BỘ TƯ
PHÁP
UNE MAY, VAO DAY
COI
CO CON NHO NAY
VIỆN KHOA HỌC PHÁP LÝ
NGON LAM
HTTP://WWW.FREEWEBTOWN.COM/G
AIGOISAIGON/
E MAY, VAO DAY COI CO CON NHO NAY
NGON LAM
HTTP://WWW.FREEWEBTOWN.COM/G
BÁOAIGOISAIGON/
CÁO PHÚC TRÌNH
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ
“CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN XÂY DỰNG MÔ HÌNH
BỘ LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM"
BAN CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI
- Thạc sĩ Đặng Thanh Sơn- Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình
sự- Hành chính, Bộ Tư pháp - Chủ nhiệm Đề tài.
- Thạc sĩ Đỗ Hoàng Yến- Phó Vụ trưởng Vụ Phổ biến Giáo dục
Pháp luật, Bộ Tư pháp.
DANH SÁCH THAM GIA THỰC HIỆN ĐỀ TÀI
7537
22/10/2009
Hà Nội, tháng 5 năm 2008
DANH SÁCH THAM GIA ĐỀ TÀI
DANH SÁCH THAM GIA THỰC HIỆN ĐỀ TÀI
1. Cn. Nguyễn Quốc Việt- Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính,
Bộ Tư pháp.
2. ThS. Đặng Thanh Sơn, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự-Hành
chính,
Bộ Tư pháp.
3. PGS.TS Bùi Xuân Đức, Trưởng phòng nghiên cứu lý luận về Nhà
nước và Quản lý hành chính, Viện Nhà nước Pháp luật, Viện Khoa học xã hội
Việt Nam.
4. TS. Hoàng Văn Tú, Phó Vụ trưởng Vụ Công tác Lập pháp, Văn
phòng Quốc hội.
5. Cn. Trương Khánh Hoàn, Chuyên viên chính, Vụ Pháp luật Hình sựHành chính, Bộ Tư pháp.
6. TS. Trần Minh Hương, Chủ nhiệm Khoa Luật Hành chính, Trường
Đại học Luật Hà Nội.
7. ThS. Đặng Đình Luyến, Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc
hội.
8. TS. Phạm Tuấn Khải, Phó Trưởng ban Ban Xây dựng Pháp luật, Văn
phòng Chính phủ.
9. ThS. Đỗ Hoàng Yến, Phó Vụ trưởng Vụ Phổ biến Giáo dục Pháp
luật, Bộ Tư pháp.
10. Cn. Đoàn Minh Tuấn, Phó Cục trưởng Cục Kiểm lâm Bộ Nông
nghiệp và Phát triển Nông thôn.
11. TS. Đặng Anh, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Công an.
12. TS. Đặng Văn Khanh, Giám đốc Sở Tư pháp thành phố Hà Nội.
13. ThS. Hoàng Minh Sơn, Chuyên viên chính Cục Bảo vệ Môi trưởng,
Bộ Tài nguyên và Môi trường.
14. Cn. Nguyễn Văn Hoàn, Chuyên viên chính Vụ Pháp luật Hình sựHành chính, Bộ Tư pháp.
15. Cn. Đào Thị Thu An, Chuyên viên Vụ Pháp luật Hình sự-Hành
chính, Bộ Tư pháp.
16. Cn. Nguyễn Thị The, Đại tá, Trưởng phòng Pháp luật Hành chính
Vụ Pháp chế, Bộ Công an.
2
MỤC LỤC BÁO CÁO PHÚC TRÌNH
CƠ CẤU
TIÊU ĐỀ
TRANG
Danh sách tham gia đề tài
02
Bảng từ viết tắt
03
Phần thứ nhất Một số vấn đề chung, trực tiếp liên quan đến đề tài
06
I.
Tính cấp thiết của đề tài
06
II.
Mục tiêu, phạm vi nghiên cứu của đề tài
08
III.
Phương pháp nghiên cứu đề tài
11
IV.
Quá trình nghiên cứu đề tài
12
V.
Đóng góp của đề tài
15
Một số vấn đề cơ bản về lý luận và thực tiễn liên
quan đến việc nghiên cứu mô hình BLXLVPHC
16
I.
Một số vấn đề về lý luận
16
II.
Cơ sở thực tiễn xây dựng mô hình BLXLVPHC ở Việt
Nam
31
Phần thứ ba
Một số định hướng cơ bản xây dựng mô hình
BLXLVPHC ở Việt nam
53
I.
Sự cần thiết xây dựng BLXLVPHC ở Việt Nam
53
II.
Các yếu tố cơ bản cấu thành mô hình BLXLVPHC ở
Việt Nam
57
III.
Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng cơ cấu, bố cục
của BLXLVPHC và định hướng những nội dung cơ bản
của BLXLVPHC
60
1.
Về phạm vi điều chỉnh của Dự án BLXLVPHC
61
Phương án I.
Xây dựng Dự án BLXPVPHC (chỉ quy định về xử phạt
VPHC)
61
Phương án II.
Xây dựng Dự án BLXLVPHC (quy định XPVPHC và
các biện pháp xử lý hành chính khác)
65
2.
Về đối tượng áp dụng của BLXLVPHC hay
BLXPVPHC
66
3.
Về cơ cấu, bố cục của BLXLVPHC hay BLXPVPHC
70
Phần thứ hai
3
4
Mối quan hệ giữa BLXLVPHC với các đạo luật chuyên
ngành khác
74
Kết luận và khuyến nghị
79
I.
Kết luận
79
II.
Một số khuyến nghị của Đề tài
81
Phần thứ tư
4
Bảng từ viết tắt:
1. VPHC: Vi phạm hành chính
2. XLVPHC: Xử lý vi phạm hành chính
3. XPVPHC: Xử phạt vi phạm hành chính
4. PLXLVPHC: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính
5. BLXLVPHC: Bộ luật xử lý vi phạm hành chính
6. BLXPVPHC: Bộ luật xử phạt vi phạm hành chính
7. VNDCCH: Việt Nam Dân chủ Cộng hòa
8. VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật
9. XHCN: Xã hội chủ nghĩa
5
PHẦN THỨ NHẤT
MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG,
TRỰC TIẾP LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
I. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
1. Trong những năm qua Đảng và Nhà nước Việt Nam đã và đang
tích cực tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế xã hội của
đất nước. Trong lĩnh vực kinh tế, Việt Nam thực hiện đổi mới và phát triển
nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong đời
sống xã hội, Việt Nam thực hiện từng bước cải cách, dân chủ hoá đời sống
xã hội, thực hiện chính sách công bằng xã hội1. Để đáp ứng yêu quản lý
Nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật, từng bước xây dựng và hoàn
thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa thì việc khẩn
trương xây dựng và từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam phù
hợp và đáp ứng yêu cầu của tiến trình cải cách nói trên đang đặt ra hết sức
cấp thiết.
Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là một bộ phận cấu thành của
Luật Hành chính Việt Nam, có vai trò và ý nghĩa to lớn trong việc đấu
tranh phòng chống vi phạm hành chính - một loại vi phạm pháp luật đang
diễn ra tương đối phổ biến và phức tạp hiện nay. Quá trình xây dựng và
hoàn thiện pháp luật XLVPHC theo hướng toàn diện, hiệu lực, hiệu quả,
bảo đảm thống nhất, đồng bộ với các hệ thống pháp luật khác trong tổng
thể hệ thống pháp luật của Việt nam nói chung chính là một trong những
yêu cầu của thực tiễn phát triển pháp luật hiện nay ở Việt Nam, đồng thời
cũng là yêu cầu đặt ra của “ Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 ” theo Nghị
quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 của Bộ Chính trị Ban
chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam.
1
“ ...Tổng sản phẩm trong nước (GDP) 5 năm (2001-2005) tăng bình quân
7,51%/năm...thu nhập bình quân đầu người tăng từ 5,7 triệu đồng năm 2000 lên trên
10 triệu đồng năm 2005, tăng 12,1%/năm và chỉ số phát triển con người FDI được
nâng lên(năm 2003 xếp thứ 108/177 nước với chỉ số 0,704 theo báo cáo Phát triển con
người của Liên Hợp quốc năm 2005)... cải cách hành chính có bước tiến mới, hiệu lực,
hiệu quả được tăng cường một bước; dân chủ trong xã hội tiếp tục được phát huy; an
ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội được bảo đảm; độc lập, chủ quyền và toàn vẹn
lãnh thổ được giữ vững...” - Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng
CSVN- NXB Chính trị Quốc gia, trang 142-160.
6
2. Một trong những yêu cầu của việc xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật Việt Nam là bảo đảm tính tương thích, từng bước hội nhập
với luật pháp quốc tế, tạo những thuận lợi cơ bản, giảm thiểu những rào
cản về pháp lý trong quá trình Việt Nam tham gia và trở thành quốc gia
thành viên của các tổ chức quốc tế chủ yếu và quan trọng trong cộng đồng
quốc tế. Quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật XLVPHC cũng vậy.
Yêu cầu bảo đảm tính tương thích và đáp ứng yêu cầu hội nhập cũng cần
phải đặt ra như là một trong những điều kiện tiên quyết đối với việc phát
triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật XLVPHC.
3. Thực trạng của pháp luật XLVPHC hiện hành, bên cạnh những
ưu điểm về vai trò to lớn trong đấu tranh ngăn chặn tình trạng VPHC đang
diễn ra phổ biến hiện nay thì hệ thống pháp luật này đã và đang bộc lộ
nhiều tồn tại, bất cập mà chủ yếu là tình trạng chồng chéo, trùng lắp, mâu
thuẫn giữa các quy định trong hệ thống pháp luật về XLVPHC hiện hành;
tình trạng lạc hậu, thiếu tính khả thi của nhiều quy định về XLVPHC, tình
trạng trống vắng nhiều quy định về một số vấn đề lớn trong XLVPHC...tất
cả đang tạo nên những thách thức về tính hiệu lực, hiệu quả của pháp luật
về XLVPHC trong việc đấu tranh phòng, chống các vi phạm pháp luật
trong đời sống xã hội.2 Bên cạnh đó, thực trạng này cũng đang tạo ra sự
không đồng bộ, mất cân đối trong sự phát triển của cả hệ thống pháp luật
tổng thể của Việt Nam nói chung. Đó cũng là một trong những nguyên
nhân gây nên tình trạng sự mâu thuẫn, chồng chéo của cả hệ thống pháp
luật, điển hình là quy định trong một số văn bản luật ban hành gần đây3.
Yêu cầu về nâng cấp và pháp điển hoá hệ thống pháp luật XLVPHC hiện
hành đã trở thành yêu cầu có tính bức xúc nhằm trực tiếp phục vụ cho việc
khẩn trương xây dựng một Bộ luật (hay luật) về XLVPHC để đáp ứng cơ
2
Xem thêm“ Báo cáo tổng kết tình tình thực hiện pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính” số 3225/BTP/PLHSHC ngày 01/11/2005 của Ban soạn thảo Dự án
Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính và “Báo cáo tổng kết tình tình thực hiện Pháp lệnh
Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành
Pháp lệnh” số 31/BTP/PLHSHC ngày 15/4/2007 của Ban soạn thảo Dự án Pháp l ệnh
sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính.
3
Điển hình là Luật Cạnh tranh số 27/2004/QH11ngày 3/12/2004; Luật Sở hữu
trí tuệ số 50/ 2005/QH11 ngày 29/11/2005; Luật người lao động đi làm việc ở nước
ngoài theo hợp đồng ngày 29/11/ 2006 (có hiệu lực từ 1/7/2007) , Luật Quản lý thuế
ngày 29/11/ 2006 (có hiệu lực từ 1/7/2007)... các luật này đều có quy định về xử phạt vi
phạm hành chính không thống nhất, đồng bộ với quy định của PL XLVPHC 2002.
7
bản thực tế phòng, ngừa và đấu tranh với các VPHC và cải thiện tình trạng
thiếu đồng bộ của tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay.
4. Thực tế qua nghiên cứu hệ thống pháp luật của đại đa số các nước
khu vực Châu Á và trên thế giới hiện nay cho thấy tuyệt đại đa số các nước
đều áp dụng nguyên tắc tư pháp hoá việc xử lý đối với các vi phạm pháp
luật mà pháp luật Việt Nam coi đó là vi phạm hành chính. Điều đó có
nghĩa, việc xem xét, phán quyết, xử lý đối với cá nhân, tổ chức vi phạm
được thực hiện qua việc xét xử của cơ quan toà án. Xuất phát từ quan điểm
cho rằng việc áp dụng các chế tài xử phạt đối với cá nhân, tổ chức vi phạm
hành chính đều trực tiếp liên quan đến quyền cơ bản của công dân, đến lợi
ích hợp pháp của đối tượng vi phạm nên cần có sự xem xét công bằng và
khách quan của cơ quan tư pháp mà không phải do cơ quan hành chính
thực hiện. Luật pháp nhiều quốc gia còn quan niệm các hành vi VPHC
(theo quy định của pháp luật Việt Nam) đối với họ là những tội phạm hình
sự nhỏ và việc xét xử được cơ quan toà án tiến hành theo thủ tục rút gọn,
hết sức nhanh chóng và hiệu quả4. Đây là một thực tế pháp luật đặt ra có
tính bức thiết cho việc nghiên cứu để phát triển và hoàn thiện pháp luật
XLVPHC ở Việt Nam theo hướng hội nhập.
Xuất phát từ những lý do nêu trên, việc tiến hành triển khai nghiên
cứu Đề tài “ Cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc xây dựng mô hình Bộ
luật xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam” với quy mô một đề tài nghiên
cứu khoa học cấp Bộ là có cơ sở lý luận và thực tiễn vững chắc nhằm đáp
ứng và thiết thực phục vụ yêu cầu thực tế của hoạt động xây dựng và ban
hành pháp luật bởi vấn đề mà Đề tài đặt ra nghiên cứu cũng là một trong
nhưng dự án luật mà Nghị quyết của Quốc hội khoá XI đã chính thức đưa
vào Chương trình xây dựng pháp luật các năm 2005, 2006, 2007 và 2008.
II. MỤC TIÊU, PHẠM VI NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI
1. Mục tiêu, phạm vi nghiên cứu của Đề tài
Xuất phát từ hoạt động thực tiễn xây dựng và thực thi pháp luật
XLVPHC, việc nghiên cứu Đề tài nhằm hướng đến phân tích toàn diện
thực trạng pháp luật XLVPHC ở Việt Nam, xác định rõ những nguyên
4
Ví dụ, thực tế hiện nay ở Singapore, một buổi tối cơ quan Toà án có thể xét xử
từ 150-170 vụ án hình sự nhỏ mà theo quy định của pháp luật Việt Nam thì đó là những
vụ vi phạm hành chính. (Tư liệu khảo sát về xử phạt vi phạm hành chính do Thanh tra
Bộ Kế hoạch Đầu tư tổ chức năm 2006).
8
nhân làm nảy sinh những khó khăn, bất cập trong các hoạt động xây dựng
và thực thi luật pháp XLVPHC với mục tiêu cải cách một bước cơ bản hệ
thống pháp luật XLVPHC trên cơ sở những giải pháp hữu hiệu được đề
xuất để khắc phục những khó khăn bất cập nói trên, đáp ứng yêu cầu đấu
tranh phòng chống vi phạm hành chính hiện nay ở nước ta, góp phần tiếp
tục hoàn thiện tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam.
Việc nghiên cứu Đề tài nhằm đề xuất mô hình Bộ luật XLVPHC trên
cơ sở kết quả nghiên cứu về lý luận và thực tiễn xây dựng, thi hành
PLXLVPHC trong mấy chục năm qua và tham khảo có chọn lọc kinh
nghiệm pháp luật một số nước trên thế giới, từ đó đề xuất nhằm tạo dựng
một mô hình Bộ luật XLVPHC dựa trên kết quả của hoạt động pháp điển
hoá hệ thống pháp luật XLVPHC hiện hành, đồng thời bổ sung nhiều nội
dung mới có tính chất quan trọng, thiết yếu liên quan trực tiếp cả đến nội
dung và thủ tục XLVPHC. Bộ luật XLVPHC sẽ là văn bản quy phạm pháp
luật có hiệu lực pháp lý cao nhất quy định về XLVPHC, là cơ sở pháp lý cơ
bản, toàn diện và đầy đủ để tiến hành hoạt động xây dựng và thực thi pháp
luật XLVPHC một cách thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật
XLVPHC và trong tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung.
Việc nghiên cứu Đề tài này còn nhằm hướng đến làm rõ về mặt lý
luận và thực tiễn đối với một số vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong hoạt
động XLVPHC, đó là tính chất và phạm vi của XLVPHC đến đâu; nội
dung cải cách và định hướng phát triển của pháp luật XLVPHC trong
tương lai sẽ như thế nào để bảo đảm đáp ứng yêu cầu đấu tranh hữu hiệu
đối với loại vi phạm pháp luật này, đồng thời bảo đảm sự thống nhất, đồng
bộ trong mối liên hệ hữu cơ với phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng
của các chế định pháp luật khác, nhất là các quy định pháp luật quy định về
các loại trách nhiệm pháp lý khác (hình sự, dân sự, kỷ luật…); lộ trình cải
cách và hoàn thiện pháp luật XLVPHC ở Việt Nam sẽ như thế nào để bảo
đảm đáp ứng yêu cầu khách quan của tiến trình phát triển mọi mặt của đời
sống xã hội, đồng thời bảo đảm hiệu lực, hiệu quả, tính khoa học, tính khả
thi của pháp luật XLVPHC qua từng giai đoạn.
Tóm lại, có thể nói rằng, thông qua việc đánh giá thực tiễn tình hình
thi hành pháp luật về XLVPHC những năm qua, những khó khăn, tồn tại
trong thực tế thi hành pháp luật về XLVPHC; yêu cầu khách quan của việc
hoàn thiện và phát triển hệ thống pháp luật; kinh nghiệm và mô hình pháp
luật về XLVPHC của nước ngoài, Đề tài hướng đến mục tiêu cụ thể là
9
nhằm làm rõ một số vấn đề về nội dung mô hình Bộ luật XLVPHC và
những vấn đề trực tiếp liên quan đến mô hình Bộ luật nhằm phục vụ trực
tiếp cho hoạt động xây dựng Bộ luật XLVPHC (hay Luật) đã được đưa vào
Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội.
2. Phạm vi nghiên cứu
Trên cơ sở xác định rõ mục tiêu nghiên cứu của Đề tài phù hợp với
các căn cứ về lý luận và thực tiễn nêu trên, việc xác định phạm vi nghiên
cứu của Đề tài cần được thực hiện nhằm bảo đảm đạt được mục tiêu đã đặt
ra.
Như tên của Đề tài đã thể hiện rõ nội hàm của Đề tài nghiên cứu: đó
là việc nghiên cứu đề tài nhằm xác định mô hình Bộ luật XLVPHC dựa
trên những căn cứ có tính chất khoa học và thực tiễn. Vậy thì phạm vi của
Đề tài là phải tập trung nghiên cứu, phân tích, xử lý các nguồn thông tin, tư
liệu, số liệu qua thực tiễn thi hành pháp luật, tổng kết kinh nghiệm trong và
ngoài nước, phải vận dụng các quan điểm, luận cứ có tính khoa học… để
xác định mô hình Bộ luật XLVPHC cần phải xây dựng sẽ như thế nào trên
cơ sở các căn cứ có tính thực tiễn và tính lý luận bảo đảm tính logic, toàn
diện, chính xác và có tính thuyết phục cao. Xuất phát từ cách đặt vấn đề
như vậy, phạm vi nghiên cứu của Đề tài được xác định tập trung vào các
vấn đề chủ yếu sau đây:
- Một số vấn đề có tính chất lý luận trực tiếp liên quan đến việc xác
định mô hình Bộ luật XLVPHC như: một số khái niệm cơ bản về
XLVPHC; cơ sở pháp lý xác định cơ cấu, bố cục bắt buộc của bộ luật
(luật); kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về pháp luật XLVPHC,
về xử phạt VPHC…
- Một số vấn đề thực tiễn trực tiếp liên quan đến xây dựng mô hình
BLXLVPHC, chẳng hạn như: sơ lược quá trình phát triển của pháp luật
XLVPHC và sự cần thiết phải tiến hành pháp điển hoá để xây dựng Bộ luật
(Luật) về XLVPHC; những đặc điểm cơ bản của hệ thống pháp luật
XLVPHC hiện hành và những tồn tại, bất cập nảy sinh cần khẩn trương
khắc phục để bảo đảm hiệu lực hiệu quả của XLVPHC, đáp ứng yêu cầu
quản lý nhà nước, quản lý xã hội, yâu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước
pháp quyền Việt Nam XHCN.
- Những yếu tố cơ bản cấu thành mô hình BLXLVPHC, một số định
hướng cơ bản cho việc xây dựng BLXLVPHC và những khuyến nghị nhằm
10
tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật XLVPHC trong bối
cảnh hiện nay.
III. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
Đề tài được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lê
nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; các quan điểm của
Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền
Việt Nam XHCN của dân, do dân, vì dân. Những cơ sở lý luận này được
vận dụng vào hoàn cảnh Việt Nam hiện nay trong điều kiện nước ta đã và
đang tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế xã hội của đất
nước. Toàn bộ cơ sở hạ tầng xã hội đã và đang có những thay đổi lớn lao.
Nền kinh tế đất nước đã và đang trên đà phát triển theo cơ chế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa, đời sống kinh tế xã hội đạt những tiến bộ
đáng kể.5 Dân chủ xã hội ngày càng được mở rộng. Đời sống văn hóa tinh
thần ngày càng được chú trọng và nâng cao. Tất cả những nhân tố đó tác
động sâu sắc đến sự nhìn nhận và đánh giá về mặt lý luận đối với những
vấn đề liên quan đến xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền, tác
động đến việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt nam. Nghị
quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về “Chiến lược xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm
2020 ” và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 về “ Chiến lược Cải
cách tư pháp đến năm 2020” của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương
Đảng Cộng sản Việt Nam là những văn kiện quan trọng trong việc định
hướng về mặt lý luận đối với việc cải cách toàn bộ hệ thống pháp luật nói
chung và PLXLVPHC nói riêng trong giai đoạn hiện nay và trong thời gian
tới.
Đề tài sử dụng những phương pháp nghiên cứu sau:
- Phương pháp lịch sử;
- Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh; quy nạp, diễn giải
- Phương pháp lôgic, phương pháp thống kê…
5
Theo công bố mới đây của Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP)
năm 2006 thu nhập bình quân đầu người đạt 715 USD/năm. Đánh giá về chỉ số phát
triển HDI, Việt Nam đứng thứ 129 trong số các quốc gia xếp hạng. Vừa qua, Thủ tướng
Nguyễn Tấn Dung đã công bố năm 2007 thu nhập bình quân đầu người đạt
980USD/năm.
11
IV. QUÁ TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
1. Tình hình nghiên cứu Đề tài
Tại Việt nam cho đến nay, hầu như chưa có một công trình nghiên
cứu khoa học hay luận án tiến sĩ, thạc sĩ nào tiến hành nghiên cứu đầy đủ
và toàn diện về vấn đề này. Các nguồn thông tin khoa học quốc tế cũng
chưa tìm thấy công trình nghiên cứu khoa học nào đề cập trực tiếp đến vấn
đề này. Ngoại trừ một số giáo trình giảng dạy của một số trường đại học
như Đại học Quốc gia (Khoa Luật học), Đại học Luật Hà Nội, Đại học
Huế...hoặc một số tài liệu biên soạn phục vụ bồi dưỡng chuyên viên thi
chuyển ngạch lên chuyên viên chính của Học viện Hành chính quốc
gia...có đề cập đến pháp luật về XLVPHC nói chung, đến vấn đề xây dựng
và hoàn thiện pháp luật về XLVPHC ở những mức độ nông sâu khác nhau,
nhưng tựu chung lại chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề
này. Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp là cơ quan chủ trì một số đề tài
nghiên cứu khoa học cấp Bộ hoặc cấp cơ sở trực tiếp liên quan đến
PLXLVPHC6. Tuy nhiên, đây là lần đầu tiên Viện chủ trì việc nghiên cứu
Đề tài trực tiếp liên quan đến vấn đề xây dựng Bộ luật XLVPHC. Một số
tạp chí về nghiên cứu về nhà nước và pháp luật như tạp chí Dân chủ và
Pháp luật của Bộ Tư pháp7, tạp chí Nghề Luật của Học viện Tư pháp8, tạp
chí Luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội, tạp chí Nghiên cứu Lập
pháp của Văn phòng Quốc hội…cũng có một số bài viết của một số nhà
6
Đề tài nghiên cứu trong khuôn khổ Dự án về Tư pháp người chưa thành niên
thuộc Chương trình hợp tác tổng thể của Dự án Bảo vệ Trẻ em năm 2003, Viện Khoa
học Pháp lý- Bộ Tư pháp là cơ quan đối tác của UNICEF triển khai nghiên cứu Đề tài “
Nghiên cứu, đánh giá và phân tích tình hình người chưa thành niên vi phạm pháp luật
và hệ thống xử lý tại Việt Nam”(trong đó có một phần nội dung nghiên cứu, phân tích,
đánh giá về hệ thống xử lý bằng PLXLVPHC); Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2005 “
Bình luận khoa học Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 ” hoặc Đề tài khoa
học cấp cơ sở năm 2006 “ Hoàn thiện thủ tục hành chính và hình sự đối với người chưa
thành niên vi phạm pháp luật ở Việt Nam”.
7
Ví dụ, bài viết “ Quyền công dân, quyền con người và chỗ đứng của “ các biện
pháp xử lý hành chính khác” trong pháp luật về vi phạm hành chính” – của tác giả Trần
Thanh Hương đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 11/2005.
Chuyên đề “ Hoàn thiện các biện pháp xử lý hành chính khác theo pháp luật
Việt Nam” của tác giả Th.S Lê Ngọc Thạnh(tỉnh Đăc Lăk) đăng trên Tạp chí Dân chủ và
Pháp luật số 1/2006.
8
Bài viết “ Đổi mới tổ chức xét xử khiếu kiện hành chính theo tinh thần cải cách
tư pháp”-của tác giả TS. Nguyễn Thanh Bình(Học viện Tư pháp) và bài viết “ Nhằm
nâng cao hiệu quả xét xử hành chính của Toà án nhân dân “ của tác giả ThS.Hoàng
Quốc Hồng (Trường đại học Luật Hà Nội) –đăng trên Tạp chí Nghề Luật số 1/2006.
12
khoa học, chuyên gia pháp lý hoặc cán bộ làm công tác thực tiễn đề cập
đến vấn đề xây dựng và áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
nhưng chủ yếu dưới giác độ bàn luận về từng vấn đề đơn lẻ hoặc đề xuất
một số giải pháp nhằm giải quyết những vướng mắc trong thực tiễn trực
tiếp liên quan đến việc thi hành và áp dụng pháp luật XLVPHC. Chẳng hạn
như, bàn về vấn đề cưỡng chế hành chính, về các biện pháp xử lý hành
chính khác, về việc thi hành quyết định XPVPHC… Những thông tin, tài
liệu này ít nhiều mang tính chất tham khảo trong quá trình triển khai nghiên
cứu Đề tài này. Tuy nhiên, do nguồn thông tin tư liệu trực tiếp liên quan
đến phạm vi nghiên cứu của Đề tài hạn hẹp như vậy nên đây cũng là một
trong những trở ngại về nguồn tài liệu tham khảo (nhất là nguồn tham khảo
nước ngoài) đối với việc nghiên cứu Đề tài này bên cạnh một số trở ngại
khác về nguồn lực, thời gian, kinh nghiệm nghiên cứu.
2. Quá trình thực hiện Đề tài
Đề tài nghiên cứu về “ Cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc xây
dựng mô hình Bộ luật xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam” được triển
khai thực hiện căn cứ Quyết định số 71/QĐ-BTP ngày 1/2/2005 của Bộ
trưởng Bộ Tư pháp về Kế hoạch nghiên cứu khoa học của Bộ Tư pháp năm
2005.
Trong quá trình tiến hành đấu thầu để lựa chọn chủ thể thực hiện Đề
tài, Vụ Pháp luật Hình sự-hành chính, Bộ Tư pháp là đơn vị được chỉ định
thực hiện Đề tài này. Vụ đồng thời cũng là đơn vị được phân công chủ trì
việc xây dựng Dự án Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của
PLXLVPHC năm 2002 và nghiên cứu để xúc tiến xây dựng Dự án Bộ luật
(hoặc Luật) Xử lý vi phạm hành chính. Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính
đã chủ động xây dựng Đề cương sơ bộ, Đề cương chi tiết, bảo vệ thành
công trước Hội đồng khoa học cấp Bộ vào tháng 2/2005.
Sau khi hoàn thành thủ tục tiếp nhận bước đầu của việc thực hiện Đề
tài, Ban Chủ nhiệm Đề tài và Thư ký Đề tài đã được thành lập do Thạc sĩ
luật Đặng Thanh Sơn, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính,
Bộ Tư pháp làm Chủ nhiệm và Thạc sĩ luật Đỗ Hoàng Yến, chuyên viên
chính (hiện là Phó Vụ trưởng Vụ Phổ biến Giáo dục pháp luật) làm Thư ký
của Đề tài. Ban Chủ nhiệm và Thư ký Đề tài đã mời các Cộng tác viên là
các chuyên gia pháp lý, các nhà khoa học từ các cơ quan, tổ chức như Văn
phòng Chính phủ, Văn phòng Quốc hội, Viện Nhà nước và Pháp luật thuộc
13
Uỷ ban Khoa học xã hội Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, Bộ Công
an, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn... tham gia Đề tài.
Đề cương chi tiết của Đề tài đã được bảo vệ trước Hội đồng Tư vấn
xét duyệt Đề cương nghiên cứu của Đề tài do Hội đồng khoa học Bộ Tư
pháp tổ chức. Đề cương nghiên cứu bước đầu được đánh giá tốt. Ban Chủ
nhiệm Đề tài đã tổ chức nghiên cứu, tiếp thu kiến nghị của Hội đồng về
những nội dung cần bổ sung, sửa đổi trong cuộc họp thuyết minh Đề
cương của Đề tài.
Việc hoàn thiện Đề cương nghiên cứu được thực hiện trên cơ sở ý
kiến khuyến nghị của Hội đồng khoa học Bộ nêu trên và ý kiến tham gia
của tất cả các cộng tác viên của Đề tài trên tinh thần công khai, dân chủ.
Ban Chủ nhiệm Đề tài đã chính thức ký kết hợp đồng khoa học về việc
thực hiện Đề tài này với Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp vào tháng
4/2005.
Ban Chủ nhiệm Đề tài đã tổ chức cuộc họp Cộng tác viên vào ngày
23/5 2005 để phân công nghiên cứu, chuẩn bị các chuyên đề nghiên cứu
khoa học phục vụ Đề tài. Tiếp đó, lần lượt vào các ngày 25/1/2006;
4/4/2006 và 12/2006 Ban Chủ nhiệm và Thư ký Đề tài đã tổ chức các Tọa
đàm khoa học theo các chuyên đề nhằm trực tiếp phục vụ cho việc thảo
luận, trao đổi sâu rộng về các vấn đề đẩt trong quá trình các Cộng tác viên
nghiên cứu, chuẩn bị các chuyên đề của mình. Trên cơ sở kết quả các tọa
đàm khoa học, Ban Chủ nhiệm yêu cầu Cộng tác viên tiếp tục nghiên cứu,
chỉnh sửa để hoàn thiện nội dung các chuyên đề và sau đó tổ chức
nghiệm thu chuyên đề.
Báo cáo phúc trình Đề tài đã được Ban Chủ nhiệm đề tài và Thư ký
chủ động chuẩn bị trong quá trình thực hiện Đề tài. Công việc này được bắt
đầu từ khâu xây dựng Đề cương sơ bộ, Đề cương chi tiết với việc chỉnh lý
hoàn thiện trên cơ sở tiếp thu ý kiến xây dựng của các Cộng tác viên Đề tài.
Trên cơ sở nội dung của Đề cương chi tiết báo cáo phúc trình Đề tài, việc
thể hiện thành văn bản trọn vẹn do Ban Chủ nhiệm và Thư ký đề tài trực
tiếp thực hiện. Báo cáo phúc trình Đề tài đã được lấy ý kiến một số chuyên
gia, nhà khoa học để từng bước hoàn thiện.
Hội nghị Cộng tác viên đóng góp xây dựng và hoàn thiện Báo cáo
phúc trình đã được tổ chức nhằm phát huy tinh thần dân chủ và trí tuệ tập
thể trong việc giải trình và thể hiện các quan điểm khoa học cả về lý luận
14
và thực tiễn đối với các vấn đề trực tiếp liên quan đến phạm vi nghiên cứu
của Đề tài. Đây là kết quả tổng hợp của quá trình nghiên cứu của cả tập thể
các Cộng tác viên Đề tài, đòi hỏi chúng phải được thể hiện và chuyển tải
vào trong Báo cáo phúc trình đầy đủ, toàn diện và thấu đáo. Việc tham
khảo thêm ý kiến của các chuyên gia có kinh nghiệm lý luận và thực tiễn
trong lĩnh vực pháp luật hành chính nói riêng và trong công tác nghiên cứu
khoa học pháp lý nói chung cũng được thực hiện nhằm góp phần hoàn
thiện hơn nữa Báo cáo phúc trình của Đề tài.
Sau Hội nghị Cộng tác viên, Báo cáo Phúc trình Đề tài tiếp tục được
nghiên cứu, chỉnh sửa, hoàn thiện để trình Hội đồng nghiệm thu Đề tài.
V. ĐÓNG GÓP CỦA ĐỀ TÀI
1. Về mặt lý luận
Yêu cầu đầu tiên và trực tiếp về kết quả của Đề tài nghiên cứu là Đề
tài có giá trị áp dụng thiết thực trong việc nghiên cứu, xây dựng Bộ luật xử
lý vi phạm hành chính ở nước ta. Đồng thời, dưới giác độ lý luận chung thì
kết quả nghiên cứu của Đề tài còn là nguồn tham khảo thật sự hữu ích cho
việc nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về XLVPHC nói chung.
Kết quả nghiên cứu của Đề tài còn góp phần khởi xướng và là nguồn
động viên, cổ vũ cho các hoạt động nghiên cứu có tính định hướng phát
triển và hoàn thiện hệ thống PLXLVPHC ở Việt Nam hiện tại và trong
tương lai.
Kết quả nghiên cứu của Đề tài còn là nguồn tài liệu hữu ích phục vụ
cho việc đào tạo, giảng dạy và tham khảo về chuyên môn sâu trong việc
nghiên cứu lý luận pháp luật về XLVPHC ở Việt Nam.
2. Về mặt thực tiễn
Dự kiến kết quả nghiên cứu của Đề tài sẽ góp phần hữu ích thật sự
và là nguồn tham khảo quí báu cho việc xúc tiến xây dựng Dự án
BLXLVPHC theo Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội, đồng
thời cũng thiết thực hữu ích cho việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Pháp
lệnh XLVPHC năm 2002 đang được tiến hành và dự kiến ban hành trong
thời gian gần nhất.
15
PHẦN THỨ HAI
MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
LIÊN QUAN ĐẾN VIỆC NGHIÊN CỨU XÁC ĐỊNH MÔ HÌNH
BỘ LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH
I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ LÝ LUẬN
1. Khái niệm vi phạm hành chính (VPHC)
Khi đề cập đến vấn đề xử phạt hành chính thì một trong những nội
dung cần được quan tâm hàng đầu đó chính là cơ sở của việc xử phạt hành
chính. Cơ sở của việc xử phạt hành chính là có hành vi VPHC được pháp
luật quy định. Việc nghiên cứu về khái niệm hành vi VPHC vừa có ý nghĩa
lý luận quan trọng vừa mang tính thực tiễn sâu sắc, bởi lẽ, chỉ khi định
nghĩa được đúng về hành vi VPHC mới có thể xác định được các VPHC cụ
thể trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Xác định được đúng hành vi
VPHC (tức là xác định đúng cơ sở xử phạt) thì việc thực hiện xử phạt hành
chính mới đúng đắn, mới bảo đảm được quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà
nước, của tổ chức và cá nhân, phát huy được hiệu quả và mục đích của việc
xử phạt hành chính là nhằm lập lại trật tự quản lý nhà nước bị xâm hại, góp
phần giáo dục, người vi phạm và cảnh báo, phòng ngừa vi phạm trong
tương lai và tránh được sự tuỳ tiện trong xử phạt hành chính.
Trong thực tiễn thi hành và áp dụng pháp luật hiện nay, VPHC
thường được hiểu một cách chung nhất là hành vi vi phạm các quy tắc quản
lý của nhà nước nhưng không phải là tội phạm và bị xử lý theo thủ tục
hành chính mà không viện đến Tòa án và các thủ tục tư pháp. Trước đây,
khi Nhà nước ta chưa ban hành Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính
năm 1989 thì các văn bản pháp luật chỉ đề cập đến khái niệm “vi cảnh”9.
9
Khái niệm này chính thức được sử dụng trong “ Điều lệ xử phạt vi cảnh” ban
hành kèm theo Nghị định số 143/CP ngµy 27/05/1977. Theo quy định của Điều lệ xử
phạt vi cảnh thì tất cả những hành vi xâm phạm đến TTATXH mà có tính chất đơn giản,
rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự
hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh. Hình thức xử phạt
vi cảnh, theo quy định của Nghị định 143/CP được chia thành 04 loại, đó là: cảnh cáo;
phạt tiền từ 01 đến 10 đồng; phạt lao động công ích từ 01 đến 03 ngày; phạt giam từ 01
đến 03 ngày. Bên cạnh đó, Nghị định cũng quy định tịch thu phương tiện dùng vào việc
vi phạm tuỳ theo tính chất, mức độ của vi phạm; quy định thẩm quyền xử phạt với hình
16
Khái niệm “vi cảnh” theo Từ điển tiếng Việt10 được định nghĩa là việc “ vi
phạm luật lệ sinh hoạt ở nơi công cộng” như vi phạm quy định về giữ gìn
vệ sinh công cộng, trật tự công cộng, trật tự an toàn giao thông…v.v. Đây
là cách hiểu thông dụng nhất về khái niệm “vi cảnh”. Về sau, trong các văn
bản pháp luật do Nhà nước ta ban hành, khái niệm “vi cảnh” được hiểu
rộng hơn, không chỉ là những vi phạm luật lệ sinh hoạt nơi công cộng mà
được hiểu là những vi phạm nhỏ chưa đến mức hình sự. Theo Điều 2 của
Điều lệ về phạt vi cảnh ban hành kèm theo Nghị định số 143/CP ngày
27/5/1977 của Hội đồng Chính phủ, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định
số 200-HĐBT ngày 6/7/1985 của Hội đồng Bộ trưởng thì “vi cảnh” được
định nghĩa là “những hành vi xâm phạm đến trật tự an toàn xã hội mà có
tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức
truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc chưa đến mức xử phạt bằng các biện
pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh”. Về cụ thể, hành vi vi phạm
vi cảnh được các văn bản pháp luật trước đây quy định rất đa dạng, có
những hành vi mang tính chất đặc trưng của thời kỳ sau Cách mạng tháng 8
năm 1945, thời kỳ Nhà nước ta đang phải đấu tranh với “giặc đói”, “giặc
dốt” và giữ gìn chính quyền cách mạnh non trẻ mới được thành lập như:
người trên 8 tuổi mà không biết đọc, viết chữ quốc ngữ, hạn sau một năm
thì bị phạt tiền (Sắc lệnh số 20 ngày 8-9-1945 của Chính phủ lâm thời); vi
phạm về sử dụng điện thoại như bị bắt quả tang đã sửa đổi hoặc đặt thêm
những đường dây hay máy móc điện thoại thuê bao mà không được Chính
phủ cho phép (Sắc lệnh số 174 ngày 6-9-1946 của Bộ Nội vụ); thành lập,
hoạt động hội trái pháp luật; không chịu nộp thuế; không chịu đi dân công
(Nghị định số 273/TTg ngày 25-5-1953 của Thủ tướng Chính phủ); những
hành vi đã phạm tội nhưng chưa đáng phạt tù như làm tay sai cho địch,
chưa thực sự hối cải, lưu manh chuyên nghiệp v.v...Cũng có những hành vi
vi cảnh được quy định trong các văn bản pháp luật thời đó rất giống với các
vi phạm hành chính thời nay như “vi phạm quy tắc sử dụng ánh sáng trên
đường giao thông và trên phương tiện vận tải” (Nghị định số 273/TTg
ngày 25-5-1953 của Thủ tướng Chính phủ); “phơi rơm rạ, thóc lúa và các
thức phạt cảnh cáo, phạt tiền cho cán bộ có thẩm quyền của các ngành Kiểm lâm, Thuỷ
sản, Thương nghiệp Y tế, Giao thông vận tải... trong khi thừa hành công vụ ngoài lực
lượng cán bộ, chiến sĩ Công an là lực lượng có thẩm quyền áp dụng tất cả các hình thức
xử phạt mà Nghị định quy định.
10
Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học, Nhà Xuất bản Đà nẵng 1997, tr.
1073.
17
thứ khác trên đường phố, đường ô-tô; thả rông súc vật, chăn dắt súc vật
trên đường ô-tô, đường xe lửa; buộc súc vật vào cây cối, vào cọc tiêu, cột
báo hiệu ở hai bên đường” (Nghị định số 200-HĐBT ngày 6/7/1985 của
Hội đồng Bộ trưởng)…v.v.
Tại các nước trên thế giới, vi phạm hành chính (administrative
offense/violation) thường được hiểu chung là các hành vi vi phạm pháp luật
không phải là tội phạm, bị xử phạt bằng các chế tài hành chính. Ví dụ Pháp
lệnh của Hội đồng bang Milaca, Minnesota định nghĩa VPHC là hành vi vi
phạm quy định của Pháp lệnh này và phải chịu các hình thức xử phạt hành
chính theo quy định…”. Luật về xử phạt hành chính của Cộng hòa nhân
dân Trung hoa năm 1996 (Điều 3) định nghĩa VPHC là “hành vi vi phạm
trật tự hành chính của công dân và pháp nhân hoặc các tổ chức khác, bị áp
dụng các hình thức phạt hành chính được quy định bởi pháp luật theo quy
định của Luật này và các hình thức xử phạt này được giao cho các cơ quan
hành chính áp dụng theo thủ tục do Luật này quy định”. Theo Bộ luật về
XPVPHC của Cộng hòa liên bang Nga11 thì VPHC được định nghĩa là
“hành động (không hành động) của thể nhân hoặc pháp nhân, trái pháp
luật, có lỗi và bị Bộ luật này hoặc các luật của Cộng hòa liên bang Nga
quy định phải chịu trách nhiệm hành chính”.
Trong pháp luật Việt Nam, khái niệm “vi phạm hành chính” lần đầu
tiên được định nghĩa một cách chính thức tại Pháp lệnh Xử phạt vi phạm
hành chính ngày 30/11/1989, Điều 1 Pháp lệnh này quy định “vi phạm
hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô
ý, xâm phạm quy tắc quản lý Nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự
và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. Định nghĩa
này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi hành pháp luật và
đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật. Đến PLXLVPHC năm 1995
và sau đó là PLXLVPHC năm 2002 thì khái niệm VPHC không được định
nghĩa riêng biệt nữa mà được đưa “lẩn” vào trong khái niệm “xử lý vi
phạm hành chính”, nếu trích dẫn từ định nghĩa về “xử lý vi phạm hành
chính” được quy định tại khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh XLVPHC 200212 thì
11
Xem Điều 2.1. Bộ luật Xử phạt hành chính của Cộng hòa liên bang Nga.
Khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh XLVPHC quy định “Xử phạt vi phạm hành chính
được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức)
có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà
không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
18
12
VPHC được hiểu là hành vi cố ý hoặc vô ý của cá nhân, tổ chức, vi phạm
các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm
và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Về
ngôn ngữ thể hiện, chúng ta có thể thấy có đôi chút khác nhau giữa định
nghĩa về VPHC được quy định trong các Pháp lệnh về xử phạt/xử lý vi
phạm hành chính 1989, 1995 và 2002, tuy nhiên về bản chất hành vi VPHC
thì các định nghĩa trong các văn bản pháp luật này, về cơ bản, không có gì
khác nhau. Trong BLXLVPHC, khái niệm “vi phạm hành chính” cần thiết
phải được xác định rõ ràng vì đây chính là điểm xuất phát quan trọng cho
việc xác định các hành vi vi phạm trong từng lĩnh vực cụ thể và các chế tài
áp dụng đối với các hành vi VPHC một cách đúng đắn, chính xác và hiệu
quả. Theo chúng tôi, để xác định đúng bản chất và đưa ra định nghĩa chính
xác về “vi phạm hành chính”, trước tiên cần thiết phải khẳng định rằng
thực chất vi phạm hành chính là một loại vi phạm pháp luật nói chung, nó
mang đầy đủ những dấu hiệu đặc trưng của vi phạm pháp luật: đó là hành
vi khách quan được thể hiện thông qua hành động (hoặc không hành động)
của con người không đúng với quy tắc xử sự chung do nhà nước đặt ra
bằng các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành; hành vi đó thể hiện ý
chí của chủ thể thực hiện bằng sự cố ý hoặc vô ý đối với việc thực hiện và
nó xâm hại đến lợi ích của cộng đồng, trật tự xã hội và lợi ích của nhà nước
và bị áp dụng chế tài pháp lý mang tính cưỡng chế nhà nước. Các loại vi
phạm pháp luật có thể là vi phạm hành chính, vi phạm pháp luật dân sự, vi
phạm pháp luật về công chức, công vụ và vi phạm pháp luật hình sự.
Tương ưng với các loại vi phạm pháp luật nói trên có bốn loại trách nhiệm
pháp lý được áp dụng, tuỳ theo tính chát, mức độ vi phạm, đó là trách
nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm ký luật và trách nhiệm
hình sự. Vi phạm hành chính là một loại vi phạm pháp luật có
04 dấu
hiệu đặc trưng cơ bản sau đây:
Thứ nhất, VPHC là hành vi trái pháp luật, vi phạm các quy định của
pháp luật về trật tự quản lý hành chính nhà nước; tác hại (tính nguy hiểm)
do hành vi gây ra ở mức độ thấp, chưa hoặc không cấu thành tội phạm hình
sự. và hành vi đó được quy định trong các văn bản pháp luật về XPVPHC.
Đây chính là dấu hiệu “pháp định” của vi phạm.
Thứ hai, hành vi đó phải là một hành vi đã được thực hiện, phải là
một việc thực (fait), chứ không phải là trong ý thức hoặc dự định, đây có
thể coi là dấu hiệu “vật chất” (material) của vi phạm.
19
Thứ ba, hành vi đó do một cá nhân hoặc pháp nhân (tổ chức) thực
hiện, đây là dấu hiệu xác định“chủ thể” của vi phạm.
Thứ tư, hành vi đó là một hành vi có lỗi, tức là người vi phạm nhận
thức được vi phạm của mình, hình thức lỗi có thể là cố ý, nếu người vi
phạm nhận thức được tính chất trái pháp luật trong hành vi của mình, thấy
trước hậu quả của vi phạm và mong muốn hậu quả đó xảy ra hoặc ý thức
được hậu quả và để mặc cho hậu quả xảy ra; hình thức lỗi là vô ý trong
trường hợp người vi phạm thấy trước được hậu quả của hành vi nhưng chủ
quan cho rằng mình có thể ngăn chặn được hậu quả hoặc không thấy trước
hậu quả sẽ xảy ra dù phải thấy trước và có thể thấy trước được hậu quả của
vi phạm. Đây có thể coi là dấu hiệu “tinh thần” của vi phạm.
2. Phân biệt hành vi VPHC với tội phạm hình sự - sự chuyển hóa
VPHC thành tội phạm hình sự trong một số điều kiện cụ thể
Nhìn chung, VPHC hay tội phạm hình sự đều là hành vi vi phạm,
xâm hại trật tự pháp luật được đặt ra bởi Nhà nước. Vi phạm hay phạm
pháp (offence/violation) là những hành vi vi phạm pháp luật nói chung và
phải bị xử lý theo quy định của hệ thống chế tài tương ứng. VPHC
(administrative offence/ violation) bị xử lý bằng các chế tài hành chính, còn
tội phạm (criminal offence/crime) bị xử lý bằng các chế tài hình sự.
Căn cứ vào các dấu hiệu nhận biết VPHC nêu trên, về mặt lý thuyết,
chúng ta có thể phân biệt VPHC với tội phạm hình sự. Trong khi khái niệm
“vi phạm hành chính” thường gây nhiều tranh cãi, đặc biệt là trong những
trường hợp cụ thể thì khái niệm “tội phạm hình sự” dường như được hiểu
và định nghĩa khá thống nhất. Nói một cách đơn giản, tội phạm là hành vi
phạm pháp luật gây nguy hiểm cho xã hội được quy định trong Bộ luật
Hình sự do người có năng lực trách nhiệm hình sự thực hiện. Tuy nhiên, từ
lý luận đến thực tiễn luôn luôn là một khoảng cách, và ở đây cũng vậy,
trong thực tiễn có những trường hợp rất khó phân biệt hành vi VPHC và tội
phạm. Rất nhiều trường hợp cụ thể cần phải có sự phân tích rõ ràng, tỷ mỉ
hành vi vi phạm đó một cách toàn diện, thận trọng và khách quan, phân
tích cụ thể điều kiện xảy ra vi phạm, nhân thân người vi phạm, xác định
hình thức và mức độ của lỗi để có thể tìm ra điểm khác biệt trong hành vi
VPHC và tội phạm. Chỉ khi đó, đối chiếu với các quy định tương ứng của
pháp luật mới có thể giải quyết được vấn đề tính chất của vi phạm pháp
luật và áp dụng hình thức trách nhiệm pháp lý phù hợp. Mặc dù vậy, căn cứ
20
- Xem thêm -