VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGUYỄN ĐỨC TÂM
KIỂM SÁT VIỆC TUÂN THEO PHÁP LUẬT
THEO LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 2015 Ở VIỆT NAM
LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Hà Nội – 2019
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGUYỄN ĐỨC TÂM
KIỂM SÁT VIỆC TUÂN THEO PHÁP LUẬT
THEO LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 2015 Ở VIỆT NAM
Ngành: Luật Hiến pháp và luật hành chính
Mã số: 8.38.01.02
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. NGUYỄN THỊ MINH HÀ
Hà Nội – 2019
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các
số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung
thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài
chính theo quy định của Học viện khoa học xã hội Việt Nam.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Học viện khoa học xã hội Việt Nam
xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN
Nguyễn Đức Tâm
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SÁT VIỆC TUÂN
THEO PHÁP LUẬT TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH ........................ 6
1.1.Cơ sở lý luận và thực tiễn của kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong
tố tụng hành chính ....................................................................................... 6
1.2.Khái niệm, đặc điểm của kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố
tụng hành chính ......................................................................................... 14
1.3.Đối tượng và phạm vi của kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố
tụng hành chính ......................................................................................... 19
1.4.Những yêu cầu đặt ra đối với hoạt động kiểm việc tuân theo pháp luật
trong tố tụng hành chính ........................................................................... 23
Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM SÁT VIỆC TUÂN THEO PHÁP
LUẬT THEO LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH NĂM 2015 Ở VIỆT
NAM ............................................................................................................... 28
2.1.Thực trạng quy định về kiểm sát việc tuân theo pháp luật theo Luật tố
tụng hành chính năm 2015 ở Việt Nam .................................................... 28
2.2.Thực trạng hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật tố tụng hành
chính của Viện kiểm sát nhân dân ở Việt Nam ........................................ 49
Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM HIỆU QUẢ
HOẠT ĐỘNG KIỂM SÁT VIỆC TUÂN THEO PHÁP LUẬT TRONG
TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI .. 66
3.1.Quan điểm bảo đảm hiệu quả hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp
luật trong tố tụng hành chính ở Việt Nam ................................................ 66
3.2.Giải pháp nhằm bảo đảm hiệu quả hoạt động kiểm sát việc tuân theo
pháp luật trong tố tụng hành chính ở Việt Nam........................................ 70
KẾT LUẬN .................................................................................................... 80
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 81
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT
Chữ viết tắt
Chữ đầy đủ
1
HĐTP
Hội đồng thẩm phán
2
KSND
Kiểm sát nhân dân
3
KSV
Kiểm sát viên
4
LTTHC
Luật tố tụng hành chính
5
TAND
Tòa án nhân dân
6
TANDTC
Tòa án nhân dân tối cao
7
TTHC
Tố tụng hành chính
8
VAHC
VAHC
9
VKS
Viện kiểm sát
10
VKSND
Viện kiểm sát nhân dân
11
XHCN
Xã hội chủ nghĩa
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1: Kết quả công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính hàng năm
(từ 01/12/2015 – 30/11/2018)…………………………………………...…………50
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC là một trong những nội dung
thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND đã được quy định tại
Điều 107 Hiến pháp 2013 và được xác định là một trong những nguyên tắc của
TTHC nhằm đảm bảo việc giải quyết VAHC nghiêm minh, kịp thời, đúng căn cứ
pháp luật.
Để thực hiện hiệu quả chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong
TTHC, yếu tố quan trọng tác động trực tiếp đến chất lượng của công tác này là cần
có cơ chế pháp lý với những quy định khoa học, đầy đủ, rõ ràng nhằm đảm bảo
pháp luật được áp dụng thống nhất trong quá trình kiểm sát việc tuân theo pháp luật
trong TTHC. LTTHC năm 2015 là đạo luật tiến bộ và hoàn thiện so với các văn bản
pháp luật TTHC trước đây; trong đó sửa đổi, bổ sung nhiều quy định mới trong đó
có quy định về thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC
của VKSND, góp phần đảm bảo chất lượng giải quyết VAHC nói chung, kiểm sát
việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết VAHC nói riêng. Tuy nhiên, ngoài
những điểm tiến bộ đó, trong những năm qua, việc áp dụng quy định của LTTHC
2015 vào hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC của VKSND
cũng phát sinh những khó khăn, vướng mắc nhất định, ảnh hưởng trực tiếp đến chất
lượng công tác của VKSND, một trong những nguyên nhân của thực trạng đó xuất
phát từ quy định của LTTHC năm 2015 chưa đầy đủ, rõ ràng, dẫn đến nhận thức
không thống nhất giữa các cơ quan tiến hành tố tụng và giữa những người tiến hành
tố tụng. Vì vậy, nhằm làm rõ nội dung của pháp luật về kiểm sát việc tuân theo pháp
luật trong TTHC, đánh giá thực trạng hoạt động của VKSND khi kiểm sát việc tuân
theo pháp luật trong giải quyết VAHC, từ đó đưa ra một số giải pháp cụ thể nhằm
góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả áp dụng LTTHC năm 2015 trong việc
thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC của VKSND, thì
việc nghiên cứu nội dung “Kiểm sát việc tuân theo pháp luật theo Luật tố tụng hành
chính năm 2015 ở Việt Nam” là rất cấp thiết và ý nghĩa trong giai đoạn hiện nay.
1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC là một khâu công tác thực
hiện chức năng của VKSND và được ghi nhận trong các bản Hiến pháp cũng như
các văn bản pháp luật TTHC của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Sự tham gia
của VKSND trong TTHC có vai trò quan trọng đối với việc đảm bảo hiệu quả,
chất lượng giải quyết VAHC nói chung, từ đó góp phần bảo vệ quyền con người,
quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi
ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành
nghiêm chỉnh và thống nhất. Vì vậy, cho đến nay đã có nhiều học giả, nhà nghiên
cứu và những người quan tâm khác đang công tác trong và ngoài ngành KSND
nghiên cứu trực tiếp hoặc gián tiếp về hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật
trong TTHC. Đã có một số công trình nghiên cứu và các bài viết phân tích về hoạt
động của VKSND trong TTHC như: Nguyễn Hoàng Anh (2010), “Vai trò của
VKS trong VAHC và vấn đề độc lập xét xử”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn
phòng Quốc hội; Trần Đình Khánh (2010), Vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của
VKSND trong hoạt động giải quyết các VAHC của TAND, đáp ứng yêu cầu cải
cách tư pháp, Đề tài khoa học cấp bộ; Nguyễn Thị Thế (2016), Hoạt động kiểm
sát việc giải quyết VAHC liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, Đề
tài khoa học cấp trường; Trần Đình Khánh, Vũ Thị Hồng Vân (2010), “Cần quy
định rõ vị trí, vai trò của VKSND trong dự thảo Luật Tố tụng hành chính”, Tạp chí
kiểm sát, số 07; Lê Song Lê (2013), “Đề xuất, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả
công tác kiểm sát việc giải quyết VAHC”, Tạp chí kiểm sát, số 16; Vương Văn
Bép (2015), “Kiến nghị hoàn thiện một số quy định của pháp luật tố tụng hành
chính đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp”, Tạp chí kiểm sát, số tân xuân; Nguyễn
Thị Thủy Khiêm (2015), “Nhiệm vụ của công tác kiểm sát việc giải quyết VAHC
và kiểm sát thi hành án hành chính trong thời gian tới”, Tạp chí kiểm sát, số 02; Lê
Thị Phương Thanh (2016), Hoạt động kiểm sát giải quyết VAHC của KSV - Những
vấn đề lý luận và thực tiễn, Đề tài khoa học cấp trường; Lê Việt Sơn (2017),
“Nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng VKS, KSV và Kiểm tra viên theo LTTHC
2015”, Tạp chí kiểm sát, số 05… mỗi công trình trên đã đưa ra những luận điểm,
2
đánh giá và phân tích trên cơ sở tiếp cận từng khía cạnh cụ thể của hoạt động kiểm
sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC, có giá trị tham khảo quan trọng trong quá
trình thực hiện việc nghiên cứu luận văn. Tuy nhiên, chưa có công trình nào
nghiên cứu một cách bao quát, tổng thể nội hàm các nhiệm vụ, quyền hạn của
VKSND khi thực hiện hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC
theo LTTHC năm 2015 cũng như đánh giá thực trạng pháp luật và áp dụng quy
định đó trong quá trình kiểm sát việc giải quyết VAHC. Vì vậy, việc nghiên cứu
đề tài “Kiểm sát việc tuân theo pháp luật theo Luật tố tụng hành chính năm 2015
ở Việt Nam” là vấn đề có tính mới và thiết thực trong giai đoạn hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện, đầy đủ nhất về kiểm sát
việc giải quyết VAHC; nghiên cứu và đánh giá thực trạng vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn
của VKSND khi kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC theo pháp luật TTHC
hiện hành; luận văn có mục đích là đề xuất những giải pháp hữu hiệu nhằm nâng cao
hiệu quả áp dụng những quy định về kiểm sát tuân theo pháp luật trong LTTHC năm
2015, cũng như những giải pháp bảo đảm chất lượng hoạt động của VKSND khi
kiểm sát giải quyết các VAHC.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu, luận văn cần thực hiện một số
nhiệm vụ sau:
Thứ nhất, nêu và làm rõ các khái niệm liên quan đến hoạt động kiểm sát việc
tuân theo pháp luật trong TTHC.
Thứ hai, làm rõ vai trò của VKSND trong TTHC.
Thứ ba, phân tích làm rõ nội dung của hoạt động kiểm sát việc tuân theo
pháp luật trong TTHC của VKSND theo quy định của LTTHC năm 2015 và các văn
bản pháp luật liên quan.
Thứ tư, khảo sát và đánh giá thực trạng của hoạt động kiểm sát việc giải quyết
VAHC của VKSND, từ đó đưa ra một số giải pháp nhằm đảm bảo chất lượng hoạt
động của VKSND khi kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC, góp phần bảo
3
vệ pháp luật, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ
quan, tổ chức trong quan hệ TTHC.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn có đối tượng nghiên cứu là hoạt động kiểm sát việc giải quyết
VAHC của VKSND.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu một số vấn đề lý luận, những quy định của
pháp luật và của ngành KSND về kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong giải quyết
VAHC của VKSND trong 03 giai đoạn tố tụng: sơ thẩm, phúc thẩm và giám đốc
thẩm, tái thẩm.
Những số liệu thực tế về hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong
TTHC được luận văn sử dụng để minh chứng và đánh giá được khảo sát trong phạm
vi cả nước, từ khi LTTHC năm 2015 có hiệu lực đến tháng 12/2018.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Đề tài được thực hiện dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê
Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng và nhà nước về nhà nước
và pháp luật; quan điểm của Đảng và nhà nước về xây dựng nhà nước pháp quyền
và cải cách tư pháp trong giai đoạn hiện nay.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp nghiên cứu được sử dụng là phương pháp phân tích, tổng
hợp, phương pháp đối chiếu, so sánh, thống kê để làm rõ các nội dung được
nghiên cứu trong đề tài.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu đề tài sẽ góp phần xây dựng những kiến thức về mặt lý
luận, lập pháp và thực tiễn về kiểm sát tuân theo pháp luật trong TTHC.
Bên cạnh đó, kết quả nghiên cứu sẽ đóng góp vào hoạt động lập pháp
những kiến nghị cụ thể để tiếp tục hoàn thiện LTTHC năm 2015 cũng như ban
4
hành các văn bản hướng dẫn thi hành để việc áp dụng trên thực tế được hiệu quả
và thống nhất.
Đặc biệt, kết quả nghiên cứu sẽ có ý nghĩa quan trọng đối với cán bộ, công
chức công tác trong ngành KSND nói chung, KSV, Kiểm tra viên thực hiện hoạt
động kiểm sát việc giải quyết VAHC nói riêng; đồng thời, kết quả nghiên cứu của
đề tài cũng là nguồn tài liệu bổ ích cho việc giảng dạy, học tập và nghiên cứu
trong hoạt động giảng dạy, học tập tại các cơ sở đào tạo của ngành kiểm sát.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được
kết cấu thành 3 chương:
Chương 1. Một số vấn đề lý luận về kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong
tố tụng hành chính;
Chương 2. Thực trạng kiểm sát việc tuân theo pháp luật theo Luật tố tụng
hành chính năm 2015 ở Việt Nam;
Chương 3. Quan điểm và giải pháp bảo đảm hiệu quả hoạt động kiểm sát việc
tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính ở Việt Nam trong thời gian tới.
5
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SÁT VIỆC TUÂN THEO
PHÁP LUẬT TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH
1.1. Cơ sở lý luận và thực tiễn của kiểm sát việc tuân theo pháp luật
trong tố tụng hành chính
1.1.1. Cơ sở lý luận
Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực
nhà nước và sử dụng pháp luật nhà nước để điều chỉnh các hành vi của con người
trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước
thực hiện, nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và
phát triển của xã hội. Khác với hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực lập
pháp, tư pháp, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành
pháp, tức là hoạt động chấp hành và điều hành. Chủ thể quản lý hành chính nhà
nước là các cơ quan, cán bộ, công chức hành chính nhà nước trong hệ thống hành
chính từ Trung ương đến cơ sở. Như vậy, quản lý hành chính nhà nước có thể hiểu
là hoạt động thực thi quyền hành pháp nhằm tác động có tổ chức và điều chỉnh
bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi của công dân do
các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở thực
hiện để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, phát triển kinh tế – xã hội,
duy trì trật tự an ninh, thỏa mãn nhu cầu hàng ngày của nhân dân. Dó đó, hoạt
động quản lý hành chính nhà nước tác động trực tiếp đến mọi hoạt động của đời
sống con người, là khâu có tính chất quyết định trong toàn bộ quá trình tác động
của pháp luật vào đời sống xã hội; trong quá trình “tác động” đó, không thể tránh
khỏi những mâu thuẫn, tranh chấp giữa các bên (chủ thể quản lý và chủ thể bị
quản lý) trong quan hệ quản lý đó. Khi có tranh chấp, chủ thể bị quản lý có thể lựa
chọn các biện pháp cụ thể để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho mình, trường hợp
chủ thể đó thực hiện quyền khởi kiện VAHC tại Tòa án có thẩm quyền, khi đó sẽ
phát sinh quy trình tố tụng mà trong đó, Tòa án là cơ quan nhà nước có trách
nhiệm giải quyết vụ án hay nói cách khác là phát sinh thủ tục TTHC để giải quyết
một vụ án cụ thể với đương sự và những người tham gia tố tụng… Đối với Việt
6
Nam, sự tham gia của VKSND trong TTHC được pháp luật ghi nhận và tồn tại
song song với hoạt động xét xử của Tòa án.
1.1.1.1. Vị trí của VKSND trong bộ máy nhà nước
Hiến pháp năm 1959 lần đầu tiên trong lịch sử nhà nước dân chủ nhân dân
Việt Nam tại Điều 105 quy định VKSND là cơ quan nhà nước độc lập chịu trách
nhiệm trước Quốc hội, tổ chức và hoạt động, thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo
Hiến pháp và Luật Tổ chức VKSND năm 1960. VKSND là cơ quan trong cơ cấu
tổ chức tư pháp nhà nước, thực hiện một chức năng mới của nhà nước là chức
năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Sự ra đời của VKSND xuất phát từ bản
chất của nhà nước và nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà
nước Việt Nam – quyền lực nhà nước là thống nhất, tổ chức và hoạt động theo
nguyên tắc tập trung dân chủ. Mục đích của việc kiểm sát là bảo vệ chế độ dân chủ
nhân dân, trật tự xã hội, tài sản công cộng và những quyền lợi hợp pháp của nhân
dân, góp phần bảo đảm cho công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Miền Bắc và
sự nghiệp đấu tranh nhằm thực hiện thống nhất đất nước được tiến hành thuận lợi.
Trong quá trình tồn tại và phát triển, tuy có những thay đổi về nhiệm vụ,
quyền hạn qua các thời kỳ lịch sử, nhưng cho đến nay, vị trí, chức năng của
VKSND cơ bản không thay đổi, luôn được khẳng định là một cơ quan độc lập
trong bộ máy nhà nước, có vị trí Hiến định, thực hiện chức năng công tố và chức
năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật.
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục bổ sung, làm rõ hơn vị trí, chức năng của
VKSND trong bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Cùng với việc tiếp
tục khẳng định VKSND là hệ thống cơ quan độc lập trong bộ máy nhà nước Cộng
hòa XHCN Việt Nam, có chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động
tư pháp, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất,
Hiến pháp năm 2013 còn bổ sung các quy định mới về VKSND: một thiết chế bảo
vệ Hiến pháp, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ nền dân chủ trong
điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền.
Cùng với việc bổ sung làm rõ hơn vị trí của VKSND trong bộ máy nhà
nước (đặc biệt tiếp tục khẳng định nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong
7
ngành”), Hiến pháp năm 2013 cũng có những quy định mới bổ sung về nguyên tắc
“khi thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, KSV tuân theo pháp
luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng VKSND” [19, tr.27] nhằm nâng cao tính
độc lập và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về các quyết định, hành vi của KSV
khi thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Ngoài ra, Hiến pháp
năm 2013 còn bổ sung quy định về tổ chức hệ thống VKSND và chế định Ủy ban
kiểm sát trong Hiến pháp.
Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 điều chỉnh quy định về cơ chế giám sát của
cơ quan quyền lực nhà nước đối với VKSND. Bên cạnh việc ghi nhận VKSND là
một thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc khẳng định chức năng
kiểm sát hoạt động tư pháp, Hiến pháp năm 2013 quy định tổ chức và hoạt động
của VKSND phải chịu sự giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội,
Chủ tịch nước, Hội đồng nhân dân… Hiến pháp năm 2013 giao Quốc hội giám sát
hoạt động của VKSND tối cao và chế độ giám sát của Hội đồng nhân dân đối với
các VKSND cấp dưới.
Với những ghi nhận trên, VKSND được khẳng định là cơ quan độc lập
trong bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, có chức năng thực hành
quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp; có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ
quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật
được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.
1.1.1.2. Chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính
Ngày 15/7/1960, tại Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa II nước Việt Nam dân
chủ cộng hòa đã thông qua Luật Tổ chức VKSND quy định cụ thể chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND, trong đó một trong những nội dung thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của VKSND: Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong xét xử
của TAND và trong việc chấp hành các bản án [18, tr. 3]. Thời kỳ này, VKSND
chưa kiểm sát việc xét xử VAHC, hoạt động của VKSND tập trung vào một số lĩnh
vực như: công tác kiểm sát chung, công tác kiểm sát hình sự, công tác kiểm sát giam
giữ, công tác kiểm sát dân sự và công tác khiếu tố; trong công tác kiểm sát xét xử dân
8
sự, VKS đã tham gia các phiên tòa giải quyết vụ án dân sự, thực hiện quyền kháng
nghị và khởi tố 21 vụ án dân sự trong năm 1962 và 18 vụ án dân sự trong năm 1963
[39, tr. 162]. Có thể thấy, công tác kiểm sát xét xử dân sự, đặc biệt là hoạt động tham
gia các phiên tòa, VKS đã hỗ trợ tốt cho Tòa án trong việc xét xử, đảm bảo việc giải
quyết vụ án dân sự hiệu quả, tránh những sai lầm trong hoạt động tố tụng.
Trong quá trình xây dựng và phát triển, VKSND ngày càng được kiện toàn
tổ chức và hoạt động. Hiến pháp năm 1980 quy định chức năng, nhiệm vụ, nguyên
tắc tổ chức hoạt động của VKSND: kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các Bộ,
các cơ quan khác thuộc Hội đồng bộ trưởng, các cơ quan chính quyền địa phương,
tổ chức xã hội và đơn vị vũ trang nhân dân, các cơ quan nhà nước và công dân…
Luật Tổ chức VKSND năm 1981 cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 1980,
quy định cụ thể nội dung công tác của ngành KSND, trong đó “kiểm sát việc tuân
theo pháp luật trong việc xét xử của TAND” là một trong những nội dung công tác
quan trọng của ngành KSND. Đối với công tác kiểm sát xét xử, Luật Tổ chức
VKSND năm 1981 bổ sung một số quyền cho VKS: tham gia các cuộc họp trù bị
phiên tòa của TAND cùng cấp; yêu cầu Tòa án chuyển hồ sơ vụ án để thực hiện
công tác kiểm sát xét xử; yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ
trang khởi tố những vụ án dân sự quan trọng có liên quan đến lợi ích của nhà
nước, của tập thể và quyền lợi chính đáng của công dân [39, tr. 322].
Trong quá trình xây dựng và phát triển của đất nước, của ngành KSND, vấn
đề đổi mới, tổ chức và hoạt động của VKSND luôn được chú trọng nhằm đáp ứng
với yêu cầu của công cuộc đổi mới. Luật Tổ chức VKSND năm 1992 cụ thể hóa
quy định của Hiến pháp năm 1992 về VKSND, trong đó tiếp tục khẳng định chức
năng của VKS như Hiến pháp năm 1992, đồng thời quy định nhiệm vụ cụ thể của
VKS khi thực hiện chức năng của mình và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong
hoạt động xét xử của TAND là một trong những nhiệm vụ quan trọng khi thực
hiện chức năng của VKS.
Nhằm tiếp tục đổi mới chính trị, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, Đại hội đại
biểu toàn quốc lần thứ VIII năm 1996 nhấn mạnh: cần phải đẩy mạnh cải cách tổ
chức và hoạt động tư pháp. Quan điểm trên của Đại hội là bước phát triển mới
9
trong tư duy về xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì
nhân dân, là cơ sở để ngành kiểm sát tiếp tục củng cố, tăng cường bộ máy, tổ
chức, cán bộ và hoạt động nhằm đáp ứng với yêu cầu của tình hình mới.
Ngày 02/5/1996, Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa IX đã thông qua Pháp
lệnh Thủ tục giải quyết các VAHC, theo đó ngành KSND được giao nhiệm vụ
kiểm sát việc giải quyết VAHC của TAND, đảm bảo việc giải quyết VAHC kịp
thời, đúng căn cứ pháp luật. Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng đã
chỉ rõ: Cải cách tổ chức, nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan tư pháp,
nâng cao tinh thần trách nhiệm của các cơ quan và cán bộ tư pháp trong công tác
điều tra, bắt, giam, giữ, truy tố, xét xử, thi hành án không để xảy ra những trường
hợp oan sai, VKSND thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát
các hoạt động tư pháp. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992
đã cụ thể hóa quan điểm, chính sách của Đảng về chức năng, nhiệm vụ của
VKSND. Theo đó, tại Điều 137 Hiến pháp đã quy định: VKSND thực hiện quyền
công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được
chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Như vậy, VKSND vẫn thực hiện hai chức
năng: thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật nhưng phạm vi
thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật chỉ trong phạm vi đối với
hoạt động tư pháp mà không thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các
lĩnh vực hành chính, kinh tế xã hội như trước đây. Chức năng thực hành quyền
công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND tiếp tục được ghi nhận trong
Hiến pháp năm 2013 và được thể chế hóa trong LTTHC năm 2015, theo đó, kiểm
sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC là một trong những nội dung thực hiện
chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND.
Kiểm sát tuân theo pháp luật trong TTHC là một hình thức của hoạt động
kiểm soát quyền lực – theo dõi, kiểm tra việc tuân thủ hiến pháp và pháp luật của
các chủ thể trong quan hệ TTHC. Hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật
trong TTHC của VKS nhằm bảo đảm cho pháp luật được áp dụng nghiêm chỉnh
và thống nhất trong quá trình giải quyết VAHC. Khi thực hiện kiểm sát việc giải
quyết các VAHC, VKS có quyền áp dụng những biện pháp do pháp luật quy định
10
để kịp thời phát hiện, kiến nghị khắc phục những hành vi vi phạm pháp luật của
Tòa án, Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án và các cá nhân, cơ quan, tổ
chức trong quá trình giải quyết VAHC.
Theo quy định của pháp luật, hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật
trong TTHC được tiến hành song song với quá trình giải quyết VAHC của Tòa án,
từ khi Tòa án thụ lý vụ án, xử lý đơn khởi kiện của đương sự cho đến khi bản án,
quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật. Khi bản án quyết định đã có hiệu lực
pháp luật, VKS có nhiệm vụ kiểm sát bản án quyết định để phát hiện vi phạm (nếu
có) để kiến nghị hoặc kháng nghị theo quy định của pháp luật.
1.1.2. Cơ sở thực tiễn
Kiểm soát quyền tư pháp, trong đó có kiểm soát tư pháp hành chính là
nguyên tắc hiến định trong tổ chức và hoạt động của nhà nước, Hiến pháp năm
2013 khẳng định “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp,
kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp”. Thực tiễn tổ chức và thực hiện chức năng kiểm sát việc giải quyết
vụ án hành chính cho thấy, hoạt động kiểm sát tư pháp hành chính có vai trò quan
trọng trong việc đảm bảo sự tuân thủ pháp luật trong các hành vi, quyết định của
các chủ thể tham gia hoạt động tố tụng hành chính. Hoạt động tố tụng hành chính
được giải quyết hiệu quả, nhanh chóng, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể
được đảm bảo một cách tốt nhất thì cần thiết phải có cơ chế giám sát, kiểm soát từ
bên ngoài của hoạt động tố tụng hành chính, mặc dù trong nội bộ cơ quan Tòa án
có bộ phận thực hiên kiểm tra, kiểm soát nội bộ nhưng cũng như các cơ quan nhà
nước khác, sự kiểm tra, kiểm soát nội bộ mang tính chủ quan và hiệu quả đạt được
không thể so sánh với cơ quan giám sát độc lập từ bên ngoài.
Ở Việt Nam, VKSND là cơ quan được Quốc hội giao cho thực hiện chức
năng kiểm tra, kiểm soát từ bên ngoài đối với cơ quan tư pháp nói chung, Tòa án
nói riêng. Từ khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành
năm 1996 đến nay, VKSND luôn được xác định là cơ quan tiến hành tố tụng hành
chính, thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải
quyết vụ án hành chính. Trải qua quá trình hoạt động, kiểm sát hoạt động tư pháp
11
nói chung và kiểm sát tư pháp hành chính nói riêng đã được chứng minh là cơ chế
giám sát tư pháp hữu hiệu. Thông qua công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật
trong TTHC, từ năm 2014 đến năm 2018, VKSND tối cao đã ban hành 58 quyết
định kháng nghị giám đốc thẩm đối với bản án, quyết định giải quyết VAHC đã có
hiệu lực pháp luật, trong đó có 47 kháng nghị đã được giải quyết, 42 kháng nghị
được Tòa án chấp nhận, đạt 89,3% [51]. Qua công tác kiểm sát việc giải quyết
VAHC, VKS các cấp đã phát hiện một số vi phạm chủ yếu của Tòa án trong quá
trình giải quyết VAHC như: Gửi thông báo thụ lý, bản án, quyết định chậm; Thụ
lý sai thẩm quyền, xác định sai đối tượng tham gia tố tụng, không thực hiện xác
minh theo đúng thủ tục và theo yêu cầu của đương sự; Vi phạm thời hạn giải quyết
giải quyết vụ án, thời hạn xét xử, thời hạn hoãn phiên tòa; Trả lại đơn khởi kiện
không đúng quy định của pháp luật; Áp dụng không chính xác điều luật khi giải
quyết tranh chấp; Thu thập tài liệu chứng cứ không đầy đủ, khách quan, đánh giá
chứng cứ thiếu khách quan, không xem xét toàn diện vụ án nên quyết định của bản
án chưa chính xác, gây thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự; không
đưa người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan vào tham gia tố tụng, vi phạm trong xác
định tư cách tham gia tố tụng…
VKS các cấp đã ban hành các văn bản kiến nghị, yêu cầu Tòa án, cá nhân,
cơ quan, tổ chức khắc phục vi phạm, đảm bảo hiệu quả giải quyết VAHC nói
chung. Kết quả công tác của VKS kiểm sát việc giải quyết VAHC góp phần thiết
thực trong việc khắc phục vi phạm, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp. Các kết quả
thực tiễn nêu trên là bằng chứng sinh động chứng minh tính hiệu quả của một cơ
chế giám sát hoạt động xét xử VAHC. Điều này xuất phát từ đặc điểm về tổ chức
và hoạt động của VKSND trong quan hệ với Tòa án; cụ thể như sau:
Một là, về tổ chức, VKS là một hệ thống cơ quan độc lập trong bộ máy
nhà nước, được giao thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của các cơ
quan tư pháp, nên cơ chế giám sát của VKS có tính độc lập nhất định với đối
tượng được giám sát. Tính độc lập này bảo đảm cho hoạt động giám sát của VKS
khách quan và có tính khả thi;
12
Hai là, về hoạt động, VKS là cơ quan duy nhất trong hệ thống các cơ quan
thực hiện quyền tư pháp được Hiến pháp và pháp luật quy định có thẩm quyền
tham gia vào tất cả các giai đoạn TTHC. Đây là điều kiện quan trọng bảo đảm
cho VKS có khả năng giám sát toàn bộ quá trình tố tụng, toàn bộ quá trình giải
quyết VAHC, là cơ sở quan trọng để phát hiện vi phạm trong hoạt động tư pháp
nói chung và trong hoạt động xét xử VAHC của Tòa án nói riêng;
Ba là, về mức độ và phạm vi giám sát, kiểm sát các hoạt động tư pháp nói
chung và kiểm sát xét xử VAHC nói riêng của VKS được tiến hành liên tục đối
với các đối tượng bị giám sát. Đây là điều kiện để bảo đảm cho hoạt động giám
sát có hiệu quả cao;
Mặt khác, xét về điều kiện thực tế ở nước ta hiện nay chưa cho phép
chúng ta áp dụng mô hình Thẩm phán và Hội thẩm độc lập xét xử độc lập mà
không chịu bất kỳ sự giám sát nào. Bởi lẽ trong điều kiện hiện nay, trình độ
nghiệp vụ và bản lĩnh chính trị của một bộ phận cán bộ tư pháp nói chung (trong
đó có thẩm phán và hội thẩm nhân dân) còn chưa đáp ứng với yêu cầu thực tiễn,
thậm chí có một số cán bộ sa sút về phẩm chất, đạo đức và trách nhiệm nghề
nghiệp. Nếu chỉ chờ Toà án cấp trên giám đốc việc xét xử để phát hiện và khắc
phục các vi phạm thì rất khó khăn và không kịp thời, trước hết là do điều kiện về
biên chế cán bộ, Thẩm phán của bộ phận giám đốc việc xét xử không cho phép
có thể nghiên cứu được tất cả các bản án có hiệu lực của các Toà án cấp dưới.
Ngoài ra còn có những lý do khác “cản trở” việc phát hiện vi phạm của Toà án
cấp dưới. Như vậy, hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC của
VKS tiến hành trong quá trình giải quyết VAHC cũng như sau khi bản án của
Toà án đã có hiệu lực pháp luật chính là để hỗ trợ cho chất lượng xét xử; là cơ sở
để Toà án kịp thời xem xét lại tính hợp pháp và tính có căn cứ của việc giải quyết
vụ án. Do đó, hoạt động kiểm sát việc giải quyết VAHC của VKS là cơ chế hữu
hiệu bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ
XHCN, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá
nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.
Chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính của
VKSND khác với chức năng thanh tra, kiểm tra của cơ quan hành pháp và khác
với chức năng giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước. Theo Hiến pháp năm
2013, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao với quyền lập hiến, quyền lập
13
pháp và việc tuân theo Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, đây là quyền
giám sát cao nhất trong hệ thống giám sát thực hiện quyền lực nhà nước. Ngoài
ra, trong tổ chức và hoạt động giám sát của Quốc hội còn có sự giám sát của Ủy
ban thường vụ quốc hội, các ủy ban khác của Quốc hội và đại biểu Quốc hội,
giám sát đối với hoạt động tư pháp của Quốc hội là hoạt động mang tính giám sát
chung, Quốc hội không thể trực tiếp giám sát các hoạt động tư pháp cụ thể của
các cơ quan tư pháp nói chung, Tòa án nhân dân nói riêng như hoạt động kiểm
sát của hệ thống VKSND.
Đối với quyền hành pháp, Chính phủ, Thủ tướng chính phủ có chức năng
kiểm tra, thanh tra, trước hết thông qua nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp và
Luật quy định trong lĩnh vực hành chính, hành pháp và chấp hành. Tuy nhiên, cơ
chế kiểm tra thường xuyên và chuyên nghiệp của Chính phủ là cơ chế thanh tra
của Chính phủ. Nội dung chủ yếu của hoạt động thanh tra chính phủ là kiểm tra
các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực thi pháp luật mà hậu quả là kiến
nghị về các biện pháp xử lý cho các cơ quan quản lý hoặc cơ quan tư pháp. Còn
đối với hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính của
VKSND khi phát hiện vi phạm, người có thẩm quyền của VKS có quyền kháng
nghị, kiến nghị, yêu cầu khắc phục vi phạm, thậm chí có quyền quyết định khởi
tố đối với cá nhân người vi phạm.
Kiểm sát tư pháp hành chính vừa là hoạt động tư pháp vừa là hoạt động
kiểm tra, giám sát từ bên ngoài đối với hoạt động giải quyết vụ án hành chính của
Tòa án nhân dân nhằm mục tiêu bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm
minh, thống nhất, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể được đảm bảo.
1.2. Khái niệm, đặc điểm của kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố
tụng hành chính
1.2.1.Khái niệm
Điều 107 Hiến pháp năm 2013, Điều 2 Luật Tổ chức VKSND năm 2014
khẳng định: VKSND là cơ quan thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư
pháp của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, VKSND có nhiệm vụ bảo vệ hiến
pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ
XHCN, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá
nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.
14
- Xem thêm -