Tài liệu Luận văn ủy quyền lập pháp ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ỦY QUYỀN LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8380102 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Vũ Văn Nhiêm Học viên: Lê Ngọc Tuấn Lớp: Cao học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Khóa 29 Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 4 năm 2022 LỜI CAM ĐOAN Đề tài “Ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay” là công trình do chính tác giả tìm hiểu, nghiên cứu và xây dựng nên dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Vũ Văn Nhiêm. Mọi kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học khác được sử dụng trong Luận văn này đều được giữ nguyên ý tưởng và được trích dẫn phù hợp theo quy định. Nội dung của công trình không sao chép bất kỳ Luận văn hay tài liệu nào. Tác giả xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về tính trung thực của đề tài. Tác giả Lê Ngọc Tuấn DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng nhân dân Luật BHVBQPPL : Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật QPPL : Quy phạm pháp luật UBND : Ủy ban nhân dân UBTVQH : Ủy ban thường vụ Quốc hội VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1 CHƯƠNG 1: CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP .................6 1.1. Khái niệm về quyền lập pháp, ủy quyền và ủy quyền lập pháp ................6 1.1.1. Khái niệm về quyền lập pháp .................................................................6 1.1.2. Khái niệm chung về ủy quyền .................................................................8 1.1.3. Khái niệm về ủy quyền lập pháp ............................................................9 1.2. Nhu cầu về ủy quyền lập pháp ....................................................................15 1.3. Phạm vi ủy quyền lập pháp .........................................................................19 1.4. Chủ thể và hình thức ủy quyền lập pháp ...................................................25 1.4.1. Chủ thể của ủy quyền lập pháp ............................................................25 1.4.2. Hình thức ủy quyền lập pháp ...............................................................29 1.5. Kiểm soát ủy quyền lập pháp ......................................................................33 1.5.1. Tự kiểm soát .........................................................................................34 1.5.2. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Nghị viện ..........................39 1.5.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Tòa án...............................44 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ........................................................................................... 48 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY............49 2.1. Phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam ....................................................49 2.1.1. Thực trạng phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam.............................49 2.1.2. Đề xuất .................................................................................................57 2.2. Chủ thể và hình thức ủy quyền lập pháp ở Việt Nam ..............................59 2.2.1. Thực trạng đề xuất về chủ thể của ủy quyền lập pháp ở Việt Nam ......59 2.2.2. Thực trạng và đề xuất về hình thức ủy quyền lập pháp ở Việt Nam ....67 2.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp ở Việt Nam .................................................76 2.3.1. Cơ chế tự kiểm soát ..............................................................................77 2.3.2. Kiểm soát ủy quyền lập pháp thông qua Quốc hội ..............................83 2.3.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Tòa án...............................89 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ........................................................................................... 92 KẾT LUẬN ..............................................................................................................93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Tác giả chọn đề tài “Ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay” để nghiên cứu bởi các lý do sau đây: Thứ nhất, sự phát triển của xã hội luôn kéo theo xu hướng mở rộng các lĩnh vực điều chỉnh của pháp luật với những yêu cầu, đòi hỏi mang tính kỹ thuật cao, chi tiết, toàn diện hơn cũng như thay đổi, cập nhật thường xuyên hơn trong từng quy phạm pháp luật, tuy nhiên một mình Nghị viện sẽ không thể đảm đương được hết khối lượng và yêu cầu về chất lượng công việc như vậy. Do đó, ủy quyền lập pháp được hình thành và hoàn thiện như một cách thức để giảm tải áp lực của Nghị viện, đồng thời đảm bảo được tính chính danh trong việc ban hành quy phạm pháp luật. Ủy quyền lập pháp đã và đang trở thành một bộ phận tất yếu, đóng vai trò quan trọng trong hoạt động lập pháp của nhiều quốc gia trên thế giới như Anh, Hoa Kỳ, Đức, Ấn Độ, Nam Phi.... Vì vậy, tác giả nhận thấy cần thiết xem xét, làm rõ cơ sở lý luận, phân tích các khía cạnh của vấn đề thông qua việc nghiên cứu ủy quyền lập pháp ở một số quốc gia điển hình, từ đó áp dụng, điều chỉnh phù hợp với công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) Việt Nam. Thứ hai, mặc dù ủy quyền lập pháp đã rất phổ biến trên thế giới, tuy nhiên lý luận và thực tiễn xây dựng pháp luật ở Việt Nam từ trước đến nay chưa đề cập chính thức tới đến hiện tượng này, chỉ đề cập rất hạn chế thông qua khía cạnh hình thức (trình tự, thủ tục ban hành văn bản dưới luật), chưa đi sâu vào bản chất của hiện tượng dẫn đến việc hiểu ủy quyền lập pháp như thế nào cho đúng, và cơ chế ủy quyền ở Việt Nam hiện nay nên được thực hiện như thế nào, thì câu trả lời vẫn chưa được làm rõ. Chính vì thiếu cơ sở lý luận như vậy, gây nên tình trạng ban hành văn bản quy phạm dưới luật một cách tràn lan, không dựa trên nguyên tắc phân quyền minh bạch giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong xây dựng pháp luật, không ít VBQPPL dưới luật quy định trái và vượt quyền của luật, làm cho hệ thống các VBQPPL mâu thuẫn, chồng chéo, vô hiệu hóa lẫn nhau. Tình trạng này như một thông lệ kéo dài cho đến nay và vẫn còn ảnh hưởng xấu đến hoạt động lập pháp và lập quy. Chính vì vậy, tác giả nhận thấy cần thiết phải phân tích và đánh giá về pháp luật cũng như thực trạng ủy quyền lập pháp tại Việt Nam, để từ đó đề xuất những giải pháp khắc phục hiện trạng trên. Cuối cùng, với tư cách là một người làm việc trong lĩnh vực pháp luật, thường xuyên có “sự va chạm” với những bất cập, mâu thuẫn trong hệ thống pháp 2 luật Việt Nam đặc biệt trong các lĩnh vực đất đai, đầu tư, xây dựng,... tác giả dần hình thành những trăn trở, suy nghĩ về bản chất của các văn bản dưới luật, về mối quan hệ giữa Quốc hội và các cơ quan khác trong công tác ban hành văn bản pháp luật, tìm kiếm một cách lý giải hợp lý, một cơ sở lý luận phù hợp để giải quyết những vấn đề nêu trên. Tác giả luôn mong muốn có được một công trình nghiên cứu mang tính khoa học và nghiêm túc về những trăn trở của mình, để đóng góp một phần nhỏ trong việc nâng cao chất lượng ban hành, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam. Tác giả xác định rằng đề tài nghiên cứu này thuộc một lĩnh vực nghiên cứu khó, có tính lí luận chuyên sâu, vừa có tính thời sự, nhạy cảm về chính trị. Vì thế, đề tài đòi hỏi người nghiên cứu không chỉ phải có kiến thức pháp lý mà còn phải đảm bảo được kiến thức tổng hợp ở một số khía cạnh về chính trị, triết học, lịch sử, văn hóa và ngoài ra cần có sự chăm chỉ, nỗ lực đào sâu nghiên cứu, học tập kiến thức từ nước ngoài. Về phương diện tư tưởng, trong công tác nghiên cứu đề tài cần phải có tư tưởng cách mạng kiên định để tránh những định kiến lối mòn trong tư duy, song cũng cần phải có bản lĩnh chính trị vững vàng để tiếp thu một cách có chọn lọc những kiến thức từ bên ngoài. Tựu chung lại, tác giả có thể khẳng định lĩnh vực nghiên cứu này là phù hợp với nguyện vọng, năng lực, thế mạnh và tầm nghiên cứu của tác giả. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Trong quá trình thực hiện luận văn “Ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay” cũng như trong khả năng tiếp cận của mình, tác giả nhận thấy vấn đề ủy quyền lập pháp là một đề tài còn khá mới, chưa có nhiều công trình khoa học trong nước nghiên cứu vấn đề này. Một số công trình có liên quan đến nội dung này có thể được liệt kê như sau: Thứ nhất, về sách chuyên khảo “Ủy quyền lập pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn” của Tô Văn Hòa và TS. Nguyễn Hải Ninh (đồng chủ biên), do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản năm 2017. Tài liệu này chủ yếu tập trung vào cơ sở lý luận chung của ủy quyền lập pháp, cũng như kinh nghiệm ở một số quốc gia trên thế giới, có đề cập đến một số vấn đề ủy quyền lập pháp ở Việt Nam, nhưng chỉ mang tính chất gợi mở, chưa có những phân tích chuyên sâu, cụ thể thực trạng ủy quyền lập pháp ở Việt Nam. Thứ hai, các công trình khác nghiên cứu dưới hình thức các bài viết đăng trên tạp chí khoa học hoặc trên các trang điện tử như ba bài viết:“Cần có quy định về ủy quyền lập pháp trong Hiến pháp”, “Pháp luật về ủy quyền lập pháp ở Việt 3 Nam - Thực trạng và kiến nghị”, “Kinh nghiệm của Cộng hòa Liên bang Đức về ủy quyền lập pháp” của tác giả Lương Minh Tuân lần lượt phát hành trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10/2001, Nghiên cứu lập pháp số 21/2014 và Nghiên cứu lập pháp số 01/2015; “Ủy quyền lập pháp trong cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp” của tác giả Trần Ngọc Đường được đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22/2018; “Ban hành văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội - tiếp cận dưới góc độ uỷ quyền lập pháp” của đồng tác giả Võ Văn Tuyển và Trần Việt Đức được đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22/2019 và gần đây nhất là bài viết “Khái niệm, đặc điểm, bản chất của ủy quyền lập pháp” của tác giả Nguyễn Văn Cương được đăng trên trang thông tin điện tử tapchitoaan.vn vào ngày 14 tháng 4 năm 2021. Các bài viết này bước đầu đã có những nghiên cứu về vấn đề ủy quyền lập pháp, tuy nhiên chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu một, một số khía cạnh của đề tài hoặc chỉ đơn thuần gợi mở về vấn đề, chứ chưa đi sâu làm rõ các nội dung cần nghiên cứu. Hơn nữa các tài liệu này phần nào bị giới hạn bởi khuôn khổ của một bài báo nên chưa thể hiện được nhiều, cũng chưa có sự phân tích một cách chuyên sâu. Thứ ba, tác giả nhận thấy tại trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh chưa có bất cứ luận văn, khóa luận tốt nghiệp hay đề tài nghiên cứu khoa học nào nghiên cứu trực tiếp vấn đề nêu trên. Như vậy, tính đến thời điểm hiện nay vẫn chưa có một công trình khoa học nào ở cấp độ thạc sĩ nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống và toàn diện các quy định của pháp luật về ủy quyền lập pháp và thực tiễn thực hiện các quy định này ở Việt Nam. Chính vì vậy, việc nghiên cứu về ủy quyền lập pháp nói chung và ủy quyền lập pháp ở Việt Nam nói riêng là điều cần thiết. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Kết quả của việc nghiên cứu là một Luận văn Thạc sĩ công phu, nghiêm túc và khoa học về ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay. Trong đó, xác định rõ một số nội dung cơ bản sau đây: (1) ủy quyền lập pháp là gì, các phương diện của ủy quyền lập pháp được thể hiện như thế nào; (2) ủy quyền lập pháp ở Việt Nam đang được áp dụng ra sao. Các nội dung cơ bản này được làm rõ để phục vụ cho mục đích nghiên cứu của đề tài là để nhận thức đúng về ủy quyền lập pháp và đưa ra giải pháp hữu ích nhằm khắc phục những bất cập trong công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật ở Việt Nam hiện nay. Để đạt mục đích nghiên cứu trên, Luận văn có các nhiệm vụ cụ thể sau: 4 Thứ nhất, tác giả sẽ phân tích về các thành tố hợp thành khái niệm ủy quyền lập pháp, các định nghĩa của ủy quyền lập pháp trên thế giới và Việt Nam, từ đó xác định một khái niệm ủy quyền lập pháp phù hợp. Đồng thời, tác giả sẽ phân tích, làm rõ các nguyên nhân làm phát sinh ủy quyền lập pháp, phân tích các phương diện của ủy quyền lập pháp bao gồm phạm vi, chủ thể, hình thức và kiểm soát ủy quyền lập pháp ở Anh, Hoa Kỳ, Đức - những quốc gia tiêu biểu đã áp dụng ủy quyền lập pháp từ lâu. Thứ hai, phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện ủy quyền lập pháp ở nước ta. Từ đó đề xuất, kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp luật, và nâng cao hiệu quả ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay. 4. Phạm vi, đối tượng nghiên cứu của đề tài Uỷ quyền lập pháp là đề tài nghiên cứu rộng, phức tạp. Tuy nhiên, trong phạm vi của Luận văn, tác giả chỉ tập trung phân tích những nội dung cơ bản nhất về ủy quyền lập pháp ở một số quốc gia trên thế giới, cụ thể là Anh, Hoa Kỳ, Đức. Sau đó đi sâu vào phân tích các quy định pháp luật trong lịch sử lập pháp Việt Nam thời kỳ trước và các quy định hiện hành để so sánh, đối chiếu cũng như làm rõ các nội dung nghiên cứu. Từ đó, nêu lên cơ sở thực tiễn và cơ sở lý luận, đề xuất giải pháp hoàn thiện các vướng mắc bất cập của ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay. Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các nguồn tài liệu của một số nước, tổ chức quốc tế để làm cơ sở nghiên cứu như Anh, Hoa Kỳ, Đức, Ấn Độ... hay Liên minh Nghị viện thế giới (IPU). Đối tượng nghiên cứu của Luận văn gồm: (1) các quan điểm lý luận khoa học về khái niệm và tính tất yếu của ủy quyền lập pháp; (2) các vấn đề lý luận, thực tiễn của ủy quyền lập pháp ở các quốc gia Anh, Hoa Kỳ, Đức; (3) quy định pháp luật, thực tiễn áp dụng ủy quyền lập pháp, từ đó đề xuất khắc phục đối với từng nội dung của ủy quyền lập pháp ở Việt Nam. 5. Phương pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu dựa trên quan điểm của Chủ nghĩa Mác - Lênin, sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, đồng thời luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: - Phương pháp lịch sử: xem xét tính tất yếu của ủy quyền lập pháp, sự phát triển của hiện tượng ủy quyền lập pháp. Từ đó tìm ra quy luật của sự phát triển cũng như ý nghĩa, vai trò của ủy quyền lập pháp trong giai đoạn hiện nay; 5 - Phương pháp phân tích, tổng hợp: Luận văn kế thừa, tổng kết lại những kết quả của các công trình nghiên cứu có liên quan về ủy quyền lập pháp. Tuy nhiên đây không phải là sự sao chép vì đã có những trích dẫn cụ thể, trung thực. Bên cạnh đó, luận văn còn có sự sắp xếp theo kết cấu khác dựa trên góc nhìn của tác giả; - Phương pháp so sánh: nghiên cứu đối chiếu pháp luật của các quốc gia Anh, Hoa Kỳ và Đức, từ đó tổng kết rút kinh nghiệm để áp dụng trong điều kiện Việt Nam. Đồng thời so sánh pháp luật thời kỳ trước với pháp luật hiện hành của Việt Nam có liên quan để làm rõ các đối tượng của đề tài nghiên cứu. 6. Dự kiến kết quả nghiên cứu Luận văn là một công trình nghiên cứu chuyên sâu, kết quả nghiên cứu sẽ là sự bổ sung quan trọng về lý luận cũng như thực tiễn ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay. Do đó, công trình có giá trị tham khảo đối với sinh viên đại học và cao học luật, phục vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy pháp luật cũng như một số chuyên ngành có liên quan ở các trường đại học. Trong một chừng mực nhất định, Luận văn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu và giảng dạy các môn học liên quan đến hoạt động lập pháp, lập quy. 7. Bố cục đề tài Luận văn tốt nghiệp này gồm các phần chính là phần mở đầu, phần nội dung, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Trong đó, phần nội dung của luận văn sẽ được được trình bày thành 02 chương, với nội dung từng chương cụ thể như sau: Chương 1: Các vấn đề lý luận về ủy quyền lập pháp. Chương 2: Thực trạng và đề xuất hoàn thiện các quy định pháp luật về ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay. 6 CHƯƠNG 1 CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP 1.1. Khái niệm về quyền lập pháp, ủy quyền và ủy quyền lập pháp 1.1.1. Khái niệm về quyền lập pháp Quyền lập pháp là một trong ba bộ phận cấu thành nên quyền lực nhà nước, bên cạnh quyền hành pháp và tư pháp. Việc định danh và phân tách quyền lực nêu trên bắt nguồn từ học thuyết tam quyền phân lập của nhà tư tưởng Jonh Locke (1632 – 1704). Học thuyết này sau đó tiếp tục được phát triển và hoàn thiện bởi nhà xã hội học, luật học người Pháp, Montesquieu (1689 – 1755). Theo đó, một cách chung nhất, các học giả thời kỳ này xác định quyền lập pháp chính là quyền làm ra luật, là nhánh quyền lực định hướng cách thức sử dụng sức mạnh của nhà nước1 và cho rằng hoạt động lập pháp được thực hiện bởi cơ quan đại diện của nhân dân, thể hiện ý chí của nhân dân. Trong suốt lịch sử hình thành và phát triển của nhân loại đến nay, cách hiểu về quyền lập pháp vẫn còn nhiều điều chưa thống nhất. Tìm hiểu khái niệm về quyền lập pháp là một cơ sở quan trọng để nghiên cứu về ủy quyền lập pháp. Trước hết, bản chất của quyền lập pháp phải được nhìn nhận là sự đại diện, bởi lẽ quyền lập pháp được thực hiện bởi cơ quan đại diện cho nhân dân, những người làm việc trong các cơ quan này được nhân dân trực tiếp bầu ra, các cá nhân này được gọi là các đại biểu của nhân dân hoặc dân biểu2. Lý luận về chủ thể thực hiện quyền lập pháp, Montesquieu cho rằng “Quyền lập pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia phải được giao cho một cơ quan đại diện bao gồm những người do dân chúng bầu ra”3. Từ chính bản chất mang tính đại diện của mình, quyền lập pháp được thể hiện thông qua hai loại quyền là quyền biểu quyết thông qua luật và quyền giám sát. Chính từ đây cũng đã hình thành nên ba chức năng cốt lõi cơ quan lập pháp, bao gồm chức năng đại diện, chức năng lập pháp và chức năng giám sát. Trong đó, chức năng đại diện bao trùm lên các chức năng khác nhằm mục đích chi phối các hoạt động lập pháp, quyết định những vấn đề mang tính hệ trọng của quốc 1 John Locke (1689), Two Treatises of Government, Awnsham Churchill, tr.167. Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, tr.18. 3 Nguyễn Minh Đoan (chủ biên) (2016), Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia, tr.23. 2 7 gia và giám sát tối cao4. Theo các nhà nghiên cứu, quyền lập pháp được giải thích theo hai cách như sau: Theo nghĩa hẹp, quyền lập pháp không đồng nhất với quyền làm luật, cách hiểu này được đề cập trong một số bài nghiên cứu: “nội dung cốt lõi của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý hoặc không đồng ý thông qua một chính sách hay một dự luật nào đó”5 hoặc “Quốc hội nắm quyền lập pháp thì có nghĩa là: Quốc hội có thông qua mới thành luật, Quốc hội không thông qua thì không thành luật”6. Như vậy, với cách giải thích trên, tất cả các hoạt động lập pháp của Quốc hội thực chất chỉ bao gồm hoạt động xem xét, thẩm tra và cuối cùng là thông qua chính sách do hành pháp đệ trình7. Nội dung của quyền này chỉ liên quan đến hoạt động thông qua luật để làm cho một quy tắc xử sự từ chỗ là dự thảo trở nên có hiệu lực thi hành trên thực tế8. Theo nghĩa rộng, quyền lập pháp bao gồm cả quyền làm luật và sửa đổi luật. Theo từ điển Luật học, quyền lập pháp được định nghĩa là “Quyền ban hành và sửa đổi luật, quyền lập pháp là một trong những quyền lực quan trọng nhất của nhà nước. Quyền lập pháp được giao cho cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân là Quốc hội”9. Hay theo một số bài viết cho rằng “Quốc hội đã nắm trọn quyền lập pháp” và Quốc hội thực sự đã làm luật và sửa đổi luật10 hoặc “Quyền lập pháp không chỉ bao gồm việc thảo luận và ban hành các văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật, mà còn cả những hoạt động khác tạo nền tảng hợp pháp của các cơ quan cấu thành của một nhà nước dân chủ”11. Ngoài ra, trong Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 cũng đề cập đến cách hiểu quyền lập pháp theo nghĩa rộng thông qua việc quy định Quốc hội có quyền lập pháp12, và quy định cụ thể rằng Quốc hội có thẩm quyền làm luật và sửa đổi luật. Vũ Văn Nhiêm (2010), “Tiêu chí và yếu tố bảo đảm hiệu quả tính đại diện của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 16 (177), tr.23. 5 Cao Anh Đô (2011), “Bàn về quyền lập pháp và mô hình lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 24 (209), tr.13. 6 Nguyễn Sỹ Dũng (2017), “Về quyền lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1+2 (329-330), tr.9. 7 Trần Ngọc Đường (chủ biên) (2011), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, tr.285. 8 Cao Anh Đô, tlđd (2), tr.18. 9 Viện Khoa học pháp lý–Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, NXB Tư pháp – NXB Từ điển bách khoa, tr.651. 10 Nguyễn Đình Quyền (2017), “Quy trình lập pháp ở Việt Nam và vai trò của đại biểu Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10 (338), tr.4. 11 Nguyễn Đăng Dung (chủ biên) (2012), Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, NXB Dân trí, tr.197. 12 Điều 83 Hiến pháp năm 1992 và Điều 69 Hiến pháp năm 2013. 4 8 Cả hai cách hiểu trên tuy vẫn tồn tại nhiều điểm khác biệt nhưng đều thống nhất rằng quyền lập pháp là quyền của Quốc hội. Đây là cơ quan đại diện của nhân dân, được hình thành từ sự lựa chọn của nhân dân nên phải nắm quyền lập pháp nhằm thể hiện rõ ý chí của nhân dân trong hoạt động lập pháp của mình. Kết quả của hoạt động trên được xây dựng thông qua việc ban hành ra những đạo luật có chất lượng, kịp thời điều chỉnh những vấn đề cấp thiết của xã hội một cách hiệu quả. Như vậy, quyền lập pháp nên được hiểu theo nghĩa rộng, điều đó có nghĩa là khái niệm này gồm các quyền khác nhau, mà cụ thể là quyền sáng kiến lập pháp, quyền soạn thảo luật, quyền xem xét, quyền thông qua luật và cả quyền công bố luật. Quyền lập pháp phải được nhìn nhận dưới góc độ bao trùm toàn bộ những hoạt động nhằm xây dựng một đạo luật hoàn chỉnh. Trong đó, Quốc hội là chủ thể nắm giữ quyền lập pháp, chịu trách nhiệm thực hiện quyền lập pháp. Ngoài ra, Quốc hội còn phải đảm bảo được rằng ý chí của nhân dân phải được thể hiện bởi các đạo luật điều chỉnh những vấn đề chung, quan trọng của quốc gia bằng việc xem xét, thảo luận, thông qua và giám sát thi hành luật. 1.1.2. Khái niệm chung về ủy quyền Để có cơ sở nghiên cứu một cách toàn diện về ủy quyền lập pháp, cần có những nhận thức đúng đắn về khái niệm ủy quyền. Theo từ điển Tiếng Việt, ủy quyền được định nghĩa là “giao cho người khác sử dụng một số quyền mà pháp luật đã giao cho mình”13. Với khái niệm này, ủy quyền trước hết được hiểu là mối quan hệ giữa hai chủ thể: chủ thể thứ nhất là cá nhân, tổ chức có những quyền nhất định nhưng không tự mình (trực tiếp) thực hiện quyền đó mà giao cho cá nhân, tổ chức khác thực hiện, chủ thể này được gọi là chủ thể (bên) ủy quyền; chủ thể thứ hai là cá nhân, tổ chức tiếp nhận quyền được giao đó, được gọi là chủ thể (bên) được ủy quyền. Toàn bộ những công việc, hành vi mà ban đầu vốn thuộc thẩm quyền của bên ủy quyền nhưng giao lại cho bên được ủy quyền thực hiện được gọi là phạm vi ủy quyền. Vốn dĩ ban đầu bên được ủy quyền không có các quyền đó, mà chỉ phát sinh quyền từ hành vi ủy quyền của bên ủy quyền. Trong quan hệ ủy quyền, bên được ủy quyền nhân danh bên ủy quyền thực hiện các hành vi trong phạm vi ủy quyền chứ không phải nhân danh chính mình. Khi bên được ủy quyền thực hiện hành vi vượt quá phạm vi ủy quyền thì hành vi vượt quá ấy sẽ không được coi là nhân danh bên ủy quyền. Đồng nghĩa, bên ủy 13 Hoàng Phê (chủ biên) (2000), Từ điển tiếng Việt, NXB Đà Nẵng & Trung tâm Từ điển học, tr.1088. 9 quyền không phải chịu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vượt quá này. Khi quan hệ ủy quyền phát sinh thường ít nhiều liên quan tới một hoặc nhiều bên thứ ba. Hành vi của bên được ủy quyền thực hiện trước hoặc liên quan tới bên thứ ba trong phạm vi ủy quyền và nhân danh bên ủy quyền thì về nguyên tắc được xem là hành vi của bên ủy quyền. Chính vì thế, toàn bộ hệ quả pháp lý phát sinh từ hành vi của bên được ủy quyền liên quan tới bên thứ ba đương nhiên do bên ủy quyền gánh chịu. Quan hệ ủy quyền luôn tiềm ẩn các nguy cơ xung đột về lợi ích, quan điểm giữa bên ủy quyền và bên được ủy quyền. Xuất phát từ bản chất bên ủy quyền và bên được ủy quyền là những chủ thể tương đối độc lập, có cấu trúc lợi ích, xu hướng ứng xử khác nhau, nên một nội dung có thể phù hợp với bên này nhưng chưa chắc phù hợp với bên kia và ngược lại. Trong bối cảnh các chủ thể đều cố gắng tìm kiếm những điều phù hợp nhất, tốt nhất theo ý chí của mình thì nguy cơ xảy ra xung đột là kết quả gần như không thể tránh khỏi. Chính vì vậy, trên thực tế khi thực hiện ủy quyền, các bên ủy quyền thường sẽ mang tâm lý e ngại nguy cơ mất quyền hoặc phát sinh các trường hợp bên được ủy quyền không thực hiện một cách trung thực vì lợi ích tốt nhất cho bên ủy quyền. Do đó, khi ủy quyền các chủ thể ủy quyền cần thiết kế ra một cơ chế kiểm soát (hoặc cơ chế giám sát) hành vi đối với bên được ủy quyền nhằm giảm thiểu lo ngại về vấn đề nói trên. Bên cạnh đó, giữa chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền vẫn hiện hữu nguy cơ khác biệt thông tin về thực trạng cũng như kết quả thực hiện việc ủy quyền. Trên lý thuyết, sau khi việc ủy quyền được thực hiện bởi chủ thể ủy quyền, bên được ủy quyền sẽ tiến hành các công việc trong phạm vi được ủy quyền. Lúc này, bên được ủy quyền sẽ giữ ưu thế trong việc nắm bắt thông tin về tình trạng thực hiện công việc, tiến độ thực hiện công việc cũng như kết quả và các vấn đề có thể phát sinh. Để hạn chế sự khác biệt này và giảm nguy cơ bên được ủy quyền lạm dụng quyền lực, bên ủy quyền phải xây dựng cơ chế theo dõi, giám sát, thu thập thông tin cần thiết để kịp thời chấn chỉnh hành vi của bên được ủy quyền. 1.1.3. Khái niệm về ủy quyền lập pháp Vào thời kỳ Khai sáng, thuật ngữ “Ủy quyền lập pháp” (Delegation of legislative power) chưa được đề cập, hầu như chỉ tập trung hướng tới việc xây dựng một nhà nước với ba nhánh quyền lực hoạt động độc lập và thực hiện các chức năng một cách riêng biệt, lập pháp hoàn toàn tách bạch với hành pháp, tư pháp và ngược lại. Trong lý thuyết về lập pháp, John Locke đã trình bày: “Cơ quan lập pháp không 10 được chuyển giao quyền làm pháp luật vào tay bất kỳ ai, bởi vì đó là quyền được ủy nhiệm từ nhân dân, người nhận sự ủy nhiệm đó không được chuyển giao lại quyền đó cho người khác”14. Theo đó, ông cho rằng quyền lập pháp của quốc gia, chỉ có thể được trao cho cơ quan do chính người dân bầu ra và cơ quan đó không được chuyển giao quyền này cho bất kỳ cơ quan, cá nhân nào khác. Bất cứ cơ quan nào khác nếu không do người dân bầu để thực hiện quyền lập pháp thì không được thực hiện quyền lập pháp và do đó, Nghị viện cũng không thể chuyển giao quyền lực mà mình được giao phó. Cho đến đầu thế kỷ XIX, khi công cuộc công nghiệp hóa bắt đầu, kéo theo sự phát triển của xã hội, cùng với đó sự đòi hỏi về những quy định pháp luật mới cũng tăng lên, điển hình ở Anh xuất hiện nhiều lĩnh vực, vấn đề mới cần có sự điều chỉnh chuyên sâu và thường xuyên hơn. Lúc này, quan điểm của John Locke đã không còn phù hợp. Nghị viện ở Anh bắt đầu hướng tới sử dụng ủy quyền lập pháp như là một công cụ để giải quyết các khó khăn này, mà mở đầu là Đạo luật về Cải cách (Reform Bill) năm 1832. Đến thế kỷ XX, ủy quyền lập pháp đã trở thành một công cụ quan trọng và phổ biến trong hoạt động lập pháp, một bộ phận không nhỏ các QPPL chi phối hành vi của cá nhân, tổ chức trong xã hội đến từ các cơ quan hành pháp, không phải từ cơ quan lập pháp. Trong khi đó ở Mỹ, mặc dù là một quốc gia áp dụng tương đối triệt để học thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức hoạt động bộ máy nhà nước, song ngay những năm đầu thế kỷ XX, Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đã có sự thừa nhận ủy quyền lập pháp. Trong vụ Wayman kiện Southard (1825), Chánh án John Marshall đã nhận định rằng: “Một điều khoản chung có thể được đưa ra, và quyền lực được trao cho những người phải hành động theo điều khoản chung đó, để điền vào các chi tiết” và “trong xã hội ngày càng phức tạp của chúng ta, với đầy rẫy những vấn đề kỹ thuật ngày càng thay đổi và ngày càng nhiều hơn, Nghị viện đơn giản là không thể thực hiện công việc của mình mà không có khả năng ủy thác quyền lực theo các chỉ thị chung rộng rãi”15. Cho tới nay, ủy quyền lập pháp đã thể hiện vai trò rõ nét tại các quốc gia bên bờ Đại Tây Dương16 và ngày càng trở nên phổ biến ngay cả ở các quốc gia có John Locke, tlđd (1), tr.167. Wayman v. Southard (1825), 23 U.S. (10Wheat.)1,41. 16 Bernard Schwartz (1954), French administrative law and the common law world, New York University Press, tr.142. 14 15 11 truyền thống pháp luật khác nhau như Đức, Pháp đại diện cho trường phái pháp luật Châu Âu lục địa (Civil Law), Anh, Mỹ, Australia, New Zealand đại diện cho trường phái pháp luật chung Anh - Mỹ (Common Law)17. Đối với các quốc gia châu Á như Nhật Bản, Ấn Độ, Malaysia, Singapore18, hay các quốc gia châu Phi như Nam Phi19, ủy quyền lập pháp cũng dần trở thành hiện tượng quen thuộc. Mặc dù vậy, khái niệm này vẫn là chủ đề còn nhiều tranh luận trên thế giới. Tháng 4 năm 1957 trên cơ sở Báo cáo do M.Eigil Olsen, Tổng thư ký của Foketing (Quốc hội Đan Mạch), Liên minh Nghị viện đã thông qua một định nghĩa như sau: “Uỷ quyền lập pháp có thể được định nghĩa là quyền lực được trao bởi cơ quan có thẩm quyền cho các cơ quan không phải là Nghị viện để lập pháp trong lĩnh vực mà theo quy định của Hiến pháp hoặc thông lệ hiến pháp ở quốc gia liên quan, thường được dành cho quyền lập pháp”20. Trong khi đó, theo Alf Niels Christian Ross (1899 - 1979), một luật gia, triết gia và thẩm phán Tòa án Nhân quyền Châu Âu (1959 – 1971) người Đan Mạch, trong tác phẩm Delegation of Power xuất bản năm 1958 định nghĩa: “Ủy quyền lập pháp phải được định nghĩa là ủy quyền ban hành các quy tắc có hiệu lực theo luật định”21. Không giống như nhiều nước trên thế giới, tại Việt Nam, “Ủy quyền lập pháp” chưa được đề cập chính thức trong Hiến pháp, các văn bản pháp luật cũng như các văn bản chính thức của Nhà nước. Từ năm 1945 đến nay, do hoàn cảnh lịch sử, quan điểm về phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, Hiến pháp, pháp luật nước ta chưa quy định về ủy quyền lập pháp. Tuy nhiên trên thực tế, tinh thần ủy quyền lập pháp đã được áp dụng ngay sau khi Quốc hội khoá I của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà ban hành Hiến pháp đầu tiên năm 1946. Theo đó, tại Nghị quyết của kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa I ngày 09/11/1946 đã nêu rõ: “Trong thời kỳ chưa thi hành được thì Chính phủ phải dựa 17 Courtenay Ilbert (1901), Legislative methods and forms, Clarendon Press, Oxford, tr.47; Georg Haibach (1997), Comitology: A Comparative Analysis of the Separation and Delegation of Legislative Powers, 4 Maastricht J. Eur. & Comp, tr.373; Hermann Punder (2009), Democratic legitimation of delegated legislation - A comparative view on the American British and German law, 58 Int'l & Comp. L.Q. 353. 18 Joseph Ernest De Becker (1916), Transactions of the Asiatic Society of Japan. Vol.XLIV Part II. Elements of Japanese Law, Tokyo, tr.14. 19 F. P. Rousseau (1944), “Thirty years of gertzen's case”, S. African L.J, số 61, tr.31. 20 Inter-Parliamentary Union (1957), Constitutional and Parliamentary Information. 3rd Series, No.30, Thụy Sĩ, tr.91. 21 Ross (1958), “Delegation of Power”, The American Journal of Comparative Law, số 1, tr.17. 12 vào những nguyên tắc đã định trong Hiến pháp để ban hành các sắc luật”22. Căn cứ quy định trên, Chủ tịch Chính phủ lâm thời đã ban hành rất nhiều sắc lệnh. Tiếp đó, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ cũng đã ban hành một lượng lớn các nghị định, thông tư, quyết định, chỉ thị để quản lý nhà nước, lãnh đạo kháng chiến. Khoản 2 Bản phụ lục số 1 ban hành kèm theo Nghị định số 527/TTg ngày 02/11/1957 của Thủ tướng Chính phủ quy định: “Sắc luật là một văn bản quy định về những vấn đề thuộc phạm vi luật, ban hành trong thời gian giữa hai khóa họp của Quốc hội. Các sắc luật do Chính phủ đề ra và Chủ tịch nước ban hành sau khi Ban thường trực Quốc hội biểu quyết thỏa thuận. Các sắc luật phải đem trình Quốc hội vào khóa họp gần nhất, và sau khi được Quốc hội thông qua sẽ trở thành luật”. Sắc luật được ban hành theo quy định trên có thể được xem là hình thức ủy quyền lập pháp, song văn bản chứa quy định này lại do Thủ tướng Chính phủ ban hành thay vì Quốc hội, nên giá trị pháp lý không cao. Khoản 4 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) có nhiệm vụ, quyền hạn: “Ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao”. Về thứ bậc hiệu lực pháp lý, pháp lệnh là VBQPPL dưới luật mà UBTVQH được Quốc hội giao ban hành về những vấn đề nhất định thuộc thẩm quyền lập pháp của Quốc hội. Xét về nội dung và thẩm quyền, pháp lệnh là văn bản thuộc lập pháp ủy quyền, nhưng dưới góc độ pháp lý, Hiến pháp và pháp luật nước ta không quy định về lập pháp ủy quyền. Điểm b khoản 2 Điều 56 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) 1996 và khoản 4 Điều 14 Luật BHVBQPPL 2008 quy định về việc Chính phủ ban hành nghị định quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội sau khi có sự đồng ý của UBTVQH, những nghị định này có nhiều cách gọi như nghị định “không đầu”, “độc lập” hay “tiên phát”. Việc Chính phủ ban hành các nghị định này cũng không được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận là lập pháp ủy quyền. Mặc dù, xét về nội dung và thẩm quyền ban hành loại nghị định này, thì đây là các văn bản lập pháp ủy quyền do Chính phủ ban hành. Có thể thấy, về mặt lý luận và thực tiễn, ủy quyền lập pháp ở nước ta tồn tại mâu thuẫn như sau: Hiến pháp, pháp luật không quy định cụ thể về ủy quyền lập Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam (2006), Văn kiện Quốc hội toàn tập, Tập 1, NXB Chính trị quốc gia, tr.102. 22 13 pháp, nhưng bằng các cách dùng từ “đồng ý” để Chính phủ ban hành nghị định quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội, Quốc hội đã gián tiếp ủy quyền lập pháp cho Chính phủ. Lập pháp ủy quyền không được quy định rõ trong Hiến pháp và luật, dẫn đến việc không thực sự tồn tại một cơ chế kiểm soát hiệu quả đối với ủy quyền lập pháp đã và đang diễn ra phổ biến hiện nay. Luật BHVBQPPL 2015 có một số nội dung mới nổi bật và có thể có tác động tích cực tới công tác xây dựng pháp luật từ góc nhìn ủy quyền lập pháp. Tuy nhiên, Luật BHVBQPPL 2015 cũng không đề cập đến thuật ngữ ủy quyền lập pháp một cách chính thức. Nội dung của luật chỉ dừng lại ở một mức độ nhất định trong cách tiếp cận ủy quyền lập pháp, song vẫn chưa triệt để. Về mặt học thuật, “ủy quyền lập pháp” là thuật ngữ mới được các học giả khoa học pháp lý Việt Nam tìm hiểu, nghiên cứu trong những năm gần đây. Cơ bản có hai cách tiếp cận khái niệm ủy quyền lập pháp như sau: - Cách tiếp cận thứ nhất, phân biệt giữa ủy quyền lập pháp và quyền lập quy. Theo đó, quyền lập quy là quyền của các cá nhân, cơ quan nhà nước không phải là Quốc hội, UBTVQH và người có thẩm quyền ban hành VBQPPL để quy định chi tiết thi hành các luật do Quốc hội ban hành hoặc các VBQPPL cấp trên. Nói cách khác, lập quy là hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan và người có thẩm quyền mà không phải là Quốc hội hay UBTVQH, trừ các nghị định “không 23 đầu” . Ví dụ điển hình của các văn bản pháp quy là nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của các bộ, cơ quan ngang bộ, nghị quyết, quyết định của các cơ quan chính quyền địa phương. Cũng theo cách tiếp cận thứ nhất, ủy quyền lập pháp là việc Quốc hội giao cho UBTVQH ban hành pháp lệnh về những vấn đề nhất định theo khoản 4 Điều 91 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 (nay là khoản 2 Điều 74 Hiến pháp năm 2013). Pháp lệnh là loại VBQPPL đặc biệt trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Về mặt pháp lý, hiệu lực pháp lý của pháp lệnh nằm giữa luật của Quốc hội và các VBQPPL dưới luật. Trên thực tế, trừ trường hợp của Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật 201224, pháp lệnh thường có hiệu lực pháp lý cao nhất Nghị định “không đầu” được hiểu là nghị định quy định các vấn đề tại khoản 3 Điều 19 Luật BHVBQPPL 2015. 24 Trong lĩnh vực mà Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật 2012 điều chỉnh còn có Luật BHVBQPPL 2008. Pháp lệnh này cụ thể hóa Điều 93 của Luật BHVBQPPL 2008. 23 14 trong các văn bản thuộc lĩnh vực mà nó điều chỉnh. Cùng nằm trong nhóm ủy quyền lập pháp theo quan điểm của cách tiếp cận này, là nghị định “không đầu” do Chính phủ ban hành. Trong những lĩnh vực có nghị định “không đầu”, thì chính văn bản này có hiệu lực pháp lý cao nhất, tương tự trường hợp của pháp lệnh. Điểm khác biệt ở đây là UBTVQH ban hành pháp lệnh theo sự “giao” của Quốc hội, còn Chính phủ ban hành nghị định “không đầu” là theo sự đồng ý của UBTVQH. Như vậy, theo cách tiếp cận thứ nhất thì ủy quyền lập pháp có nghĩa là việc Quốc hội, hay UBTVQH giao đi quyền làm luật hay pháp lệnh. Nói một cách khái quát thì ủy quyền lập pháp có nghĩa là giao hết quyền lập pháp trong một lĩnh vực cho một chủ thể khác không phải là Quốc hội - cơ quan lập pháp quốc gia - thực hiện. Ủy quyền trong trường hợp này đồng nghĩa với giao toàn bộ quyền25. Theo cách tiếp cận thứ nhất, Giáo sư Trần Ngọc Đường cho rằng ủy quyền lập pháp là việc Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết hướng dẫn thi hành một số điều, khoản, điểm trong các đạo luật, bộ luật dưới hình thức nghị định để quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH, nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh và giao cho UBTVQH ban hành pháp lệnh quy định những vấn đề được Quốc hội giao26. - Cách tiếp cận thứ hai cho rằng ủy quyền lập pháp là trường hợp Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ, các bộ và các cơ quan nhà nước khác như Tòa án, Viện kiểm sát hoặc thậm chí các tổ chức chính trị - xã hội ban hành VBQPPL. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp song không phải là cơ quan duy nhất thực hiện hoạt động lập pháp mà vẫn có thể ủy quyền cho cơ quan khác thực hiện. Mục đích của ủy quyền lập pháp là bảo đảm tính ổn định tương đối của các văn bản pháp luật trong khi vẫn điều chỉnh được những quan hệ đa dạng của đời sống xã hội. Theo nhóm quan điểm này, lập pháp ủy quyền sẽ đồng nhất với hoạt động ban hành văn bản pháp quy27. Có thể thấy rằng cả trong khoa học pháp lý và hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay chưa có khái niệm chính thống và nhất quán về ủy quyền lập pháp. Các quan điểm của các học giả khác về ủy quyền lập pháp và ban hành văn bản pháp quy về cơ bản cũng thuộc về một trong hai cách tiếp cận trên đây. Tuy nhiên, theo ý Hoàng Văn Tú (2002), “Về quyền lập pháp của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11 (2002), tr.12. Trần Ngọc Đường (2018), “Uỷ quyền lập pháp trong cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22 (374), tr.05. 27 Lương Minh Tuân (2001), “Cần có quy định về ủy quyền lập pháp trong Hiến pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10 (2001), tr.07. 25 26 15 kiến của tác giả, chúng ta cần hiểu khái niệm ủy quyền lập pháp dưới cách tiếp cận thứ hai. Bởi lẽ theo cách tiếp cận này, có thể hoàn toàn hiểu và lý giải được hiện tượng “quyền lập quy” đang được sử dụng trong khoa học pháp lý ở Việt Nam. Có thể hiện tại chúng ta đang nhìn nhận, xem xét, phân tích hai khái niệm ủy quyền lập pháp và quyền lập quy từ cùng một hiện tượng chung với hai góc quy chiếu khác nhau. Hiện tượng chung đó là các cơ quan nhà nước không phải là cơ quan lập pháp quốc gia, chủ yếu là các cơ quan trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, ban hành các QPPL có hiệu lực bắt buộc. Ủy quyền lập pháp nhìn nhận hiện tượng này dựa trên cơ sở nguồn gốc và bản chất của hiện tượng, cụ thể ủy quyền lập pháp xuất phát từ nguồn gốc của quyền lực nhà nước, bản chất của pháp luật, nguồn gốc của quyền lập pháp để làm rõ hiện tượng này từ đâu mà có và phản ánh mối quan hệ bản chất nào theo các học thuyết hiện đại và phổ biến, chi phối tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước hiện đại. Quyền lập quy lại xem xét hiện tượng này từ góc độ hình thức của hiện tượng, qua đó công nhận như một thực tế hiển nhiên quyền và hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan không phải là cơ quan lập pháp quốc gia. Hơn nữa, quyền lập quy phân tích hiện tượng từ góc độ chủ thể thực hiện hoạt động, song nếu phân tích sâu về nguồn gốc của quyền này thì cũng sẽ dẫn tới khái niệm ủy quyền lập pháp. Bởi quyền lập quy không thể tự xuất hiện, mà phải xuất phát từ chủ thể thực sự của quyền lực nhà nước - nhân dân. Tuy nhiên nó không thể xuất phát trực tiếp từ đó, bởi lẽ các cơ quan thực hiện quyền lập quy không do Nhân dân bầu trực tiếp và không chịu trách nhiệm trực tiếp trước Nhân dân. Quyền lập quy, vì vậy chỉ có thể xuất phát từ quyền lập pháp, thông qua khái niệm ủy quyền lập pháp. Từ toàn bộ những nội dung phân tích trên đây, có thể thấy khái niệm ủy quyền lập pháp chưa có sự thống nhất, nhưng có thể hiểu một cách chung nhất theo khái niệm dưới đây. Khái niệm này cũng sẽ được sử dụng để làm cơ sở giải quyết toàn bộ vấn đề cần phải nghiên cứu trong Luận văn này. Ủy quyền lập pháp là việc cơ quan lập pháp của quốc gia giao cho một hoặc nhiều chủ thể khác ở bên trong hoặc bên ngoài bộ máy nhà nước ban hành pháp luật, dưới hình thức VBQPPL. Pháp luật được ban hành theo ủy quyền lập pháp mang tính bắt buộc đối với các chủ thể chịu tác động, có hiệu lực pháp lý thấp hơn luật do cơ quan lập pháp ban hành và được nhà nước bảo đảm thực hiện. 1.2. Nhu cầu về ủy quyền lập pháp Trong dòng chảy của sự phát triển pháp luật, ủy quyền lập pháp xuất hiện 16 như một hiện tượng tất yếu, nó hình thành để đáp ứng những nhu cầu nhất định trong hoạt động lập pháp, được thể hiện cụ thể dưới các nội dung như sau: Thứ nhất, trong xã hội hiện đại, đặc biệt khi bắt đầu thời kỳ công nghiệp hóa cuối thế kỷ XIX, các quan hệ xã hội trở nên phức tạp, kéo theo đó là hệ thống pháp luật của các quốc gia cũng trở nên ngày càng đồ sộ và phức tạp hơn. Montesquieu đưa ra một mệnh đề rằng, khi con người bắt đầu sống thành cộng đồng, tức là thành xã hội, con người đã lao vào trạng thái xung đột liên miên và pháp luật được đặt ra để điều chỉnh xử sự của các bên liên quan, qua đó điều tiết các xung đột này. Từ mệnh đề này có thể suy ra việc phát triển quy mô cộng đồng của con người càng lớn, càng tập trung, mối quan hệ giữa con người trong cộng đồng càng đan xen và dày đặc, thì xung đột xảy ra càng nhiều và nhu cầu đối với sự điều chỉnh của pháp luật càng lớn. Cuộc sống hiện đại của con người chịu sự chi phối của công nghiệp hóa, hiện đại hóa, số hóa làm cho mức độ tập trung dân cư về các đô thị ngày càng lớn, sự giao dịch, tương tác ngày càng dày đặc. Có những lĩnh vực cách đây nhiều thế kỷ chưa chứa đựng nhiều xung đột, như lĩnh vực vệ sinh an toàn thực phẩm, y dược, an toàn lao động, vệ sinh môi trường, v.v., nhưng ngày nay lại chứa đựng nhiều xung đột nhất và có nguy cơ tiềm tàng ảnh hưởng tới lợi ích chung nhất. Những lĩnh vực trước kia đã xuất hiện xung đột, song giờ đây quy mô và tính phức tạp của nó lớn hơn nhiều, ví dụ lĩnh vực giao thông đường bộ, đường thủy... Bên cạnh đó, trong nhà nước hiện đại, xu hướng bảo đảm phúc lợi xã hội cũng ngày càng quan tâm điều chỉnh một số lĩnh vực như: bảo hiểm xã hội, chăm sóc y tế, bảo hộ lao động, v.v.. Tất cả những yếu tố này làm gia tăng nhu cầu xây dựng pháp luật trong xã hội hiện đại lên gấp nhiều lần so với thời kỳ của John Locke, Montesquieu và Rousseau. Trong khi đó, Nghị viện hoạt động dưới hình thức các buổi họp, không hoạt động toàn thời gian, đồng thời còn phải nắm quyền quyết định rất nhiều vấn đề quan trọng của một quốc gia, do đó quỹ thời gian để thực hiện hoạt động lập pháp cũng bị giới hạn. Nếu những cơ quan đó cố gắng ban hành tất cả các QPPL bao phủ toàn bộ đời sống xã hội, thì đồng nghĩa với việc thời gian dành cho từng QPPL sẽ bị cắt giảm, nên rất có thể kéo theo chất lượng của các QPPL cũng bị giảm xuống. Nghiêm trọng hơn nữa, đối với các QPPL điều chỉnh các quan hệ cơ bản, cốt yếu trong xã hội không phù hợp sẽ dẫn đến toàn bộ kết cấu của xã hội sẽ bị phá vỡ. Do đó, ủy quyền lập pháp góp phần cho phép các cơ quan lập pháp được tranh luận kỹ lưỡng những vấn đề quan trọng, tiết kiệm được không ít quỹ thời gian hoạt động của Nghị viện.