TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI
Luật gia ĐINH VĂN MINH
Thanh tra Nhà nước
Tài phán hành chính và Toà án hành chính là vấn đề còn mới đối với
chúng ta hiện nay. Thiết lập hệ thống các cơ quan tài phán hành chính đặt ra
nhiều vấn đề lý luận, thực tiễn cần nghiên cứu. Điều đó đòi hỏi phải tính đến
kinh nghiệm của các nước có nền tài phán hành chính phát triển, vận dụng
những tri thức đó một cách khoa học, hợp lý vào các điều kiện cụ thể và đặc
thù của Việt Nam là việc làm cần thiết.
Xuất phát từ quan điểm đó, trong bài viết này, chủ yếu tập trung trình
bày sự hình thành và phát triển của hệ thống tài phán hành chính khác nhau
trên thế giới và những lý giải về nó qua các giai đoạn phát triển của nền tài
phán hành chính ở một số nước điển hình.
A. QUAN ĐIỂM CỦA CÁC NƯỚC VỀ TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH
Để có thể tiếp cận với vấn đề này, chúng ta lần lượt khảo sát sự hình
thành và phát triển của các hệ thống tài phán hành chính khác nhau trên thế
giới và lý giải về nó qua các giai đoạn lịch sử nền tài phán hành chính ở một
số nước điển hình.
I. LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ QUAN ĐIỂM VỀ CƠ QUAN TÀI PHÁN
HÀNH CHÍNH Ở CỘNG HOÀ PHÁP.
Có thể nói, Cộng hoà Pháp là nước có một lịch sử khá lâu đời trong
việc tổ chức cơ quan tài phán hành chính, từ gần 200 năm nay. Xuất phát từ
quan điểm độc đáo về sự phân chia quyền lực, dưới chế độ cũ, các Đại pháp
viện, một loại cơ quan toà án cao cấp có tính thẩm quyền xét xử các vụ án, kể
các việc xem xét tính hợp pháp của các hành vi của cơ quan quản lý. Các
Thẩm phán của Đại pháp viện can thiệp sâu vào hoạt động quản lý. Cơ quan
quản lý nhiều khi bị tê liệt và hạn chế vì sự can thiệp này, đặc biệt là đối với
những dự kiến cải cách. Những người cách mạng phản đối cơ chế này vì họ
coi như vậy là vi phạm nguyên tắc phân chia quyền lực tư pháp đã vượt ra
khỏi phạm vi của mình và lấn sang quyền hành pháp. Quan điểm này được
các nhà lập pháp ủng hộ, Đạo luật 16.24 tháng 8/1790, Điều 13 ghi rõ: “Chức
năng xét xử là riêng biệt và tồn tại tách rời với chức năng quản lý hành chính.
Các Toà án không thể làm rối loạn bất cứ hoạt động nào của cơ quan quản lý
vì lý do công vụ của họ”. Sắc lệnh ngày 16 tháng Hoa quả năm thứ tám nhấn
mạnh: “Cấm các Toà án phán xử các văn bản hành chính trong bất cứ lĩnh vực
nào”. Từ đó, các Đại pháp viện không có thẩm quyền xét xử các hành vi hành
chính mà việc này thuộc về các cơ quan hành chính. Tuy nhiên, việc trao
quyền xét xử các tranh chấp hành chính cho chính bản thân cơ quan hành
chính lại dẫn đến một hậu quả đương nhiên là làm lẫn lộn chức năng hành
chính và chức năng tài phán do có hai điểm hạn chế rõ ràng:
Điểm thứ nhất, các nhà hành chính nhiều khi không phải là các luật gia,
vì thế phán quyết của họ không phải lúc nào cũng chính xác về phương diện
pháp lý.
Điểm thứ nhất, quan trọng hơn là cơ quan hành chính vừa là người bị
kiện lại vừa là người xử kiện, vừa là thẩm phán vừa là đương sự, họ là người
có quyền phán xét hành vi của chính mình hoặc cấp dưới. Như vậy, rõ ràng
không thể bảo đảm tính công bằng và vô tư trong quá trình giải quyết vụ kiện.
Thể thức giải quyết này, mà người ta thường gọi là “Bộ trưởng - Quan
toà” bị phê phán rất nhiều. Để khắc phục tình trạng bất hợp lý đó, người ta
đưa ra một nguyên tắc quan trọng của nền hành chính Pháp, đó là nguyên tắc
phân chia hành chính quản lý và hành chính tài phán với lý lẽ: nền hành chính
quốc gia là thống nhất gồm hai hoạt động:
- Hành chính quản lý (hay hành chỉnh điều hành) là toàn bộ hoạt động
thường ngày của cơ quan hành chính trong các lĩnh vực của đời sống xã hội.
- Hành chính tài phán là hoạt động xem xét tính hợp pháp của các hành
vi hành chính (tức là hành chính điều hành) thông qua việc giải quyết các
khiếu kiện của người dân khi họ phản đối quyết định của cơ quan hành chính
vì cho rằng quyết định đó trái pháp luật, gây thiệt hại hoặc cản trở việc thực
hiện các quyền và lợi ích của họ đã được pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực
hiện.
Hai mặt hành chính này, nhìn bề ngoài có vẻ như mâu thuẫn nhưng
thực ra đều có mục đích chung là làm cho bộ máy công quyền ngày càng hoàn
thiện hơn. Chính từ quan điểm đó mà Hội đồng Nhà nước đã thiết lập, đạo
luật quy định chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này cũng thể hiện quan điểm
trên khi giao cho Hội đồng Nhà nước có chức năng kép:
- Tham gia soạn thảo hoặc cho ý kiến đối với dự án pháp luật.
- Giải quyết “khó khăn” trong hoạt động của bộ máy hành chính. Chức
năng thứ hai này chính là việc giải quyết khiếu nại của công dân đối với các
hành vi hành chính.
Tuy nhiên, Hội đồng Nhà nước Pháp khi ra đời chưa phải đã là cơ quan
tài phán hành chính thực thụ. Nó có trách nhiệm nhận các đơn khiếu nại của
công dân, tiến hành xem xét, thẩm cứu và đề nghị giải pháp cho vụ kiện để
nhà vua hoặc những người đứng đầu cơ quan hành chính quyết định. Thời kỳ
này, người ta gọi là Hội đồng Nhà nước có thẩm quyền xét xử hạn chế, kéo
dài hàng thế kỷ. Thực chất, đây là phương sách tổ chức cơ quan tài phán hành
chính, tức là cơ quan hành chính chuyên giải quyết khiếu kiện hành chính.
Cho đến đạo luật 24/5/1872 Hội đồng mới có quyền tự mình đưa ra phán
quyết đối với các tranh chấp hành chính, ra các bản án “nhân danh nhân dân
Pháp”. Các toà án hành chính ở cấp cơ sở cũng có quá trình hình thành tương
tự như vậy.
Có một vấn đề khác nữa, quan hệ chặt chẽ với sự ra đời cơ quan tài
phán hành chính Pháp, đó là học thuyết về sự phân chia hệ thống pháp luật ra
hai ngành chủ yếu là luật công và luật tư, theo đó:
- Luật tư là tổng hợp các chế định điều chỉnh các mối quan hệ giữa các
cá nhân với nhau trong các giao lưu dân sự: hoạt động mua bán, thuê mướn,
thừa kế, tặng cho, các hoạt động sản xuất, kinh doanh… Điển hình của hệ
thống này là Luật dân sự, Luật gia đình, Luật thương mại… Đặc trưng của
luật tư là mối quan hệ hoàn toàn bình đẳng và trên cơ sở thoả thuận tự nguyện
ý chí của các chủ thể.
- Luật công là tổng hợp các chế định điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà
nước với công dân, giữa cơ quan công quyền với các cá nhân, giữa các công
quyền với nhau trong quá trình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
Điển hình của hệ thống luật công là Hiến pháp, các luật tổ chức, luật hành
chính, luật thuế, luật công pháp quốc tế… Luật công, ngoài việc bảo vệ lợi ích
của các cá nhân, còn nhằm bảo vệ lợi ích chung của cả cộng đồng, lợi ích
quốc gia nên trong một số quan hệ (đặc biệt là quan hệ pháp luật hành chính)
còn có sự bất bình đẳng giữa các chủ thể.
Từ sự phân chia như vậy giữa các ngành luật dẫn đến sự hình thành và
phân định phạm vi thẩm quyền xét xử giữa hai ngành tài phán: khi các tranh
chấp nảy sinh trong quan hệ xuất phát từ việc áp dụng chế định của luật sư thì
Toà án tư pháp có thẩm quyền giải quyết . Ngược lại, các vụ kiện liên quan
đến luật công sẽ do Toà án hành chính giải quyết.
Tóm lại, nhìn vào lịch sử hình thành, cơ quan tài phán hành chính Pháp
đã trải qua một thời kỳ khá dài từ chỗ chưa hoàn thiện đến hoàn thiện. Người
Pháp quan niệm sự có mặt các Toà án hành chính là một yếu tố quan trọng
của một Nhà nước pháp quyền với hai sứ mạng: bảo vệ quyền của công dân;
mặt khác bảo vệ tính pháp quyền trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà
nước. Quan niệm này dẫn đến việc quy định về thẩm quyền của các Toà án
hành chính Pháp có nét đặc biệt sẽ nói ở phần sau.
II. SỰ HÌNH THÀNH NỀN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH HIỆN ĐẠI Ở
CỘNG HOÀ LIÊN BANG ĐỨC
Sự xuất hiện nền tài phán hành chính hiện đại ở Cộng hoà liên bang
Đức (CHLB Đức) có nguồn gốc từ nửa sau của thế kỷ thứ XIX. Sự bảo vệ
pháp luật một cách toàn diện và triệt để của người dân trước Nhà nước rõ ràng
là được thiết lập cho tới sau chiến tranh thế giới lần thứ II.
Thế kỷ thứ XIX ở nước Đức là thế kỷ của sự khởi xướng và định hình
của giới tư sản. Dưới thời quân chủ lập hiến, những đặc quyền của các đẳng
cấp dần dần bị thu hẹp. Do ảnh hưởng của những tư tưởng tự do, ý tưởng về
một xã hội công dân, tức là một xã hội trong đó những người dân bình đẳng
với nhau dần dần được thể hiện. Ý tưởng này theo đuổi một xã hội hiện đại,
trong đó các quyền cá nhân được tôn trọng. Vai trò của các nhà quân chủ cũng
như bộ máy công chức của họ không còn được nhìn nhận có thể chăm sóc
toàn diện về hạnh phúc cho các thần dân, kể cả trong lĩnh vực đời tư như
trước kia nữa. Chức năng chính của Nhà nước thu hẹp lại trong khuôn khổ
của việc định ra các quy tắc chuẩn mực xử sự của các cá nhân, loại bỏ những
ảnh hưởng xấu trong quan hệ cộng đồng. Điều đó có nghĩa là mục đích hoạt
động chủ yếu của bộ máy nhà nước là nhằm duy trì an toàn xã hội và trật tự
công cộng.
Khi mà các đạo luật thực hiện chức năng của mình với tư cách là
phương tiện chống lại sự chuyên chế của Nhà nước thì tất nhiên cũng phải tìm
kiếm những phương tiện nhằm thi hành đạo luật đó về mặt thực tế. Có nghĩa
rằng, phải có một cơ chế để kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo
đảm hoạt động của nó theo đúng khuôn khổ mà pháp luật cho phép, không
được lạm quyền, lộng quyền. Điều đó đòi hỏi tất yếu phải có hoạt động tài
phán hành chính. Ở nửa đầu thế kỷ thứ XIX đã tồn tại ở Đức cái gọi là tư
pháp hành chính. Bộ máy hành chính tổ chức ra các cơ quan chuyên trách để
giải quyết các việc kiện tụng về hành chính. Với tư cách là một bộ phận của
hệ thống hành chính, nhưng cơ quan này không có các Thẩm phán độc lập mà
chỉ có công chức hành chính đảm nhận việc giải quyết kiện tụng. Tuy nhiên
cũng như ở Pháp, dần dần người ta nhận ra rằng đây là một hình thức tự kiểm
tra của hệ thống hành chính. Tuy có một ưu điểm nhưng không đủ cho sự bảo
đảm pháp luật một cách hữu hiệu cho công dân và từ đó dẫn đến yêu cầu ngày
càng rõ rệt phải có một sự bảo đảm mạnh mẽ hơn nữa thông qua các Toà án
độc lập. Tư tưởng này thể hiện vào nửa sau thế kỷ thứ XIX. Trong cuốn “Nhà
nước pháp quyền” của Otto Beahr xuất bản năm 1964, tác giả đã viết: “Pháp
luật và đạo luật chỉ có thể giành được ý nghĩa và quyền lực thực sự ở nơi nó
sẵn sàng tìm thấy một sự phán quyết về việc thi hành chúng”. Khi đã đi đến
một quyết định cơ bản là cần thiết phải tổ chức việc kiểm tra hoạt động hành
chính theo con đường toà án thì cùng với nó sẽ đặt ra vấn đề: việc kiểm tra
này sẽ giao cho các Toà án thường (Toà án tư pháp) hay Toà án chuyên trách
về hành chính? Những người ủng hộ một nền tài phán hành chính chuyên
trách lập luận rằng: bản chất luật công là việc điều chỉnh các mối quan hệ
giữa Nhà nước và công dân và trong đó tồn tại những nguyên tắc pháp lý khác
biệt so với những quan hệ pháp luật giữa công dân với nhau do luật tư điều
chỉnh. Điều đó cũng ảnh hưởng đến luật về tố tụng, vì vậy càng phải tổ chức
các Toà án hành chính độc lập. Phần lớn các Bang của Đức đã quyết đinh theo
hướng này và sự tách biệt về mặt tổ chức, giữa các Toà án hành chính chuyên
trách tách ra khỏi hệ thống các Toà án hành chính chung.
III. CÁC NƯỚC THEO HỆ THỐNG LUẬT ANH - MỸ (ANGLO - SAXON)
Nhìn chung ở các nước theo hệ thống này, luật hành chính ít phát triển.
Các cơ quan hành chính nhà nước không có nhiều ưu quyền trong quan hệ với
công dân. Với quan niệm lợi ích chung chẳng qua chỉ là con số nguyên tắc
bình đẳng, thoả thuận và quyền của cá nhân được đề cao. Từ đó sự phân chia
giữa luật công và luật tư không rõ nét. Người ta cho rằng, hệ thống pháp luật
hiện có đủ để áp dụng cho cả các quan hệ giữa Nhà nước và công dân và từ
đó dẫn đến việc từ chối việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính chuyên
trách. Các tranh chấp hành chính thông thường trước hết được giải quyết
trong nội bộ cơ quan hành chính theo hệ thống thứ bậc: công dân phản đối
quyết định hành chính thì gửi khiếu nại đến chính cơ quan đã ra quyết định đó
hoặc cấp trên của cơ quan này. Nếu công dân không thoả mãn với trả lời của
cơ quan hành chính thì khi đó họ mới kiện ra toà. Thủ tục tố tụng dân sự được
áp dụng trong việc giải quyết các vụ án hành chính. Thông thường, chỉ có các
Toà án cao cấp (phúc thẩm) mới có quyền thụ lý và xét xử các vụ kiện hành
chính. Tuy nhiên, trong khoảng 20 năm trở lại đây, do nhu cầu giải quyết các
tranh chấp hành chính và tính chất phức tạp của vụ kiện hành chính, ở một số
nước theo hệ thống luật Anh - Mỹ cũng bắt đầu nghĩ đến việc cần phải có cơ
quan tài phán hành chính chuyên trách trong một số lĩnh vực quan trọng
(thuế, nhà cửa, đất đai, bảo hiểm, y tế, phúc lợi xã hội). Chẳng hạn như ở Úc,
Toà án tư pháp cấp phúc thẩm tổ chức toà chuyên trách về hành chính, xét xử
vụ kiện sau khi đã được giải quyết ở cơ quan hành chính. Nếu đương sự
không đồng ý thì có quyền kháng cáo và Toà án tối cao tư pháp sẽ giám đốc
lại việc xét xử đó.
IV. VẤN ĐỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở CÁC NƯỚC XÃ
HỘI CHỦ NGHĨA
Nói chung, ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây không có các Toà án
hành chính. Ở những nước này có một quan niệm phổ biến là dưới chế độ xã
hội chủ nghĩa, cho nên về cơ bản, quyền lợi của Nhà nước và người dân là
hoàn toàn nhất trí, không có sự mâu thuẫn. Từ đó, không có tranh chấp nảy
sinh giữa công dân và cơ quan nhà nước. Vì vậy, không cần thiết phải lập ra
các Toà án hành chính. Trong quá trình quản lý điều hành, nếu cơ quan nhà
nước phạm sai lầm bị người dân khiếu nại, phản đối thì chính cơ quan hành
chính đã có quyết định hoặc hành vi sai trái đó hoặc cấp trên trực tiếp sẽ xem
xét lại và “tự sửa chữa”. Phương cách này đôi lúc cũng có hiệu quả, nhưng
trên thực tế, đó chính là hệ thống mà người ta thường gọi là “Bộ trưởng Quan toà”. Thiếu một cơ chế đảm bảo cho công dân có thể tranh luận với cơ
quan hành chính khi có tranh chấp, thiếu một cơ chế kiểm soát hữu hiệu tính
hợp pháp trong hoạt động quản lý nhà nước. Quyền công dân được pháp luật
ghi nhận khá đầy đủ nhưng trên thực tế bị vi phạm nhiều. Ở các nước này,
thường có một hệ thống các cơ quan gọi là Viện kiểm sát, được giao nhiệm vụ
kiểm soát các văn bản và hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà
nước nhưng nhiệm vụ của hệ thống cơ quan này chỉ giới hạn ở việc kiểm tra,
phát hiện và có quyền kiến nghị (dưới hình thức kháng nghị) với các cơ quan
hành chính. Như vậy, Viện kiểm sát không có chức năng tài phán hành chính.
Thực ra, pháp luật một số nước Đông Âu có ghi nhận việc khởi kiện hành
chính trước các Toà án thường nhưng hết sức hạn chế, chẳng hạn như chỉ
trong lĩnh vực nhà ở và thuế (Liên Xô cũ, Hungari, Cộng hoà dân chủ Đức,
Tiệp Khắc). Từ một thập kỷ trở lại đây, sự cần thiết phải kiểm tra hoạt động
của các cơ quan hành chính dưới hình thức tài phán dần dần được thừa nhận
và thẩm quyền được giao cho các Toà án thường giải quyết. Đó là ở các nước
Nam Tư cũ (1952), Rumani (1967), Bungari (1970), Ba Lan (1980), đặc biệt
là trường hợp ở Ba Lan. Có thể nói, Ba Lan là nước đầu tiên trong khối xã hội
chủ nghĩa lập ra một cơ quan tài phán hành chính thực thụ, đó là Toà án hành
chính cao cấp với thẩm quyền khá rộng trong các lĩnh vực: xây dựng, nhà ở,
giáo dục, nông nghiệp và một số lĩnh vực khác. Trước khi khởi kiện đến Toà
án hành chính cao cấp, người kiện phải khiếu nại đến cơ quan hành chính. Toà
án hành chính cao cấp chịu sự giám đốc của Toà án tối cao (Toà án tư pháp).
Ở Liên Xô cũ, theo Luật ngày 30/6/1987, công dân có quyền khởi kiện
trước Toà án nhân dân đối với các quyết định của cơ quan hành chính nhà
nước.
Đạo luật ngày 30/6/1987 được sửa đổi ngày 20/11/1987: “Luật về thủ
tục khiếu kiện trước Toà án đối với các hành vi bất hợp pháp của các công
chức, xâm hại đến quyền công dân”. Quy định của Luật trên được cụ thể hoá
trong Nghị quyết của Hội đồng toàn thể Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao
ngày 27/7/1990 trong đó xác định: các văn bản có thể bị kiện là các văn bản
mà cơ quan hành chính nhà nước bất hợp pháp xâm hại đến khả năng thực
hiện toàn bộ này một phần quyền công dân được pháp luật ghi nhận. Tuy
nhiên, Luật cũng quy định chỉ có thể kiện các văn bản của chính quyền địa
phương, các cơ quan chuyên môn của nó…, không được kiện văn bản của cấp
Bộ và Chính phủ. Nhưng phát triển nhanh hơn cả trong lĩnh vực này có lẽ
phải nói đến Trung Quốc. Trong thời kỳ đổi mới, Trung Quốc đã nhìn nhận
tính cần thiết của việc tổ chức hoạt động tài phán hành chính. Nó cho phép
đảm bảo các quyền công dân chống lại sự chuyên quyền của cơ quan hành
chính, nó làm thay đổi mối quan hệ giữa người quản lý và người bị quản lý và
tăng cường tính pháp chế trong hoạt động quản lý. Từ năm 1982, Toà án
nhân dân có quyền xét xử các tranh chấp hành chính mà pháp luật quy định,
có thể kiện ra Toà án và được giải quyết theo quy định của Luật tố tụng dân
sự. Năm 1990, Trung Quốc ban hành và áp dụng Luật tố tụng hành chính, đây
là bước phát triển quan trọng của nền tài phán hành chính Trung Quốc.
B. TỔ CHỨC CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH
Tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở các nước trên thế giới rất khác
nhau nhưng về tổng quát, có thể phân ra làm mấy hệ thống cơ bản sau đây:
1. Pháp và một số nước theo mô hình Pháp: Có các Toà án hành chính
độc lập nhưng gắn bó chặt chẽ với nền hành chính quốc gia thông qua việc
giao thêm cho Toà án hành chính chức năng tư vấn pháp lý, nhất là ở trung
ương. Cùng với Pháp là các nước: Thổ Nhĩ Kỳ, Hy Lạp, Bỉ, Italia, Ai Cập,
Côlômbia.
2. Một số nước có hệ thống cơ quan tài phán hành chính chỉ làm nhiệm
vụ xét xử hành chính. Đó là: Cộng hoà liên bang Đức, Thuỵ Điển, Phần Lan,
Áo, Bồ Đào Nha, Mêhicô…
3. Một số nước chọn giải pháp trung gian: Toà án hành chính không tổ
chức thành hệ thống độc lập mà thành các toà án chuyên trách về hành chính
trong hệ thống Toà án thường như ở Trung Quốc, Inđônêxia, Bênanh,
Cônggô, Bờ biển Ngà, Mađagaxca, Môritani, Nigiênia, Xênêgan, Tôgô…
4. Ở các nước theo hệ thống luật Anh - Mỹ: Toà án thường có chức
năng tài phán hành chính, ngoài Anh, Mỹ có các nước Ailen, Aixơlen, Nauy,
Đan Mạch, Canađa, Síp, Nigênia, Irắc, Ixraen. Một số nước Đông Nam Á ảnh
hưởng Mỹ cũng theo hệ thống này.
Việc lựa chọn mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở mỗi nước
căn cứ vào nhiều yếu tố và hoàn cảnh cụ thể. Cách thức tổ chức có thể thích
hợp với nước này nhưng lại không thể áp dụng với nước khác hoặc ngược lại.
Tuy nhiên, qua khảo sát thực tiễn hoạt động xét xử các vụ kiện về hành chính
ở một số nước, có thể nhận thấy rằng, mỗi mô hình tổ chức đều có những ưu
điểm và hạn chế của nó.
Ở những nước theo chế độ nhất hệ tài phán, tổ chức cơ quan xét xử
hành chính đơn giản và gọn nhẹ, việc giải thích và áp dụng pháp luật dễ dàng
được thống nhất không phát sinh vấn đề tranh chấp về thẩm quyền giữa các
Toà án với nhau. Tuy nhiên, hoạt động xét xử các vụ kiện về hành chính nhiều
khi gặp khó khăn, bởi vì hoạt động quản lý (đối tượng xét xử của các vụ kiện
về hành chính) vốn đa dạng và khá phức tạp. Toà án không dễ dàng đánh giá
được tính hợp pháp của một quyết định, một hành vi hành chính, thậm chí đôi
khi gặp khó khăn trong việc thu thập chứng cứ từ cơ quan hành chính. Hơn
thế nữa, đặc điểm của tố tụng hành chính là bản án, quyết định của Toà án
muốn có hiệu lực trên thực tế phải thông qua quyết định của cơ quan hành
chính. Với nguyên tắc của chế độ phân quyền, Toà án chỉ có thể yêu cầu chứ
không thể thay thế cơ quan quản lý để ra các quyết định hành chính (chẳng
hạn quyết định cấp giấy phép xây dựng). Vì vậy, việc thi hành phán quyết
hành chính của Toà án nhiều khi gặp khó khăn. Đây là một vấn đề mà các Toà
án thường xuyên phải đương đầu và tìm các phương cách giải quyết.
Ở những nước theo chế độ lưỡng hệ tài phán: các Toà án hành chính
được tổ chức riêng, Thẩm phán chuyên xét xử các vụ kiện trong lĩnh vực hành
chính nên họ có điều kiện để nghiên cứu chuyên sâu về luật hành chính và
khoa học quản lý, vì vậy rất có lợi cho việc thực hiện chức năng xét xử của
họ. Điều này thấy rõ nét hơn khi các cơ quan tài phán hành chính có thêm
chức năng tham vấn pháp lý (các nước theo mô hình Pháp), ở những nước
này, Toà án hành chính có mối quan hệ khá mật thiết với các cơ quan hành
chính và ít nhiều với quyền lực của Thủ tướng Chính phủ, người đứng đầu hệ
thống hành pháp. Vì vậy, việc thi hành phán quyết của Toà án hành chính có
nhiều thuận lợi. Tuy nhiên, tổ chức xét xử ở những nước lưỡng hệ tài phán
khá phức tạp và cồng kềnh. Việc có mặt hai hệ thống cơ quan tài phán làm
phát sinh các tranh chấp về thẩm quyền mà vấn đề này đôi khi không đơn
giản. Sự đùn đẩy giữa hai ngành xét xử sẽ làm chậm trễ quá trình giải quyết
vụ việc và điều đó gây thiệt hại cho công dân, những người khởi kiện trước cơ
quan công lý. Sự tồn tại hai Toà án tối cao (về hành chính và tư pháp) cũng
dẫn đến một nguy cơ khác là có thể có sự giải thích và áp dụng khác nhau
giữa hai ngành Toà án trước cùng một vấn đề pháp luật, điều đó hoàn toàn
không có lợi cho việc bảo đảm tính thống nhất của một nền pháp chế, tất
nhiên đây là vấn đề mang tính lý thuyết mà ít khi xảy ra trong thực tế.
C. MỘT SỐ VẤN ĐỀ TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH
I. THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH
1. Phạm vi thẩm quyền của Toà án hành chính:
Nhìn chung, pháp luật tố tụng hành chính ở các nước đều qui định Toà
án hành chính có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các quyết định (hành
vi) hành chính cá biệt. Chẳng hạn, Điều 35 Luật tố tụng hành chính Cộng hoà
liên bang Đức quy định quyết định hành chính (đối tượng bị kiện trước Toà án
hành chính): “… là từng chỉ thị, quyết định hay biện pháp do một cơ quan
hành chính ban hành nhằm điều chỉnh một trường hợp (vụ việc) cá biệt…”
hay như tại Điều 2 Luật tố tụng hành chính Trung Quốc quy định: “… mọi
công dân, pháp nhân hay tổ chức có quyền khởi kiện đối với các văn bản hành
chính cụ thể của một cơ quan hành chính nhà nước hay một công chức hành
chính…”. Được coi là một văn bản hành chính cụ thể là một quyết định hành
chính được áp dụng cho một người hay một số người xác định, khác với văn
bản có tính pháp quy.
Pháp luật Thuỵ Điển cũng quy định: đối tượng xem xét của các Toà án
hành chính là các quyết định hành chính, tức là các quyết định cụ thể, do cơ
quan hành chính công ban hành.
Hầu hết các nước đều có quy định tương tự: Toà án hành chính chỉ giải
quyết khiếu kiện đối với quyết định hành chính cá biệt, với hai lý do:
- Mục đích hoạt động của cơ quan tài phán hành chính là để bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân. Các văn bản pháp quy thường không
đụng chạm trực tiếp đến các quyền lợi của người dân, vì vậy họ không có
quyền kiện.
- Cơ quan quản lý nhà nước ra các văn bản pháp quy để giải quyết
những vấn đề chung theo yêu cầu quản lý nhà nước và vì lợi ích chung của
cộng đồng nếu cho phép khiếu kiện cả văn bản pháp quy sẽ dẫn đến nguy cơ
làm ảnh hưởng đến hoạt động quản lý.
Nhưng pháp luật nhiều nước cho phép Toà án kiểm tra một cách gián
tiếp tính hợp pháp của các văn bản pháp quy trong quá trình giải quyết khiếu
kiện đối với một quyết định hành chính cá biệt.
Tuy nhiên về vấn đề này, Pháp là một trong số ít các nước có quy định
cho phép công dân có thể khởi kiện trực tiếp đối với một văn bản pháp quy
với quan niệm rằng: việc có mặt cơ quan tài phán hành chính, ngoài mục đích
bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp trong mọi hoạt động của nó - là một
yếu tố quan trọng của một Nhà nước pháp quyền. Cả văn bản của cơ quan
hành pháp, dù là văn bản pháp quy hay văn bản cá biệt, đều phải phù hợp với
luật và Hiến pháp, vì vậy đều có thể bị kiện ra trước cơ quan tài phán hành
chính.
Pháp luật các nước đều có quy định một số tranh chấp tuỳ thuộc lĩnh
vực hành chính nhưng không thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính
vì các lý do liên quan đến lợi ích quốc gia, chủ quyền dân tộc và sự hoạt động
của bộ máy nhà nước. Đó là:
- Các văn bản nhà nước liên quan đến an ninh, quốc phòng.
- Các văn bản nhà nước liên quan đến việc thực hiện chính sách ngoại
giao.
- Các hành vi thuộc hoạt động nội bộ của một cơ quan nhà nước.
Các nước đều có quan niệm chung là làm sao để hoạt động tài phán
hành chính không làm ảnh hưởng đến hoạt động hành chính quản lý. Vì vậy,
những việc thuộc về quan hệ chỉ đạo, điều hành trong nội bộ cơ quan nhà
nước thì không thuộc thẩm quyền xem xét của Toà án hành chính. Mặt khác,
các hoạt động của cơ quan nhà nước phải tuân thủ theo quy chế công vụ, công
chức. Các công chức được hưởng một số quyền lợi nhất định và vì thế họ
cũng phải chấp hành tốt nghĩa vụ công vụ của cấp trên như việc điều động,
thuyên chuyển, sắp xếp, chuyển công việc… Tuy nhiên, nếu họ bị kỷ luật đến
mức buộc thôi việc thì có quyền kiện ra Toà án hành chính vì hình thức này
liên quan đến quyền có việc làm của mọi công dân. Hầu hết các nước cũng có
quy định tương tự.
2. Sự phân định thẩm quyền giữa Toà án hành chính và Toà án tư pháp
Đây là vấn đề hết sức quan trọng, đặc biệt là đối với những nước tồn tại
hai ngành tài phán riêng rẽ. Các nước đưa ra những tiêu chí khác nhau để xác
định một vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính.
Ở Pháp quy định tranh chấp nảy sinh mà một bên là cơ quan công
quyền thực thi công vụ thì thuộc thẩm quyền của Toà án hành chính. Cách
quy định này căn cứ vào chủ thể trong tranh chấp dẫn đến việc pháp luật của
Pháp quy định một số tranh chấp có tính gần như tính chất quan hệ dân sự
cũng thuộc quyền xét xử của Toà án hành chính (người ta gọi là khế ước hành
chính - Contrat administratif) và như vậy, nhiệm vụ của Toà án hành chính
Pháp trở nên nặng nề hơn.
Thuỵ Điển và Phần Lan đưa ra một nguyên tắc đơn giản hơn. Các khiếu
nại mà trong đó quyết định (hành vi) bị khiếu nại dựa trên cơ sở quyền ra
quyết định đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước thì thuộc thẩm
quyền xét xử của Toà án hành chính. Quy định này dựa trên tính chất của một
quan hệ pháp luật để xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp và như vậy
vấn đề là tương đối dễ hiểu, dễ áp dụng.
Việc phân định thẩm quyền giữa các Toà án ở Đức theo một nguyên tắc
chung nhất là “bản chất luật được áp dụng sẽ xác định loại toà án nào có thẩm
quyền”. Sự phân định thẩm quyền giữa các Toà án thường và Toà án hành
chính hoàn toàn phụ thuộc vào việc xác định ranh giới giữa luật công và luật
tư (trừ luật Hiến pháp). Tư tưởng chỉ đạo là khi cơ quan hành chính hành
động như một cá nhân thì khi đó chịu sự điều chỉnh của luật tư (ví dụ: cơ quan
nhà nước mua hoặc thuê một miếng đất, một đồ vật…), nếu có tranh chấp thì
Toà án thường có thẩm quyền giải quyết; còn khi nó hoạt động với tính chất
quyền lực công thì sẽ bị xét xử bởi các Toà án hành chính.
Xác định thẩm quyền của Toà án hành chính bằng việc đưa ra các
nguyên tắc như trên là phương pháp được các nước có hệ thống Toà án hành
chính phát triển áp dụng vì nó cho phép công dân có thể khiếu nại ra Toà án
hành chính tất cả các tranh chấp hành chính. Ở các nước nền tài phán hành
chính còn chưa phát triển. Toà án hành chính chưa đủ sức giải quyết một số
lượng lớn việc khiếu kiện hành chính, mặt khác sự phân biệt giữa luật công và
luật tư không rõ ràng thì pháp luật dùng phương pháp liệt kê. Ở những nước
này, người ra đưa ra một danh sách các loại việc thẩm quyền của Toà án hành
chính (chẳng hạn như Luật tố tụng hành chính Trung Quốc nêu ra 8 loại việc)
hoặc trong các văn bản hành chính ở các lĩnh vực sẽ chỉ rõ việc nào có thể
kiện ra Toà án hành chính. Phương pháp liệt kê có nhược điểm là không bao
quát được hết các tranh chấp hành chính, vốn rất đa dạng, thuộc thẩm quyền
Toà án hành chính nhưng cách quy định như vậy phù hợp với những nước
pháp luật hành chính nói chung và tài phán hành chính nói riêng chưa phát
triển, trình độ dân trí nhìn chung chưa cao.
II. GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THEO CẤP HÀNH CHÍNH Ở CÁC NƯỚC
Ở một nước, mặc dù cơ quan tài phán hành chính được thành lập từ lâu
và xét xử các vụ kiện về hành chính đã đi vào nề nếp, người ta vẫn coi trọng
việc giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính, một số nước coi đó là một thể
thức bắt buộc trước khi kiện ra Toà án hành chính, một số nước khác (nhất là
những nước có nền tài phán hành chính phát triển) cho phép công dân có
quyền lựa chọn: hoặc khiếu nại đến cơ quan hành chính hoặc kiện thẳng ra
Toà án hành chính. Đặc biệt ở Thuỵ Điển, pháp luật quy định các cơ quan
hành chính và Toà án hành chính có thẩm quyền như nhau trong việc giải
quyết các tranh chấp hành chính có nghĩa rằng, nếu công dân muốn theo đuổi
vụ kiện của mình đến cùng theo thứ bậc, cơ quan hành chính và Chính phủ là
người ra quyết định cuối cùng mà không cần phải kiện ra trước Toà án hành
chính. Pháp luật có những quy định chặt chẽ để tránh tình trạng cùng một vụ
kiện nhưng cả cơ quan hành chính và Toà ánh hành chính đều tham gia giải
quyết. Ở Cộng hoà liên bang Đức và Pháp, thể thức khiếu nại hành chính
cũng được coi là bước giải quyết quan trọng. Người ta quan niệm rằng, khiếu
nại hành chính tạo cho công dân có khả năng rộng hơn so với kiện hành
chính. Bởi vì, công dân chỉ có thể kiện một quyết định hành chính trước Toà
án hành chính về tính hợp pháp của quyết định đó nhưng trong khiếu nại hành
chính, công dân có thể đòi hỏi cơ quan hành chính xem xét ngay cả tính hợp
thời (opportunité) của một quyết định hay biện pháp nào đó mà cơ quan chính
áp dụng để cơ quan hành chính cân nhắc. Luật tố tụng hành chính Trung Quốc
có những điều khoản liên quan đến khiếu nại hành chính. Khiếu nại hành
chính không phải là một trình tự bắt buộc. Người khiếu nại không buộc phải
khiếu nại tới cơ quan hành chính trước khi khởi kiện ra Toà án. Tuy nhiên,
nếu luật hoặc văn bản pháp quy có quy định thì nó trở thành điều kiện bắt
buộc. Cơ quan hành chính phải giải quyết khiếu nại trong thời hạn hai tháng
kể từ ngày nhận được khiếu nại. Trường hợp không có sự thống nhất qua trình
tự khiếu nại hành chính, người khiếu nại có thể kiện ra toà án trong thời hạn
15 ngày kể từ ngày nhận được thông báo trả lời các cơ quan hành chính….
Pháp luật một số nước cũng đều có quy định tương tự như vậy, người ta cho
rằng có hai lý do làm cho việc giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính có ý
nghĩa ngay cả trong điều kiện có Toà án hành chính chuyên xét xử tranh chấp
hành chính.
Một là, hành chính quản lý vốn phức tạp và đa dạng, nên đôi khi cơ
quan hành chính đã không có được căn cứ chắc chắn để ra quyết định, việc
tạo điều kiện cho họ xem xét lại hành vi của mình là điều kiện cần thiết khi có
khiếu kiện, nếu cần thiết có thể thay đổi hoặc huỷ bỏ quyết định của mình
hoặc của cấp dưới.
Hai là, công dân, người chịu tác động của quyết định hành chính có thể
không có đủ thông tin để thấy được lý do xác đáng của quyết định hành chính,
nên có những trường hợp, quyết định hành chính là đúng đắn nhưng họ vẫn
khiếu nại. Nếu được giải thích cặn kẽ và đủ thông tin, nhận thấy đòi hỏi của
mình là vô lý, có thể họ sẽ rút đơn kiện.
Giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính có một điểm lợi rõ ràng đỡ
tốn kém thời gian hơn rất nhiều so với việc theo đuổi kiện tụng trước Toà án
hành chính (tất nhiên là trong trường hợp đôi bên tìm ra giải pháp ổn thoả).
III. TẠM ĐÌNH CHỈNH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH KHI BỊ KHỞI
KIỆN
Đây là một vấn đề quan trọng và khá phức tạp cần xử lý một cách rất
khôn khéo trong Luật tố tụng hành chính của các nước. Bởi vì, sự hoạt động
của Toà án hành chính, một mặt phải bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân nhưng mặt khác, nó không được làm ảnh hưởng đến hoạt động của
cơ quan quản lý cộng với nghĩa vụ phải bảo đảm lợi ích của cả cộng đồng,
nếu bất kỳ một quyết định hay một biện pháp nào của cơ quan quản lý khi bị
khởi kiện đều phải tạm thời đình chỉ thi hành thì sẽ có nguy cơ là nền hành
chính sẽ bị tê liệt không thể hoạt động được. Có hai giải pháp chính được đưa
ra:
Pháp luật của Trung Quốc quy định việc khởi kiện hành chính không có
hiệu lực đình chỉ hay tạm đình chỉ thi hành quyết định hành chính bị kiện.
Tuy nhiên, các văn bản cũng quy định các trường hợp ngoại lệ: nếu người
kiện có yêu cầu thì Toà án có thể quyết định tạm hoãn thi hành quyết định bị
kiện, nếu nhận thấy rằng việc thực hiện quyết định đó có thể gây những thiệt
hại không thể khôi phục được và việc tạm hoãn đó không gây phương hại đến
lợi ích chung của xã hội.
Luật tố tụng hành chính của Cộng hoà liên bang Đức quy định: về
nguyên tắc, việc khởi kiện hành chính có hiệu lực tạm đình chỉ thi hành quyết
định hành chính bị kiện. Nhưng trong một số trường hợp, cơ quan hành chính
có thể ra lệnh thi hành ngay lập tức, đó là các trường hợp các yêu cầu về đóng
góp và chi phí công, các lệnh không thể trì hoãn và các biện pháp do cảnh sát
áp dụng, để đảm bảo phục vụ lợi ích công.
Nhưng để đảm bảo rằng các cơ quan hành chính không loại bỏ hiệu lực
tạm đình chỉ này một cách độc đoán, Luật tố tụng hành chính bắt buộc cơ
quan hành chính phải giải trình bằng văn bản của mình về tính cấp thiết phải
thi hành ngay quyết định hành chính. Trong trường hợp công dân đề nghị tạm
đình chỉ thì Toà án thực hiện quyền cân nhắc của mình trên cơ sở đánh giá
đầy đủ các quyền lợi có liên quan… Toà án phải xem xét lại yêu cầu của công
dân về việc chưa thi hành ngay quyết định hành chính có thật sự quan trọng
hơn nhu cầu công cộng về việc thi hành ngay quyết định hành chính đó
không.
Rõ ràng, giải pháp của Đức phức tạp hơn nhưng cũng bảo đảm hơn đối
với việc cân bằng giữa các lợi ích khi giải quyết vụ kiện hành chính.
IV. QUYỀN HẠN CỦA TOÀ ÁN HÀNH CHÍNH TRONG XÉT XỬ
Quyền hạn của Toà án hành chính ở các nước có quy định khác nhau,
tuy nhiên đều cố gắng không vi phạm các nguyên tắc về sự phân chia (hay
phân công) quyền lực, tài phán hành chính không lấn sang hoạt động quản lý.
Các nước đều quy định quyền hạn chung nhất của Toà án là:
- Huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định bị kiện nếu thấy trái pháp
luật.
- Yêu cầu cơ quan hành chính, trong một thời hạn nhất định, phải thực
hiện một nghĩa vụ pháp luật đã được giao nhưng đã chậm trễ hoặc không thực
hiện.
Như thế có nghĩa rằng: Toà án không có quyền ra một quyết định hành
chính thay thế cho cơ quan quản lý mà chỉ có quyền pháp quyết và yêu cầu cơ
quan này ra quyết định phù hợp với luật. Tuy nhiên, ở đây cũng có một số
ngoại lệ:
Luật tố tụng hành chính Trung Quốc quy định: Toà án có quyền sửa đổi
việc phạt nếu “rõ ràng” thiếu công bằng, việc sửa đổi ở đây có nghĩa rằng,
Toà án có thể sửa đổi một phần hay toàn bộ quyết định của cơ quan hành
chính. Nói một cách khác, bản án của Toà án sẽ thay thế quyết định hành
chính.
Theo pháp luật của Cộng hoà liên bang Đức thì quyền hạn của Tòa án
hành chính Đức rộng hơn, ngoài việc huỷ bỏ quyết định hành chính bất hợp
pháp, trong một số trường hợp, Tòa án có thể sửa đổi quyết định bị kiện
(chẳng hạn như xác định một mức trợ cấp hay xác nhận một mối quan hệ
pháp lý). Mặt khác, Toà án có quyền ra lệnh cho cơ quan hành chính ra quyết
định hoặc thực hiện một hành vi hành chính mà họ đã từ chối với công dân
nếu có hai điều kiện:
- Cơ quan hành chính đó có nghĩa vụ pháp lý theo luật định.
- Cơ quan hành chính đã có đủ tất cả các điều kiện cần thiết để ra quyết
định hoặc thực hiện hành vi đó.
Ở Thuỵ Điển, việc giao thẩm quyền sửa đổi, bổ sung quyết định hành chính
cho các Toà án hành chính còn là vấn đề đang được tranh cãi. Trong thực tế,
không phải lúc nào Toà án hành chính cũng dễ dàng sửa đổi một quyết định
hành chính vì nó liên quan đến nhiều yếu tố kỹ thuật, chuyên môn. Có trường
hợp để bảo đảm, cơ quan hành chính sẽ sửa lại quyết định theo hướng Toà án
yêu cầu. Toà án hành chính sẽ yêu cầu cơ quan đó đưa ra dự thảo quyết định
thay thế quyết định bị kiện. Sau đó, Toà án sử dụng một số chuyên gia để
nghiên cứu xem nó có phù hợp không, nếu phù hợp thì Toà án sử dụng dự
thảo đó để làm thành quyết định của mình./.
- Xem thêm -