Tài liệu Phân cấp ngân sách cho địa phương ở việt nam - thực trạng, kinh nghiệm và giải pháp

Tr-êng ®¹i häc kinh tÕ quèc d©n --------------- hoµng xu©n nam ph©n cÊp ng©n s¸ch cho ®Þa ph-¬ng ë viÖt nam thùc tr¹ng, kinh nghiÖm vµ gi¶i ph¸p Chuyªn ngµnh: lÞch sö kinh tÕ Ơ ng-êi h-íng dÉn khoa häc: ts. trÇn kh¸nh h-ng Hµ Néi - 2011 MỤC LỤC BẢNG CÁC CHỮ VIẾT TẮT TÓM TẮT LUẬN VĂN MỞ ĐẦU........................................................................................................... 0 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH CHO ĐỊA PHƯƠNG................................. 4 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH CHO ĐỊA PHƯƠNG. .............. 4 1.1.1. Ngân sách nhà nước, vai trò của Ngân sách nhà nước trong phát triển kinh tế xã hội............................................................................................ 4 1.1.2. Tổ chức hành chính và hệ thống ngân sách nhà nước tại Việt Nam. ....... 10 1.1.3. Phân cấp ngân sách nhà nước. ................................................................ 18 1.2. KINH NGHIỆM THỰC HIỆN PHÂN CẤP NGÂN SÁCH CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI. ......................................................................... 26 1.2.1. Phân cấp ngân sách ở Nhật Bản. ................................................................ 26 1.2.2. Phân cấp ngân sách ở Trung Quốc. ............................................................ 27 1.2.3. Phân cấp ngân sách ở Đức........................................................................ 28 1.2.4. Phân cấp quản lý ngân sách ở Malaixia: ................................................... 30 1.2.5. Một số bài học kinh nghiệm. .................................................................. 31 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP GIỮA NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG VÀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM – BÀI HỌC KINH NGHIỆM ......................................................................... 33 2.1. 2.2. KHÁI QUÁT VỀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM TRƯỚC KHI CÓ LUẬT NSNN.............................................................................. 33 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH THEO LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM. ..................................................................... 46 2.2.1. Về chủ trương, chế độ pháp lý phân cấp ngân sách nhà nước. ................ 47 2.2.2. Phân cấp thẩm quyền quyết định về chính sách chế độ thu NSNN. ........ 49 2.2.3. Về phân cấp thẩm quyền trong việc quyết định chế độ, định mức phân bổ và chi tiêu ngân sách.......................................................................... 49 2.2.4. Về thẩm quyền trong tổ chức thực hiện ngân sách.................................. 51 2.2.5. Phân cấp nhiệm vụ chi và nguồn thu giữa cấp ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. ............................................................................ 53 2.3. ĐÁNH GIÁ VỀ PHÂN CẤP NSNN CHO ĐỊA PHƯƠNG Ở NƯỚC TA THỜI GIAN QUA. ................................................................................... 61 2.3.1. Những mặt tích cực. ............................................................................... 61 1 2.3.2. Một số tồn tại trong phân cấp ngân sách ở nước ta hiện nay. .................. 62 2.4. BÀI HỌC KINH NGHIỆM. ...................................................................... 69 CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM............................. 71 3.1. NHỮNG THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN ĐỐI VỚI VIỆC ĐỔI MỚI PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM. .......................................... 71 3.1.1. Những thuận lợi...................................................................................... 71 3.1.2. Khó khăn. ............................................................................................... 72 3.2. MỤC TIÊU VÀ PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI PHÂN CẤP GIỮA NSTW VÀ NSĐP TRONG THỜI GIAN TỚI Ở VIỆT NAM. ................................. 74 3.2.1. Mục tiêu: ................................................................................................ 74 3.2.2. Phương hướng . ...................................................................................... 75 3.3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHẾ ĐỘ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NSTW VÀ NSĐP Ở VIỆT NAM. .............................................................. 81 3.3.1. Về quy trình ngân sách. .......................................................................... 81 3.3.2. Đối với thẩm quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách hàng năm. ....................................................................................... 85 3.3.3. Về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách................................. 86 3.3.4. Thẩm quyền quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia cho địa phương về thuế giá trị gia tăng, tiêu thụ đặc biệt từ quỹ điều tiết chung. ............. 89 3.3.5. Quy định về thời kỳ ổn định ngân sách và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới: ......................................................................... 90 3.3.6. Về quy định thưởng thu vượt dự toán được giao:.................................... 91 3.3.7. Về thẩm quyền ban hành chính sách chế độ:........................................... 91 3.4. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ. ............................................................................. 93 3.4.1. Hoàn thiện Luật NSNN và các văn bản pháp quy. .................................. 93 3.4.2. Kiện toàn bộ máy và nâng cao trình độ cán bộ quản lý ngân sách các cấp. .................................................................................................. 94 3.4.3. Phối hợp thống nhất giữa các cấp chính quyền và các cơ quan ban, ngành trong tỉnh về quản lý NSNN......................................................... 95 3.4.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát đi đôi với việc tăng tính minh bạch của ngân sách nhà nước.................................................. 96 KẾT LUẬN..................................................................................................... 97 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................... 99 PHỤ LỤC DANH MỤC BẢNG BIỂU BẢNG Bảng 1.1 : Tỷ trọng chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển trong tổng chi ngân sách hàng năm..................................................................... 9 Bảng 2.1: Tóm tắt hoạt động NSNN thời kỳ 1946 - 1950........................... 34 Bảng 2.2: Tóm tắt hoạt động NSNN thời kỳ 1951 - 1954........................... 35 Bảng 2.3: Tóm tắt ngân sách nhà nước năm 1966 và thời kỳ 1971 - 1975.. 37 Bảng 2.4: Tóm tắt ngân sách nhà nước thời kỳ 1976 -1980........................ 38 Bảng 2.5: Tóm tắt ngân sách nhà nước thời kỳ 1981-1985......................... 40 Bảng 2.6: Tóm tắt ngân sách nhà nước thời kỳ 1986-1990......................... 43 Bảng 2.7: Tóm tắt ngân sách nhà nước thời kỳ 1991-1995......................... 45 Bảng 2.8: Phân cấp nhiệm vụ chi giữa trung ương và địa phương.............. 55 Bảng 2.9: Số liệu phân cấp thu ngân sách giữa trung ương và địa phương . 58 Bảng 2.10: Số liệu phân cấp chi NS giữa trung ương và địa phương............ 60 Bảng 2.11: Cân đối nguồn thu chi dự toán NSTW và NSĐP năm 2011 ....... 66 Bảng 2.12: Thu chi NSNN trên địa bàn của Hà Nội và Lạng Sơn ................ 68 HÌNH Hình 1.1. Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước ........................................... 14 BẢNG CÁC CHỮ VIẾT TẮT UBND : uỷ ban nhân dân HĐND : hội đồng nhân dân NSNN : ngân sách nhà nước NSTW : ngân sách trung ương NSĐP : ngân sách đị phương KBNN : kho bạc nhà nước GTGT : giá trị gia tăng TNCN : thu nhập cá nhân TNDN : thu nhập doanh nghiệp DNQD : doanh nghiệp quốc doanh DNNN : doanh nghiệp nhà nước KT-XH : kinh tế - xã hội XDCB : xây dựng cơ bản NS : ngân sách TW : trung ương ĐP : địa phương Tr-êng ®¹i häc kinh tÕ quèc d©n --------------- hoµng xu©n nam ph©n cÊp ng©n s¸ch cho ®Þa ph-¬ng ë viÖt nam - thùc tr¹ng, kinh nghiÖm vµ gi¶i ph¸p Chuyªn ngµnh: lÞch sö kinh tÕ Ơ Hµ Néi - 2011 i TÓM TẮT LUẬN VĂN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài: Ngân sách nhà nước là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho cho nhà nước để sử dụng các nguồn tài chính đó, nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của nhà nước. Phân cấp ngân sách là xác định phạm vi, quyền hạn trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước trong quản lý NSNN. Trong hệ thống NSNN, mỗi cấp ngân sách có vai trò, nhiệm vụ khác nhau tương ứng với nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước. Do vậy, việc phân cấp ngân sách đúng đắn sẽ giúp nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng nguồn lực NSNN ở từng cấp chính quyền. Ở Việt Nam, Luật NSNN ra đời và bắt đầu có hiệu lực từ năm 1997 đã đánh dấu bước đổi mới quan trọng trong lĩnh vực quản lý NSNN. Đặc biệt, Luật NSNN có hiệu lực từ ngày 01-01-2004 đã tạo ra sự chuyển biến đáng kể trong phân cấp ngân sách cho địa phương và các đơn vị dự toán. Thời gian qua, việc thực hiện đẩy mạnh phân cấp ngân sách cho các địa phương và giao quyền chủ động cho các đơn vị sự nghiệp đã mang lại nhiều tác động tích cực. Tuy nhiên, quá trình thực hiện cũng đặt ra nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi bổ sung cho phù hợp với thực tiễn như sự tiêu chuẩn hóa và thống nhất hóa trong quy trình NSNN chưa cao, các chỉ tiêu ngân sách còn rất phức tạp, chưa đồng bộ trong toàn hệ thống; tình trạng chồng chéo trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ quan quản lý NSNN trong quản lý, điều hành NSNN... Đó là những nguyên nhân gây ra sự chậm trễ, bị động trong điều hành NSNN. Với lý do đó, học viên chọn đề tài: "Phân cấp ngân sách cho địa phương ở Việt Nam - Thực trạng, kinh nghiệm và giải pháp” làm luận văn thạc sĩ kinh tế. ii 2. Mục đích nghiên cứu của luận văn: Từ nghiên cứu cơ sở lý luận về phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương, từ nghiên cứu thực trạng phân cấp ngân sách, chỉ ra những mặt được và những mặt còn hạn chế trong hoạt động phân cấp ngân sách nhà nước cho địa phương ở Việt Nam thời gian qua để đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện chế độ phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam nhằm phát huy tối đa hiệu quả của NSNN trong phát triển kinh tế - xã hội. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận và cơ chế, chính sách, luật pháp cũng như thực tiễn có liên quan đến quản lý NSNN, vấn đề về phân cấp quản lý ngân sách trong mối quan hệ giữa các cấp chính quyền ở Việt Nam. Tuy nhiên, trong nghiên cứu đề tài luận văn chỉ giới hạn nghiên cứu về phân cấp ngân sách giữa hai cấp ngân sách là cấp ngân sách trung ương và cấp ngân sách tỉnh. Trong một số nội dung, luận văn có đề cập đến vấn đề phân cấp ngân sách ở cấp thấp hơn nhằm làm rõ đối tượng nghiên cứu. Thời gian nghiên cứu tập trung vào giai đoạn 2004-2010. 4. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp lịch sử và phương pháp lôgic, phương pháp thống kê, kết hợp với khảo cứu thực tiễn để làm rõ đối tượng nghiên cứu. 5. Những đóng góp của luận văn: - Làm rõ những vấn đề lý luận về phân cấp NSNN cho chính quyền địa phương. - Phân tích làm rõ thực trạng phân cấp NSNN cho chính quyền địa phương ở Việt Nam giai đoạn 2004-2010 và rút ra một số bài học kinh nghiệm. - Đề xuất phương hướng và một số giải pháp nhằm hoàn thiện chế độ phân cấp Ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong thời gian tới. iii CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH CHO ĐỊA PHƯƠNG 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH CHO ĐỊA PHƯƠNG. Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách nhà nước có một số đặc trưng: - Phần lớn những khoản thu NSNN đều mang tính chất cưỡng bức, còn các khoản chi lại mang tính cấp phát. - Mọi hoạt động của NSNN đều là hoạt động phân phối bằng tiền và gắn liền với một chủ thể nào đó, và hình thành mối quan hệ giữa các chủ thể một bên là Nhà nước với một bên là xã hội. Bản chất của NSNN được thể hiện qua hai khía cạnh, đó là: Về nội dung vật chất: Là các khoản thu và chi NSNN. Về nội dung kinh tế - xã hội: Dưới bất cứ hình thức nào, thì việc phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính để hình thành nguồn thu của Nhà nước, cũng là quá trình giải quyết lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. Bản chất, chức năng của Nhà nước quyết định bản chất, chức năng của NSNN. Từ đó ta có thể kết luận chức năng của NSNN là: - Huy động nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu theo dự toán nhà nước. - Thực hiện cân đối giữa khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước. iv Trong nền kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước, vai trò của NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều hành vĩ mô và toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội. Cụ thể: - Điều chỉnh cơ cấu kinh tế thông qua các hoạt động thu, chi của NSNN: - Đảm bảo công bằng xã hội: - Ổn định giá cả thị trường và chống lạm phát: Ở Việt Nam theo quy định của Luật NSNN, hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm bốn cấp ngân sách tương ứng với bốn cấp chính quyền. Nói cách khác, hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách của cấp chính quyền trung ương (ngân sách trung ương) và ngân sách các cấp chính quyền địa phương (ngân sách địa phương). Ngân sách địa phương bao gồm: - Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương ( gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện). - Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Phân cấp NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền Nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Phân cấp ngân sách bao gồm hai loại thẩm quyền: thẩm quyền về quản lý ngân sách và thẩm quyền về quyết định ngân sách. Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp ngân sách thường được hiểu chung và được đề cập dưới góc độ phân cấp quản lý ngân sách. Về bản chất, phân cấp NSNN là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền từ trung ương đến các địa phương trong hoạt động quản lý NSNN, từ đó hình thành cơ chế phân chia quyền lực về quản lý sử dụng nguồn NSNN giữa các cấp chính quyền. Cụ thể: v - Giải quyết mối quan hệ quyền lực trong việc ban hành các chính sách, chế độ thu, chi quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền. - Giải quyết mối quan hệ vật chất phát sinh trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối ngân sách các cấp chính quyền. - Giải quyết mối quan hệ trong quy trình ngân sách. Giải quyết mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP theo hướng tập trung cần thiết để NSTW phát huy vai trò chủ đạo, chi phối trong toàn bộ hệ thống NSNN. Đồng thời mở rộng hơn quyền chủ động NSĐP trong bảo đảm nguồn thu và nhiệm vụ chi. Phân cấp ngân sách nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc : - Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của Nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn; - Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể để ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo; Phân cấp ngân sách là một trong những công cụ phục vụ giúp cho việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Như vậy, cùng với sự cần thiết của việc phân cấp quản lý nhà nước theo đơn vị hành chính, lãnh thổ, vùng miền kéo theo phân cấp ngân sách là một tất yếu khách quan. Phân cấp ngân sách là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của ngân sách nhà nước với các hoạt động kinh tế - xã hội một cách thiết thực và cụ thể, nhằm tập trung, phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính một cách công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao gắn với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. - Phân cấp ngân sách bị tác động bởi cấu trúc bộ máy Nhà nước. - Phân cấp ngân sách chịu ảnh hưởng bởi việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ công. - Phân cấp ngân sách chịu ảnh hưởng bởi đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của các địa phương vi 1.2. KINH NGHIỆM THỰC HIỆN PHÂN CẤP NGÂN SÁCH CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI. - Nền hành chính và cơ chế hoạt động của bộ máy hành chính các cấp tương đối ổn định, được phân cấp quyền lực chặt chẽ nên tạo điều kiện tốt cho phân cấp về ngân sách. - Thực hiện phân cấp về thu ngân sách nhà nước theo hướng chọn một số khoản thu để phân chia một phần cho trung ương và một phần cho địa phương. - Cố gắng quy định những tiêu thức trợ cấp, bổ sung ngân sách cho các địa phương một cách rõ ràng bằng việc xây dựng những công thức tính toán số cần trợ cấp, bổ sung. CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH GIỮA NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG VÀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM – BÀI HỌC KINH NGHIỆM 2.1. KHÁI QUÁT VỀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM TRƯỚC KHI CÓ LUẬT NSNN. - Về cơ chế, chính sách: Các văn bản của Nhà nước về phân cấp quản lý NSNN đều là những văn bản dưới Luật (Nghị quyết, Quyết định) nên hiệu lực pháp lý thấp. - Về phạm vi phân cấp: Phạm vi thực hiện phân cấp ngân sách không đầy đủ, rõ ràng (Nghị quyết số 138/HĐBT chỉ quy định nhiệm vụ chi NSTW mà không quy định nguồn thu NSTW; Nghị quyết số 186/HĐBT chỉ quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP mà không quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi NSTW) nên không tạo ra một hệ thống phân cấp ngân sách đầy đủ, đồng bộ. vii - Về thẩm quyền ngân sách của các cấp chính quyền: Thẩm quyền về ngân sách không được quy định đầy đủ, cụ thể và rõ ràng đối với từng cấp (TW, tỉnh, huyện, xã) cũng như đối với từng cơ quan trong mỗi cấp (như ở TW là Quốc hội, Chính phủ, các Bộ; ở địa phương là HĐND, UBND, các Sở) và ở các khâu của quy trình ngân sách. 2.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH THEO LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM. Từ khi có Luật NSNN (năm 1996), và đặc biệt là Luật NSNN năm 2002, trách nhiệm của cơ quan quyền lực Nhà nước gắn với từng khâu, từng nội dung của của quy trình ngân sách đã được xác định tương đối rõ ràng, cụ thể. Điều đó từng bước khắc phục sự trùng lắp trong việc quyết định về dự toán NSNN và nâng cao quyền hạn của Quốc hội trong việc phân bổ NSTW. Cụ thể như sau: - Về chủ trương, chế độ pháp lý phân cấp ngân sách nhà nước. - Phân cấp thẩm quyền quyết định về chính sách chế độ thu NSNN. - Về phân cấp thẩm quyền trong việc quyết định chế độ, định mức phân bổ và chi tiêu ngân sách. - Về thẩm quyền trong tổ chức thực hiện ngân sách. - Phân cấp nhiệm vụ chi và nguồn thu giữa cấp ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. 2.3. ĐÁNH GIÁ VỀ PHÂN CẤP NSNN CHO ĐỊA PHƯƠNG Ở NƯỚC TA THỜI GIAN QUA. Phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam thời gian qua, cơ bản phù hợp với phân cấp về quản lý kinh tế - xã hội và phù hợp với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân; Các cơ quan đại diện của nhân dân đã thực hiện quyền quyết định về NSNN: Quốc hội đối với NSNN và phân bổ NSTƯ, HĐND đối với NS địa phương và phân bổ NS của cấp mình. Đồng viii thời đã từng bước hình thành và hoàn thiện khuôn khổ thể chế đáp ứng yêu cầu phân cấp quản lý chi NSNN phù hợp với những thay đổi trong đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Việc thực hiện phân cấp NSNN ở Việt Nam trong thời gian qua đã mang lại những tác động tích cực. - Phân cấp ngân sách trong thời gian qua đã khuyến khích các địa phương phấn đấu tăng thu ngân sách để có nguồn để chi tiêu - Việc phân cấp cụ thể từng nguồn thu, ổn định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia và số bổ sung cân đối đã tạo điều kiện cho các địa phương chủ động hơn trong việc xác định nguồn lực. - Phân cấp NSNN đã đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, ngoài việc đảm nhận các nhiệm vụ trọng yếu của quốc gia còn đảm bảo nguồn lực để đảm bảo công bằng giữa các địa phương. - Phân cấp ngân sách góp phần thúc đẩy nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý ngân sách, góp phần phân rõ trách nhiệm của từng cấp, từng cá nhân về quyền quyết định ngân sách, sử dụng ngân sách,... đảm bảo công khai, minh bạch. Mặc dù đạt được nhiều kết quả, nhưng công tác phân cấp ngân sách ở Việt Nam thời gian qua vẫn còn một số tồn tại, hạn chế: - Hệ thống NSNN vẫn mang tính lồng ghép, dẫn đến có sự chồng chéo về thẩm quyền, hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách, quy trình ngân sách phức tạp, kéo dài ảnh hưởng đến chất lượng dự toán, quyết toán. - Việc phê chuẩn quyết toán ngân sách của cấp trên bị phụ thuộc vào việc phê chuẩn quyết toán ngân sách của cấp dưới; thời gian thực hiện kéo dài; việc thẩm định của cơ quan tài chính cấp trên đối với quyết toán ngân sách cấp dưới là chồng chéo, hình thức. - Việc phân cấp một số nguồn thu và nhiệm vụ chi chưa hợp lý. - Qua thực tế thực hiện thời kỳ ổn định ngân sách cũng có những tồn tại, làm gia tăng chênh lệch giữa các địa phương. ix 2.4. BÀI HỌC KINH NGHIỆM. Từ thực trạng phân cấp ngân sách, từ những kết quả và hạn chế trong hoạt động phân cấp NSNN, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm như sau: (1) Việc đẩy mạnh phân cấp thẩm quyền quyết định về chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức trong thu chi ngân sách cho địa phương đã giúp cho các chế độ, định mức, tiêu chuẩn trở nên thực tế hơn, phù hợp hơn với đặc điểm, đặc thù của mỗi địa phương. (2) Thời gian lập dự toán ngân sách được đẩy sớm lên để tạo điều kiện thuận lợi cho việc phân bổ và giao ngân sách cho các đơn vị dự toán, giúp công tác xây dựng dự toán đáp ứng được các yêu cầu theo chế độ, tiêu chuẩn hiện hành, phù hợp với khả năng ngân sách, định hướng phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và bảo đảm tiết kiệm. (3) Việc quy định dự toán ngân sách được cấp có thẩm quyền giao là khuôn khổ pháp lý cao nhất để Kho bạc Nhà nước thực hiện cấp phát sinh phí cho đơn vị sử dụng ngân sách đã tăng sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc tổ chức, triển khai kịp thời các nhiệm vụ chuyên môn được giao, hạn chế tối đa thủ tục, giấy tờ rườm rà, không cần thiết. (4) Tổ chức ngân sách mang tính thứ bậc cao và tuân theo mô hình lồng ghép, HĐND các cấp quyết định NSĐP, nhưng trên thực tế chưa thực hiện tốt việc giám sát để thúc đẩy việc chấp hành ngân sách có hiệu quả. (5) Cơ chế bảo lãnh hoặc cho chính quyền địa phương vay đã làm tăng các khoản nợ cho Chính phủ. Bên cạnh các khoản được Nhà nước bảo lãnh, để đáp ứng yêu cầu của địa phương, nhiều địa phương định dùng uy tín để tự vay, tự trả, dẫn tới tình trạng nợ công ngày càng tăng. x CHƯƠNG 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM 3.1. NHỮNG THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN ĐỐI VỚI VIỆC ĐỔI MỚI PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM. - Chính trị - xã hội ổn định; nền kinh tế luôn duy trì được tốc độ tăng trưởng nhanh, cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tích cực, thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tiếp tục được xây dựng và hoàn thiện. - Thị trường tài chính phát triển tương đối đồng bộ. Hệ thống cơ chế, chính sách trong lĩnh vực tài chính nói chung và trong lĩnh vực quản lý NSNN nói riêng được ban hành tương đối đồng bộ, kịp thời và chặt chẽ. Từng bước thể chế hoá một cách rõ hơn, hợp lý hơn quyền quyết định NSNN của các cơ quan quyền lực nhà nước các cấp. - Đã ban hành và triển khai thực hiện các Nghị định về việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về kinh phí, lao động cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Nỗ lực cải cách hành chính trong quá trình cấp phát kinh phí được ghi nhận bởi sự thay đổi từ hình thức “Cấp phát hạn mức kinh phí” sang cấp phát theo dự toán. Sửa đổi, bổ sung để ban hành các chế độ kế toán nhà nước cho phù hợp với cơ chế quản lý tài chính và tiếp cận với hệ thống thông tin quản lý NSNN và KBNN hiện đại (TABMIS). Qui chế công khai tài chính ngân sách đã được ban hành và triển khai thực thi ở tất cả các cấp ngân sách. Tuy nhiên, khi tiến hành phân cấp ngân sách luôn phải đối mặt với những khó khăn, thách thức, đó là: Thứ nhất, sự công bằng trong thực hiện phân cấp ngân sách giữa các địa phương. Thứ hai, tính cục bộ địa phương. xi Thứ ba, mặc dù Hội đồng nhân dân các cấp có quyền quyết định ngân sách cấp mình, nhưng phải trên khuôn khổ quyết định giao dự toán ngân sách của cơ quan hành chính cấp, điều đó đã làm hạn chế quyền về ngân sách của Hội đồng nhân dân. Thứ tư, Luật NSNN quy định thời kỳ ổn định ngân sách là từ 3 đến 5 năm là để khuyến khích tính năng động, tính tích cực ở địa phương. Tuy nhiên, sau mỗi kỳ ổn định lại thực hiện việc tính toán lại, sau mỗi thời kỳ ổn định, phải tăng tỷ lệ phân chia nộp về ngân sách cấp trên hoặc giảm số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên. Như vậy, nỗ lực để khuyến khích các địa phương theo quy định của Luật NSNN hiện nay là chưa nhiều. Thứ năm, phân cấp ngân sách dựa trên nền phân cấp kinh tế - xã hội, song nội dung phân cấp kinh tế - xã hội chưa thực sự chuyển đổi một cách căn bản và đồng bộ. Thứ sáu, đã thực hiện đẩy mạnh phân cấp cả về nguồn lực và quyền hạn nhưng trách nhiệm, cơ chế giám sát, kiểm tra, chế tài xử phạt,...chưa đồng bộ, còn nhiều hạn chế. 3.2. MỤC TIÊU VÀ PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI PHÂN CẤP GIỮA NSTW VÀ NSĐP TRONG THỜI GIAN TỚI Ở VIỆT NAM. - Kế thừa và phát huy những ưu điểm về phân cấp ngân sách của Luật Ngân sách nhà nước hiện hành. Đảm bảo tính thống nhất của ngân sách nhà nước; phát huy vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương; tăng cường chủ động cho các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và sử dụng ngân sách. - Xác định rõ quyền hạn trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đối với NSTW và ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Đảm bảo "thực quyền" của Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định, quản lý NSĐP. - Nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý ngân xii sách nhà nước. Đổi mới phương thức quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với cơ chế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, đẩy mạnh cải cách hành chính, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế. - Đẩy mạnh việc triển khai một cách đồng bộ, chặt chẽ hệ thống thu ngân sách (bao gồm cả cơ chế và nhân lực), giảm thiểu tối đa việc thất thu ngân sách nhà nước. Để không ngừng hoàn thiện các chính sách, không ngừng nâng cao vai trò chủ đạo NSNN trong hệ thống tài chính, là cơ sở vật chất quan trọng đảm bảo cho Nhà nước thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của mình là quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế - xã hội, phương hướng hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách là: - Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp trong quản lý ngân sách nhà nước. - Hoàn thiện nội dung quy trình ngân sách nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước. - Quy trình và phân cấp ngân sách vận hành đồng bộ hệ thống ngân sách địa phương. - Hạn chế thất thoát, lãng phí trong quản lý ngân sách nhà nước. 3.3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHẾ ĐỘ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NSTW VÀ NSĐP Ở VIỆT NAM. - Đổi mới lập dự toán NSĐP như thẩm quyền quyết định dự toán, phê chuẩn, quyết toán ngân sách NSNN, quy định rõ hơn và đơn giản quy trình lập dự toán NSNN, về việc thảo luận dự toán NSĐP; giữa cấp trên, cấp dưới. Cải tiến quy trình lập dự NSNN chỉ gồm hai cấp là NSTW và NSĐP; việc lập dự toán các cấp NSĐP do UBND tỉnh tổ chức thực hiện. - Tăng cường chủ động, thực quyền cho địa phương, khắc phục tình trạng chồng chéo, đồng nâng cao chất lượng, tính minh bạch và trách xiii nhiệm giải trình trong công tác lập dự toán và quyết toán ngân sách hàng năm và trên cơ sở sửa đổi hệ thống ngân sách theo hướng ngân sách các cấp độc lập. - Luật NSNN chỉ quy định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa Trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp ở địa phương do Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định. - Hoàn thiện về thẩm quyền quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia cho địa phương về thuế giá trị gia tăng, tiêu thụ đặc biệt từ quỹ điều tiết chung. - Để hạn chế bớt sự chênh lệch giữa các địa phương, cùng với việc xử lý thông qua cơ chế điều hoà nguồn thu về thuế giá trị gia tăng và thuế tiêu thụ đặc biệt từ quỹ điều tiết chung; đối với các địa phương được nhận bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên, hàng năm được bổ sung thêm theo tỷ lệ tính trên số bổ sung cân đối phù hợp với khả năng của ngân sách cấp trên. - Kiến nghị bỏ cơ chế Trung ương thưởng vượt dự toán thu đối với các khoản thu phân chia cho địa phương. Cần đảm bảo tính thống nhất về chính sách chế độ, kiến nghị quy định trong Luật NSNN về thẩm quyền ban hành. 3.4. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ. - Hoàn thiện hệ thống luật nhà nước nói chung, Luật NSNN nhằm đảm bảo phát triển NSNN vững chắc, trên cơ sở tăng quyền chủ động, trách nhiệm của địa phương và các ngành trong quản lý tài chính - ngân sách đã được phân cấp. Đẩy nhanh cải cách hành chính trong quản lý ngân sách phù hợp với tiến trình cải cách hành chính của Nhà nước, xây dựng nền tài chính lành mạnh công khai, minh bạch, tăng cường kỷ cương, kỷ luật, thực hiện chế độ trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ động đáp ứng các yêu cầu mới đặt ra trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế trong giai đoạn phát triển tới. xiv - Kiện toàn bộ máy và nâng cao trình độ cán bộ quản lý ngân sách các cấp, cơ cấu bộ máy và các quy định quan hệ ngang với các tổ chức, đơn vị ở địa phương để phối hợp đồng bộ quản lý NSNN, Nâng cao trình độ quản lý ngân sách các cấp - Tăng cường sự phối hợp thống nhất giữa các cấp chính quyền và các cơ quan ban, ngành trong tỉnh về quản lý NSNN. Đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát đi đôi với việc tăng tính minh bạch của NSNN. KẾT LUẬN Phân cấp ngân sách là vấn đề phức tạp, có phạm vi rất rộng, thể hiện những quan hệ về ngân sách giữa các cấp chính quyền, giữa các tổ chức, các đơn vị dự toán trong cùng một cấp. Hiện nay, trên thế giới đang có nhiều mô hình phân cấp ngân sách khác nhau, dựa trên mô hình tổ chức hành chính Nhà nước, đặc điểm, trình độ phát triển kinh tế - xã hội ở từng quốc gia nhưng nhìn chung, việc phân cấp ngân sách ở các nước đều phải phải đảm bảo không làm nảy sinh mất công bằng, bình đẳng giữa các địa phương, cũng như phải đảm bảo được lợi ích chung của quốc gia. Ở Việt Nam phân cấp ngân sách được quy định trong Luật NSNN năm 1996, đồng thời tiếp tục được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện trong Luật NSNN năm 1998 và Luật NSNN năm 2002. Qua hơn mười năm thực hiện phân cấp ngân sách đã góp phần đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW, đồng thời phát huy quyền chủ động của địa phương và các đơn vị sử dụng ngân sách; nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý tài chính, ngân sách và tài sản công. Tuy nhiên, phân cấp ngân sách theo quy định của Luật NSNN hiện hành cũng đã bộc lộ một số tồn tại cần phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung. Đề tài luận văn: “Phân cấp ngân sách cho địa phương ở Việt Nam Thực trạng, kinh nghiệm và giải pháp” đã hoàn thành những mục tiêu đề ra trong nghiên cứu và có những đóng góp chủ yếu sau: