ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
VŨ THỊ HƢƠNG
PH¸P LUËT VÒ Xö Lý BéI CHI NG¢N S¸CH NHµ N¦íC KINH NGHIÖM QUèC TÕ Vµ THùC TIÔN ë VIÖT
NAM
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2015
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
VŨ THỊ HƢƠNG
PH¸P LUËT VÒ Xö Lý BéI CHI NG¢N S¸CH NHµ N¦íC KINH NGHIÖM QUèC TÕ Vµ THùC TIÔN ë VIÖT
NAM
Chuyên ngành: Luật kinh tế
Mã số: 60 38 01 07
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN VĂN TUYẾN
HÀ NỘI - 2015
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN
Vũ Thị Hƣơng
bả
n
g
Trang phụ
bìa
Lời cam
đoan
Mục
lục
Danh mục các chữ
viết tắt
Danh mục các
M
ỤC
LỤ
C
Tra
ng
MỞ
ĐẦU ....................................................................................................................
1
Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ BỘI CHI
NGÂN
SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ
LÝ BỘI
CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC ...............................................................6
1.1
Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà
.
nƣớc ....................6 Khái quát chung về bội chi ngân sách nhà
1.1.1
nước...........................................6
.
Khái niệm, đặc điểm của xử lý bội chi ngân sách nhà nước và
1.1.2
các
.
nguyên tắc xử lý bội chi ngân sách nhà
nước .............................................17 Các phương thức xử lý bội chi
1.1.3
.
1.2
.
1.2.1
.
ngân sách nhà nước ...................................20 Mô hình pháp luật về
xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc .......................24
Các yếu tố cơ bản tác động đến pháp luật về xử lý bội chi ngân
sách
nhà
nước ......................................................................................................
24
1.2.2
.
Nguyên tắc thiết kế, xây dựng mô hình pháp luật về xử lý bội chi
ngân
1.2.3
.
sách nhà
nước..............................................................................................26
Các yếu tố cấu thành cơ bản của pháp luật về xử lý bội chi ngân
sách
nhà
c ......................................................................................................29
nướ
Kết luận chƣơng
1 ...................................................................................................32
Chƣơng 2: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG ĐIỀU CHỈNH
PHÁP
LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ N ƢỚC
VÀ
THỰC TIỄN Ở VIỆT
2.1
.
NAM.....................................................................33
Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội
chi
ngân sách nhà nƣớc và bài học kinh nghiệm cho Việt
2.1.1
.
Nam .................33
Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi
ngân
2.1.2
.
sách nhà
nước..............................................................................................33
2.2
.
Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc điều chỉnh pháp
luật về
xử lý bội chi ngân sách nhà
2.2.1
.
2.2.2
.
nước................................................................41
Thực tiễn điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
nhà
nƣớc ở Việt Nam và một số kiến
nghị .....................................................48
Thực tiễn điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà
nước ở
Việt
Nam .....................................................................................................4
8
M
ố kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
ộ
nhà nước và nâng cao tính hiệu quả trong thực tiễn xử lý bội chi
t
ngân
sách nhà nước ở Việt
s
Nam ..........................................................................72
Kết luận chƣơng
2 ...................................................................................................83 KẾT
LUẬN ..............................................................................................................8
6 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM
KHẢO...............................................................88
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CNH:
Công nghiệp hóa
HĐH:
Hiện đại hóa
IMF:
International Moneytary Fund
(Quỹ tiền tệ quốc tế)
KT-XH:
Kinh tế - xã hội
NHNN:
Ngân hàng Nhà nước
NHTMQD: Ngân hàng thương mại quốc doanh
NSĐP:
Ngân sách địa phương
NSNN:
Ngân sách nhà nước
NSTW:
Ngân sách trung ương Trái phiếu Chính
TPCP:
phủ
XHCN:
Xã hội chủ nghĩa
DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu bảng
Tên bảng
Trang
Bảng 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm
9
Bảng 1.2: Các biện pháp củng cố tài khóa ở một số quốc gia
47
Bảng 2.1: Tình hình giải ngân ODA và bù đắp bội chi
57
Bảng 2.2: Vay nước ngoài bù đắp bội chi ngân sách nhà nước, chênh
lệch giữa dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước
57
Bảng 2.3: Một số chỉ số thống kê miêu tả về tỷ lệ thâm hụt ngân sách
của Việt Nam giai đoạn 2001-2010 (% GDP danh nghĩa)
61
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã
được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một
năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách nhà
nước (NSNN) vừa là tấm gương phản ánh tình hình thực tại của nền kinh tế,
vừa là một trong những đòn bẩy vật chất rất quan trọng để thúc đẩy kinh tế xã
hội phát triển. Vì vậy, để đảm bảo nền kinh tế - xã hội phát triển ổn định, vững
chắc, thì một trong những yêu cầu cấp thiết đặt ra là phải bảo đảm bền vững
ngân sách, trong đó có nội dung xử lý bội chi NSNN hiệu quả.
Bội chi ngân sách Nhà nước là một trong những nội dung quan trọng
liên quan đến an ninh tài chính quốc gia, đến sự phát triển bền vững của nền
kinh tế và đã được quy định trong Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Bội chi
NSNN là một vấn đề mà hầu hết các quốc gia đều gặp phải. Việc xử lý bội chi
NSNN là một vấn đề nhạy cảm, bởi nó không chỉ tác động trước mắt đối với nền
kinh tế mà còn tác động đến sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Vì vậy, mỗi
quốc gia đều có những biện pháp thích hợp nhằm khắc phục bội chi NSNN
nhằm đưa bội chi đến một mức nhất định và Việt Nam cũng không phải là một
ngoại lệ.
Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020 của Đại hội Đảng toàn
quốc lần thứ XI chỉ rõ:
Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân
phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế- xã
hội; phân phối lợi ích công bằng. Tiếp tục hoàn thiện chính sách và hệ
thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát
độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các
1
chính sách về thu nhập, tiền
lương, tiền công. Thực hiện cân đối
ngân sách tích cực, bảo đảm tỉ lệ tích luỹ hợp lý cho đầu tư phát
triển; phấn đấu giảm dần bội chi ngân sách [14].
Trong những năm qua, dưới sự lãnh đạo của Đảng, giám sát của Quốc
hội, sự điều hành quyết liệt, linh hoạt, kịp thời và theo sát mục tiêu kinh tế xã hội
của Chính phủ, được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, cùng với sự nỗ lực
của cả hệ thống chính trị, cộng đồng doanh nghiệp và toàn dân, nền kinh tế nước
ta đã từng bước được phục hồi và lấy lại đà tăng trưởng sau ảnh hưởng của
cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính thế giới. Công tác xử lý bội chi NSNN đã
được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quan tâm chú trọng và đã đạt được
những kết quả nhất định. Việt Nam vẫn đảm bảo bố trí trả nợ đầy đủ cả gốc lẫn
lãi khi đến hạn, không làm phát sinh tình trạng nợ xấu, đảm bảo an ninh tài chính
quốc gia đồng thời có nguồn lực để đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, góp
phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; đảm bảo kinh phí thực hiện các chính sách an
sinh xã hội, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh; đảm bảo an ninh quốc
phòng.
Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là Việt Nam có thể tiếp tục kéo dài
mức bội chi NSNN như những năm vừa qua, nhất là khi xem xét mức bội chi
trên cơ sở các thước đo của thông lệ quốc tế. Theo số liệu thống kê cho thấy, ở
Việt Nam, giai đoạn 1996-2000, bội chi ngân sách khoảng 2,8% GDP; giai đoạn
2001-2005, bội chi ngân sách khoảng 3,8% GDP; bội chi ngân sách giai đoạn
2006-2008 khoảng 4,8% GDP; năm 2009 bội chi NSNN vào khoảng
6,9%GDP, năm 2010 bội chi NSNN khoảng 5,5% GDP; năm 2011 bội chi
NSNN khoảng 4,4% GDP;năm 2012, 2013 bội chi NSNN khoảng 4,8%GDP;
năm 2014 bội chi NSNN khoảng 5,3% GDP [19]. Như vậy, số bội chi NSNN
những năm gần đây có xu hướng tăng cao đã trở thành một gánh nặng cho
Nhà nước và khó khăn trong việc duy trì cân đối tài khóa vào các năm tiếp
theo. Vấn đề đặt ra ở đây là phải thiết kế được mô hình pháp luật phù hợp và
2
tìm ra các giải pháp đồng bộ để xử lý
bội chi ngân sách một cách hiệu quả.
Vì những lý do trên, tôi chọn đề tài "Pháp luật về xử lý bội chi ngân
sách nhà nước- Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam" làm đề tài luận
văn thạc sĩ cho mình.
2. Tình hình nghiên cứu
"Pháp luật về bội chi ngân sách nhà nước" là đề tài đã được nhiều
tác giả nghiên cứu và cho ra đời những tác phẩm giá trị: Tiến sĩ Bùi Thị Mai
Hòa với cuốn sách "Cân đối ngân sách nhà nước Việt Nam trong nền kinh tế thị
trường"; Ủy ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội với Báo cáo tổng hợp chuyên
đề nghiên cứu khoa học "Bội chi ngân sách nhà nước-Kinh nghiệm quốc tế và
thực tiễn Việt Nam"; PGS.TS Đặng Văn Thanh, TS. Bùi Đức Thụ, Ths. Nguyễn
Minh Tân với cuốn sách "Một số vấn đề về quản lý và điều hành ngân sách nhà
nước" và các bài viết của nhiều tác giả khác.
Những bài viết trên là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích và quý báu đối
với tôi trong quá trình nghiên cứu về đề tài "Pháp luật về xử lý bội chi ngân
sách nhà nước-Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam".
"Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước" - không phải là một
đề tài mới vì đã có rất nhiều tác giả chọn đề tài này (hoặc đề tài tương tự) để
nghiên cứu. Tuy nhiên, các tác phẩm hầu hết đều viết về bội chi ngân sách
nhà nước vào thời điểm Luật ngân sách nhà nước 2015 chưa được thông qua.
Hiện nay, chưa có luận văn cấp thạc sỹ nghiên cứu về xử lý bội chi NSNNmột
cách chuyên biệt theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành. Vì vậy, đề tài
"Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước-Kinh nghiệm quốc tế và thực
tiễn ở Việt Nam" mà tôi chọn để viết luận văn thạc sỹ vào thời điểm này vẫn bảo
đảm tính mới của đề tài nghiên cứu.
3
3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ một số vấn đề lý luận về
xử lý bội chi NSNN và mô hình pháp luật về xử lý bội chi NSNN; kinh
nghiệm quốc tế trong việc điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi NSNN và
thực tiễn áp dụng tại Việt Nam, từ đó đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về
xử lý bội chi cũng như các giải pháp xử lý, quản lý bội chi ngân sách nhà nước
một cách khoa học và có hiệu quả, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh đất nước
trong tình hình mới.
Phạm vi nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn
trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi Ngân sách trung ương tại Việt
Nam trong khoảng thời gian 10 năm trở lại đây.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để giải quyết các yêu cầu của luận văn, các phương pháp nghiên cứu
chủ yếu sẽ được áp dụng bao gồm:
- Phương pháp tổng hợp, khái quát hóa, phương pháp phân tích, giải
thích được sử dụng để giải quyết các vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách
nhà nước và pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước;
- Phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh,
phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp logic, phương pháp khảo sát,
thống kê được sử dụng để giải quyết các vấn đề thực tiễn trong luận văn như
kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà
nước; thực tiễn điều chỉnh pháp luật đối với vấn đề xử lý bội chi ngân sách nhà
nước ở Việt Nam.
5. Những đóng góp mới của Luận văn
Luận văn làm rõ các vấn đề của bội chi NSNN như khái niệm ngân
sách nhà nước và bội chi NSNN; cách tính bội chi NSNN theo Luật Việt
4
Nam; cách tính bội chi NSNN theo
thông lệ quốc tế; mô hình pháp luật về xử
lý bội chi NSNN; kinh nghiệm các nước trong việc điều chỉnh pháp luật về xử lý
bội chi ngân sách nhà nước những vấn đề đặt ra xung quanh việc xử lý bội chi
NSNN ở Việt Nam và thông qua đó đưa ra các giải pháp ngắn hạn, dài hạn
cho việc giải quyết bội chi NSNN một cách có hiệu quả. Bên cạnh đó kết quả
nghiên cứu của đề tài là tài liệu tham khảo cho việc hoàn thiện các quy định
pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam trong hiện tại và
tương lai.
Những đề xuất, kiến nghị, giải pháp của luận văn góp phần hoàn thiện
các quy định pháp luật về bội chi NSNN, nâng cao hiệu quả của việc thu chi
NSNN, đặc biệt trong giai đoạn nền kinh tế - tài chính thế giới nói chung và
kinh tế Việt Nam gặp phải nhiều khó khăn, thách thức như hiện nay.
6. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 2 chương.
Chương 1: Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nước
và mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước.
Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi
NSNN và thực tiễn ở Việt Nam.
5
Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1. Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc
1.1.1. Khái quát chung về bội chi ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước
T h e o C ẩ m n a n g Th ố n g k ê t à i c h í n h c h í n h p h ủ ( G F S ) d o Qu ỹ t i ề n t ệ
q u ố c t ế ( I M F ) b a n h à n h , k h á i n i ệ m t h u v à c h i n g â n s á c h c ó t h ể đ ượ c k h á i
q u á t n h ư s au :
Thu ngân sách là các khoản thu vào quỹ ngân sách mà không kèm theo,
không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp cho các đối tượng có nghĩa vụ
phải nộp ngân sách. Thu NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các
khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại), không bao gồm các khoản vay
trong và ngoài nước. Trên phương diện khác, thu NSNN là những khoản thu
mang tính chất cưỡng bức hay là trách nhiệm của mọi người hoặc của thành
phần kinh tế đối với nhà nước.
Chi NSNN là các khoản chi ra từ ngân sách không làm phát sinh nghĩa
vụ phải bồi hoàn trực tiếp đối với các đối tượng được thụ hưởng ngân sách, đó
chính là toàn bộ khoản thực chi theo luật định trong 1 năm tài khóa. Chi
NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác, chi
trả lãi vay nhưng không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay.
Cũng theo Cẩm nang thống kê tài chính của chính phủ, bội chi ngân
sách được xác định bằng chênh lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách. Ở
đây sự khác biệt giữa các quốc gia chính là phạm vi các khoản thu và chi ngân
sách được đưa vào trong cân đối ngân sách. Việc xác định phạm vi các khoản
6
thu, chi ngân sách khác nhau sẽ đem
đến các kết quả khác nhau về mức bội
chi NSNN. Hiện nay, để đảm bảo được sự ổn định về kinh tế vĩ mô nhiều
nước đã đưa ra các giới hạn trần về bội chi NSNN và xem đây như một yêu
cầu cần thiết để đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể trong trung và dài hạn. Tuy
nhiên, trong nhiều trường hợp mức độ bội chi NSNN không phải là vấn đề
quan trọng mà thay vào đó là hiệu quả của việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài
chính có được từ việc chấp nhận bội chi NSNN mới là vấn đề cần được lưu tâm
nhất [18].
Xuất phát từ quan điểm về quản lý ngân sách giữa các quốc gia và các tổ
chức, có nhiều quan niệm khác nhau về bội chi NSNN. Hiểu một cách cơ bản
nhất, bội chi NSNN là một hiện tượng kinh tế, là tình trạng tổng chi NSNN
mà chính phủ phải thực hiện lớn hơn các khoản thu mà chính phủ thu được
trong một năm tài chính. Ở phạm vi rộng hơn, bội chi NSNN là hiện tượng
NSNN không cân đối được (thể hiện ở chênh lệch giữa cung và cầu về nguồn lực
tài chính của Nhà nước). Để thực hiện được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã
hội ở tầm vĩ mô và trong từng lĩnh vực, địa bàn cụ thể thì cân đối NSNN không
chỉ bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối giữa các khoản thu và các
khoản chi NSNN mà còn phải đảm bảo cân đối về phân bổ chuyển giao nguồn
lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải kiểm soát được tình
trạng NSNN. Trong đó, bội chi NSNN là tình trạng cần được quan tâm đặc biệt,
bởi vì, nó biểu hiện cho sự thiếu hụt nguồn lực so với nhu cầu, có tác động đa
chiều đối với nền kinh tế và chứa đựng nhiều mâu thuẫn nội tại.
Theo quy định của Luật NSNN năm 2015 thì bội chi NSNN bao gồm bội
chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh. Bội chi
ngân sách trung ương được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi
ngân sách trung ương không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách
7
trung ương. Bội chi ngân sách địa
phương cấp tỉnh là tổng hợp bội chi ngân
sách cấp tỉnh của từng địa phương, được xác định bằng chênh lệch lớn hơn
giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu
ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương.
Bội chi NSNN được xác định theo công thức sau:
Bội chi NSNN (bội chi NSTW) = Tổng số thu NSTW - Tổng chi NSTW
Trong đó:
Thu NSTW, gồm: (i) các khoản thu từ thuế, phí; (ii) các khoản thu hồi
vốn từ các tổ chức kinh tế; thu hồi vốn cho vay; các khoản thu nhập từ vốn
góp, đầu tư, cho vay của Nhà nước; (iii) các khoản thu viện trợ không hoàn
lại; (iv) thu kết dư từ năm trước chuyển sang.
Chi NSTW, gồm: (i) chi đầu tư phát triển (gồm cả chi cho vay); (ii) chi
thường xuyên; (iii) chi viện trợ; (iv) chi trả nợ gốc và lãi các khoản do Chính
phủ vay; (v) chi chuyển nguồn của NSTW sang năm sau.
Nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước gồm: (i) Vay trong nước từ
phát hành trái phiếu chính phủ, công trái xây dựng Tổ quốc và các khoản vay
trong nước khác theo quy định của pháp luật; (ii) Vay ngoài nước từ các khoản
vay của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế và phát hành trái phiếu chính
phủ ra thị trường quốc tế, không bao gồm các khoản vay về cho vay lại [16, Điều 7].
Tuy nhiên, Luật NSNN không quy định về mức khống chế tỷ lệ bội chi tương đối
(tỷ lệ % tính theo GDP). Từ năm 2002 đến nay, mức bội chi NSNN được Quốc
hội quyết định hàng năm duy trì ổn định không quá 5% GDP.
Một số quốc gia khi tính bội chi NSNN chỉ tính đến bội chi liên quan đến
hoạt động NSNN do chính quyền trung ương trực tiếp thực hiện. Đi đôi với
quan điểm này là việc không cho NSĐP bội chi. Cách xác định phạm vi tính
bội chi ngân sách hẹp như vậy là nhằm thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể trong
điều kiện năng lực quản lý có nhiều hạn chế. Luật NSNN Việt Nam năm 2015
đã quy định NSĐP được phép bội chi.
8
1.1.1.2. Cách
xác định bội chi ngân sách nhà nước
Ngày nay, bội chi NSNN đã trở thành hiện tượng phổ biến không chỉ
đối với những quốc gia đang phát triển mà ngay cả đối với những quốc gia
phát triển cũng gặp phải vấn đề này. Việc tính toán mức thâm hụt ngân sách ở
mỗi quốc gia thường có sự khác biệt do cách thức xác định phạm vi thu, chi
ngân sách có sự không đồng nhất. Theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối
ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu vào quỹ NSNN mà khoản thu đó
không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp. Thu trong
cân đối NSNN phải thực sự là khoản thu có tính chất cưỡng bức như thuế
chẳng hạn. Chi trong cân đối NSNN là các khoản chi ra từ NSNN được đảm
bảo bằng các nguồn thu NSNN trong cân đối. Điều này cũng có nghĩa là
những khoản chi của nhà nước nhưng do các nguồn khác đảm nhiệm thì
không tính vào trong cân đối NSNN. Như vậy, theo thông lệ quốc tế, thu
trong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác
(kể cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các khoản vay trong và
ngoài nước. Chi trong cân đối NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi
thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả nợ
gốc tiền vay.
Bảng 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm
Thu ngân sách
Chi ngân sách
nhà nƣớc
nhà nƣớc
A. Thu thường xuyên
(thuế, phí, lệ phí)
B. Thu về vốn (bán tài
sản Nhà nước)
C. Thu viện trợ
Cân đối ngân sách nhà nƣớc
D. Chi thường xuyên
G. Bù đắp bội chi
E. Chi đầu tư
- Lấy từ nguồn dự trữ
F. Cho vay thuần (=cho
vay mới - thu nợ gốc)
- Vay thuần (= vay mới - trả nợ gốc)
(Nguồn: Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội 2010).
9
Dựa trên sự phân tích nói trên, có thể đưa ra công thức tính bội chi
NSNN theo thông lệ quốc tế của một năm như sau:
Bội chi NSNN = Tổng chi - Tổng thu = (D+E+F) - (A+B+C) = G (1)
Công thức trên cho thấy bức tranh tổng quát về tình hình NSNN. Kết
quả của nó có thể dùng để phân tích tác động của bội chi NSNN đến tình hình
tiền tệ, cầu trong nước và cán cân thanh toán. Tuy vậy. cách tính cả công thức
(1) cũng còn có hạn chế. Những mức bội chi như nhau là kết quả của công
thức (1) có thể gây ra những tác động hoàn toàn khác nhau, vì chúng còn phụ
thuộc nhiều vào cơ cấu thu, chi; nguồn bù đắp bội chi.
Đi liền với mức bội chi tuyệt đối, cần xác định chi tiêu phần trăm so với
GDP. Đây là chỉ số tổng hợp về tình hình NSNN và là chỉ số được sử dụng
rộng rãi để phản ánh tình hình NSNN của một quốc gia. Có nhiều cách tính khác
nhau để đo lường (gần đúng) hiện tượng bội chi NSNN, nhưng dù dùng cách
tính nào cũng phải xem xét, kết hợp với cơ cấu thu, chi NSNN. Có như vậy mới
thấy được tác động của bội chi NSNN đối với nền kinh tế.
Bội chi ngân sách có thể được tiếp cận và định nghĩa dựa theo nhiều tiêu
chí khác nhau. Việc sử dụng thước đo bội chi nào để phản ánh được tình hình tài
khóa phụ thuộc vào mục tiêu của việc phân tích và điều hành chính sách tài
khóa, ngân sách của mỗi nước trong từng giai đoạn. Thông thường để phản ánh
được chính xác thực trạng bức tranh tài khóa của chính phủ đòi hỏi cần phải
sử dụng các thước đo bội chi ngân sách khác nhau. Dưới đây chỉ khái quát một
số định nghĩa (chỉ số) bội chi ngân sách được sử dụng rộng rãi
trên thực tế cho mục tiêu điều hành chính sách tài khóa:
- Bội chi ngân sách tổng thể: Trong các thước đo về thâm hụt, thâm hụt
tổng thể vẫn là thước đo được sử dụng nhiều nhất. Đây là cũng thước đo mà
IMF khuyến nghị các quốc gia sử dụng để xác định tình trạng mất cân đối tài
khóa. Theo chuẩn mực do IMF đưa ra trong Cẩm nang thống kê tài
10
chính của chính phủ (GFS), thâm hụt
ngân sách được xác định bằng chênh
lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách của một thời kỳ nhất định, thông
thường là một năm ngân sách. Thâm hụt ngân sách tổng thể xảy ra khi trường
hợp thu ngân sách nhỏ hơn chi ngân sách và trong trường hợp ngược lại là
thặng dư ngân sách.
Bộ i c hi ( thặ ng dƣ ) n g â n s á ch = Tổ ng t h u n g â n s á c h - Tổ ng chi
n gân sác h
Theo định nghĩa trên của GFS, thu ngân sách bao gồm các khoản thu
vào quỹ ngân sách mà khoản thu đó không phát sinh, không tạo ra và không
kèm theo nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp, vì thế thu từ nguồn vay nợ không được
xếp là một nguồn thu ngân sách. Cũng theo GFS, chi ngân sách không bao
gồm khoản chi trả nợ gốc mà chỉ bao gồm khoản lãi vay phải trả từ số tiền mà chính
phủ vay. Chi trả lãi tiền vay được xếp vào chi NSNN vì đây là hệ quả của việc
điều hành chính sách ngân sách có thâm hụt. Việc không đưa khoản vay nằm
trong thu ngân sách và chi trả nợ gốc nằm trong chi ngân sách phản ánh đúng
bản chất của thu, chi ngân sách của nhà nước.
Cách tính bội chi ngân sách mà Việt Nam đang áp dụng hiện nay có thể
được xem là một hình thái của bội chi ngân sách tổng thể. Tuy nhiên, c ó đ i ể m
k h á c b i ệ t l à V i ệ t Na m đ a n g t í n h c h i t r ả n ợ g ố c v à o c h i n g â n s á c h nhưng lại
có một số khoản chi được để ngoài không đưa vào cân đối ngân s ách ch u n g (v
í d ụ : ch i t ừ n g u ồ n v ố n t r ái p h i ếu ch í n h p h ủ , c ác k h o ản v a y v ề ch o v a y l ại ) .
- Bội chi ngân sách thường xuyên: là chênh lệch giữa thu thường xuyên
và chi thường xuyên của NSNN và xảy ra khi chi thường xuyên lớn hơn thu
thường xuyên. Trường hợp thu thường xuyên lớn hơn chi thường xuyên sẽ có
thặng dư ngân sách và ngược lại. Cán cân thường xuyên là thước đo phản ánh
sự tích lũy của chính phủ cho nhu cầu đầu tư phát triển đất nước. Nếu Ngân
11
sách có thặng dư thường xuyên thì có
nghĩa là quốc gia đó đang có tiết kiệm
để sử dụng cho đầu tư phát triển. Tuy nhiên, trong xác định cán cân ngân sách
thường xuyên thì vấn đề quan trọng nhất là xác định khoản thu nào được hiểu là
thu "thường xuyên". Theo thông lệ quốc tế, thu thường xuyên là tổng thu từ
thuế, phí, lệ phí và các khoản thu ổn định, không mang tính chất một lần.
Theo đó, các khoản thu như thu từ bán tài sản sẽ không được tính vào các
khoản thu thường xuyên. Chi thường xuyên bao gồm tất cả các khoản chi của
NSNN (bao gồm cả chi trả lãi tiền vay) trừ chi đầu tư phát triển.
Việc sử dụng khái niệm thâm hụt ngân sách thường xuyên sẽ rất có ý
nghĩa trong việc phân tích tính bền vững của tình hình tài khóa. Một quốc gia có
thâm hụt ngân sách thường xuyên sẽ phải đối mặt với nhiều nguy cơ bất ổn về tài
khóa. Việc cắt giảm các khoản chi thường xuyên để giảm thâm hụt ngân sách
thường xuyên bao giờ cũng là vấn đề rất nhạy cảm và dễ gây ra những phản
ứng tiêu cực từ người dân. Thông thường khi đối mặt với thâm hụt ngân sách
kéo dài, giải pháp giảm chi thường xuyên thường là giải pháp được chính phủ
sử dụng sau cùng khi không gian sử dụng các giải pháp không còn (ví dụ như
không thể tăng thuế lên mức cao hơn).
- Bộ i c h i n g â n s á c h c ơ s ở : đ ư ợ c x á c đ ị n h b ở i b ộ i c h i n g â n s á c h t ổ n g
t h ể t r ừ đ i p h ầ n c h i t r ả t i ề n l ã i v a y. V i ệ c s ử d ụ n g t h ư ớ c đ o n à y s ẽ c u n g c ấ p đ
ượ c c á c t h ô n g t i n s á t h ơ n v ề t á c đ ộ n g c ủ a v i ệ c đ i ề u h à n h c h í n h s á c h t r o n g
năm của Chính phủ. Quy mô chi trả lãi tiền vay là việc thực hiện các nghĩa v ụ t
à i c h í n h c h o c á c q u yế t đ ị n h v a y n ợ đ ư ợ c t h ự c h i ệ n t r o n g q u á k h ứ , không
gắn với chính sách mà chính phủ thực hiện trong năm. Đối với n h ữn g q u ố c g
i a c ó t ỷ t r ọ n g c h i t r ả l ã i t i ề n v a y l ớ n t h ì v i ệ c p h â n đ ị n h g i ữ a b ộ i ch i n g ân s á
ch t ổ n g t h ể v à b ộ i ch i n g ân s á ch c ơ s ở l à rấ t q u an t rọ n g , t á ch đ ượ c n h ữn g b i ế n
đ ộ n g b ấ t t h ườ n g t r o n g v i ệ c t ă n g n g h ĩ a v ụ t r ả n ợ ( d o b i ế n đ ộ n g t ỷ g i á đ ố i v ớ i v
a y n ợ n ướ c n g o à i h o ặ c l ã i s u ấ t đ ố i v ớ i t r ư ờ n g h ợ p t h e o
12
l ã i s u ấ t t h ả n ổ i ) . Vì t h ế , s ử d ụ n g k h á i n
iệmngânsáchcơsởsẽchocácnhà
h o ạ ch đ ị n h ch í n h x ác b ứ c t r an h đ ầ y đ ủ v ề t ác đ ộ n g củ a ch í n h s á ch t ài k h ó a
trong năm. Thực tế có thể có trường hợp cán cân ngân sách tổng thể bội chi c a o
s o n g c ũ n g k h ô n g đ ồ n g n g h ĩ a v ớ i v i ệ c c h í n h p h ủ đ ã t h ực h i ệ n c h í n h sách
tài khóa mở rộng nếu như trong năm xuất hiện sự gia tăng đáng kể về n g h ĩ a v ụ t
r ả l ã i t i ề n v a y.
Trong ba tiêu thức xác định cán cân tài khóa nói trên để xác định mức
bội chi NSNN, hiện nay ở Việt Nam mới chỉ sử dụng thước đo bội chi ngân sách
tổng thể, song tiêu thức và cách tính cũng còn nhiều vấn đề chưa phù hợp với
thông lệ và thực hành quốc tế.
1.1.1.3. Các nguyên nhân cơ bản dẫn đến bội chi ngân sách nhà nước
Tình trạng bội chi NSNN của mỗi quốc gia chịu sự tác động của nhiều
yếu tố (nguyên nhân), trong đó có những yếu tố (nguyên nhân) cơ bản sau đây:
Thứ nhất, do tác động của chu kỳ kinh doanh, trong thời kỳ khủng
hoảng hay suy giảm kinh tế sẽ làm cho thu nhập của quốc gia bị thu hẹp lại,
đồng thời nhu cầu chi tiêu tăng lên để đáp ứng những khó khăn về kinh tế xã hội,
từ đó dẫn đến bội chi NSNN tăng. Ngược lại, ở giai đoạn nền kinh tế tăng trưởng
nhanh, thu ngân sách tăng cao trong khi đó các khoản chi liên quan đến an
sinh xã hội như bảo hiểm thất nghiệp và hỗ trợ cho người nghèo có xu hướng
giảm xuống nên cán cân tài khóa của chính phủ được cải thiện, hay nói cách khác
bội chi NSNN sẽ giảm xuống.
Thứ hai, bội chi NSNN chịu tác động của hệ thống chính sách cũng như
quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Chi
ngân sách (và thâm hụt ngân sách) là một trong những công cụ chính sách
quan trọng của nhà nước nhằm tác động đến sự phát triển kinh tế - xã hội trong
từng giai đoạn phát triển khác nhau. Ví dụ, khi sản lượng của nền kinh tế thấp
dưới mức sản lượng tiềm năng thì chính phủ có thể tăng mức chi ngân sách, chấp
nhân bội chi ngân sách để thúc đẩy hoạt động kinh tế.
13
- Xem thêm -