Tài liệu Hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- NGUYỄN XUÂN QUẢNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG Đà Lạt – 2012 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------NGUYỄN XUÂN QUẢNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC Chuyên ngành: Tài chính và Ngân hàng Mã số : 60 34 20 LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS.VŨ ĐỨC THANH Đà Lạt – 2012 MỤC LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT................................................................. i DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG........................................................................... ii LỜI NÓI ĐẦU.................................................................................................. 1 CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.......................................................................................... 6 1.1. Một số khái niệm chung về Ngân sách Nhà nước và chi NSNN................6 1.1.1. Ngân sách Nhà nước.....................................................................6 1.1.2. Chi Ngân sách Nhà nước...............................................................8 1.2. Nội dung về công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước........................13 1.2.1. Khái niệm về công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước...........13 1.2.2. Sự cần thiết kiểm soát chi ngân sách nhà nước...........................13 1.3. Công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua KBNN..........................16 1.3.1. Kiểm soát điều kiện chi NSNN qua KBNN...................................16 1.3.2 Phạm vi, trách nhiệm, quyền hạn của KBNN trong công tác kiểm soát chi NSNN........................................................................................ 17 1.3.3. Nguyên tắc đối với công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN:.....21 1.4. Những nhân tố ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước....................................................................23 1.4.1. Những nhân tố khách quan.......................................................... 23 1.4.2. Những nhân tố chủ quan.............................................................. 24 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1............................................................................................................25 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC......................................27 2.1. Thực trạng công tác kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước . 27 2.1.1. Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN.................................................................................................... 27 2.1.2 Thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước.......................................................................... 37 2.2. Đánh giá chung công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN......................49 2.2.1. Những kết quả đạt được:............................................................. 49 2.2.2. Hạn chế và nguyên nhân.............................................................. 55 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2................................................................................. 63 CHƯƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NSNN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC........................................65 3.1. Mục tiêu và định hướng hoàn thiện công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trong giai đoạn tới.............................65 3.1.1. Mục tiêu hoàn thiện :................................................................... 65 3.1.2. Định hướng hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước................................................................. 66 3.2. Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước...............................................................................................................67 3.2.1. Nâng cao chất lượng công tác lập và phân bổ dự toán chi ngân sách nhà nước........................................................................................ 67 3.2.2. Hoàn thiện hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, đơn giá, định mức chi NSNN..................................................................................................... 69 3.2.3. Xây dựng quy trình kiểm soát chi NSNN theo kết quả đầu ra:.....69 3.2.4. Thực hiện quản lý kiểm soát cam kết chi qua KBNN..........................71 3.2.5. Hoàn thiện cơ chế thanh toán không dùng tiền mặt đối với các khoản chi Ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước........................73 3.2.6. Hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy, quy trình phù hợp cơ chế một cửa trong công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN..............................74 3.2.7. Xây dựng Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm soát chi NSNN qua KBNN............................................................. 78 3.2.8. Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của KBNN................................ 79 3.2.9 Hiện đại hoá công nghệ KBNN trên cơ sở hình thành Kho bạc điện tử.................................................................................................... 79 3.3. Điều kiện để thực hiện giải pháp.............................................................. 80 3.3.1. Sự chỉ đạo, điều hành Quốc hội, Chính phủ................................80 3.3.2 Hoàn thành mục tiêu chiến lược phát triển Hệ thống KBNN đến năm 2020:.............................................................................................. 81 3.3.3. Đào tạo, phát triển nguồn nhân lực Kho bạc Nhà nước:.............83 3.3.4. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý tài chính, chế độ trách nhiệm thủ trưởng tại các đơn vị sử dụng NSNN....................................84 3.3.5. Tăng cường công tác thông tin tuyên truyền..........................................85 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................ 88 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 1. KBNN : Kho bạc Nhà nước 2. NSNN : Ngân sách nhà nước 3. MLNSNN : Mục lục Ngân sách nhà nước 4. NSTW : Ngân sách trung ương 5. NSĐP: Ngân sách địa phương 6. UBND : Uỷ ban nhân dân 7. XDCB : Xây dựng cơ bản 8. CNTT : Công nghệ thông tin i DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG I.SƠ ĐỒ: - Sơ đồ 2.1: Quy trình luân chuyển chứng từ chi thường xuyên tại KBNN..34 -Sơ đồ 2.2: Quy trình luân chuyển chứng từ chi đầu tư tại KBNN………..48 II. BẢNG -Bảng 2.1: Tình hình cấp phát, thanh toán chi NSNN qua KBNN giai đoạn năm 2006 – 2010………………………………………………………………..51 -Bảng 2.2: Tình hình từ chối thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN giai đoạn năm 2006 – 2010………………………………….…..55 -Bảng 2.3: Tình hình cấp phát, thanh toán vốn đầu tư NSNN qua KBNN giai đoạn 2006 – 2010………………………………………………………………53-54 -Bảng 2.4: Tình hình từ chối thanh toán vốn đầu tư NSNN qua KBNN giai đoạn 2006 – 2010………………………………………………………………54 ii LỜI NÓI ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Từ khi thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính, công tác quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính nhà nước, đặc biệt là công tác kiểm soát chi NSNN đã có sự thay đổi về chất, giúp cho việc quản lý, điều hành ngân sách của Chính phủ, Bộ Tài chính được chủ động, an toàn và hiệu quả; đồng thời, bước đầu tạo nên sự đồng bộ của các quy trình quản lý ngân sách, từ khâu xây dựng dự toán, phân bổ đến khâu kiểm soát, thanh toán và quyết toán NSNN, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài chính-ngân sách nhà nước. Công tác kiểm soát chi NSNN từ chỗ chỉ đơn thuần xuất quỹ NSNN trong giai đoạn đầu cho đến nay hệ thống KBNN đã xây dựng được cơ chế, quy trình quản lý, kiểm soát chi NSNN qua KBNN phù hợp với thông lệ quốc tế để vận hành TABMIS; tăng cường phương thức cấp thanh toán trực tiếp cho các đơn vị cung cấp hàng hoá dịch vụ; đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong công tác kiểm soát chi, thông qua công tác này đã góp phần thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và phòng chống tham nhũng. Tuy nhiên cơ chế kiểm soát chi NSNN vẫn thực hiện dựa theo yếu tố đầu vào; chưa có biện pháp kiểm soát cam kết chi; tổ chức quy trình kiểm soát chi NSNN chưa thống nhất, còn nhiều cơ quan, đơn vị tham gia vào quá trình kiểm soát chi NSNN; việc cải cách thủ tục hành chính và ứng dụng công nghệ tin học trong kiểm soát chi NSNN chưa đạt hiệu quả cao,…Còn nhiều quỹ tài chính nhà nước chưa được quản lý thông qua KBNN, làm suy yếu và phân tán nguồn lực NSNN. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã đề ra hàng loạt những giải pháp tài chính, tiền tệ để thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế xã hội đến 2010 và 2020, trong đó nhấn mạnh một số nhiệm vụ trọng tâm: Xây dựng đồng bộ thể chế tài chính phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa…Đổi mới cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện các công việc được ngân sách cấp kinh phí. Xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn để tạo cơ sở nâng cao chất lượng dự toán. Tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, bảo đảm tính thống nhất về thể chế của ngân sách nhà nước và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương,… Nâng cao tính minh bạch, dân chủ và công khai trong quản lý ngân sách nhà nước. Xây 1 dựng thể chế giám sát tài chính đồng bộ; hiện đại hoá công nghệ giám sát. Chuẩn mực hoá hệ thống kế toán, kiểm toán phù hợp với thông lệ quốc tế,… Mở rộng nhanh các hình thức thanh toán không dùng tiền mặt và thanh toán qua ngân hàng;… Thực hiện chính sách lãi suất theo nguyên tắc thị trường… Từ những yêu cầu trên, cùng với quá trình công tác thực tế trên 20 năm trong hệ thống Kho bạc Nhà nước với mong muốn đưa ra một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN, tác giả chọn và nghiên cứu đề tài: “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước” làm đề tài Luận văn tốt nghiệp của mình. 1. Tình hình nghiên cứu Việc quản lý, kiểm soát chi NSNN đã được một số tác giả nghiên cứu và tiếp cận với các góc độ khác nhau như: kiểm soát chi theo kết quả đầu ra, quản lý chi tiêu công hoặc kiểm soát chi NSNN toàn bộ quy trình từ khâu lập dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách, chấp hành ngân sách đến quyết toán NSNN liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp quản lý, hoặc theo từng lĩnh vực, từng địa bàn qua một số đề tài nghiên cứu: “Hoàn thiện công tác quản lý ngân quỹ Chính phủ để thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020” Năm 2010, Dương Cao Sơn “Vận dụng phương thức quản lý chi tiêu công dựa theo kết quả đầu ra vào trong quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam”. 2007, Nguyễn Văn Quyền “Kiểm soát chi ngân sách xã- phường qua Kho bạc Nhà nước TP HCM”. Năm 2006 ,Trần Thị Thủy “Hoàn thiện công tác quản lý chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước” năm 2009, Dương Cao Sơn. “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên của NSNN qua Kho Bạc Nhà nước “ năm 2007, Lương Ngọc Tuyền. Tuy nhiên các đề tài trên nghiên cứu mang tính chất rời rạc, xuất phát từ các vấn đề cụ thể, việc nghiên cứu tổng thể về kiểm soát chi Ngân sách nhà nước bám sát theo nhiệm vụ được giao của KBNN trong giai đoạn chấp hành 2 ngân sách thì chưa có công trình nghiên cứu nào. Vì vậy, việc nghiên cứu, đề xuất giải pháp hoàn thiện về kiểm soát chi NSNN qua KBNN hiện nay trên toàn bộ các lĩnh vực chuyên môn: chi thường xuyên và chi đầu tư XDCB theo hướng an toàn, chặt chẽ, hiệu quả là cần thiết và cấp bách đáp ứng được yêu cầu thực tiễn hiện nay. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Mục đích nghiên cứu: - Phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên và chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN qua hệ thống KBNN trong thời gian qua (từ năm 2006 đến năm 2010) nhằm chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế đó. - Đề xuất một số giải pháp khả thi và đưa ra các điều kiện thực hiện giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN trong thời gian tới. Nhiệm vụ nghiên cứu: - Hệ thống những lý luận cơ bản và xác định yêu cầu về NSNN nói chung và kiểm soát chi NSNN nói riêng. - Phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên và chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN qua hệ thống KBNN trong thời gian qua (từ năm 2006 đến năm 2010) nhằm chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế đó. - Đề xuất một số giải pháp khả thi và đưa ra các điều kiện thực hiện giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN trong thời gian tới. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Công tác kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN. - Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu việc kiểm soát các khoản chi thường xuyên và chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN của các đơn vị KBNN. Về thời gian, luận văn tập tung nghiên cứu công tác kiểm soát chi NSNN qua Kho Bạc NN từ năm 2006 đến nay và một số năm tới. 4. Phương pháp nghiên cứu 3 Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu truyền thống của khoa học kinh tế là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp giữa lôgíc và lịch sử, phân tích và tổng hợp. Ngoài ra luận văn còn sử dụng các phương pháp thống kê, so sánh định lượng nhằm tạo một phương pháp tiếp cận phù hợp với đối tượng và mục tiêu nghiên cứu. 6. Dự kiến những đóng góp mới của Luận văn: - Giải pháp tập trung công tác kiểm soát chi NSNN vào “một cửa” qua hệ thống KBNN. - Xây dựng quy trình kiểm soát chi NSNN phù hợp với cơ chế quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra; thực hiện kiểm soát cam kết chi NSNN. Thống nhất kiểm soát tất cả các khoản chi của NSNN. Hoàn thiện và mở rộng quy trình thanh toán kiểm soát chi điện tử. - Đề xuất việc bố trí sắp xếp cơ cấu bộ máy KBNN tỉnh, huyện theo nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN. 7. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được cấu trúc thành 3 chương: -Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NSNN QUA KBNN -Chương 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM -Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NSNN QUA KBNN 4 5 CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Một số khái niệm chung về Ngân sách Nhà nước và chi NSNN 1.1.1. Ngân sách Nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước là một phạm trù kinh tế lịch sử gắn liền với sự ra đời của Nhà nước, gắn liền với kinh tế hàng hoá - tiền tệ. Nói cách khác sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách nhà nước. Ngân sách Nhà nước phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế-xã hội trong phân phối tổng sản phẩm xã hội thông qua việc tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể thụ hưởng nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Trong quá trình nghiên cứu, áp dụng vào thực tế ở Việt nam, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam xây dựng Luật Ngân sách Nhà nước trong đó Ngân sách Nhà nước được quy định như sau: "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước". (Điều 1, Chương I - Luật NSNN 2002). “Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm”( Điều 3, Chương I - Luật NSNN 2002) Ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của 6 pháp luật” để thực hiện việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định. 1.1.1.2 .Những vấn đề cơ bản của NSNN: Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh), ngân sách quận, huyện (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp phường xã, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã) mà tại đó có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Trong quản lý ngân sách nhà nước và quan hệ giữa ngân sách các cấp đối với các hoạt động thu và chi NSNN theo các nguyên tắc: -Ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp. - Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó; không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. 7 - Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dưới. - Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng để phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên. - Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích luỹ ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách. - Bội chi ngân sách nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước. Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. - Về nguyên tắc, ngân sách địa phương được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu; trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. 1.1.2. Chi Ngân sách Nhà nước 8 1.1.2.1. Khái niệm và nội dung chi Ngân sách nhà nước: a) Khái niệm: Chi NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng các nguồn lực tài chính tập trung được vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị và xã hội của Nhà nước trong từng công việc cụ thể. Chi NSNN có quy mô rộng và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, tại các địa phương và các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. b) Nội dung và phân loại chi Ngân sách nhà nước “Chi Ngân sách Nhà nước bao gồm: Các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo qui định của pháp luật” (khoản 2, Điều 2, Chương I - Luật NSNN 2002). Để điều hành các khoản chi tiêu một cách có hiệu quả mỗi quốc gia đều có sự phân chia khác nhau về các nhóm chi. Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi. Có nhiều tiêu thức để phân loại các khoản chi NSNN, song tựu chung lại có thể sắp xếp theo những tiêu thức phân loại chủ yếu sau: - Theo mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi, thì chi NSNN được chia thành: chi tiêu dùng và chi đầu tư phát triển. - Theo tính chất các khoản chi thì chi NSNN được chia thành: chi cho y tế, chi cho giáo dục, chi phúc lợi, chi quản lý Nhà nước, chi đầu tư kinh tế,… - Theo yếu tố các khoản chi, thì chi NSNN được chia thành: chi đầu tư, chi thường xuyên và chi khác. c) Chu trình chi ngân sách nhà nước Chu trình chi NSNN hàng năm (niên độ ngân sách được bắt đầu từ ngày 01/01 và kết thúc vào ngày 31/12 hàng năm) được tiến hành từ khâu lập dự toán chi NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN, cụ thể: 9 - Lập dự toán chi NSNN: là quá trình bao gồm các công việc lập dự toán, phân bổ dự toán chi và giao dự toán chi NSNN. Các khoản chi trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng, an sinh xã hội. Trong đó, lập dự toán chi NSNN là công việc khởi đầu, có ý nghĩa quyết định đến chất lượng và hiệu quả của toàn bộ các khâu của quá trình quản lý chi NSNN. Dự toán chi NSNN đúng đắn, có cơ sở khoa học và thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội nói chung cũng như tạo tiền đề cho việc quản lý chặt chẽ, có hiệu quả các khoản chi NSNN nói riêng. Chấp hành dự toán chi NSNN: sau khi được Quốc hội phê chuẩn, việc thực hiện chi ngân sách được triển khai. Quá trình này là cấp kinh phí NSNN cho các nhu cầu đã được duyệt; đồng thời, các cơ quan quản lý nhà nước được pháp luật quy định có trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ mọi khoản chi của NSNN đảm bảo chi đúng dự toán, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức theo quy định hiện hành của Nhà nước. Việc chấp hành dự toán chi NSNN là tổ chức cấp phát kinh phí đúng mục đích, đúng dự toán đã được duyệt. Trong đó, Bộ Tài chính có vị trí quan trọng trong việc điều hành NSNN của Chính phủ và Kho bạc Nhà nước với vai trò kiểm soát chi là khâu kiểm soát cuối cùng trước khi xuất quỹ NSNN. Mọi khoản chi NSNN đều được thanh toán trực tiếp qua KBNN cho các cơ quan, đơn vị và các nhà cung cấp hàng hoá, dịch vụ cho Nhà nước; mọi khoản chi của NSNN đều phải được KBNN kiểm soát trước khi thanh toán, chi trả cho các đơn vị; phân định rõ trách nhiệm của người chuẩn chi - thủ trưởng các cơ quan, đơn vị với KBNN – Tổng kế toán của Nhà nước. - Quyết toán chi NSNN: là khâu cuối cùng trong chu trình quản lý chi NSNN, bao gồm các công việc tổng hợp, phân tích, đánh giá các khoản chi NSNN đã thực hiện trong năm ngân sách có hiệu quả, đúng với dự toán được duyệt (phải được Quốc hội phê chuẩn). Thông qua quyết toán chi NSNN, ta có thể thấy được các hoạt động kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô của Nhà nước trong năm ngân sách đó, hình dung được các hoạt động chi NSNN là công cụ 10 quản lý vĩ mô của Nhà nước. Từ đó, rút ra những kinh nghiệm trong quản lý chi NSNN trong những năm sau. 1.1.2.2. Vai trò của chi Ngân sách nhà nước: a. Đặc điểm chi Ngân sách nhà nước Trong mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn lịch sử, chi ngân sách nhà nước mang những nội dung cơ cấu khác nhau, song chúng đều có cùng những đặc điểm sau: Thứ nhất, chi ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị , xã hội mà nhà nước phải đảm đương trong thời kỳ. Nhà nước với bộ máy càng lớn thì phải đảm đương càng nhiều nhiệm vụ thì mức độ và phạm vi chi của ngân sách nhà nước càng lớn. Thứ hai, các khoản chi của ngân sách nhà nước được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là các khoản chi của ngân sách nhà nước phải được xem xét một cách toàn diện dựa trên cơ sở của việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đề ra . Thứ ba, các khoản chi của ngân sách nhà nước mang tính không hoàn trả trực tiếp. Điều này được thể hiện qua việc các tổ chức hoặc cá nhân nhận được vốn, kinh phí từ ngân sách nhà nước không phải ghi nợ, và cũng không phải hoàn trả lại một cách trực tiếp cho ngân sách. Mặt khác, không phải mọi khoản thu với mức độ, số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới các khoản chi của ngân sách nhà nước. Thứ tư, các khoản chi của ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với sự vận động của các cặp phạm trù giá trị khác như giá cả, tiền lương, lãi suất, tỷ giá hối đoái … Nhận thức rõ mối quan hệ này, có ý nghĩa quan trọng trong việc kết hợp chặt chẽ giữa chính sách ngân sách với chính sách tiền tệ, chính sách thu nhập trong quá trình thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô (như tăng trưởng, việc làm, ổn định giá cả, cân bằng cán cân thanh toán,…) b. Vai trò chi ngân sách nhà nước 11 Chi ngân sách nhà nước là một trong hai bộ phận cấu thành nội dung ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước. Cần hiểu rằng, vai trò của chi ngân sách nhà nước luôn gắn liền với vai trò của nhà nước theo từng giai đoạn nhất định. Đối với nền kinh tế thị trường, chi ngân sách nhà nước là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội, định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh đời sống xã hội. Chi ngân sách Nhà nước có tác động mạnh mẽ đến công cuộc đổi mới đất nước góp phần quan trọng đưa đất nước Việt Nam ta tiến đến mục tiêu xây dựng đất nước thành một quốc gia dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng dân chủ,văn minh. Vai trò của chi ngân sách Nhà nước được thể hiện rõ trên các nội dung: + Về mặt phát triển kinh tế: Chi NSNN được sử dụng để kích thích nền kinh tế phát triển hoặc hình thành cơ cấu kinh tế mới, thông qua các hoạt động như: - Dùng vốn NSNN để đầu tư vào cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội như đường giao thông, hệ thống điện lưới quốc gia, hệ thống thuỷ lợi, kênh mương nội đồng… Đây là những lĩnh vực cần thiết cho sự phát triển kinh tế xã hội nhưng tư nhân không muốn đầu tư (do tỷ suất lợi nhuận thấp, thời gian hoàn vốn chậm) hoặc không đủ khả năng (về vốn và trình độ) để đầu tư. - Thực hiện những ưu đãi về tín dụng hoặc thuế nhằm khuyến khích phát triển những ngành nghề hoặc vùng cần phát triển, ví dụ các ngành kinh tế mới (công nghệ sinh học, tin học), các ngành trọng điểm (sản xuất hàng xuất khẩu), các vùng kinh tế ở vùng sâu vùng xa cần hỗ trợ phát triển để đảm bảo đời sống người dân. - Khi nền kinh tế suy thoái, nhà nước có thể tăng chi ngân sách cho đầu tư, cắt giảm thuế nhằm kích cầu, hỗ trợ nền kinh tế sớm phục hồi. - Thông qua các khoản chi đầu tư từ vốn ngân sách và ưu đãi thuế để thúc đẩy hình thành cơ cấu kinh tế mới, hợp lý hơn, qua đó phát huy các nguồn lực 12 trong xã hội một cách có hiệu quả. + Về mặt ổn định kinh tế xã hội: Vai trò này của chi NSNN được thể hiện qua các hoạt động như: Lập quỹ dự trữ nhà nước về hàng hoá, vật tư thiết yếu, các quỹ dự phòng tài chính (kể cả bằng vàng và ngoại tệ) để ổn định kinh tế xã hội khi có sự biến động do thiên tai mà Nhà nước cần can thiệp; Hỗ trợ các quỹ bình ổn giá, quỹ bảo hiểm xã hội; Cấp tín dụng ưu đãi hoặc mua lại các doanh nghiệp có vị trí quan trọng đang gặp khó khăn, có nguy cơ giải thể hoặc phá sản; Lập quỹ dự trữ ngoại tệ để ổn định tỷ giá; Sử dụng các chính sách tài khoá thắt chặt hoặc mở rộng nhằm điều tiết kinh tế vĩ mô (giảm nhiệt nền kinh tế, chống lạm phát, phục hồi tổng cầu). Ngoài ra, các hoạt động nhằm cân bằng ngân sách, bình ổn giá cả do việc sử dụng nguồn quỹ tài chính, những chính sách chi tiêu tài chính trong từng thời điểm cũng giúp cho việc hạn chế lượng tiền mặt lưu thông tại thời điểm và góp phần kiềm chế lạm phát. + Về mặt thị trường, thực hiện công bằng xã hội: chi Ngân sách Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội như: Chi phúc lợi công cộng như giáo dục, y tế, văn hoá… nhằm tạo điều kiện nâng cao mặt bằng xã hội; Chi trợ cấp đối với những người có hoàn cảnh khó khăn như trẻ em mồ côi, người già không nơi nương tựa, gia đình có công với đất nước; Chi trợ cấp thất nghiệp nhằm giúp ổn định xã hội…. 1.2. Nội dung về công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước 1.2.1. Khái niệm về công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ. 1.2.2. Sự cần thiết kiểm soát chi ngân sách nhà nước 13