Tài liệu Hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGUYỄN NGỌC BÍCH HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC HÀ NỘI 2012 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGUYỄN NGỌC BÍCH HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT MÃ SỐ: 62 38 01 01 LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC Người hướng dẫn 1: TS. Trần Minh Hương Người hướng dẫn 2: PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan HÀ NỘI 2012 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi. Nội dung cũng như các số liệu trình bày trong luận án hoàn toàn trung thực. Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Ngọc Bích MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 CHƯƠNG TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN....7 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH ......................................................22 1.1. Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ......................................................22 1.2. Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam ..............42 1.3. Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện và các yếu tố ảnh hưởng đến quá trình hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính........................58 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY.....................................71 2.1. Quá trình hình thành và những nội dung cơ bản của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam .......................................................71 2.2. Những thành tựu của pháp luật và thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính .............................................................................................84 2.3. Những hạn chế, bất cập của pháp luật và thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hiện nay ...........................................................97 2.4. Nguyên nhân những hạn chế, bất cập của pháp luật và thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính .......................................................115 CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .............................................................................................................129 3.1. Các quan điểm chỉ đạo quá trình hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Viêt Nam hiện nay.........................................................129 3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ..................................................................................................................139 KẾT LUẬN ............................................................................................................165 PHỤ LỤC ............................................................................................................. .167 DANH MỤC VĂN BẢN ..................................................................................... .175 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................. .180 CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ ......................................... .189 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT STT TỪ VIẾT TẮT 1 LDEA 2010 NGHĨA ĐẦY ĐỦ Báo cáo đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ liên quan đến doanh nghiệp giai đoạn 2005 - 2009. (Legal Development and Enforcement Assessment) 2 MEI 2011 Báo cáo chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng pháp luật về kinh doanh của các Bộ năm 2011. (Ministerial Effectiveness Index) 3 PAPI 2010 Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh Việt Nam năm 2010. 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Sau hai mươi năm đổi mới toàn diện dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam và thực hiện cải cách hành chính nhà nước, kinh tế - xã hội đất nước đã có bước phát triển vượt bậc. Các yếu tố của nền kinh tế thị trường được hình thành và dần hoàn chỉnh. Kinh tế phát triển, đời sống vật chất của nhân dân được cải thiện, các nhu cầu về việc làm, tham gia sản xuất, kinh doanh cũng như học tập, vui chơi, giải trí của nhân dân tăng cao và đa dạng hơn trước. Nhân dân cũng chủ động hơn khi tham gia vào các sinh hoạt chính trị của đất nước với những yêu cầu về dân chủ, công khai, minh bạch. Tình hình đó đã đặt ra những yêu cầu mới với Nhà nước, buộc các cơ quan nhà nước phải thay đổi cách thức hoạt động để vừa có thể hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan, vừa không cản trở sự phát triển của xã hội, bảo vệ tốt nhất quyền, lợi ích của nhân dân. Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân trong tình hình mới cũng đã làm thay đổi căn bản yêu cầu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, từ một bộ máy quản lý thuần túy dần chuyển sang hoạt động nhằm phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội là chủ yếu. Trên nền tảng đó dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính xuất hiện. Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ra đời là kết quả trực tiếp của việc chuyển đổi cách thức giải quyết các yêu cầu của cá nhân, tổ chức với cơ quan hành chính nhà nước thành dịch vụ công phục vụ và bảo vệ lợi ích của cá nhân, tổ chức. Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là hiện tượng mới trong xã hội, sự xuất hiện của dịch vụ, với tư cách là đối tượng được phản ánh, đã tác động và đặt ra những yêu cầu mới với hệ thống pháp luật. Nhà nước ban hành pháp luật để chính thức "khai sinh" các dịch vụ và điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phù hợp với ý chí, lợi ích của Nhà nước. Ngược lại, các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cần có những định hướng thống nhất từ Nhà nước để tồn tại, phát triển đúng với quy luật. Điều chỉnh pháp luật với các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là nhu cầu tất yếu nhưng pháp luật chỉ có thể phát huy được ưu thế của mình khi các quy định toàn diện, thống nhất và phù hợp với các điều kiện khách quan. Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một quá trình với những bước đi thận trọng trên cơ sở nhận thức đúng đắn về bản chất, phạm vi các dịch vụ cũng như các yêu cầu về cách thức tổ chức và mô hình cung cấp dịch vụ phù hợp với điều kiện của nước ta. 2 Trong giai đoạn hiện nay, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một trong những nhiệm vụ quan trọng, cấp bách vì: Thứ nhất, pháp luật hiện hành được ban hành trong giai đoạn đầu hình thành các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam nên không thể tránh khỏi những hạn chế, bất cập do nhận thức về dịch vụ chưa thật đầy đủ, toàn diện. Bản thân các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vẫn đang trong quá trình hình thành và phát triển ở giai đoạn đầu nên cần có những quy định pháp luật khoa học, thống nhất để định hướng sự phát triển lâu dài phù hợp với xu thế khách quan. Trong khi đó nhu cầu của dân chúng về các dịch vụ không ngừng tăng cao về số lượng, phong phú, đa dạng về nội dung; nhu cầu về quản lý nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả các vấn đề kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng trong tình hình mới của các cơ quan nhà nước đã đặt ra những đòi hỏi mới với pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Tất cả các yếu tố này đã tác động buộc hệ thống quy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phải không ngừng được bổ sung những quy định mới, tiến bộ, sửa đổi, bãi bỏ những quy định không còn phù hợp, lạc hậu. Thứ hai, đề cao chức năng phục vụ của bộ máy hành chính, đồng thời đẩy mạnh xã hội hoá dịch vụ công, tách các dịch vụ ra khỏi nhiệm vụ quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước là xu hướng phát triển tất yếu của nền hành chính. Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 đã khẳng định: "Chuyển cho các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ hoặc doanh nghiệp làm những công việc về dịch vụ không cần thiết phải do các cơ quan hành chính nhà nước trực tiếp thực hiện". Chính vì thế hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính để tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan hành chính theo phương thức của cung cấp dịch vụ công, cũng như thực hiện việc chuyển giao cung cấp dịch vụ từ các cơ quan hành chính nhà nước sang cho các tổ chức dịch vụ của Nhà nước, của cá nhân, tổ chức là một trong những nhiệm vụ quan trọng trong tiến trình cải cách toàn diện tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước. Thứ ba, Việt Nam là một quốc gia đang chuyển đổi toàn diện từ chính trị, kinh tế, thể chế nhà nước đến văn hóa, xã hội. Quá trình chuyển đổi đã đặt ra yêu cầu mới với toàn bộ hệ thống pháp luật. Từng ngành luật, từng chế định pháp luật, từng nội dung của pháp luật đều phải hoàn thiện để có một hệ thống pháp luật hoàn thiện phù hợp với điều kiện mới. Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vừa liên quan đến tổ chức, hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, vừa liên quan 3 đến quyền, nghĩa vụ của công dân, liên quan trực tiếp đến lợi ích của nhân dân, các doanh nghiệp. Vì thế hoàn thiện pháp luật không chỉ nhằm làm cho hệ thống các quy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hoàn chỉnh mà còn tạo ra những ảnh hưởng tích cực góp phần hoàn thiện các chế định, nội dung pháp luật khác, tiến tới hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống và toàn diện những vấn đề có liên quan đến dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính với mục đích đóng góp những luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là cần thiết và có ý nghĩa thực tiễn để góp phần "xây dựng một nền hành chính hiện đại, ứng dụng có hiệu quả thành tựu phát triển của khoa học - công nghệ, nhất là công nghệ thông tin", "phục vụ tốt nhất cho nhân dân và chịu sự giám sát chặt chẽ của nhân dân" [6]. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất những giải pháp khoa học, khách quan, khả thi để hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, hạn chế những bất cập trong thực hiện pháp luật nhằm cung cấp các dịch vụ có chất lượng cao, phù hợp với nhu cầu của nhân dân trên cơ sở pháp luật. Để đạt được mục đích trên, luận án tập trung giải quyết những nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: - Phân tích làm rõ những vấn đề lý luận về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, xác định phạm vi các dịch vụ phù hợp với yêu cầu của phát triển kinh tế - xã hội, nhu cầu của nhân dân qua đó xác định yêu cầu hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. - Phân tích làm rõ đặc điểm, vai trò của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, những nội dung cơ bản của pháp luật hiện hành. Tập trung đánh giá những thành tựu, những nhược điểm, hạn chế của pháp luật, những bất cập khi triển khai thực hiện pháp luật trong thực tiễn với những nguyên nhân khách quan và chủ quan gây ra các hạn chế, bất cập đó, làm cơ sở cho việc đưa ra các kiến nghị hoàn thiện pháp luật. - Phân tích các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật, các yếu tố ảnh hưởng đến quá trình hoàn thiện pháp luật cũng như những quan điểm chỉ đạo công tác hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính để đánh giá yêu cầu về hoàn thiện pháp luật trong giai đoạn hiện nay. 4 - Đề xuất những giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phù hợp với yêu cầu khách quan về phát triển kinh tế - xã hội, yêu cầu của nhân dân về dịch vụ trong giai đoạn hiện nay. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án Đối tượng nghiên cứu của luận án là: Các quan điểm, tư tưởng về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính; pháp luật hiện hành về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, gồm các quy định chung và các quy định về từng dịch vụ cụ thể; thực tiễn thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hiện nay. Phạm vi nghiên cứu của luận án: với mục đích đóng góp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nên luận án tập trung nghiên cứu những quan điểm về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam, về xây dựng và hoàn thiện pháp luật; nghiên cứu, đánh giá những quy định pháp luật hiện hành về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, đặc biệt tập trung vào những hạn chế, bất cập của các quy định pháp luật hiện hành và chỉ rõ những nguyên nhân khách quan và chủ quan gây ra những hạn chế, bất cập đó; ảnh hưởng của những khiếm khuyết của pháp luật tới thực tiễn tổ chức thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Để giải quyết các nhiệm vụ đặt ra, luận án được thực hiện trên cơ sở lý luận khoa học và các phương pháp của Chủ nghĩa Mác - Lênin, vận dụng những quan điểm của Đảng và nhà nước ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu quả của việc áp dụng pháp luật. Luận án sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu khoa học khác nhau để làm rõ những nội dung nghiên cứu. Phương pháp phân tích được sử dụng xuyên suốt luận án; phương pháp thống kê cũng được sử dụng để cung cấp các số liệu cần thiết liên quan đến nội dung luận án; phương pháp so sánh, đối chiếu, phương pháp kết hợp nghiên cứu lý luận với thực tiễn cũng được sử dụng trong tiến trình thực hiện luận án, nhất là với những nội dung liên quan đến tổ chức, thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam. Các phương pháp nghiên cứu trong luận án được thực hiện trên nền tảng phương pháp tư duy biện chứng, duy vật lịch sử, nhận thức sự vật, hiện tượng trong mối quan hệ tác động qua lại và trong quá trình phát triển. Việc nghiên cứu cũng được thực hiện trên cơ sở các quan điểm, đường lối về chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam, đặc biệt là quan điểm, đường lối về xây dựng 5 và kiện toàn bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và cải cách hành chính. 5. Những đóng góp mới và ý nghĩa của luận án Những đóng góp mới của luận án Luận án là một công trình nghiên cứu mới, toàn diện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Những kết quả nghiên cứu của luận án đã tạo lập những luận cứ khoa học (cả về lý luận và thực tiễn) cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính trong điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội hiện nay ở Việt Nam. Những đóng góp mới của luận án thể hiện dưới góc độ cơ bản sau đây: - Trên cơ sở các luận điểm khoa học, luận án đã xây dựng khái niệm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam, độc lập với định nghĩa về dịch vụ hành chính công trong các văn bản pháp luật hiện hành. Luận án xác định rõ bốn nhóm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cơ bản phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội đất nước là tiền đề cho việc giới hạn nội dung các quy định của pháp luật. - Luận án đã đưa ra khái niệm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phù hợp với quan điểm, truyền thống lý luận về pháp luật của Việt Nam và xác định những đặc trưng, nội dung của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. - Luận án đã phân tích các tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện gắn với yêu cầu của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Dựa vào các tiêu chí đã đưa ra, Luận án đánh giá khách quan và chỉ ra những thành tựu, tập trung làm rõ những hạn chế, bất cập của hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành, cũng như những hạn chế, tồn tại trong thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Các nguyên nhân của những hạn chế, bất cập cũng được phân tích thấu đáo làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện. - Luận án đã đề xuất những giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Trong đó, những đề xuất về việc xây dựng chương trình, kế hoạch riêng cho xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính; tập hợp pháp luật về từng dịch vụ và công bố trên trang thông tin hoặc cổng thông tin của cơ quan nhà nước, của các tổ chức dịch vụ công; những kiến nghị sửa đổi, bổ sung pháp luật hiện hành ... là những đề xuất mới, xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn và phù hợp với điều kiện thực tiễn hiện nay. 6 Ý nghĩa của luận án Những kết quả nghiên cứu trong luận án góp phần bổ sung những vấn đề lý luận về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, tạo cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu nhằm tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nói riêng, pháp luật về dịch vụ công nói chung. Luận án cũng có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình giảng dạy, học tập và nghiên cứu tại các trường đại học, học viện chuyên ngành quản lý và luật học. Ngoài ra luận án còn cung cấp tài liệu tham khảo cho các cơ quan hành chính nhà nước, các cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ có có liên quan, các cá nhân, tổ chức tham gia cung cấp dịch vụ có được những tri thức khoa học cần thiết để thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính một cách khoa học và đúng pháp luật. 6. Kết cấu của luận án Luận án bao gồm phần mở đầu, nội dung, phần kết luận, phụ lục, danh mục các văn bản quy phạm pháp luật, danh mục tài liệu tham khảo. Ngoài chương Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài luận án, nội dung luận án được bố cục thành ba chương, với chín mục, có kết luận của từng chương. 7 CHƯƠNG TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Một số bài viết của các tác giả nước ngoài về dịch vụ công ở châu Âu Các nghiên cứu về dịch vụ công xuất hiện trước hết tại một số quốc gia châu Âu phát triển, sau đó nhanh chóng lan rộng ra các nước châu Âu và các nước phát triển khác. Nhưng có thể nói các vấn đề liên quan đến dịch vụ công hiện nay vẫn còn gây tranh luận tại nhiều quốc gia. Các tác giả Martine Lombard giáo sư trường Đại học Tổng hợp Panthéon Assas Paris II và Gilles Dumont giáo sư trường Đại học Luật và Kinh tế Limoges trong cuốn Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp do Nhà xuất bản Tư pháp xuất bản năm 2007 đã trình bày những kiến thức cơ bản về dịch vụ công như khái niệm, các nguyên tắc, các yếu tố cầu thành, mô hình cung cấp dịch vụ. Khái niệm dịch vụ công mà các tác giả đưa ra "là sự kết hợp giữa những yếu tố về mặt tổ chức - thể hiện ở chỗ đây là những dịch vụ trực tiếp hoặc gián tiếp do cơ quan nhà nước thực hiện, và những yếu tố nội dung, thể hiện ở chỗ dịch vụ công bao giờ cũng nhằm phục vụ lợi ích chung" và khẳng định dịch vụ công gắn với cơ quan hành chính và là một trong hai chức năng của cơ quan hành chính (chức năng lập quy và chức năng cung cấp dịch vụ công). Hai tác giả cũng đã nhấn mạnh pháp luật về dịch vụ công vừa bao gồm các quy định của pháp luật hành chính, vừa có các quy định của pháp luật dân sự và pháp luật thương mại, công nghiệp. Đặc biệt các tác giả khẳng định có sự ảnh hưởng của pháp luật Liên minh châu Âu đến pháp luật của các quốc gia thành viên về dịch vụ công nhưng pháp luật các quốc gia thành viên vẫn có những quy định độc lập về dịch vụ công phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của từng nước. Lý do là tại mỗi quốc gia tính chất, đặc điểm, phạm vi các dịch vụ công là khác nhau, cùng với truyền thống xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật khác nhau nên pháp luật về dịch vụ công của mỗi quốc gia phải phản ánh những đặc điểm riêng biệt đó. Cuốn Dịch vụ công cộng và khu vực quốc doanh, được xuất bản với sự bảo trợ của Diễn đàn Tài chính - kinh tế Việt - Pháp bởi Nhà xuất bản Chính trị quốc gia năm 2000, gồm các báo cáo của Elie Cohen, Claude Henry và bình luận của Francois Morin, Paul Champsaur. Các tác giả đã trình bày về cơ sở và các bước phát triển về dịch vụ công cộng ở Pháp và liên minh châu Âu trong đó chỉ rõ sự thay đổi của dịch vụ công cả về phạm vi, cách thức cung cấp từ những năm sau Chiến tranh thế gới lần thứ hai đến năm 2000. Theo các tác giả phạm vi các dịch vụ 8 đã có thay đổi không chỉ ở Pháp mà còn ở tất cả các quốc gia trong Liên minh châu Âu. Nếu trước đó phân phối bánh mỳ được coi là một dịch vụ công cơ bản thì hiện nay đây là một dịch vụ thương mại thuần túy hay dịch vụ viễn thông chỉ thực sự được coi là dịch vụ công có ảnh hưởng từ những năm 1980 đặc biệt là từ những năm 1990. Mặc dù nhiều dịch vụ không còn được cung cấp như là dịch vụ công với sự ưu đãi từ nhà nước nhưng để bảo đảm cho dân chúng có thể được hưởng thụ một cách tốt nhất các dịch vụ đó nhà nước lại cung cấp các dịch vụ công khác. Các dịch vụ hỗ trợ về nhân sự, kế toán, kiểm toán (các dịch vụ hành chính) được nhà nước cung cấp cho các tổ chức tự quản, các doanh nghiệp nhỏ hoặc các doanh nghiệp cần trợ giúp để các tổ chức, doanh nghiệp này có thể cung cấp những dịch vụ (thương mại) chất lượng tốt cho dân chúng. Trong cuốn sách này các tác giả cũng bàn đến sự thay đổi vai trò của nhà nước trong dịch vụ công. Nếu như ở giai đoạn đầu nhà nước phải nắm lấy việc cung cấp dịch vụ bằng các nguồn lực của nhà nước thì xu thế chung hiện nay là nhà nước mở rộng phạm vi đối tượng tham gia cung cấp trên nguyên tắc tự do cạnh tranh. Dù chỉ bàn trực tiếp về các dịch vụ công cộng nhưng những quan điểm của các tác giả vẫn có ý nghĩa lớn trong việc nhận thức về xu thế phát triển của các dịch vụ công nói chung. Thay đổi nhận thức về cách thức cung cấp dịch vụ công đã được tác giả William R. Fannin và Carol B. Gilmore đề cập đến từ năm 1985 trong bài báo Sự đa dạng của các loại hình cung ứng dịch vụ công đăng trên Journal of Business Ethics 4 (1985). Theo các tác giả có hai loại hình cơ bản cung ứng dịch vụ công là tổ chức cung ứng dịch vụ công tư nhân do các nhà đầu tư tư nhân thành lập nhằm mục đích lợi nhuận. Các công ty này hoạt động để mang lại lợi nhuận cho các nhà đầu tư nhưng lợi nhuận đó bị hạn chế bởi các quy định của nhà nước. Loại thứ hai là các tổ chức dịch vụ công phi chính phủ không nhằm mục đích lợi nhuận. Các tổ chức này được thành lập để cung cấp các dịch vụ chăm sóc sức khỏe, giáo dục. Các tổ chức này không thuộc vào nhà nước nhưng phải hạn chế lợi nhuận dưới mức cho phép trong quá trình hoạt động. Cả hai loại tổ chức này đều phải cung cấp các dịch vụ công có chất lượng với giá cả phải chăng theo quy định của pháp luật. Trong vấn đề này vai trò của nhà nước thể hiện ở chỗ nhà nước phải xác định được mức lợi nhuận hợp lý để khuyến khích đầu tư và tham gia thực hiện dịch vụ công và thực hiện kiểm soát để bảo đảm chất lượng cũng như giá cả của dịch vụ. Tác giả Claude Henry trong bài viết Dịch vụ công và sự cạnh tranh trong lĩnh vực dịch vụ công ở Liên minh châu Âu đăng trong International Advances in Economic Research journal số tháng 8 năm 1997 đã khẳng định tiếp cận dịch vụ 9 công được coi là quyền cơ bản của tất cả người dân. Do đó, nhằm đáp ứng yêu cầu của dân chúng, một số dịch vụ công được cung cấp với mức giá thấp hơn giá sản xuất để cung ứng đến bất kỳ ai có nhu cầu. Dịch vụ công được cung cấp trên cơ sở ba nguyên tắc cơ bản là bảo đảm tính liên tục, tính bình đẳng và tính toàn cầu (tính có thể thay đổi ở mỗi quốc gia). Những nguyên tắc này tất cả các quốc gia trong Liên minh châu Âu phải tôn trọng. Tuy nhiên, pháp luật của Liên minh cũng không thể bảo đảm sự hưởng thụ các dịch vụ như nhau của công dân các quốc gia thành viên. Liên minh khuyến khích các quốc gia thành viên tiến hành thương lượng để "hòa hợp" các dịch vụ với nhau để nâng cao quyền hưởng thụ dịch vụ của dân chúng. Các quốc gia có thể kết hợp với nhau để cung cấp dịch vụ "không biên giới" đến dân cư của nhau hoặc cung cấp dịch vụ cho dân cư ở những khu vực tiếp giáp biên giới. Các công trình nghiên cứu của các học giả tại các quốc gia châu Âu tập trung làm sáng tỏ tính chất của các dịch vụ công, quyền của dân chúng trong hưởng thụ dịch vụ công, các nguyên tắc của dịch vụ công và các quy định pháp luật trong việc thể hiện những nội dung này. Các nghiên cứu cũng chỉ ra không có những quy định cố định về phạm vi dịch vụ công mà phạm vi các dịch vụ phụ thuộc vào điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu của dân chúng. Trong tất cả các bài viết dù trực tiếp hay gián tiếp các tác giả đều cho rằng mặc dù dịch vụ công gắn với trách nhiệm của nhà nước, cụ thể là các cơ quan hành chính nhà nước nhưng không nên duy trì sự "độc quyền" của nhà nước trong cung cấp dịch vụ như thời kỳ những năm đầu thế kỷ 20. Sự mở rộng cho tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ vừa làm giảm gánh nặng cho các cơ quan, tổ chức của nhà nước vừa tạo ra sự cạnh tranh, thúc đẩy nâng cao chất lượng các dịch vụ. Ngay cả việc thu phí khi cung cấp dịch vụ công cũng là để bảo đảm sự công bằng trong hưởng thụ, miễn phí hoàn toàn các dịch vụ công cho mọi đối tượng dân cư về bản chất không phải là biểu hiện của bình đẳng. Về pháp luật điều chỉnh đối với các dịch vụ công, các tác giả cho rằng các dịch vụ công vừa được điều chỉnh bởi các quy định của luật công như các quy định về thành lập, bổ nhiệm, về chế độ kiểm tra, các quy định liên quan đến tổ chức dịch vụ công hành chính, vừa có các quy định của luật tư như các quy định về thỏa thuận, về giá cả, các nguyên tắc hoạt động của các tổ chức dịch vụ công tư nhân. Đối với các quốc gia thuộc Liên minh châu Âu, pháp luật của Liên minh chi phối trực tiếp đến việc tổ chức cung cấp dịch vụ công. Ngoài ra, tại nhiều nước pháp luật không xác định rõ phạm vi các dịch vụ công nên phán quyết của tòa án về một dịch vụ cụ thể có được coi là dịch vụ công hoặc hoạt động của một doanh nghiệp, tổ 10 chức cụ thể có phải là cung cấp dịch vụ công hay không có ý nghĩa quyết định trong áp dụng pháp luật. Các nghiên cứu về dịch vụ công ở các quốc gia đã tổ chức thực hiện các dịch vụ này hiệu quả góp thêm những kiến thức quan trọng cho các nghiên cứu ở Việt Nam về dịch vụ công. Đây cũng là những bài học kinh nghiệm cho các cơ quan nhà nước trong xây dựng pháp luật và tổ chức cung cấp dịch vụ công cho nhân dân. 2. Những công trình nghiên cứu về dịch vụ công ở Việt Nam Dịch vụ công đã được nghiên cứu tại các quốc gia phát triển từ đầu thế kỷ 20, tuy nhiên tại Việt Nam đây lại là vấn đề mới nên thu hút được sự quan tâm nhất định của các nhà khoa học, nhà quản lý, nhà kinh tế. Liên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính đã có nhiều công trình nghiên cứu dưới các góc độ khác nhau. Các công trình nghiên cứu dưới góc độ lý luận về dịch vụ công: các công trình này chủ yếu tập trung làm rõ bản chất của dịch vụ công; mối quan hệ giữa dịch vụ công với nhà nước, với xã hội và công dân; các đặc điểm của dịch vụ công; phạm vi các dịch vụ công. Kết quả nghiên cứu của các công trình này khẳng định một cách khoa học sự tồn tại tất yếu của các dịch vụ công tại Việt Nam với những đặc điểm và phạm vi các dịch vụ phản ánh đặc thù của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Các công trình điều tra, khảo sát thực tế cung cấp dịch vụ công ở Việt Nam: Các công trình nghiên cứu theo dạng thức này vừa tập trung đánh giá những mô hình triển khai cung cấp dịch vụ công hiện có, vừa khảo sát ý kiến của các cơ quan nhà nước, của các tổ chức dịch vụ công và của dân chúng để đánh giá hiện trạng cung cấp dịch vụ công, những yêu cầu của dân chúng về dịch vụ cũng như khả năng đáp ứng yêu cầu về dịch vụ công. Kết quả các công trình nghiên cứu đã góp phần quan trọng trong việc thay đổi nhận thức của các cơ quan nhà nước và của dân chúng về dịch vụ công. Đó cũng là những luận cứ khoa học để xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện những hoạt động phục vụ lợi ích của dân chúng dưới hình thức dịch vụ công. Mặc dù dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chỉ chính thức được thừa nhận trong thời gian gần đây ở nước ta, tuy nhiên các công trình nghiên cứu về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nói chung (mà nhiều tác giả gọi là dịch vụ hành chính công) hoặc những công trình nghiên cứu về từng dịch vụ hay nhóm dịch vụ cụ thể đã được các tác giả thực hiện từ trước đó. Các công trình này được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu, học tập kinh nghiệm của các nước, xuất phát từ đòi hỏi thực tiễn của cải cách hành chính, đổi mới toàn diện tổ chức và hoạt động của bộ máy 11 nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, có thể đánh giá một cách khái quát là các nghiên cứu về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chưa nhiều, các công trình nghiên cứu cũng chưa toàn diện và sâu sắc. Đặc biệt, là nghiên cứu về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính dưới góc độ xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật là điều còn mới mẻ. a, Các công trình nghiên cứu chung về dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính * Các sách tham khảo Cuốn sách tham khảo được công bố khá sớm, ngay từ khi bắt đầu có những ý kiến, quan điểm về triển khai thực hiện dịch vụ công ở Việt Nam, là Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp do TS. Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên được Nhà xuất bản Văn hoá - Thông tin xuất bản năm 2002. Cuốn sách này tập hợp các bài viết của nhiều tác giả, chia thành ba phần lớn: Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, những bài viết trong phần này chủ yếu đề cập đến bản chất của dịch vụ công, dịch vụ công trong mối quan hệ với nhà nước và trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công và quản lý dịch vụ công; Các mô hình cung ứng dịch vụ công, bàn về thực tiễn triển khai thực hiện các dịch vụ công, trong đó có thí điểm thực hiện dịch vụ công chứng, dịch vụ nhà đất ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh và mô hình thí điểm tại Ủy ban nhân dân Quận 1 thành phố Hồ Chí Minh; trên cơ sở những nghiên cứu này, các tác giả đã được tập trung giải quyết "Các vấn đề bức xúc đặt ra từ thực tiễn và một số giải pháp" trong Phần 3. Các mô hình thí điểm về dịch vụ hành chính công ở Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh cũng được xem xét, đánh giá để kết luận về sự phù hợp với tính chất của các dịch vụ công, từ đó rút ra bài học và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động. Nội dung cuốn sách Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp vừa tập trung phân tích những vấn đề có tính lý luận, vừa giải quyết những yêu cầu của thực tiễn đặt ra nên có ý nghĩa lớn cả trong khoa học và thực tiễn. Trong cuốn sách Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam do Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia Hà Nội xuất bản năm 2003, PGS.TS Lê Chi Mai đã công bố những kết quả nghiên cứu tương đối toàn diện, đầy đủ về dịch vụ công dưới các góc độ kinh tế, quản lý. Tác giả đã có sự so sánh giữa dịch vụ công cộng, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ hành chính công để từ đó đưa ra những đặc trưng riêng của từng nhóm dịch vụ công. Riêng về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, tác giả đã nghiên cứu dưới góc độ lý thuyết về bản chất, các đặc trưng của dịch vụ, các loại 12 dịch vụ. Tác giả cũng đánh giá thực trạng cung cấp dịch vụ hành chính công vào thời điểm bấy giờ đối với các hoạt động: thu thuế, hải quan, cấp phép đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, đăng ký kinh doanh, các dịch vụ nhà, đất, công chứng, xuất, nhập cảnh. Các nội dung về thực trạng cung cấp dịch vụ công trong cuốn sách chi tiết, có số liệu minh họa gắn với những kết quả thực hiện trên thực tế nên phản ánh rõ nét thực trạng cung cấp dịch vụ trong thời kỳ đầu, khi dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính mới xuất hiện. Đánh giá về những thành tựu đạt được hay những tồn tại của các nhóm dịch vụ công nêu trên, tác giả cũng căn cứ vào các quy định pháp luật có liên quan để bình luận, nhận xét. Trước đó, trong cuốn sách Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà nước - Vấn đề và giải pháp, do Nhà xuất bản Lao động - xã hội xuất bản năm 2002 của cùng tác giả, các vấn đề đặt ra trong giai đoạn đầu thực hiện xã hội hóa các dịch vụ công, bao gồm các dịch vụ công cộng như vệ sinh môi trường, vận tải công cộng và các dịch vụ sự nghiệp công như giáo dục, văn hóa, y tế, cũng được nghiên cứu thấu đáo. Các nội dung trong cuốn sách đã phản ánh trung thực hiện trạng cung cấp dịch vụ cùng với những ưu điểm và nhược điểm cần khắc phục. Đặc biệt, các giải pháp để tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy nhanh, mạnh tiến trình xã hội hóa các dịch vụ công có tính thuyết phục. Các nghiên cứu đã góp phần quan trọng làm sáng tỏ những vấn đề về sự tồn tại khách quan của các dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính và nêu ra những bài học kinh nghiệm quý báu cho công tác thực tiễn. Tuy nhiên, các nghiên cứu của tác giả chủ yếu dưới góc độ quản lý, đối tượng nghiên cứu trong nội dung các cuốn sách không phải là pháp luật về các hoạt động dịch vụ, vì thế pháp luật được nhắc đến hết sức mờ nhạt, vừa không toàn diện, vừa không trực tiếp đi vào những quy định cụ thể. Sách tham khảo do TS. Chu Văn Thành chủ biên: Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản năm 2004, là tập hợp bài viết của nhiều tác giả khác nhau (hai mươi bảy bài viết) về ba mảng nội dung lớn: Một là về những vấn đề lý luận về dịch vụ công ở Việt Nam như khái niệm dịch vụ, mối quan hệ dịch vụ công với nhà nước, vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ, vai trò quản lý của Nhà nước với việc cung ứng dịch vụ. Thứ hai là thực tiễn tổ chức thực hiện dịch vụ công ở Việt Nam. Trong nội dung này, các bài viết không chỉ đề cập đến thực trạng cung cấp dịch vụ công, bao gồm cả các dịch vụ công cộng và các dịch vụ hành chính công, mà còn nhấn mạnh đến quá trình chuyển giao việc thực hiện các dịch vụ công cộng cho cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước thực hiện. Ba là kinh nghiệm một số nước trên thế giới 13 trong cung ứng dịch vụ công và quản lý cung ứng dịch vụ công. Điểm hạn chế của cuốn sách này là trong một số bài viết các tác giả chưa phân định rõ ràng giữa dịch vụ công cộng với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nên việc xác định đặc điểm, các yêu cầu của những dịch vụ cụ thể chưa thuyết phục. Mặc dù vậy, những quan điểm trong các bài viết về xã hội hóa các dịch vụ công (chủ yếu tập trung vào các dịch vụ công cộng) đã chỉ ra xu hướng phát triển tất yếu của các dịch vụ công ở nước ta. Cũng của tác giả Chu Văn Thành, cuốn Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2007, ngoài những nội dung có tính chất lý luận về dịch vụ công như khái niệm, bản chất của dịch vụ, các đặc điểm, các loại dịch vụ công thì tác giả tập trung nghiên cứu về cung ứng dịch vụ và quản lý dịch vụ công dưới góc nhìn đổi mới của cải cách hành chính. Trong cuốn sách này tác giả trình bày có hệ thống về các vấn đề có liên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công cộng, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, mô hình cung cấp theo phương thức xã hội hóa, mô hình quản lý dịch vụ khi vừa có sự tham gia của cơ quan nhà nước, sự tham gia của cá nhân, tổ chức vào cung cấp dịch vụ. Có thể nhận thấy, các cuốn sách nêu trên đều được xuất bản vào thời kỳ đầu khi các quan niệm về dịch vụ công mới được đưa vào Việt Nam nên đã góp phần khẳng định sự tồn tại khách quan và phù hợp với tiến trình phát triển của Nhà nước và xã hội của các dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam. Một trong những nội dung cơ bản được đề cập đến trong tất cả các cuốn sách này là tập trung làm rõ bản chất, khái niệm, đặc điểm và phân loại các dịch vụ công, trong đó dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một loại dịch vụ công cụ thể (các tác giả đều dùng thuật ngữ dịch vụ hành chính công). Nội dung các cuốn sách chủ yếu tập trung nghiên cứu, bàn luận về các dịch vụ công cộng như y tế, giáo dục, vận tải công cộng, văn hóa, thể thao... Mặc dù có nghiên cứu về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nhưng rất mờ nhạt. Các tác giả cũng đã xác định tính chất, phạm vi của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, nhưng do hạn chế trong nhận thức vào thời kỳ đó nên không tránh khỏi có những nhận định chủ quan, chưa khoa học. Trong khi khẳng định xã hội hóa dịch vụ công là đòi hỏi tất yếu thì các tác giả vẫn khẳng định dịch vụ hành chính công chỉ do nhà nước thực hiện hay phạm vi dịch vụ bao gồm tất cả những hoạt động trực tiếp giữa một cơ quan hành chính với một cá nhân, tổ chức cụ thể. Đặc biệt, pháp luật về dịch vụ công nói chung, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không phải là nội dung nghiên cứu. 14 * Các bài báo, tạp chí và công trình nghiên cứu khác Các công trình nghiên cứu gần đây có đề tài khoa học cấp Bộ (Bộ Nội vụ) “Nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công thành phố Hà Nội đáp ứng yêu cầu hội nhập” do GS.TS Nguyễn Đình Phan làm chủ nhiệm đề tài. Trong đề tài này, các tác giả tập trung làm rõ những vấn đề lý luận về dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Đặc biệt, các chuyên đề trong đề tài tập trung làm rõ về tổ chức thực hiện các dịch vụ hành chính công trong điều kiện thực tiễn của Hà Nội, bao gồm hoạt động của một số cơ quan hành chính cấp quận, phường trong giải quyết yêu cầu của nhân dân trên địa bàn; thực tiễn giải quyết các yêu cầu của công dân, doanh nghiệp về thành lập doanh nghiệp, đăng ký kinh doanh, công chứng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ... Đề tài có đề cập đến các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó có các luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ và văn bản của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội với các vấn đề có liên quan, nhưng không đi vào nghiên cứu trực tiếp, chuyên sâu về pháp luật, không đưa ra những phân tích, bình luận, đánh giá về pháp luật hiện hành cũng như các giải pháp pháp lý để nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công trên địa bàn Hà Nội. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường Đại học Luật Hà Nội về Hoàn thiện khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam do TS. Nguyễn Văn Quang làm chủ nhiềm đề tài. Trong đề tài này các tác giả tập trung làm rõ những nguyên tắc, yêu cầu, nội dung của pháp luật để đáp ứng yêu cầu xã hội hóa cung ứng dịch vụ công. Hai điểm quan trọng mà đề tài nghiên cứu này nhấn mạnh đó là khẳng định xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam không phải là quá trình tư nhân hóa và không có một sự hạn chế nào đối với cá nhân, tổ chức khi tham gia cung ứng các dịch vụ công cộng, trừ các tiêu chuẩn và điều kiện để đảm bảo chất lượng của dịch vụ. Xã hội hóa phải được hiểu là mở rộng việc tham gia cung cấp các dịch vụ công cho các cá nhân, tổ chức cùng với các cơ quan, tổ chức của nhà nước. Sự tham gia của cá nhân, tổ chức có thể dưới nhiều hình thức khác nhau như tham gia đầu tư (đầu tư tài chính), tham gia thực hiện (đóng góp bằng sức lực, trí tuệ) hoặc cả hai hình thức này. Xã hội hóa cung cấp dịch vụ công là một trong những giải pháp quan trọng để nâng cao chất lượng các dịch vụ và bảo đảm quyền hưởng thụ bình đẳng, phù hợp với điều kiện riêng của mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội. Nhưng đề tài chỉ nghiên cứu pháp luật liên quan đến các dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục, thể thao, xây dựng cơ bản ... mà không đề cập đến 15 dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính và pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, là dịch vụ có những khác biệt về tính chất so với các dịch vụ công cộng. “Báo cáo đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ liên quan tới doanh nghiệp (gọi tắt là LDEA 2010) giai đoạn 2005- 2009” là kết quả của Dự án khảo sát được thực hiện bởi Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam, triển khai với 124 Hiệp hội doanh nghiệp đại diện cho 77.000 doanh nghiệp trong cả nước đối với 14 Bộ có liên quan nhiều đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp. Các tiêu chí được đưa ra để lấy ý kiến về chất lượng của hoạt động xây dựng pháp luật gồm: tính minh bạch, tính phù hợp, tính thống nhất, tính ổn định và hoạt động lấy ý kiến trong xây dựng pháp luật. Đối với hoạt động thực hiện pháp luật, các tiêu chí bao gồm: khả năng tiếp cận thông tin pháp luật, mức độ hài lòng về các kế hoạch phát triển cấp ngành, hoạt động cấp phép, thủ tục hành chính, việc giải quyết vướng mắc cho doanh nghiệp. Năm 2011, Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam phối hợp với Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp thực hiện điều tra với 207 Hiệp hội cấp trung ương và cấp tỉnh đại diện cho 419.000 doanh nghiệp về Chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng và thực hiện pháp luật về kinh doanh của các Bộ (gọi tắt là MEI 2011). Về cơ bản các tiêu chí để đánh giá trong MEI cũng thống nhất với các tiêu chí của LDEA. Với hai dự án độc lập được triển khai để đánh giá chất lượng công tác xây dựng và thực hiện pháp luật của các Bộ cũng đã phần nào cho thấy chất lượng, những điểm còn hạn chế của pháp luật, thực hiện pháp luật trong phục vụ yêu cầu của doanh nghiệp. Tuy nhiên, hai dự án chưa thể cho phép đánh giá chính xác pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vì phạm vi khảo sát không khoanh vùng, chỉ rõ nội dung các văn bản được khảo sát, đánh giá (cả hai cuộc khảo sát đều nhằm đến pháp luật liên quan tới doanh nghiệp) và người được khảo sát chỉ bao gồm các doanh nghiệp (đại diện là hiệp hội doanh nghiệp) trong khi rất nhiều dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính khác liên quan đến cuộc sống, sinh hoạt của nhân dân không nằm trong phạm vi khảo sát. Trung tâm Nghiên cứu hỗ trợ phát triển cộng đồng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Chương trình phát triển của Liên hợp quốc đã tiến hành nghiên cứu khảo sát trong hai năm 2009 (giai đoạn thử nghiệm với 3 tỉnh Phú Thọ, Đà Nẵng, Đồng Tháp) và 2010 (với nhân dân tại 30 tỉnh, thành phố trong phạm vi cả nước) để xây dựng bộ Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh Việt Nam (PAPI). Chỉ số cho phép đánh giá chất lượng hiệu quả quản lý nhà nước và việc cung cấp các dịch vụ công của chính quyền cấp tỉnh với 6 nội dung cơ bản: sự tham gia của