Tài liệu Tiểu luận THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH

1 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG…………….. Tiểu luận THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH 2 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân được quy định tại Điều 74 Hiến pháp năm 1992 của nước ta. Đó là một trong những quyền dân chủ không thể thiếu được trong chế độ xã hội chủ nghĩa. Luật khiếu nại, tố cáo được Quốc hội khóa X ban hành ngày 02/12/1998, là một trong những văn bản luật có tính pháp lý cao nhất về khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng một số điều của Luật Khiếu nại tố cáo còn bộc lộ nhiều bất cập chưa phù hợp với tình hình thực tế mặc dù đã qua 02 lần sửa đổi bổ sung. Đó là những vướng mắc trong giải quyết khiếu nại liên quan về lĩnh vực đất đai. 2. Mục đích nghiên cứu của đề tài − Nắm được hệ thống tố tụng hành chính trên thế giới, các lý luận về khiếu kiện hành chính. − Làm rõ thực trạng về tổ chức và hoạt động giải quyết các khiếu kiện hành chính ở Việt Nam. − Đánh giá các mặt tích cực và hạn chế trong việc tổ chức và hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta. − Trên cơ sở lý luận và thực tiễn đã nghiên cưú, đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiện pháp luật về tổ chức hoạt động giải quyết các khiếu kiện hành chính ở nước ta. 3. Phương pháp nghiên cứu của đề tài Cơ sở phương pháp luận của đề tài là chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật. Trên cơ sở phương pháp luận trên, đề tài này sử dụng các phương pháp nhận thức khoa học cụ thể như: − Phương pháp trừu tượng khoa học; − Phương pháp so sánh; − Phương pháp tổng hợp, thống kê; − Phương pháp phân tích đánh giá… 3 CHƯƠNG I. LÝ LUẬN CHUNG VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH 1.1. Các hệ thống tố tụng hành chính trên thế giới. 1.1.1. Hệ thống Pháp Theo hệ thống này, các khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện đòi bồi thường được giao cho một cơ quan xét xử đặc biệt là các toà án hành chính. Các toà án hành chính độc lập hoàn toàn với các toà án tư pháp (toà án thường). Hệ thống Pháp có ưu điểm: − Đối với người dân, so với việc kiểm tra có tính chất chính trị thì việc giải quyết khiếu kiện hành chính có tính khách quan hơn khi được thực hiện và bảo đảm bởi tính độc lập của một loại toà án. − Đối với cơ quan hành chính, người ta đánh giá cao tính chuyên nghiệp của toà án hành chính khi việc xét xử được thực hiện bởi một toà án chuyên trách, có hiểu biết sâu sắc lĩnh vực quản lý công, tôn trọng các ưu quyền của cơ quan hành chính cần thiết cho sự vận hành và bảo đảm lợi ích chung - điều khó có thể có được đối với một cơ quan xét xử thông thường. Hệ thống này có nhược điểm: − Khó khăn đầu tiên là việc lựa chọn các thẩm phán. Thẩm phán phải hiểu biết sâu sắc hoạt động hành chính công nhưng lại phải độc lập với cơ quan hành chính. − Tiếp đó, điều người ta phê phán nhiều hơn cả đối với hệ thống Pháp là việc sẽ có quá nhiều tranh chấp về thẩm quyền giữa toà án hành chính và toà án tư pháp. Chính vì vậy mà cũng cần quá nhiều án lệ và văn bản để giải quyết vấn đề phức tạp này. Án lệ của Hệ thống pháp đã nêu ra nguyên tắc, khi cơ quan hành chính có sự vi phạm nghiêm trọng xâm phạm đến quyền sở hữu hoặc một quyền tự do cơ bản trái với bản chất của hoạt động hành chính, hoặc khi nó hành động trong những điều kiện của một pháp nhân tư, cơ quan hành chính sẽ không được xét xử bởi toà án hành chính mà phải bị xét xử như bất cứ cá nhân nào khác trước các toà án thường, ví dụ: trong việc thực hiện các hoạt động công nghiệp và thương mại hoặc các hoạt động thuộc về dịch vụ tư pháp. Tuy nhiên, nhiều văn bản liên quan đến pháp nhân công quyền đã trao thẩm quyền cho Toà án tư pháp cả về những vụ việc kiện về lạm quyền hoặc bồi thường thiệt hại. Chẳng hạn, Luật ngày 31/12/1957 đã trao thẩm quyền cho toà án tư pháp xét xử các vụ việc bồi thường thiệt hại do các xe cộ của cơ quan nhà nước gây ra. Hoặc Pháp lệnh ngày 01/12/1986 và Luật ngày 6/7/1987 liên quan đến quyền tự do cạnh tranh, Đạo luật 4 ngày 02/8/1989 liên quan đến Uỷ ban Chứng khoán đã giao các tranh chấp loại này cho Toà án phúc thẩm Paris xét xử. Trong một thời kỳ dài, luật hành chính Pháp được hình thành chủ yếu từ các án lệ hành chính, nhưng hiện nay, các hiệp ước quốc tế, các luật của cộng đồng châu Âu cũng là những nguồn quan trọng của luật hành chính Pháp và hệ thống tài phán hành chính của Pháp ngày càng gần gũi với hệ thống hỗn hợp mà chúng ta bàn đến dưới đây. 1.1.2. Hệ thống hỗn hợp Về nguyên tắc, hệ thống này trao quyền xét xử về tính hợp pháp cho toà án hành chính, còn thẩm quyền xét xử các vụ việc đòi bồi thường trong lĩnh vực hợp đồng lại thuộc về toà án tư pháp. ở các nước phương Tây, theo hệ thống này có Đức, ý, Hà Lan, Lucxămbua, Phần Lan. Hệ thống hỗn hợp có ưu điểm: − Sự phân chia thẩm quyền giữa hai ngành tài phán có vẻ hợp lý hơn. Cơ sở lý luận của nó là khi cơ quan hành chính hành động đơn thuần như một cá nhân, chẳng hạn thực hiện việc quản lý các hoạt động công nghiệp và thương mại, ký kết các hợp đồng dân sự hoặc gây ra các thiệt hại cho người nào đó thì phải được xem xét như một pháp nhân tư và thẩm quyền giải quyết tranh chấp thuộc về toà án tư pháp. − Cơ quan hành chính hành động với tư cách một pháp nhân công quyền, khi nó thực hiện những ưu thế của quyền lực công, như quyền lập quy, ban hành các văn bản bắt buộc thi hành thì việc kiểm tra tính hợp pháp của nó phải thuộc về cơ quan tài phán hành chính. Hệ thống hỗn hợp có nhược điểm: − Sự phân chia thẩm quyền giữa khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện về bồi thường cũng gặp không ít khó khăn. Chẳng hạn, khi trách nhiệm của cơ quan hành chính không phải xuất phát từ một hành vi thực tế mà lại xuất phát từ một văn bản trái pháp luật. Trong trường hợp này, việc đánh giá tính hợp pháp của văn bản đó thuộc về cơ quan tài phán hành chính trong khi việc quyết định mức bồi thường lại thuộc về cơ quan tài phán tư pháp. Như vậy, theo thệ thống này, hai loại khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện đòi bồi thường là không rõ ràng. Ví dụ tại Bỉ, nơi mà khiếu kiện về bồi thường thuộc toà án tư pháp thì Tham chính viện, cơ quan tài phán hành chính, đôi khi được trao thẩm quyền nếu nạn nhân không thể thực hiện được việc khiếu kiện thông qua một con đường khác. Cũng như vậy, ở Ý, về nguyên tắc, toà án hành chính chỉ được trao thẩm quyền xét xử khiếu kiện về tính hợp pháp nhưng trong một số trường hợp, toà án hành chính xét xử cả vấn đề bồi thường khi cơ quan hành chính từ chối thi hành một quyết định tư pháp. 1.1.3. Hệ thống Ăng -lô Xắc -xông 5 Những nước theo hệ thống này giao hoàn toàn việc xét xử các khiếu kiện hành chính cho toà án tư pháp (toà án thường). Cơ quan hành chính không được hưởng bất cứ sự ưu ái nào trước cơ quan tài phán. Hệ thống Ăng -lô Xắc -xông với những hình thức khác nhau được áp dụng ở nhiều nước như Anh quốc, Hoa Kỳ và nhiều nước châu Phi như Sênegan, Bờ Biển Ngà Hệ thống này đơn giản và có ưu điểm: − Tạo sự gần gũi giữa toà án và những người đi kiện vì nó cho phép người kiện gửi đơn đến toà án thông thường. − Bảo đảm tính khách quan của hoạt động xét xử hành chính bởi toà án tư pháp không dính dáng gì đến cơ quan hành pháp. Hệ thống này đơn giản và có nhược điểm: − Toà án chỉ lo bảo vệ các quyền của cá nhân mà không biết đến nhu cầu quản lý công cộng, tức là những lợi ích chung mà cơ quan hành chính có trách nhiệm thực hiện. − Nhà nước sẽ tìm cách hạn chế thẩm quyền của toà án trong các vụ việc khiếu kiện hành chính. − Hệ thống này là việc toà án tư pháp không am hiểu về hoạt động hành chính công và không phải lúc nào cũng có khả năng giải quyết tốt các tranh chấp hành chính. Chính vì vậy, nhiều nước theo hệ thống Ăng -lô Xắc –xông cùng với việc Nhà nước ngày càng can thiệp nhiều hơn vào lĩnh vực kinh tế - xã hội, đã dần dần chấp nhận việc tạo ra các thiết chế chuyên biệt để giải quyết các tranh chấp hành chính do việc công dân phản đối quyết định của cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, sự xuất hiện của cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, việc tạo ra cơ quan xét xử hành chính chuyên biệt ở một số theo hệ thống Pháp và cuối cùng là do ảnh hưởng của Công ước châu Âu về quyền con người và pháp luật của cộng đồng châu Âu đã làm cho sự khác biệt giữa các nước có những hệ thống khác nhau giảm đi một cách đáng kể. 1.2. Lịch sử hình thành, phát triển khiếu kiện hành chính và tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta. .2.1. Thời phong kiến. Trong các chế độ chính trị, hoạt động hành chính luôn luôn thể hiện tính chất dân chủ cao hay thấp, dân chủ thực sự hay dân chủ giả hiệu. Do đó khi xây dựng bộ máy hành chính nhà nước mỗi quốc gia thường lựa chọn các phương cách phù hợp với các điều kiện về chính trị, kinh tế, xã hội của nước mình. Trải qua mấy nghìn năm lịch sử, nền văn hoá Việt Nam chịu ảnh hưởng sâu đậm của văn hoá Trung Quốc, nhất là tư tưởng Nho gia. Suốt 10 thế kỷ (từ năm 939 đến 1945) Nho gio đã thâm nhập, có thời kỳ còn chiếm giữ vị trí độc tôn trong hoạt động của nhà nước phong kiến Việt Nam. Theo quan điểm Nho gia, trong quan hệ giữa Vua- Dân thì 6 vua là người thay trời trị dân. Toàn bộ quyền lực quốc gia tập trung vào tay vua, từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp. Vua là gạch nối giữa trời với dân, vua có nghĩa vụ thay trời lo cho dân được ấm no, hạnh phúc. 1 Trong thời kỳ ấy mọi tầng lớp nhân dân phải có nghĩa vụ tuân thủ lệnh vua, như con tuân lệnh Cha: “Vua nói chết không chết là bất trung – Cha nói chết không chết là bất hiếu”. Trong cái trật tự ấy của Nho gio” vua là con trời”, ” ý vua là ý trời”, “Vua sẽ thay trời trị dân”. Theo sử cũ, khi Lý Công Uẩn lên ngôi (1009 - 1028), là vị vua khai sáng triều đại quân chủ trung ương tập quyền hoàn chỉnh đầu tiên ở Việt Nam đã ban hành chiếu chỉ đích thân trực tiếp giải quyết các khiếu kiện của dân. Chiếu rằng “Từ nay hễ có ai kiện tụng, được đến triều tâu bày, Vua sẽ đích thân xét quyết cho”. 2 Trong các triều đại phong kiến Việt Nam sau đó, đã hình thành một truyền thống dân chủ trong chế độ quân chủ ở Việt Nam là dân có thể kiện đến triều đình các hành vi sai trái, phạm pháp của quan lại để vua xét xử. Trước điện triều có đặt sẵn một cái trống hay cái chuông để có oan ức điều gì thì dân có thể đến đánh trống, đánh chuông kêu oan lên Vua. Vào thời Trần, ở trung ương, bên cạnh các cơ quan, chức quan đã có từ thời Lý, triều đình còn đặt thêm nhiều cơ quan chuyên trách mới trong đó có Thẩm hình viện và Tam ty viện. Thẩm hình viện là cơ quan xét xử cao nhất, Tam ty viện là cơ quan có chức năng giám sát việc thi hành pháp luật cuả các quan lại và viên chức nhà nước, là cơ quan đề nghị Nhà Vua sưả đổi, bổ sung các văn bản pháp luật cuả Nhà nước. Ngoài các chức quan như đã có dưới triều Lý, nhà Trần còn đặt thêm các chức quan như Tư đồ, Tư mã, Tư không, gọi chung là Tam tư, trong đó Tư mã là quan phụ trách công việc chinh phạt như quốc phòng, công an, tư pháp 3. Có chức quan là Ngự sử đài với nhiệm vụ là chuyển những giấy tờ trình nhà vua, chuyển đơn khiếu tố cuả tất cả các nơi lên nhà vua, kiểm tra, giám sát và phát hiện lầm lỡ cuả các quan lại, viên chức lên vua. Ở điạ phương, mỗi lộ có 2 viên quan trông coi về hành chính và tư pháp là An phủ chánh sứ và An phủ phó sứ. Quan lại hành chính ở điạ phương đồng thời phụ trách cả việc xét xử tội phạm và các kiện tụng khác. Đến thời nhà Lê, tổ chức cơ quan xét xử vẫn chưa có sự độc lập hẳn so với cơ quan hành pháp nhưng đã có sự phát triển vượt bậc so với các triều đại trước. Hệ thống cơ quan hành chính vẫn thực hiện chức năng tài phán, tuy nhiên đã xuất hiện một số cơ quan được phân định chuyên trách quyền tài phán như: Thừa ty, Hiến ty, Ngự sử đài, Đại lý tự… trong đó Thừa ty có thẩm quyền xét xử những vụ kiện đặc biệt (điền thổ, hộ hôn, công nợ, thuế khoá, phân định điạ giới hành chính giữa các làng, khiếu kiện việc bầu cử xã trưởng…), Hiến Ty có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ sang đoạt tài sản, ức hiếp do các quan lại cầm quyền gây ra, các vụ sách nhiễu cuả viên chức thu thuế, việc mua 1 Học viện Hành chính quốc gia- Khoa Khoa học hành chính: “Lịch sử hành chính nhà nước Việt Nam”, NXB Thống kê, 2003. 2 Phan Đăng Thanh và một số tác giả: “Mấy vấn đề về quản lý nhà nước và củng cố pháp quyền trong lịch sử Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia Hà Nội- 1998. 3 Trường Đại học luật Hà Nội: “Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội- 1994 7 bán cuả các nhà chức trách, các vụ sách nhiễu trong thi hành các trát án, việc giả mạo dấu má hay tư cách sai nha…4 Dưới triều Nguyễn, có cơ quan phụ trách giải oan cho dân là Tam pháp ty 5. Năm Minh Mạng thứ 13 (1832) theo tấu trình của đình thần, Vua đã chuẩn cho quy định: Hàng tháng, cứ đến ngày 6, 16 và 26 thì Tam pháp ty mở hội đồng để nhận các đơn kiện của dân. Tuy nhiên, đối với những việc thật cần kíp, khẩn thiết không thể đợi đến nhật kỳ nhận đơn thì cho phép bất cứ lúc nào dân cũng có quyền đến triều đình đánh trống kêu oan. Trước Công chính đường có treo một cái trống gọi là trống Đăng Văn để cho ai có việc oan thì đến đánh trống ấy và nộp đơn kêu oan. Dân có quyền kêu oan tới Vua thì cũng có nghĩa vụ bảo đảm cho việc cáo oan nghiên túc. Nếu không phải sự việc khẩn thiết mà cứ đánh trống đưa đơn kêu thì việc dẫu có thật cũng bị đóng gông 10 ngày để ngoài sân, đến khi mãn hạn còn bị phạt đánh 100 trượng, nếu có vu cáo thì chiếu theo tội vu cáo mà bắt chịu tội 6. Theo luật lệ triều Nguyễn lúc đó kẻ nào đón xa giá nhà vua hoặc đánh trống Đăng Văn để khiếu oan mà việc không có gì khẩn thiết thì bị xử phạt 100 trượng; nếu khiếu oan không có sự thực thì theo mức nặng của tội vu cáo mà xử tội. Các quy định trên chứng tỏ nhà nước phong kiến Việt Nam cũng có quan tâm đến việc khiếu kiện của dân. Không ít quan lại làm điều phi pháp nếu bị kiện đến tai vua thì bị trừng trị thích đáng như: Cách chức; thu hồi áo, mão…Theo Đại Nam Thực Lục Chính Biên vào năm 1832 bọn lại viên và người coi kho ở Sơn Nam và Hải Dương có ý gian đem cái quan hộc dùng để đong gạo thu thuế đẽo đáy cho trũng xuống và mỗi lần đong thì nặng tay ấn gạo xuống để lạm thu cho nhiều… Khi vụ việc bị khiếu kiện, nhà Vua đã ra lệnh chém bêu đầu những kẻ cầm đầu, đục lấy mỗi bên một mảnh xương sọ, phơi gió cho khô, treo ở cửa để răn đe người khác. Vua còn bảo quần thần rằng: “Lấy được mảnh xương sọ mà cứu được ức muôn người khỏi khổ luỵ, thì dù có mang tiếng là hình phạt tàn khốc cũng không hề gì” 6 . .2.2. Thời Ngụy quyền Sài Gòn Năm 1885 kinh đô thất thủ, vua nhà Nguyễn thực tế lúc đó không còn quyền hành thực sự nên Tam pháp ty bị bị bỏ, trống Đồng Văn bị dẹp. Cũng kể từ thời điểm này, đất nước ta luôn chìm trong khói lửa chiến tranh cho đến năm 1954, bằng các thoả thuận tại Hiệp định Géneve đất nước ta tạm thời bị chia cắt thành hai miền Nam - Bắc. Tại miền Nam Việt Nam kế thừa Dụ số 2 ngày 05/01/1950 (được ban hành khi Việt Nam còn là thành viên trong Khối liên hiệp Pháp), chính quyền Ngô Đình Diệm tiếp tục ban hành Dụ số 36 ngày 08/11/1954 tiếp tục duy trì tổ chức Tòa hành chính và Dụ số 38 ngày 09/11/1954 về việc thành lập Tham chính viện. Theo các quy định có liên quan thì Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ án đòi bồi thường liên quan đến pháp nhân hành chính, các vụ kiện xin thủ tiêu các quyết định hành chính có tính cách cá nhân liên quan đến tình trạng hành chính của công chức cấp trung, cấp thấp, các vụ tranh tụng liên quan đến tuyển cử hội đồng hàng tỉnh, 4 Nguyễn Đăng Dung: “Thể chế tư pháp trong nhà nước pháp quyền”, NXB Tư pháp, Hà Nội- 2004 Trường Đại học luật Hà Nội: “Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội- 1994 6 Phan Đăng Thanh và một số tác giả: “Mấy vấn đề về quản lý nhà nước và củng cố pháp quyền trong lịch sử Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia Hà Nội- 1998 5 8 hàng quận, hàng xã; sơ và chung thẩm các vụ kiện liên quan đến thuế trực thu và các thuế đồng hoá với thuế trực thu. Tham chính viện là cơ quan cấp trên của Toà hành chính, trong đó có Ban tài phán có thẩm quyền xét xử phúc thẩm các bản án do Toà hành chính đã xử sơ thẩm; xét xử sơ và chung thẩm những việc xin thủ tiêu các quyết định hành chính cá biệt hay lập quy có vi phạm, các vụ tranh tụng liên quan đến tình trạng hành chính của các công chức cao cấp… Ngoài ra, trong tổ chức Tối cao pháp viện còn có Ban bảo hiến có thẩm quyền giải thích luật; xem xét tính hợp hiến của các đạo luật, sắc lệnh, nghị định…và Ban phá án có thẩm quyền giám đốc thẩm hoặc tái thẩm các bản án đã có hiệu lực pháp luật 7. .2.3. Ở miền Bắc sau 1954 và trên cả nước sau 1975. Tại miền Bắc Việt Nam, chính quyền thuộc về nhân dân. Đảng và Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã chủ trương xây dựng một nhà nước Việt Nam của dân, do dân và vì dân được quy định tại Điều 1 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1946: “Tất cả quyền binh trong nước là của tòan thể nhân dân”; Điều 29 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1959: “Tất cả các nhân viên cơ quan nhà nước phải dưạ vào dân, lắng nghe ý kiến và chiụ sự kiểm sóat cuả nhân dân. Tất cả các nhân viên cơ quan nhà nước đều phải trung thành với chế độ dân chủ nhân dân, tuân theo Hiến pháp và pháp luật, hết lòng hết sức phục vụ nhân dân”; Điều 73, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi vi phạm pháp luật cuả nhân viên cơ quan nhà nước. Những việc khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi vi phạm pháp luật cuả nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường”. Từ ngày 30/4/1975 đất nước được thống nhất. Kế thừa các quy định về quyền khiếu nại, tố cáo cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức do nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa quy định, Đảng cộng sản Việt Nam và Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam tiếp tục ban hành các quy định có liên quan như: Tất cả các cơ quan nhà nước từ trung ương đến điạ phương phải trả lời kịp thời và đầy đủ tất cả các vấn đề cuả nhân dân đặt ra8. Một sự kiện đáng ghi nhớ là ngày 07/11/1979 Thủ tướng Chính phủ đã có Chỉ thị số 363/TTg trong đó quy định: Sau khi xác minh sự phản ánh cuả quần chúng, báo, đài có thể tự động đăng công khai các vấn đề để đấu tranh chống tiêu cực. Trong thời hạn 30 ngày các cơ quan liên quan phải trả lời việc được báo đài nêu lên hoặc chuyển thư đến. Ngày 27/11/1981 Hội đồng nhà nước đã ban hành Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết KNTC cuả công dân ( sau đây gọi là Pháp lệnh 1981); quy định về quyền khiếu nại tố cáo của công dân đến các cơ quan hành chính nhà nước và thủ tục giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân tại các cơ quan hành chính nhà nước. Ngày 02/5/1991 Hội đồng nhà nước có Pháp lệnh khiếu nại tố cáo cuả công dân ( sau đây gọi là Pháp lệnh 1991) để thay thế cho Pháp lệnh 1981. Đến ngày 02/12/1998 Pháp lệnh 1991 được nâng lên thành một đạo luật là Luật khiếu nại tố cáo 1998. 7 Phan Đăng Thanh và một số tác giả: “Mấy vấn đề về quản lý nhà nước và củng cố pháp quyền trong lịch sử Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia Hà Nội- 1998 8 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 21/5/1996 (Pháp lệnh 1996) 9 Một bước ngoặt quan trọng trong quá trình phát triển của pháp luật về giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta là ngày 21/5/1996 Uỷ ban thường vụ quốc hội thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, có hiệu lực từ ngày 01/7/1996 (sau đây gọi là Pháp lệnh 1996). Theo đó trong một số trường hợp, ngoài việc khiếu nại theo thủ tục khiếu nại tố cáo, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức còn có quyền khởi kiện vụ án hành chính đến Tòa án để yêu cầu Tòa án bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp cuả mình khi bị các quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước xâm phạm. 1.3.Khái niệm luật tố tụng hành chính, khiếu kiện hành chính. 1.3.1.Khái niệm luật tố tụng hành chính. − Tố tụng hành chính là toàn bộ hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, của cá nhân, của cơ quan Nhà nước và tổ chức trong việc giải quyết vụ án hành chính, cũng như trình tự do pháp luật quy định đối với việc khởi kiện, thụ lý, giải quyết vụ án hành chính và thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. − Luật tố tụng hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật của nước ta, tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ tố tụng hành chính phát sinh giữa Tòa án với những người tham gia tố tụng, những người tiến hành tố tụng trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án hành chính nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan và tổ chức. Luật tố tụng hành chính quy định các hành vi tố tụng của Tòa án, Viện kiểm sát, bên khởi kiện, bên bị kiện và những người tham gia tố tụng khác trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án hành chính nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan tiến hành tố tụng tìm ra sự thật khách quan của vụ án, trên cơ sở đó Tòa án có thể tiến hành việc giải quyết vụ án được đúng đắn. Ðể đạt được điều đó, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân trong công tác xét xử không những phải nắm vững pháp luật nội dung mà còn phải nắm vững pháp luật tố tụng hành chính. 1.3.2.Khái niệm khiếu kiện hành chính. Xem xét quá trình phát triển của quyền khiếu nại, KKHC trong lịch sử như trên đã cho ta những nét khái quát về KKHC. Nhưng về mặt pháp lý, cho đến nay vẫn chưa có một văn bản quy phạm pháp luật nào định nghĩa khái niệm KKHC là gì. Tuy nhiên, thông qua việc sử dụng thuật ngữ “khiếu kiện hành chính”, có nhiều cách định nghĩa khiếu kiện hành chính, như “Từ điển từ và ngữ Việt Nam” do Nguyễn Lân biên soạn có định nghĩa: “khiếu kiện hành chính” là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm. Với ý nghĩa này thì khái niệm khiếu kiện hành chính đồng nhất với khái niệm khởi kiện hành chính. Theo Trần Văn Sơn “Suy nghĩ về mô hình cơ quan tài phán hành chính trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam” thì hiểu “khiếu kiện hành chính” là việc cá 10 nhân, cơ quan tổ chức khiếu nại đến cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tòa án yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm Tóm lại, khieáu kieän haønh chính laø nhöõng vuï kieän yeâu caàu Toøa aùn giaûi quyeát ñoái vôùi nhöõng quyeát ñònh, haønh vi traùi phaùp luaät cuûa caùc cô quan hoaëc caùn boä, coâng chöùc nhaø nöôùc xaâm phaïm ñeán quyeàn, lôïi ích hôïp phaùp cuûa toå chöùc, caù nhaân vaø nhöõng quyeát ñònh kyû luaät buoäc thoâi vieäc ñoái vôùi caùn boä, coâng chöùc theo qui ñònh cuûa phaùp luaät. Để hiểu rõ thêm về khái niệm khiếu kiện hành chính ta cần tìm hiểu thêm về một số khái niện liên quan đến Quyết định hành chính, hành vi hành chính “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” theo khoản 1 điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2011. Như vậy, quyết định này có thể do cá nhân hoặc cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc của cá nhân, cơ quan tổ chức khác ban hành để buộc một hoặc nhiều cá nhân, tổ chức khác (có tên cụ thể) thực hiện. Cơ quan, tổ chức khác bao gồm tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính có thể là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó) “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.” Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó. Hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện là hành vi thuộc mọi lãnh vực xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trừ các hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh 11 mục do Chính phủ quy định và các hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức như trường hợp đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính. Hành vi hành chính có thể bằng văn bản nhưng không chứa đựng mệnh lệnh, có thể chứa đựng mệnh lệnh nhưng không bằng văn bản, có thể là hành động (khám xét người, thu, giữ, làm hư hỏng tài sản…), có thể là không hành động (không thực hiện các công vụ, nhiệm vụ của mình, như: không cấp giấy phép xây dựng, không giao đất, không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp…). 1.4.Vai trò của luật tố tụng hành chính và khiếu kiện hành chính. 1.4.1.Vai trò của luật tố tụng hành chính. Để giải quyết những công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức nhà nước thường ban hành các quyết định hành chính hay hành vi hành chính để thực hiện nhiệm vụ được giao. Trong số các quyết định, hành vi hành chính này, có thể có một số quyết định hoặc hành vi đựơc ban hành hoặc thực hiện một cách trái pháp luật. Từ đó gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức có liên quan. Nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, đồng thời duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý nhà nước, pháp luật quy định quyền khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, của cán bộ, công chức. Tóm lại, thông qua việc thực hiện các nhiệm vụ của mình, luật tố tụng hành chính Việt Nam nhằm hướng tới các mục đích sau đây: − Bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức thông qua việc thực hiện chức năng của mình; − Bảo đảm cho việc giải quyết các vụ án hành chính được đúng đắn, kịp thời; − Bảo đảm cho việc thi hành các bản án, các quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án về vụ án hành chính được nghiêm chỉnh, có hiệu lực và hiệu quả. 1.4.2.Vai trò của khiếu kiện hành chính. − Một mặt nó là hình thức thể hiện quyền cá nhân trong việc tự do đánh giá họat động của công quyền nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và tổ chức. − Góp phần thúc đẩy sự phát triển lành mạnh của quyền lực, đem lại các hiệu quả ích lợi cho xã hội. − Hạn chế được việc khiếu kiện hành chính vượt quá mức cho phép hoặc bị lạm dụng trong xã hội các hiện tượng thiếu lành mạnh lôi cuốn dư luận gây mất ổn định xã hội, làm ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững 9. − Qua các khiếu kiện hành chính chúng ta cũng có thể phát hiện ra những yếu tố bất hợp lý cuả bộ máy hành chính, các yếu kém, tiêu cực cuả một số cán bộ, công chức nhà nước để từ đó có những chấn chỉnh, xử lý kịp thời nhằm bảo đảm cho 9 Đinh Văn Mậu: “Giải quyết tranh chấp hành chính trong việc thực hiện quyền hành pháp và vấn đề tài phán hành chính”, tài liệu tại Hội thảo về tài phán hành chính tại Việt Nam, TP Hồ Chí Minh, 3/2006 12 pháp luật cuả Nhà nước ta được chấp hành nghiêm chỉnh, tất cả các cơ quan nhà nước, các nhân viên nhà nước đều phải tôn trọng pháp luật, đặt mình dưới pháp luật. − Thông qua khiếu kiện hành chính cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức, chúng ta cũng phát hiện các quyền lợi hợp pháp cuả các chủ thể bị quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm, để từ đó có các biện pháp, hình thức khắc phục nhằm khôi phục các quyền lợi hợp pháp cuả các chủ thể, bảo đảm các quyền tự do, lợi ích cuả công dân phải được không ngừng mở rộng và được pháp luật bảo hộ. − Thay vì lưạ chọn các hình thức phản ứng tiêu cực trước sự xâm hại cuả các quyết định hành chính, hành vi hành chính như la hét, chống đối…, việc khiếu kiện đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong khuôn khổ pháp luật cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng thể hiện sự tôn trọng pháp luật, sự tin tưởng vào việc giải quyết đúng đắn các khiếu kiện cuả cơ quan nhà nước. 13 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH 2.1.Hệ thống Tòa án nhân dân Việt Nam Cách mạng Tháng Tám năm 1945 thành công đã mở ra một kỷ nguyên mới đối với đất nước ta - Kỷ nguyên độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, xoá bỏ chính quyền thực dân phong kiến và lập ra Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà - Nhà nước độc lập, dân chủ thực sự của nhân dân. Ngay từ những ngày đầu giành được chính quyền Đảng và Nhà nước ta đã khẩn trương xây dựng bộ máy Nhà nước cách mạng, trong đó có các Toà án cách mạng nhằm đè bẹp sức phản kháng của bọn thực dân, phong kiến đã bị lật đổ nhưng chưa từ bỏ âm mưu chống phá Nhà nước non trẻ của chúng ta. Xuất phát từ nhiệm vụ chiến lược đó, ngày 13/9/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 33C thiết lập các Toà án quân sự, đánh dấu sự ra đời của ngành Toà án nhân dân. Bằng Sắc lệnh này, trên toàn lãnh thổ Việt Nam đã thiết lập các Toà án quân sự với nhiệm vụ "xét xử tất cả các người nào phạm vào một việc gì có phương hại đến nền độc lập của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà". Ngành Toà án nhân dân nước ta đã trải qua những bước phát triển khác nhau phù hợp với nhận thức, mức độ phát triển của xã hội và đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn đặt ra đối với từng giai đoạn lịch sử, điều ấy được ghi nhận qua từng bản Hiến pháp: Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 và các Luật tổ chức Tòa án nhân dân các năm 1960 1981, 1993 và 2002. Nhìn chung nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân được kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1980, tuy nhiên Hiến pháp năm 1992 đã có những quy định về tổ chức và hoạt động của của Toà án nhân dân thể hiện rõ nét đổi mới các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan này. Theo Hiến pháp 1992 : “Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong phạm vi chức năng của mình, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân, bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân.” Hệ thống Tòa án nhân dân Việt Nam theo quy định Hiến Pháp 1992 và Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2002 có các Tòa án sau đây: Tòa án Nhân dân tối cao; Tòa án Nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tòa án Nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Tòa án quân sự; các Tòa án khác do luật định; trong tình hình đặc biệt, Quốc hội có thể quyết định thành lập Tòa án đặc biệt. 2.1.1.Tòa án nhân dân tối cao Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao gồm có: − Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. 14 − Tòa án quân sự trung ương, Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, Tòa hành chính và các Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao; trong trường hợp cần thiết, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập các Tòa chuyên trách khác theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. − Bộ máy giúp việc. Tòa án nhân dân tối cao có Chánh án, các Phó Chánh án, Thẩm phán, Thư ký Tòa án. 2.1.2.Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gồm có: − Uỷ ban Thẩm phán. − Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, Tòa hành chính; trong trường hợp cần thiết Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập các Tòa chuyên trách khác theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. − Bộ máy giúp việc. Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có Chánh án, các Phó Chánh án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Tòa án. 2.1.3.Tòa án nhân dân cấp huyện. Quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh không có các tổ chức trực thuộc, chỉ có bộ máy giúp việc và cơ cấu nhân sự gồm: Chánh án, một hoặc hai Phó Chánh án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Tòa án. Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền sơ thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng. 2.2.Pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Để xác định vụ kiện có thuộc án hành chính hay không và trình tự giải quyết cũng như nơi giải quyết cần xét thẩm quyền của tòa án theo 3 phương diện : thẩm quyền theo vụ việc, thẩm quyền theo cấp tòa và thẩm quyền theo lãnh thổ. 2.2.1.Thẩm quyền theo vụ việc Xác định thẩm quyền theo vụ việc nhằm xác định những vấn đề thuộc phạm vi giải quyết của vụ án hành chính hay còn gọi là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Theo LTTHC, đối tượng khởi kiện gồm : Quyết định hành chính và hành vi hành chính 2.2.1.1.Quyết định hành chính Quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện phải là quyết định hành chính cá biệt, là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể Như vậy, quyết định này có thể do cá nhân hoặc cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc của cá nhân, cơ quan tổ chức khác ban hành để buộc một hoặc nhiều cá nhân, tổ chức khác (có tên cụ thể) thực hiện. 15 Cơ quan, tổ chức khác bao gồm tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính có thể là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm: − Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. − Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính nêu trên (Điều 1 NQ 02/2011). Quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện thuộc một trong các trường hợp sau đây (Điều 28 LTTHC) : a) Quyết định hành chính thuộc mọi lãnh vực xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trừ các quyết định hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Quyết định hành chính mang tính nội bộ của Cơ quan, tổ chức là những quyết định quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó. b) Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là quyết định của Hội đồng cạnh tranh, của Bộ trưởng Bộ Công thương khi giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định tại mục 7 Chương V của Luật cạnh tranh, bao gồm: − Quyết định giải quyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh đối với quyết định của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh. − Quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Công thương đối với quyết định của Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh. c) Danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội 16 đồng nhân dân. d) Quyết định kỷ luật buộc thôi việc thể hiện dưới hình thức quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống. 2.2.1.2.Hành vi hành chính Hành vi hành chính là hành vi (làm hoặc không làm) của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó. Hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện là hành vi thuộc mọi lãnh vực xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trừ các hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức như trường hợp đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính. 2.2.2.Thẩm quyền theo cấp Tòa Trong việc giải quyết các vụ án hành chính, Tòa án nhân dân cũng thực hiện chế độ 2 cấp xét xử sơ thẩm và phúc thẩm. Tuy nhiên, đối với vụ án hành chính về khiếu kiện danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, phán quyết của Tòa án cấp sơ thẩm có giá trị áp dụng (hiệu lực pháp luật) mà không được chống án. 2.2.2.1.Thẩm quyền của Toà án nhân dân cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) Toà án nhân dân cấp huyện giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây: a) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó. b) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án đối với công chức thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó. c) Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân của cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án. 2.2.2.2.Thẩm quyền của Toà án nhân dân cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) Toà án nhân dân cấp tỉnh giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây: 17 a) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án; trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Toà án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính. b) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan thuộc một trong các cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong các cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án; trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Toà án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính. c) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án và của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó. d) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án. Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì Toà án có thẩm quyền là Toà án nhân dân thành phố Hà Nội hoặc Toà án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh. e) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương mà người khởi kiện có nơi làm việc khi bị kỷ luật trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án. f) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án. g) Trong trường hợp cần thiết, Toà án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Toà án cấp huyện (khi khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp ; Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án cấp huyện mà các Thẩm phán của Toà án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi ; Vụ án có đương sự hoặc tài sản ở nước ngoài hoặc cần phải uỷ thác tư pháp cho cơ quan đại diện ngoại giao của nước CHXHCNVN ở nước ngoài hoặc cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài) 18 Trường hợp vụ kiện thuộc thẩm quyền sơ thẩm của TAND cấp huyện, khi có kháng cáo, kháng nghị sẽ thuộc thẩm quyền phúc thẩm của TAND cấp tỉnh (Tòa hành chính). 2.2.2.3.Thẩm quyền của Tòa phúc thẩm TANDTC a) Phúc thẩm trong trường hợp sơ thẩm thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh (Tòa hành chính) nhưng có kháng cáo, kháng nghi. b) Giám đốc thẩm, tái thẩm trong trường hợp bản án có hiệu lực của TAND cấp tỉnh (án sơ thẩm không có kháng cáo, kháng nghị và án phúc thẩm) có kháng nghị của cấp thẩm quyền. 2.2.3.Thẩm quyền theo lãnh thổ 2.2.3.1.Tòa án nơi “người bị kiện” làm việc, có trụ sở − Khiếu kiện QĐHC, HVHC của cơ quan cấp tỉnh trở xuống; người đứng đầu; Cán bộ, Công chức của các cơ quan này, khiếu kiện về danh sách cử tri. − Các Quyết định kỷ luật buộc thôi việc của cơ quan cấp huyện trở xuống 2.2.3.2.Tòa án nơi “người khởi kiện” làm việc, cư trú − Khiếu kiện QĐHC, HVHC cơ quan trên cấp tỉnh; người đứng đầu; Cán bộ, Công chức của các cơ quan này.Trường hợp Người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc, trụ sở trên lãnh thổ VN thì thẩm quyền thuộc Tòa án nơi Người bị kiện làm việc, có trụ sở. − Khiếu kiện QĐHC, HVHC của cơ quan ngoại giao VN ở nước ngoài hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó.Trường hợp Người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc, trụ sở trên lãnh thổ VN thì thẩm quyền thuộc TAND TP.HCM hoặc TAND TP.Hà Nội. − Khiếu kiện Quyết định kỷ luật buộc thôi việc của cơ quan cấp tỉnh trở lên mà NKK có nơi làm việc khi bị kỷ luật. − Khiếu kiện QĐGQKN về QĐ xử lý vụ việc cạnh tranh Trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện trong cùng một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sẽ do Chánh án Tòa án cấp tỉnh giải quyết. Trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện thuộc các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác nhau hoặc giữa các Tòa án cấp tỉnh do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao giải quyết. 2.3. Thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính 2.3.1.Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính theo Luật khiếu nại tố cáo năm 1998, đã được sưả đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005 Theo quy định cuả Luật khiếu nại tố cáo năm 1998, đã được sưả đổi, bổ sung theo Luật sưả đổi, bổ sung một số điều cuả Luật khiếu nại tố cáo năm 2005 thì việc giải quyết khiếu nại được thực hiện theo 2 cấp: Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm 19 quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả chính mình hoặc cuả cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý cuả mình; Thủ trưởng cơ quan cấp trên cuả cơ quan có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo đối với các khiếu nại mà hết thời hiệu giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng không được giải quyết hoặc thủ trưởng cơ quan cấp dưới đã giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng người khiếu nại vẫn không đồng ý. Riêng khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả bộ trưởng hoặc khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh mà nội dung quyết định hành chính, hành vi hành chính đó không thuộc lĩnh vực quản lý cuả bộ, ngành kinh tế, kỹ thuật thì việc giải quyết khiếu nại chỉ có một cấp. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu cuả bộ trưởng hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương thì người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án và không có quyền khiếu nại tiếp theo nếu pháp luật không quy định khác (Điều 39 Luật khiếu nại tố cáo 2005 ). Lý giải về việc này, nhà làm luật cho rằng, quy định như vậy là để buộc cơ quan bị khiếu nại kiểm tra, đánh giá lại tính đúng đắn của quyết định hành chính đã ban hành hoặc hành vi hành chính đã thực hiện, tạo điều kiện cho cơ quan chức năng giải quyết vụ việc ngay từ cơ sở, bảo đảm ổn định xã hội, tránh gây áp lực công việc cho tòa án nhân dân các cấp liên quan. Thực tiễn chỉ ra rằng, quy định này không còn hợp lý, nó hạn chế một số quyền dân sự của công dân, và thủ tục quá nhiêu khê, quanh co và không phải người dân nào cũng đủ hiểu biết, đủ thời gian để khiếu nại, rồi mới khởi kiện. Chính quy định rườm rà này cũng để một số quan chức, cơ quan Nhà nước lảng tránh, lách luật, đùn đẩy trách nhiệm, không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại theo mẫu văn bản quy định, mà trá hình gửi văn bản cho người khiếu nại ở dạng công văn hoặc thông báo, nên người khiếu kiện không có căn cứ để khởi kiện ra tòa, vì chưa có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của người có thẩm quyền theo như quy định của pháp luật. Câu hỏi đặt ra là, những quyết định hành chính nào, những hành vi hành chính nào có thể bị khiếu kiện? Luật tố tụng hành chính quy định trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ cơ quan, tổ chức, còn tất cả quyết định hành chính, hành vi hành chính khác đều có thể bị khởi kiện. Cần lưu ý là, quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó, chỉ áp dụng, thực hiện trong nội bộ cơ quan, tổ chức đó mà thôi, ai thắc mắc, thì trình bày ý kiến của mình với thủ trưởng cơ quan để được xem xét, giải quyết. + Về thủ tục khiếu nại: 20 Người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại đến người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại nếu đó là người có thẩm quyền mà Luật khiếu nại tố cáo năm 1998 quy định; trong trường hợp người đã có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không phải là người có thẩm quyền mà Luật 1998 quy định thì cần khiếu nại đến thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm quản lý người đó. Người khiếu nại chỉ được quyền khiếu nại khi: thời hiệu khiếu nại vẫn còn; quyết định hành chính, hành vi hành chính phải liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp cuả người khiếu nại. Hiện nay về vấn đề thời hiệu khiếu nại, pháp luật vẫn có những quy định khác nhau, ví dụ theo quy định của Luật KNTC thì thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được hành vi hành chính (Điều 31 Luật KNTC) khiếu nại quyết định xử lý kỷ luật buộc thôi việc là 15 ngày (Điều 49 Luật KNTC). Nhưng theo quy định của Luật đất đai năm 2003 thì thời hiệu khiếu nại là 30 ngày (điểm c khỏan 2 Điều 138 Luật đất đai năm 2003)... Tùy theo tính chất của quan hệ pháp luật hành chính mà nhà nước quy định về thời hiệu khiếu nại khác nhau nhưng việc quy định nhiều thời hiệu khác nhau này làm cho vấn đề thời hiệu trở nên phức tạp, khó nhớ. Ngòai ra, Luật KNTC chỉ quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày nhưng Luật đất đai năm 2003 lại quy định về thời hiệu khiếu nại khác Luật KNTC là một biểu hiện của sự không nhất quán trong việc ban hành quy phạm pháp luật. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại, người có thẩm quyền GQKN phải thụ lý để giải quyết vụ việc. Tuỳ theo ở điều kiện vùng sâu, vùng xa, vùng đi lại khó khăn hay vùng bình thường, vụ việc phúc tạp hay đơn giản mà từ 30 ngày đến 60 ngày kể từ ngày thụ lý, người có thẩm quyền GQKN phải giải quyết xong vụ việc. Khi GQKN, người có thẩm quyền GQKN lần đầu có quyền giữ nguyên, sưả đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt HVHC bị khiếu nại, giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại. Trường hợp không đồng ý với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền GQKN lần đầu hoặc hết thời hạn GQKN lần đầu mà khiếu nại đó không được giải quyết người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính hoặc khiếu nại đến người có thẩm quyền GQKN lần hai.( Điều 39 Luật khiếu nại tố cáo 2005). Theo luật khiếu nại tố cáo năm 2004 thì Trường hợp không đồng ý với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền, người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của pháp luật, Luật 2005 đã bỏ cụm từ theo quy định của pháp luật. Điều đó có nghĩa là người khởi kiện có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với mọi quyết định hành chính nếu không đồng ý với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn GQKN lần đầu mà khiếu nại đó không được giải quyết. Theo quy định tại Luật khiếu nại tố cáo năm 2004 nếu không đồng ý với quyết định GQKN của người có thẩm quyền GQKN lần 2 hoặc hết thời hạn GQKN lần 2 mà khiếu nại đó không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền GQKN tiếp theo. Luật khiếu nại tố cáo năm 2005 (Điều 46) đã sửa đổi và quy định lại việc GQKN tối đa chỉ còn 2 cấp. Trường hợp không đồng ý với quyết định GQKN của người có thẩm quyền GQKN lần 2 hoặc hết thời hạn GQKN lần 2 mà khiếu nại đó không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính.