Tài liệu Phân tích khái niệm và đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước, chứng minh rằng cơ quan hành chính là chủ thể quản lí hành chính nhà nước quan trọng

Giới thiệu vấn đề Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận hợp thành của bộ máy nhà nước, được thành lập với chức năng quản lý hành chính nhà nước. Việc tìm hiểu để đi đến phân tích khái niệm “cơ quan hành chính nhà nước” cũng như những đặc điểm của nó, sẽ giúp chúng ta hiểu rõ hơn về chức năng quan trọng của hệ thống cơ quan này. Sau đây chúng em xin làm rõ vấn đề này thông qua việc tìm hiểu đề tài: “Phân tích khái niệm và đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước, chứng minh rằng: cơ quan hành chính là chủ thể quản lí hành chính nhà nước quan trọng nhất” Giải quyết vấn đề I Khái niệm và đặc điểm của các cơ quan hành chính nhà nước. 1.1 Khái niệm. “Cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, có phương diện hoạt động chủ yếu là hoạt động chấp hành – điều hành, có cơ cấu tổ chức và phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định” (Giáo trình Luật hành chính, trường Đại học Luật Hà Nội). Bộ máy nhà nước là một thể thống nhất được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước (CQNN) có có mối quan hệ mật thiết với nhau. Nếu căn cứ vào trật tự hình thành cũng như tính chất, vị trí, chức năng của các cơ quan nhà nước thì bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay gồm có bốn hệ thống cơ quan, đó là: hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, hệ thống các cơ quan xét xử và hệ thống các cơ quan kiểm sát. Theo giáo trình Luật hiến pháp Việt Nam của trường Đại học Luật Hà Nội thì “Cơ quan nhà nước là một tổ chức được thành lập và hoạt động theo những nguyên tắc và trình tự nhất định, có cơ cấu tổ chức nhất định và được giao những quyền lực nhà nước nhất định, được quy định trong các văn bản pháp luật để thực hiện mộ phần những nhiệm vụ, quyền hạn của nhà nước”. Như vậy, CQNN được nhận diện bởi ba dấu hiệu đặc đặc trưng: (1) là tổ chức được thành lập và hoạt động theo những nguyên tắc nhất định; (2) được giao một phần nhiệm vụ, quyền hạn của nhà nước (có quyền lực nhà nước nhất định); (3) nhiệm vụ, quyền hạn cũng như cơ cấu tổ chức của CQNN được quy định trong các văn bản pháp luật. Tóm lại, cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) là một bộ phận hợp thành của bộ máy nhà nước được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước (quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp). Đó là hệ thống cơ quan đứng đầu là Chính phủ, ngoài ra còn có các bộ và các cơ quan ngang bộ, ủy ban nhân dân các cấp. 1 1.2 Đặc điểm. CQHCNN là bộ phận của bộ máy nhà nước nên cũng có các đặc điểm chung của CQNN như sau: Một là, CQHCNN hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Tính quyền lực nhà nước thể hiện ở chổ: CQHCNN là một bộ phận của bộ máy nhà nước. CQHCNN nhân danh nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật nhằm thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý. Hai là, mỗi CQHCNN đều hoạt động dựa trên những quy định của pháp luật, có chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền nhất định và có những mối quan hệ phối hợp trong thực thi công việc được giao. Ba là, về mặt thẩm quyền thì CQHCNN được quyền đơn phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính và văn bản đó có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng có liên quan; CQHCNNcó quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với các đối tượng chịu sự tác động, quản lý của mình. Bốn là, nguồn nhân sự chính của CQHCNN là đội ngũ cán bộ, công chức được hình thành từ tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc bầu cử theo quy định của pháp luật hiện hành về cán bộ, công chức. Ngoài những đặc điểm chung nói trên, cơ quan hành chính nhà nước còn có những đặc điểm riêng như sau: - CQHCNN là cơ quan có chức năng quản lý hành chính nhà nước. Để thực hiện chức năng này, các CQHCNN thực hiên hoạt động chấp hành–điều hành (những hoạt động được tiến hành trên cơ sở luật và để thi hành luật). - CQHCNN chỉ tiến hành các hoạt động để chấp hành hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước thông qua việc tiến hành các hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc quyền. Và để thực hiện chức năng QLHCNN được hiệu quả thì thẩm quyền của các CQHCNN đã được pháp luật quy định trên cơ sở lãnh thổ, ngành hoặc lĩnh vực chuyên môn mang tính tổng hợp. Ví dụ như UBND cấp xã chỉ có thẩm quyền quản lý hành chính tại địa phương của mình, không được phép xâm phạm vào thẩm quyền của các UBND cấp xã khác cũng như UBND cấp trên của mình… - Trên cơ sở đó, để thực hiện được tốt chức năng của mình cũng như tuân thủ đúng thẩm quyền luật định, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước là 1 hệ thống cơ quan được tổ chức chặt chẽ, thống nhất. Hệ thống này được thành lập từ trung ương đến cơ sở, đứng đầu là Chính phủ, tạo thành một chỉnh thể thống nhất, được tổ chức theo hệ thống thứ bậc, có mối quan hệ mật thiết phụ thuộc nhau về tổ chức và hoạt động nhằm thực thi quyền quản lý hành chính nhà nước. 2 - Các CQHCNN đều trực tiếp hay gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, chịu sự giám sát và báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực nhà nước. Trước hết, các CQHCNN đều trực tiếp hay gián tiếp do cơ quan quyền lực lập ra. Ví như Quốc hội trực tiếp bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm thủ tướng chính phủ, phê chuẩn đề nghị của thủ tướng chính phủ về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức phó thủ tướng, bộ trưởng và các thành viên khác của chính phủ; Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra… Với chức năng đặc thù của mình, bảo đảm thực hiện trên thực tế các văn bản của cơ quan quyền lực nhà nước dẫn đến sự lệ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước hay có thể nói CQHCNN là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước. Do đó mọi hoạt động của CQHCNN đều được đặt dưới sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và phải báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực. - Các CQHCNN có hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc. Các đơn vị cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là nơi trực tiếp tạo ra của cải vật chất và tinh thần cho xã hội. Hệ thống này có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo hiệu quả của hoạt động QLHCNN cũng như đáp ứng các dịch vụ xã hội, bảo đảm công bằng, vì lợi ích chung của xã hội. Hầu hết các cơ quan có chức năng QLHCNN đều có các đơn vị cơ sở trực thuộc. Ví dụ: Các trường đại học trực thuộc Bộ giáo dục và đào tạo, các bệnh viện trực thuộc Bộ y tế; các tổng công ty, công ty, nhà máy trực thuộc Bộ công thương…Những chủ thể này khi tham gia vào các quan hệ QLHCNN có quyền sử dụng quyền lực nhà nước để chỉ đạo các đối tượng quản lý thuộc quyền nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lý đồng thời bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ QLHCNN. II – Cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể quản lý hành chính nhà nước quan trọng nhất. 2.1 Quản lý hành chính Nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước là một hình thức hoạt động của nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các CQHCNN, có nội dung là bảo đảm sự chấp hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hóa – xã hội và hành chính – chính trị. Nói cách khác, QLHCNN là hoạt động chấp hành – điều hành của nhà nước 1. Chủ thể của QLHCNN là các tổ chức hay cá nhân được Nhà nước trao quyền hành pháp. Tuy nhiên trong số các chủ thể QLHCNN thì CQHCNN được coi là chủ thể quan trọng nhất. 2.2 Cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể quản lý hành chính nhà nước quan trọng nhất. 1 Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính, tr 12. 3 a. QLHCNN là hoạt động chủ yếu được coi là chức năng của CQHCNN. Trong bộ máy nhà nước, mỗi hệ thống cơ quan có chức năng khác nhau và chức năng của CQHCNN chính là chức năng QLHCNN. Để thực hiện chức năng này, CQHCNN tiến hành hoạt động quản lý trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội như quản lý nhà nước về kinh tế, quản lý nhà nước về văn hóa, quản lý nhà nước về xã hội… thông qua các hình thức: ban hành văn bản quy phạm pháp luật; ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật; thực hiện những hoạt động khác mang tính chất pháp lý; áp dụng những biện pháp tổ chức trực tiếp; thực hiện những tác động về nghiệp vụ - kỹ thuật. Mỗi CQHCNN có thẩm quyền QLHCNN khác nhau. Đó có thể là các cơ quan có thẩm quyền chung, thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội (Chính phủ và UBND các cấp); là các cơ quan HCNN có thẩm quyền chuyên môn có chức năng quản lý hành chính nhà nước về ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước ( 18 Bộ và các 4 cơ quan ngang Bộ). Các cơ quan nhà nước khác cũng thực hiện những hoạt động quản lý hành chính nhà nước nhưng chỉ thực hiện trong phạm vi rất hẹp khi cần thiết, đó không phải là phương diện hoạt động chủ yếu mà chỉ là hoạt động được thực hiện nhằm hướng tới hoàn thành chức năng cơ bản của cơ quan nhà nước đó như: Chức năng lập pháp của Quốc hội, chức năng xét xử của tòa án nhân dân, chức năng kiểm sát của viện kiểm sát nhân dân. Và việc thực hiện hoạt động đó là nhằm hoàn thành chức năng quản lý hành chính nhà nước. Đồng thời thông qua hoạt động chấp hành – điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước sẽ đảm bảo việc thực hiện pháp luật trong thực tiễn. b. CQHCNN là chủ thể QLHCNN thường xuyên nhất. Các quan hệ thuộc phạm vi quản lý HCNN bao gồm ba nhóm cơ bản: - Các quan hệ quản lý phát sinh trong quá trình các CQHCNN thực hiện hoạt động chấp hành – điều hành trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Đây là nhóm quan hệ cơ bản và quan trọng nhất của hoạt động QLHCNN, diễn ra thường xuyên nhất trên nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Ví dụ: Căn cứ vào Luật giáo dục đào tạo hiện hành, Bộ Giáo dục đã ban hành thông tư 07/2011 chỉ đạo các Sở giáo dục đào tạo thực hiện và kiểm tra công tác đánh giá chất lượng giáo dục trường mầm non. - Các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình các CQNN xây dựng và củng cố chế độ công tác nội bộ của mình. Các quan hệ này được hình thành trong quá trình các CQNN xây dựng và củng cố chế độ công tác nội bộ nhưng đó không phải là phương diện hoạt động chủ yếu mà chỉ nhằm ổn định về tổ chức để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình ví dụ như kiểm tra nội bộ, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ công chức... 4 - Các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình các cá nhân và tổ chức được nhà nước trao quyền năng ngoài nhiệm vụ vốn có để thực hiện hoạt động QLHCNN trong một số trường hợp cụ thể do pháp luật quy định. Các quan hệ này chỉ phát sinh trong một số trường hợp cụ thể do pháp luật quy định. Ví dụ Thẩm phán không có nhiệm vụ QLHCNN nhưng khi có người gây rối trật tự tại phiên tòa thì Nhà nước trao quyền xử phạt hành chính cho Thẩm phán. Như vậy, chỉ CQHCNN mới thực hiện hoạt động QLHCNN một cách thường xuyên nhất. c. Các CQHCNN tham gia QLHCNN với số lượng lớn. Trong số các cơ quan của bộ máy nhà nước thì CQHCNN chiếm số lượng lớn nhất. Hệ thống các cơ quan HCNN được thành lập và tổ chức chặt chẽ từ trung ương đến cơ sở, giữ vai trò điều hành chủ đạo là Chính phủ. Các cơ quan HCNN này có sự thống nhất ý chí, liên hệ chặt chẽ bởi các mối quan hệ trung ương-địa phương, theo ngành dọc, theo chiều ngang…khi tham gia vào các hoạt động quản lý HCNN. Các cơ quan HCNN có hệ thống các đơn vị cơ sở hỗ trợ việc QLHCNN. Giúp CQHCNN thực hiện tốt chức năng của mình là đội ngũ cán bộ, công chức khá lớn trong khi các chủ thể khác chỉ có một hoặc một số tham gia quản lí hành chính (ví dụ: trong cơ quan tòa án, chỉ có chánh án tòa án mới có chức năng quản lí tổ chức sắp xếp lại nội bộ cơ quan mình). d. Chỉ có CQHCNN mới có đầy đủ quyền năng để thực hiện tất cả các hình thức QLHCNN. Các hình thức quản lý hành chính nhà nước bao gồm: - Các hình thức mang tính chất pháp lý: (1) Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. (2) Ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật. (3) Thực hiện những hoạt động khác mang tính chất pháp lý. - Các hình thức không mang tính chất pháp lý: (1) Áp dụng những biện pháp tổ chức trực tiếp. (2) Thực hiện những tác động về nghiệp vụ - kỹ thuật. Trong số các hình thức trên thì những hình thức mang tính chất pháp lý có vai trò quan trọng, là những hình thức QLHCNN trực tiếp. Và không phải tất cả các chủ thể QLHCNN đều có thể thực hiện bởi nó được pháp luật quy định rất cụ thể về chủ thể tiến hành, trình tự, thủ tục cũng như hiệu lực thi hành. Chỉ có CQHCNN, với những thẩm quyền được pháp luật quy định cụ thể mới có thể tiến hành tất cả các hình thức QLHCNN nêu trên, đặc biệt là hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Những vấn đề này được quy định tại Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004. 5 Hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật-VBQPPL (ví dụ: Nghị định của Chính phủ; Chỉ thị của UBND) là hình thức quan trọng nhất trong hoạt động của các chủ thể QLHCNN nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Bởi các VBQPPL do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành chỉ quy định những vấn đề chung, cơ bản không bao hàm hết mọi vấn đề của đời sống xã hội. Chúng cần phải được cụ thể hóa trong từng lĩnh vực của QLHCNN. Nhiệm vụ cụ thể hóa đó được pháp luật trao cho các CQHCNN tương ứng. Trong các VBQPPL, các CQHCNN quy đinh những quy tắc chung trong lĩnh vực QLHCNN, quyền hạn và nghĩa vụ cụ thể của các bên tham gia quan hệ QLHCNN, xác định rõ thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động của các chủ thể quản lý…Thông qua hoạt động này CQHCNN không chỉ tạo ra hành lang pháp lý vững chắc để thực hiện chức năng của mình mà còn quy định thẩm quyền của các chủ thể QLHCNN khác. Đồng thời vai trò điều chỉnh của hoạt động chấp hành quyền lực nhà nước qua đó được thể hiện một cách tương đối đầy đủ và sáng tạo. III-Đánh giá về hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay. Sau một thời gian thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 bộ máy hành chính nhà nước ta đã có những thay đổi tuy chưa toàn diện nhưng đã có nhiều điểm mới tiến bộ. Ưu điểm: Việc điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính đã chú trọng sự phù hợp với tình hình thực tế, bao quát hết các lĩnh vực cần quản lý nhà nước, khắc phục sự trùng dẫm, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ. Chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước đã được điều chỉnh, làm rõ và phù hợp hơn với vai trò của Nhà nước trong cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đã có sự phân cấp mạnh cho các bộ, ngành và địa phương. Chức năng quản lý nhà nước tập trung vào xây dựng, hoạch định thể chế, chính sách, quy hoạch, kế hoạch, hướng dẫn triển khai và kiểm tra việc thực hiện. Sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan hành chính đã được khắc phục cơ bản. Sau 10 năm cải cách, số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ từ 48 đã giảm xuống còn 30, các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh từ 19 - 27 xuống còn 17 - 20 và cơ quan chuyên môn cấp huyện từ 12 - 15 đầu mối xuống 12 - 13. Thực hiện phân cấp quản lý giữa trung ương - địa phương đã góp phần tạo ra những chuyển biến tích cực trong hoạt động của chính quyền địa phương cũng như của các bộ, ngành trung ương. Các địa phương được tăng thẩm quyền đã phát huy sức sáng tạo, tự chủ của chính quyền địa phương. Hạn chế: (1) Tuy đã có những thay đổi đáng kể nhưng cơ cấu bộ máy hành chính còn cồng kềnh, hoạt động kém hiệu quả, không thông suốt, làm tăng biên 6 chế và chi phí hành chính. (2) Đội ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế về trình độ cũng như phẩm chất đạo đức. Đây chính là yếu tố ảnh hưởng lớn nhất đến hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước.(3) Sự phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước chưa thực sự quán triệt một cách triệt để nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý nhà nước. (4) Việc điều chỉnh, đổi mới chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước còn chậm chưa phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường. (5) Việc xác định và phân công chức năng, thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan còn chồng chéo, trùng lặp nhất là ở những lĩnh vực hấp dẫn và lĩnh vực quản lý có sự giao thoa, đan xen về phạm vi, đối tượng. IV Một số phương hướng cải cách bộ máy hành chính nhà nước. - Tiến hành rà soát, làm rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của từng cơ quan trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước để loại bỏ sự chồng chéo, trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan với nhau. - Tiếp tục tiến hành cơ cấu lại tổ chức bộ máy hành chính từ trung ương đến địa phương theo hướng tinh gọn, hợp lý, đảm bảo phù hợp với vai trò, chức năng mới của mỗi cấp hành chính và mỗi cơ quan hành chính theo mô hình tổ chức quản lý nhà nước đa ngành, đa lĩnh vực. - Có sự phân cấp rõ ràng hơn về thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cấp trong hệ thống theo hướng tạo thế cho địa phương qiải quyết những vấn đề quản lý nhà nước vi mô còn trung ương chỉ giải quyết những vấn đề vĩ mô. Giữa các cấp chính quyền ở địa phương cũng cần có sự phân công rõ ràng phù hợp với tính chất và yêu cầu của từng ngành, từng lĩnh vực hoạt động - Ban hành đầy đủ, đồng bộ thể chế tổ chức bộ máy, thể chế vận hành để đảm bảo tính pháp lý và quy chế làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước theo đúng chức trách, thẩm quyền và có hiệu quả. - Đổi mới, hoàn thiện đội ngũ cán bộ, công chức có trình độ chuyên môn và có phẩm chất đạo đức tốt, thiết lập trật tự, kỷ cương, kỷ luật chặt chẽ đối với đội ngũ cán bộ, công chức. Kết thúc vấn đề CQHCNN là một bộ phận không thể thiếu trong bộ máy nhà nước, là chủ thể quan trọng của pháp luật hành chính và đặc biệt nó là chủ thể quan trọng nhất trong quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên trong thực tế cơ quan hành chính nhà nước vẫn chưa phát huy được hết vai trò của mình và còn tồn tại không ít hạn chế. Chính vì vậy chúng ta cần phải tiến hành cải cách bộ máy hành chính - một nội dung quan trọng của cải cách hành chính. 7