Tài liệu Phát luật về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng ở việt nam hiện nay thực trạng và giải pháp

®¹i häc quèc gia hµ néi khoa luËt hoµng thÞ nga ph¸p luËt vÒ thu håi ®Êt, båi th-êng, C«ng tr×nh ®-îc hoµn thµnh t¹i Khoa LuËt - §¹i häc Quèc gia Hµ Néi Ng-êi h-íng dÉn khoa häc: TS. NguyÔn Quang TuyÕn Ph¶n biÖn 1: gi¶i phãng mÆt b»ng ë viÖt nam hiÖn nay: thùc tr¹ng vµ gi¶i ph¸p Ph¶n biÖn 2: Chuyªn ngµnh : LuËt kinh tÕ M· sè : 60 38 50 LuËn v¨n ®-îc b¶o vÖ t¹i Héi ®ång chÊm luËn v¨n, häp t¹i Khoa LuËt - §¹i häc Quèc gia Hµ Néi. Vµo håi ..... giê ....., ngµy ..... th¸ng ..... n¨m 2010. tãm t¾t luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc hµ néi - 2010 Cã thÓ t×m hiÓu luËn v¨n t¹i Trung t©m t- liÖu - Th- viÖn §¹i häc Quèc gia Hµ Néi Trung t©m t- liÖu - Khoa LuËt §¹i häc Quèc gia Hµ Néi MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt Danh mục các bảng 1 MỞ ĐẦU Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ 6 TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Cơ sở lý luận về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 6 1.1.1. Đường lối, chính sách của Đảng về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 6 1.1.2. Cơ sở lý luận của việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 10 1.2. Khái niệm và vai trò của bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 13 1.2.1. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 13 1.2.1.1. Định nghĩa bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 13 1.2.1.2. Phân biệt giữa bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với một số trách nhiệm pháp lý về bồi thường trong các lĩnh vực pháp luật khác 15 1.2.2. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 19 1.2.3. Khái niệm tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 22 1.2.3.1. Quan niệm về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 22 1.2.3.2. Phân biệt giữa tái định cư với bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 22 1.2.4. 23 Vai trò của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 1.2.4.1. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trước hết là nhằm bảo đảm lợi ích công cộng 23 1.2.4.2. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nhằm bảo đảm giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước và lợi ích của người bị thu hồi đất 24 1.2.4.3. Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư góp phần vào việc duy trì ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội 25 1.3. Khái quát lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 25 1.3.1. Giai đoạn trước khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 25 1.3.2. Giai đoạn sau khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 đến trước khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 27 1.3.3. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 2003 đến nay 29 1.4. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Trung Quốc - những gợi mở đối với Việt Nam 31 1.4.1. Các trường hợp thu hồi đất và bồi thường thiệt hại 32 1.4.2. Nguyên tắc bồi thường 33 1.4.3. Thẩm quyền thu hồi đất 33 1.4.4. Thực hiện việc bồi thường 33 1.4.5. Quản lý nhà nước đối với đất sau thu hồi 35 1.4.6. Một số gợi mở đối với Việt Nam 36 Chương 2: PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH 38 CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM 2.1. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 38 2.1.1. Quy định chung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 38 2.1.1.1. Quy định về phạm vi và đối tượng được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 38 2.1.1.2. Quy định về nguyên tắc chi trả bồi thường 41 2.1.2. 41 Những quy định về bồi thường về đất 2.1.2.1. Quy định về nguyên tắc bồi thường về đất 41 2.1.2.2. Quy định về điều kiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 42 2.1.2.3. Quy định về xác định giá đất tính bồi thường 47 2.1.2.4. Quy định về bồi thường khi thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân 54 2.1.2.5. Quy định về bồi thường khi thu hồi đất của tổ chức 60 2.1.3. 61 Những quy định về bồi thường, hỗ trợ về tài sản 2.1.3.1. Quy định về nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ về tài sản 61 2.1.3.2. Quy định về bồi thường, hỗ trợ về tài sản trong các trường hợp cụ thể 62 2.1.4. Quy định về các chính sách hỗ trợ di chuyển, ổn định đời sống, ổn định sản xuất, chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm cho người bị thu hồi đất 68 2.1.4.1. Quy định về hỗ trợ di chuyển, ổn định đời sống, ổn định sản xuất 68 2.1.4.2 69 Quy định về hỗ trợ chuyển đổi nghề và tạo việc làm 2.1.4.3. Quy định về hỗ trợ tái định cư cho người bị thu hồi đất 71 2.2. Đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 74 2.2.1. Những kết quả đạt được 74 2.2.2. Một số tồn tại của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 75 Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP 79 LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 3.1. Sự cần thiết của việc hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 79 3.2. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất hoàn 81 3.3. Một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 87 3.3.1. Sửa đổi, bổ sung quy định về thời hạn thông báo quyết định thu hồi đất 87 3.3.2. Sửa đổi, bổ sung quy định về thu hồi đất và quản lý quỹ đất đã thu hồi 88 3.3.3. Sửa đổi, bổ sung quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi 90 KẾT LUẬN 94 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 96 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT GCNQSDĐ : Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất GPMB : Giải phóng mặt bằng QSDĐ : Quyền sử dụng đất SDĐ : Sử dụng đất UBND : Ủy ban nhân dân Danh môc c¸c b¶ng Sè hiÖu b¶ng Tªn b¶ng Trang 1.1 Sự khác nhau về bản chất giữa bồi thường và hỗ trợ 21 2.1 Bảng so sánh thời gian hưởng hỗ trợ ổn định đời sống và ổn định sản xuất giữa Nghị định số 69/2009/NĐ-CP và Nghị định số 197/2004/NĐ-CP 69 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Với một nước nông nghiệp có khoảng 70% dân số là nông dân như Việt Nam thì đất đai luôn là vấn đề rất nhạy cảm và nhận được sự quan tâm đặc biệt của toàn xã hội. Đặc biệt khi đất nước chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện cơ chế quản lý đất đai mới bằng việc xác định hộ gia đình là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất nông - lâm nghiệp; tiến hành giao đất, cho thuê đất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Chính sự thay đổi cơ chế quản lý này đã trả lại cho đất đai những giá trị vốn có của nó: Đất đai ngày càng trở nên có giá và được đem trao đổi trên thị trường; dùng làm tài sản bảo đảm trong quan hệ tín dụng thế chấp vay vốn với ngân hàng, tổ chức tín dụng; được đem góp vốn liên doanh trong sản xuất - kinh doanh. Người dân ngày càng nhận thức sâu sắc được giá trị to lớn của đất đai. Số lượng các khiếu kiện, tranh chấp đất đai ngày càng gia tăng v.v... Với việc đất đai ngày càng có giá thì vấn đề thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng cũng gặp rất nhiều khó khăn, phức tạp. Trong nhiều trường hợp, người dân do không đồng tình với phương án bồi thường của Nhà nước đã không chịu bàn giao đất dẫn đến việc làm chậm tiến độ thi công công trình, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của chủ đầu tư và gây tác động tiêu cực đến môi trường đầu tư. Hơn nữa do không đồng thuận với phương án bồi thường, người bị thu hồi đất tiến hành khiếu kiện kéo dài, khiếu kiện đông người và khiếu kiện vượt cấp gây mất ổn định về chính trị, trật tự an toàn xã hội v.v... Để khắc phục tình trạng này, Nhà nước đã thường xuyên rà soát, sửa đổi và bổ sung các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Tuy nhiên, hiệu quả của những giải pháp này chưa được như mong muốn; nhiều quy định mới được ban hành dường như chưa phù hợp với thực tiễn (đặc biệt là các quy định về giá đất bồi thường; các quy định về tái định cư cho người dân bị thu hồi đất ở; giải quyết vấn đề 1 việc làm cho người bị mất đất sản xuất v.v...). Các tranh chấp, khiếu kiện liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có xu hướng gia tăng cả về số lượng và mức độ gay gắt, phức tạp về nội dung. Điều này cho thấy chúng ta cần tiếp tục nghiên cứu, tìm hiểu về cơ chế, chính sách bồi thường nói chung và các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng nhằm hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này. Đây là lý do để tác giả lựa chọn đề tài "Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam hiện nay: thực trạng và giải pháp" làm luận văn thạc sĩ luật học. 2. Mục đích nghiên cứu Luận văn đặt ra những mục đích nghiên cứu cơ bản sau đây: - Phân tích, tìm hiểu nội hàm của các khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; nhận diện những đặc trưng cơ bản của các khái niệm này; - Tìm hiểu, hệ thống hóa cơ sở lý luận của việc xây dựng các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; - Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; - Nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; - Xác lập định hướng và đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu a. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm: - Hệ thống quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về phát triển kinh tế trong lĩnh vực đất đai nói chung và về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng; 2 - Các quy phạm pháp luật thực định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; - Các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Trung Quốc; - Các báo cáo, tổng kết tình hình thực thi pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; b. Phạm vi nghiên cứu Do tính chất phức tạp và rộng lớn của đề tài, luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu ở việc đi sâu phân tích, tìm hiểu các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được ban hành từ năm 1987 (năm ban hành Luật Đất đai lần đầu tiên) đến nay; 3. Phƣơng pháp nghiên cứu Để giải quyết các yêu cầu mà đề tài đặt ra, luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: - Phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của triết học Mác - Lê nin; tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; - Đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước về xây dựng nhà nước và pháp quyền nói chung và về chính sách, pháp luật đất đai nói riêng trong điều kiện kinh tế thị trường; - Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: (i) Phương pháp phân tích, bình luận, so sánh v.v. được sử dụng trong Chương 1 tìm hiểu về một số vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; 3 (ii) Phương pháp đánh giá, đối chiếu, diễn giải, điều tra v.v... được sử dụng tại Chương 2 khi tìm hiểu về pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; (iii) Phương pháp tổng hợp, quy nạp v.v. được sử dụng tại Chương 3 khi nghiên cứu, đề xuất định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; 4. Tình hình nghiên cứu đề tài và những đóng góp mới của luận văn Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một chế định quan trọng của pháp luật đất đai. Chế định này khi đi vào cuộc sống trực tiếp đụng chạm đến lợi ích của người bị thu hồi đất, lợi ích của cộng đồng và lợi ích của nhà đầu tư nên đã nhận được sự quan tâm nghiên cứu của giới khoa học pháp lý nước ta; Thời gian vừa qua đã có một số công trình, sách báo pháp lý nghiên cứu về lĩnh vực pháp luật này dưới khía cạnh lý luận và thực tiễn; tiêu biểu là các công trình nghiên cứu của các tác giả: Trịnh Thị Hằng Nga: Chế định pháp luật về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, Luận văn Thạc sĩ luật học, 1999; Nguyễn Vinh Diện: Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, Luận văn Thạc sĩ luật học, 2006; Nguyễn Duy Thạch: Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (qua thực tiễn thi hành tại thành phố Hà Nội), Luận văn Thạc sĩ luật học, 2007; Đặng Anh Quân: Bàn về giá đất khi bồi thường - Nên cao hay thấp? Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 8, 2005; Dự án khu đô thị Nam Thăng Long (CIPUTRA): Từ những bất thường trong đền bù, giải phóng mặt bằng, của nhóm phóng viên thời sự Báo Pháp luật Việt Nam, số 285, ngày 29/11/2005; Hoàng Lộc: Nông dân góp vốn bằng …đất - Giải pháp đột phá trong đền bù giải tỏa, Thời báo Kinh tế Việt Nam, số 253, ngày 21/12/2005 v.v... Các công trình này chủ yếu đi sâu nghiên cứu về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mà chưa tìm hiểu một cách thấu đáo khía cạnh hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi 4 đất. Tiếp tục kế thừa những thành quả nghiên cứu của các công trình trên đây, luận văn đi sâu tìm hiểu một cách có hệ thống, toàn diện về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất dưới góc độ của pháp luật đất đai; Nghiên cứu đề tài này, luận văn có những đóng góp mới về mặt khoa học trên những khía cạnh chủ yếu sau: Thứ nhất, hệ thống hóa và góp phần hoàn thiện hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Thứ hai, phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; trên cơ sở đó chỉ ra tồn tại, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế này trong các quy định hiện hành; Thứ ba, đưa ra định hướng và đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 5. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Chương 2: Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam. Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 5 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT 1.1.1. Đƣờng lối, chính sách của Đảng về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế được trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp. Đất còn là yếu tố quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng. Hơn nữa, dưới góc độ chính trị - pháp lý, đất đai còn là lãnh thổ quốc gia và gắn liền với chủ quyền quốc gia. Trong luật pháp quốc tế không thể có khái niệm quốc gia mà thiếu đi yếu tố đất đai - lãnh thổ quốc gia. Đối với một nước nông nghiệp như nước ta, đất đai lại càng có vai trò và tầm quan trọng đặc biệt. Nhận thức sâu sắc vấn đề này ngay từ khi mới thành lập, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn quan tâm đến vấn đề đất đai. Vấn đề này được ghi nhận trong các cương lĩnh, văn kiện của Đảng và được xác định là một yếu tố không thể thiếu được để tập hợp, đoàn kết, giác ngộ các tầng lớp quần chúng nhân dân đi theo Đảng làm cách mạng giải phóng dân tộc. Trong Luận cương Chính trị năm 1930, Đảng ta đã xác định: "coi "thổ địa cách mạng" (cách mạng ruộng đất) cùng với Cách mạng tư sản dân quyền là một trong hai mục tiêu chiến lược quan trọng của Cách mạng Việt Nam, với các nhiệm vụ cụ thể là: "đánh đổ đế quốc chủ nghĩa, phong kiến, địa chủ, làm cho người cày có ruộng" [20, tr. 94]. Như vậy ngay từ khi mới thành lập và chưa giành được chính quyền, Đảng ta vẫn luôn luôn coi trọng và bảo vệ quyền lợi về đất đai cho mọi người 6 dân nói chung và người nông dân nói riêng. Quan điểm này được thực hiện một cách nhất quán khi cách mạng Việt Nam bước sang giai đoạn mới: Giai đoạn phát triển kinh tế, kiến thiết đất nước. Ngày 13/01/1981, Ban Bí thư Trung ương Đảng đã ra Chỉ thị 100/CT-TƯ về "Cải tiến công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm đến nhóm và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp" với nội dung quan trọng là tổ chức tốt việc giao diện tích ruộng đất cho đội sản xuất, cho nhóm người lao động; khi diện tích giao khoán cho người lao động được phân bố hợp lý thì có thể ổn định trong vài năm để xã viên yên tâm thâm canh trên diện tích đó. Chính sách khoán và giao đất sử dụng ổn định đã từng bước đưa người lao động gắn bó chặt chẽ, lâu dài với đất đai và bước đầu động viên nông dân hăng hái lao động, sản xuất; đồng thời là "bước đầu quá trình xác lập địa vị làm chủ ruộng đất thực sự của người lao động" [66, tr. 53]. Tiếp đó, công cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đại hội toàn quốc lần thứ VI của Đảng năm 1986 khởi xướng đã làm thay đổi căn bản về nội dung chính sách, pháp luật đất đai: đất đai từ chỗ do tập thể các hợp tác xã, các đơn vị, tổ chức của Nhà nước quản lý đã từng bước được giao cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài. Sự thay đổi tư duy của Đảng trong lĩnh vực đất đai được đánh dấu bằng sự kiện: Ngày 05/04/1988, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 10-NQ/TW về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp, trong đó khẳng định hộ gia đình là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất nông nghiệp và giao khoán ruộng đất ổn định, lâu dài cho hộ nông dân. Tiến trình đổi mới tư duy này được tiếp tục ghi nhận trong các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII năm 1991 và các Hội nghị Trung ương tiếp theo, đặc biệt là Hội nghị Trung ương lần thứ 2 (khóa VII, tháng 12/1991) và Hội nghị Trung ương lần thứ 5 (khóa VII, tháng 6/1992) đã khẳng định thực hiện nhất quán chủ trương: "Ruộng đất được giao cho nông dân sử dụng lâu dài; Nhà nước quy định bằng pháp luật việc thừa kế, chuyển quyền sử dụng ruộng đất". 7 Để phấn đấu thực hiện mục tiêu: đến năm 2020, nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp phát triển mà Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã đề ra thì nước ta không thể không thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Tuy nhiên, muốn thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa, chúng ta phải giải quyết "bài toán" đất đai phục vụ cho việc xây dựng các cơ sở công nghiệp, cơ sở kinh tế thông qua thu hồi đất của người sử dụng đất (SDĐ). Nhận thức được vấn đề này, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, IX và các Hội nghị Trung ương lần thứ 4 (khóa VIII), Hội nghị Trung ương 7 (lần 2), Hội nghị Trung ương lần thứ 9 (khóa IX) đã khẳng định quan điểm của Đảng về vấn đề duy trì, củng cố chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đi đôi với việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người SDĐ; trong đó chú trọng thực hiện việc bồi thường cho người SDĐ khi Nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt, Nghị quyết số 26 ngày 12/3/2003 của Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã đề ra những chính sách quan trọng về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, cụ thể: - Chính sách đất đai phải đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người SDĐ, trong đó cần chú trọng đúng mức lợi ích của Nhà nước, của xã hội; - Nhà nước có quyền thu hồi đất nông nghiệp được quy hoạch vào mục đích xây dựng đô thị, kết cấu hạ tầng; - Quy định rõ loại đất có liên quan đến quốc phòng, an ninh và có quy chế đặc biệt về quy hoạch sử dụng và giao loại đất này; - Cần thực hiện tổng hợp các biện pháp phát triển ngành nghề, đào tạo nghề để tạo việc làm; đổi mới cơ chế sản xuất nông nghiệp và những biện pháp hỗ trợ khác để giải quyết một cách cơ bản việc làm và thu nhập cho người nông dân có đất bị thu hồi để sử dụng vào mục đích công cộng, phát triển kinh tế - xã hội; 8 - Khi Nhà nước thu hồi đất của cá nhân hoặc tổ chức đang sử dụng hợp pháp để phục vụ các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển sản xuất - kinh doanh, Nhà nước thực hiện chế độ bồi thường, tái định cư, đào tạo nghề và hỗ trợ việc làm. Nhà nước thu hồi không bồi thường đối với đất lấn chiếm, đất sử dụng không hiệu quả, không đúng mục đích; - Chính phủ quy định khung giá đất cho từng địa bàn, trong từng thời gian (có điều chỉnh theo tình hình thực tế) và nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất. Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định giá cụ thể làm căn cứ bồi thường khi thu hồi đất; - Phải lập và xây dựng khu tái định cư trước khi thu hồi đất đối với những dự án thu hồi đất đang sử dụng; đồng thời chú trọng đào tạo để chuyển đổi nghề cho lao động tái định cư. Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và đào tạo việc làm theo nguyên tắc "bảo đảm cho người bị thu hồi đất đến chỗ ở mới có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ"; - Nhà nước có quy hoạch tổng thể về SDĐ trên địa bàn cả nước tạo điều kiện cho các tỉnh, thành phố xây dựng kế hoạch triển khai đồng bộ việc bồi thường, tái định cư và hỗ trợ tạo việc làm khi thu hồi đất; - Phải chú ý phân chia hợp lý phần giá trị tăng thêm do việc quy hoạch và xây dựng cơ sở hạ tầng mang lại; đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của người đang SDĐ hợp pháp bị thu hồi và lợi ích của Nhà đầu tư, trong đó phải chú trọng lợi ích của Nhà nước. Chính sách điều tiết này được tiếp tục khẳng định tại Hội nghị Trung ương lần thứ 9 (khóa IX): "Thực hiện chính sách điều tiết để đảm bảo lợi ích của Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu và là Nhà đầu tư lớn nhất phát triển hạ tầng, làm tăng giá trị của đất" [25, tr. 10]. Như vậy, Nghị quyết số 26 Hội nghị Trung ương 7 (lần 2) khóa IX đã đề ra quan điểm, đường lối khá đầy đủ và toàn diện về việc bồi thường thiệt 9 hại khi Nhà nước thu hồi đất trong giai đoạn hiện nay. Quan điểm, đường lối này đã được Luật Đất đai năm 2003 thể chế hóa, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 1.1.2. Cơ sở lý luận của việc bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất Nghiên cứu, tìm hiểu vấn đề bồi thường cho người SDĐ khi Nhà nước thu hồi đất, chúng tôi nhận thấy chế định này được xây dựng và hình thành trên những cơ sở lý luận chủ yếu sau đây: Thứ nhất, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra dựa trên cơ sở quyền sở hữu về tài sản của công dân được pháp luật bảo hộ. Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về tài sản: "Quyền sở hữu về tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm" (Điều 12). Quyền này tiếp tục được khẳng định trong bản Hiến pháp năm 1992: "Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp... Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân" (Điều 58). Hơn nữa, Hiến pháp năm 1992 còn long trọng tuyên bố: "Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường…" (Điều 23). Như vậy, quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức đã được Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ. Khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì toàn bộ tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thu hồi của người đang SDĐ đều phải được bồi thường theo giá thị trường; Thứ hai, xét về bản chất, Nhà nước ta là Nhà nước do nhân dân lao động thiết lập lên, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân. 10 Nhà nước theo đuổi sứ mạng cao cả và mang đầy tính nhân văn là phục vụ và chăm lo cho lợi ích, sự phồn vinh của người dân. Đặt trong bối cảnh đó, thì khi Nhà nước thu hồi đất của người dân để sử dụng vào bất kể mục đích gì (cho dù là sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế) mà làm phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ thì Nhà nước phải có bổn phận và nghĩa vụ phải bồi thường; Thứ ba, xét về phương diện lý luận, thiệt hại về lợi ích của người SDĐ là hậu quả phát sinh trực tiếp từ hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Hơn nữa, trong điều kiện nhà nước và pháp quyền, mọi chủ thể trong xã hội bao gồm Nhà nước, công dân, các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội v.v... đều bình đẳng với nhau trước pháp luật. Nước ta đang từng bước xây dựng một xã hội dân sự văn minh và hiện đại nơi mà ở đó quyền lợi hợp pháp của mọi thành viên trong xã hội phải được luật pháp tôn trọng và bảo vệ. Với cách tiếp cận như vậy, khi Nhà nước thu hồi đất mà làm phương hại đến lợi ích hợp pháp của người SDĐ thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho họ; Thứ tư, Nhà nước ta đã và đang xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa hướng tới mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh" trong điều kiện chịu rất nhiều thách thức do quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đem lại. Để tranh thủ thời cơ, vượt qua thách thức của xu thế toàn cầu hóa về kinh tế, chúng ta phải biết phát huy nội lực, tinh thần đoàn kết toàn dân tộc và khơi dậy lòng yêu nước, tính năng động, sáng tạo của mỗi người dân đóng góp vào sự nghiệp chấn hưng đất nước. Điều này chỉ có thể thực hiện được khi Nhà nước biết tôn trọng và bảo hộ những quyền lợi chính đáng của người dân. Đây cũng là một lý do dẫn đến việc ra đời chế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; Thứ năm, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được xây dựng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước giao đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài: 11 Nhìn lại thành tựu 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới đất nước có thể nhận thấy rằng những thành tựu này là kết quả của quá trình đổi mới tư duy mà hạt nhân cơ bản là đổi mới tư duy về sở hữu tài sản. Để giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động, tạo lập một động lực mới cho sản xuất nông nghiệp, Đảng ta đã rất sáng suốt khi lựa chọn và thực hiện việc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế trong nông nghiệp làm khâu đột phá cho toàn bộ quá trình cải cách kinh tế với việc từng bước xác lập địa vị làm chủ của hộ gia đình, cá nhân đối với đất đai thông qua giao đất cho họ sử dụng ổn định, lâu dài và mở rộng các quyền năng cho người SDĐ. Như vậy, "kể từ đây quyền sử dụng đất đã tách khỏi quyền sở hữu đất đai được chủ sở hữu đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền về tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất" hay nói cách khác, "quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện; còn quyền sử dụng đất thuộc sở hữu của người sử dụng đất" [64, tr. 83]. Chính nhờ việc tìm ra cách thức giao quyền SDĐ cho người lao động trên cơ sở vẫn giữ nguyên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nhằm duy trì sự ổn định về chính trị - xã hội tạo tiền đề cho việc phát triển kinh tế mà Việt Nam và Trung Quốc "gặp nhau" ở điểm chung này và hai nước đã thực hiện thành công cuộc cải cách kinh tế mà không gặp phải thất bại như Liên Xô (cũ) và các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu trước đây. Đánh giá về vấn đề này, PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa cho rằng: "Sáng tạo ra khái niệm "quyền sử dụng đất" cả người Việt Nam và người Trung Quốc dường như đã tạo ra một khái niệm sở hữu kép, một khái niệm sở hữu đa tầng: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song quyền sử dụng đất lại thuộc về cá nhân hoặc tổ chức" [49, tr. 169]. Cùng chung quan điểm này, GS.TSKH. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường nhận xét: "Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai của nước ta chỉ mang tính thuật ngữ,... Quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta không khác so với quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu đất đai ở các nước" [74]. Như vậy, bằng việc pháp luật ghi nhận và bảo hộ quyền của người SDĐ thì dường như người SDĐ ở nước ta là người "sở hữu" một loại quyền 12 về tài sản đó là "quyền sử dụng đất". Bởi lẽ, người SDĐ được pháp luật trao cho các quyền năng liên quan đến quyền SDĐ: quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thừa kế quyền SDĐ; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền SDĐ. Như vậy, một khi pháp luật đã thừa nhận quyền SDĐ là một loại quyền về tài sản của người SDĐ, thì khi Nhà nước thu hồi đất (có nghĩa là người SDĐ bị mất quyền SDĐ do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra), Nhà nước phải bồi thường thiệt hại về tài sản cho người SDĐ; 1.2. KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÒ CỦA BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT 1.2.1. Khái niệm bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất 1.2.1.1. Định nghĩa bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Trong đời sống hàng ngày, bồi thường là một thuật ngữ được sử dụng trong trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng: "Bồi thường: đền bù những tổn hại đã gây ra" [77, tr. 79]. Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Trách nhiệm này được rất nhiều các ngành luật đề cập như trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong lĩnh vực pháp luật dân sự; trách nhiệm bồi thường oan, sai do hành vi của các cơ quan tố tụng gây ra trong lĩnh vực pháp luật hình sự; trách nhiệm vật chất do hành vi của người lao động gây ra trong lĩnh vực pháp luật lao động v.v... Trong lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ bồi thường (hay đền bù) thiệt hại để thực hiện giải phóng mặt bằng ở Việt Nam đã được đặt ra từ rất sớm. Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) "Quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất", tại Chương II đã đề cập đến việc "Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng". Tiếp 13