣợc bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc. Trong quá trình thực hiện luận văn, tôi cũng luôn đƣợc Lãnh đạo Vụ Hành chính, Lãnh đạo Phòng Văn thƣ và các đồng nghiệp quan tâm, động viên, tạo điều kiện thuận lợi để hoàn thành luận văn. Ngoài ra, trong quá trình lấy tƣ liệu cho luận văn, tôi nhận đƣợc sự giúp đỡ nhiệt tình của các anh, các chị Phòng Lƣu trữ, Văn phòng QH và Học viện Hành chính Quốc gia. Nhân dịp này, tôi xin trân trọng cảm ơn vì sự giúp đỡ quý giá đó. Dù cố gắng rất nhiều, nhƣng đây là một đề tài có nội dung phức tạp, phạm vi nghiên cứu rộng, nên dù đã cố gắng rất nhiều, nhƣng chắc chắn luận văn của chúng tôi không tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định, cần đƣợc tiếp tục trao đổi và hoàn thiện. Chúng tôi rất mong nhận đƣợc sự góp ý của các thầy, cô và các bạn./. Hà Nội, ngày 9 tháng 10 năm 2003 Tác giả Đỗ Thị Thanh 11 CHƢƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ CÁC LOẠI VĂN BẢN HÌNH THÀNH TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI VÀ VĂN PHÒNG QUỐC HỘI 1.1. CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ, CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA QUỐC HỘI VÀ VĂN PHÕNG QUỐC HỘI . 1.1.1. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của Quốc hội 1.1.1.1. Chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội QH nƣớc ta là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất và là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Trong suốt quá trình hình thành và phát triển của mình, QH Việt Nam luôn đƣợc thừa nhận là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, là nơi tập trung tất cả quyền lực nhà nƣớc. Xuất phát từ vị trí là cơ quan đại diện của nhân dân, QH Việt Nam không phải là cơ quan lập pháp đơn thuần. Có thể nói tính đại diện của nhân dân, bản chất là cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nƣớc sẽ quyết định phƣơng thức hoạt động của QH. QH Việt Nam không chỉ thực hiện hoạt động lập pháp mà còn thực hiện cả những hoạt động thuộc lĩnh vực hành pháp và tƣ pháp Điều 83, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) đã khẳng định: “QH là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Theo Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức QH, các chức năng, nhiệm vụ của QH có thể khái quát nhƣ sau: a) Lập hiến và lập pháp: QH là cơ quan duy nhất có quyền ban hành hiến pháp và sửa đổi hiến pháp; ban hành luật và sửa đổi luật. Lập hiến và lập pháp là một trong những chức năng quan trọng của QH Việt Nam. Chức năng này đã đƣợc thể hiện xuyên suốt qua các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp 1992. Qua mỗi bản hiến pháp, chức năng lập pháp của QH đƣợc kế thừa, phát triển và ngày càng đƣợc làm rõ, quy định cụ thể hơn, đặc biệt là từ Hiến pháp 1992, về mặt pháp lý cũng nhƣ trên thực tế, quyền lập pháp của QH đang đƣợc tiếp tục hoàn thiện. b) Quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước: +Về kinh tế – xã hội: QH quyết định mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, những vấn đề quốc kế dân sinh; quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nƣớc. 12 + Về tài chính tiền tệ: QH quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán ngân sách Nhà nƣớc, phân bổ ngân sách trung ƣơng và địa phƣơng, phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách nhà nƣớc; quy định sửa đổi và bãi bỏ các thứ thuế; + Về quốc phòng an ninh: QH quyết định những vấn đề hệ trọng của đất nƣớc nhƣ quyết định vấn đề chiến tranh và hoà bình; quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác nhằm bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia; quyết định vấn đề đại xá; + Về đối ngoại: QH quyết định chính sách cơ bản về đối ngoại; phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ƣớc quốc tế đã đƣợc ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nƣớc; + QH quyết định việc trƣng cầu ý dân c) Trong lĩnh vực tổ chức Nhà nước: + QH quyết định vấn đề tổ chức bộ máy Nhà nƣớc từ trung ƣơng đến địa phƣơng nhƣ: quy định tổ chức và hoạt động của QH, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và chính quyền địa phƣơng; + QH quyết định thành lập, bãi bỏ các Bộ, cơ quan ngang Bộ của Chính phủ; thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; thành lập hoặc giải thể các đơn vị hành chính, các đặc khu kinh tế; + QH bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nƣớc, Phó Chủ tịch nƣớc, Chủ tịch QH, các Phó Chủ tịch QH và các Uỷ viên UBTVQH, Thủ tƣớng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân tối cao; + QH phê chuẩn đề nghị của Chủ tịch nƣớc về danh sách thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh; phê chuẩn đề nghị của Thủ tƣớng Chính phủ về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng và các thành viên khác của Chính phủ; + QH bỏ phiếu tín nhiệm đối với những ngƣời giữ các chức vụ do QH bầu hoặc phê chuẩn; + QH bầu Uỷ ban thẩm tra tƣ cách Đại biểu QH và căn cứ vào báo cáo của Uỷ ban mà quyết định xác nhận tƣ cách đại biểu của QH. + QH quy định hàm, cấp trong các lực lƣợng vũ trang nhân dân, hàm cấp ngoại giao và những hàm, cấp Nhà nƣớc khác; quy định huân chƣơng, huy chƣơng và danh hiệu vinh dự Nhà nƣớc. 13 + QH có quyền bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nƣớc, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát Nhân dân tối cao khi các văn bản đó trái vơí Hiến pháp, luật và nghị quyết của QH; d) Giám sát các hoạt động của Nhà nước và việc tuân theo pháp luật: + QH thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nƣớc + QH thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo hiến pháp, luật và nghị quyết của QH; xét các báo cáo hoạt động của Chủ tịch nƣớc, UBTVQH, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao + QH thực hiện quyền giám sát tối cao thông qua hoạt động tại các kỳ họp QH, hoạt động của UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban của QH và các Đại biểu QH. Giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nƣớc đƣợc hiểu là sự giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc cao nhất đối với toàn bộ các lĩnh vực hoạt động của Nhà nƣớc. Đƣơng nhiên, theo sự phân công, phân cấp QH không thực hiện sự giám sát đối với những việc, đơn vị cụ thể trong toàn bộ bộ máy Nhà nƣớc. QH chỉ xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của những hoạt động và các quyết định của các cơ quan Nhà nƣớc, hoặc căn cứ vào Nghị quyết của QH để đánh giá, nhận xét hoạt động của Chính phủ, các Bộ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Tuy nhiên, đối với những vấn đề mà cử tri quan tâm hoặc vụ việc tuy nhỏ, xảy ra ở địa phƣơng, nhƣng tính chất ảnh hƣởng rất nghiêm trọng thì QH cũng cần có ý kiến của mình để đảm bảo sự việc đƣợc kiểm soát ở cấp cao nhất và có ý nghĩa phòng ngừa trên phạm vi cả nƣớc. Nhƣ vậy, QH là cơ quan có vị trí đặc biệt quan trong trong hệ thống bộ máy Nhà nƣớc. Mọi vấn đề quan trọng của đất nƣớc đều do QH quyết định. 1.1.1.2. Cơ cấu tổ chức của Quốc hội Theo quy định của Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức QH thì QH đƣợc hiểu là là một tổ chức tập thể của tất cả đại biểu QH. Hiệu quả hoạt động của QH đƣợc bảo đảm bằng hiệu quả hoạt động của hai kỳ họp QH, hoạt động của UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban và đại biểu QH. Nhƣ vây, trong cơ cấu tổ chức của QH nƣớc ta, ngoài QH còn có các cơ quan của QH, đó là: - UBTVQH là cơ quan thƣờng trực của QH - HĐDT - Uỷ ban Pháp luật - Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách; 14 - Uỷ ban Quốc phòng và An ninh; - Uỷ ban Văn hoá, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng; - Uỷ ban Về các vấn đề xã hội - Uỷ ban Khoa học Công nghệ và Môi trƣờng - Uỷ ban Đối ngoại UBTVQH, HĐDT và các Uỷ ban của QH đều do QH thành lập và trực thuộc QH, có quy chế hoạt động thƣờng xuyên. Tính chất thƣờng xuyên của các các cơ quan này là điều kiện đảm bảo tính liên tục của các hoạt động của QH, khi bản thân QH không hoạt động thƣờng xuyên và bản thân đại biểu QH không mang tính chuyên nghiệp nhƣ nghị sỹ QH tại các quốc gia khác. Mặt khác, việc Hiến pháp 1992 quy định: HĐDT và các Uỷ ban có một số thành viên hoạt động theo chế độ chuyên trách là sự thể hiện cho xu hƣớng chuyên nghiệp hoá hoạt động đại biểu của một số đại biểu nhất định trong thời gian nhiệm kỳ. Nhiệm kỳ hoạt động của các cơ quan này theo nhiệm kỳ của QH (nhiệm kỳ của QH đƣợc quy định là 05 năm, kể từ kỳ họp thứ nhất của QH khoá đó đến kỳ họp thứ nhất của QH khoá sau) a) Uỷ ban Thường vụ Quốc hội: UBTVQH là cơ quan thƣờng trực của QH. Đây là một nét mang tính đặc thù của QH Việt Nam. Bởi vì xuất phát từ đặc điểm: QH Việt nam không hoạt động thƣờng xuyên (mỗi năm QH họp 02 lần). Vì vậy, QH phải có một cơ quan thƣờng trực để giải quyết những vấn đề trong thời gian QH không họp. UBTVQH làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. UBTVQH có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: - Công bố và chủ trì việc bầu cử đại biểu QH - Tổ chức việc chuẩn bị, triệu tập và chủ trì các kỳ họp QH; - Giải thích hiến pháp, luật, pháp lệnh; - Ra pháp lệnh về những vấn đề đƣợc QH giao; - UBTVQH giám sát việc thi hành hiến pháp, luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; giám sát hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Toà án nhân dân tôí cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với hiến pháp, luật, nghị quyết của QH và trình QH quyết định việc huỷ bỏ các văn bản đó; huỷ bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. 15 - Giám sát và hƣớng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân; bãi bỏ các nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng trong trƣờng hợp Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân. - Chỉ đạo, điều hoà, phối hợp hoạt động của HĐDT và các Uỷ ban của QH; hƣớng dẫn và bảo đảm điều kiện hoạt động của các đại biểu QH - Trong trƣờng hợp QH không thể họp đƣợc, quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh khi nƣớc nhà bị xâm lƣợc và báo cáo QH xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất của QH; quyết định tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nƣớc hoặc ở từng địa phƣơng, theo đề nghị của Hội đồng Quốc phòng và An ninh hoặc Thủ tƣớng Chính phủ và kiến nghị của Uỷ ban Quốc phòng và An ninh của QH; - Thực hiện quan hệ đối ngoại của QH; - Tổ chức trƣng cầu ý dân theo quyết định của QH. Cơ cấu tổ chức của UBTVQH gồm có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên. Hiện nay, UBTVQH có 03 Ban trực thuộc: Ban Công tác lập pháp, Ban Công tác đại biểu và Ban Dân nguyện. Ba Ban này vừa mới đƣợc UBTVQH thành lập tháng 3/2003 3. Ba Ban này có trách nhiệm giúp UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban của QH về các lĩnh vực chuyên môn nhƣ về công tác đại biểu, về công tác xây dựng pháp luật và về công tác dân nguyện. Về tổ chức của các Ban này gồm có Trƣởng ban, các Phó Trƣởng ban và vụ giúp việc cho từng Ban, cụ thể: - Ban Công tác lập pháp có Trƣởng ban, các Phó Trƣởng ban và vụ giúp việc là Vụ Công tác lập pháp; - Ban Công tác đại biểu có Trƣởng ban, các Phó Trƣởng ban và vụ giúp việc là Vụ Công tác đại biểu; 3 Ban Công tác đại biểu được thành lập theo Nghị quyết số 368/2003/NQUBTVQH11 của UBTVQH, ban hành ngày 17/3/2003; Ban Công tác lập pháp được thành lập theo Nghị quyết số 369/2003/NQ-UBTVQH11 ban hành ngày 17/3/2003; Ban Dân nguyện được thành lập theo Nghị quyết số 370/2003-NQ-UBTVQH11 ban hành ngày 17/3/2003. 16 - Ban Dân nguyện có Trƣởng ban, các Phó Trƣởng ban và vụ giúp việc là Vụ Dân nguyện; Trƣởng ban là ngƣời chịu trách nhiệm trƣớc UBTVQH về công tác của Ban; các Phó Trƣởng ban giúp Trƣởng ban thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Trƣởng ban. Khi Trƣởng ban vắng mặt thì một Phó Trƣởng ban đƣợc Trƣởng ban uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn cuả Trƣởng ban. b) HĐDT và các Uỷ ban của QH Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) và Luật Tổ chức QH, HĐDT và 7 Uỷ ban do QH bầu ra trong số các đại biểu QH. Số thành viên của HĐDT và các Uỷ ban do QH quy định. Nhiệm kỳ hoạt động của HĐDT và các Uỷ ban theo nhiệm kỳ của QH. - Về cơ cấu tổ chức: HĐDT gồm: Chủ tịch HĐDT, các Phó Chủ tịch và các uỷ viên; Các Uỷ ban gồm: Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm và các uỷ viên. Theo luật định, HĐDT và các Uỷ ban đều có 03 nhiệm vụ chủ yếu là: - Thực hiện nhiệm vụ về công tác xây dựng pháp luật nhƣ trình QH, UBTVQH ý kiến về chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh; thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh có liên quan đến lĩnh vực mà mình phụ trách; các dự án và báo cáo khác do QH, UBTVQH giao, ví dụ nhƣ: + HĐDT đƣợc giao quyền thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh và dự án khác liên quan đến vấn đề dân tộc; + Uỷ ban pháp luật có nhiệm vụ thẩm tra dự án luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nƣớc, về hình sự, dân sự, hành chính; thẩm tra các báo cáo của Chính phủ về việc giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân, về công tác phòng ngừa và chống vi phạm pháp luật và tội phạm, công tác thi hành án, các báo cáo công tác của Chánh án Toà án nhân dân tối cao, của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao v.v…Ngoài ra Uỷ ban pháp luật còn thực hiện thẩm tra các dự án khác do QH, UBTVQH giao; - Giám sát việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH; giám sát hoạt động của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong việc thực hiện chính sách về lĩnh vực mà các cơ quan của QH phụ trách. - Kiến nghị với QH, UBTVQH về những vấn đề trong phạm vi hoạt động của HĐDT và các Uỷ ban. Chẳng hạn, HĐDT có quyền kiến nghị các vấn đề về chính sách dân tộc của Nhà nƣớc; Uỷ ban quốc phòng và an ninh kiến nghị các vấn đề về chính sách quốc phòng và an ninh;….. Ngoài ra các 17