Tài liệu Hoàn thiện pháp luật đảm bảo dân chủ trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước ở việt nam hiện nay.

LUẬN VĂN: Hoàn thiện pháp luật đảm bảo dân chủ trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong quá trình lãnh đạo cách mạng, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn khẳng định dân chủ là bản chất, là mục tiêu và là động lực của cách mạng Việt Nam. Thực tiễn cách mạng nước ta qua hai cuộc kháng chiến trường kỳ chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ đã chứng minh rằng: Thực hiện và mở rộng dân chủ, tập hợp được sức mạnh vật chất và tinh thần của nhân dân là yếu tố quyết định để thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ mục tiêu chiến lược của đất nước. Trong thời kỳ đổi mới, đất nước ta đứng trước những thời cơ và thách thức của toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế, phát triển nhanh và bền vững nền kinh tế là nhiệm vụ vô cùng quan trọng và cũng hết sức khó khăn đặt ra đối với Đảng, Nhà nước và nhân dân ta. Cũng như bất kỳ một quốc gia nào khác, để thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đòi hỏi chúng ta phải có một hệ thống doanh nghiệp năng động, làm ăn có hiệu quả, có sức cạnh tranh cao và phát triển bền vững. ở nước ta, hệ thống doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đã thực sự đóng vai trò chủ đạo trong nền kinh tế, là nguồn lực quan trọng phục vụ cho việc thực hiện các mục tiêu của chủ nghĩa xã hội (CNXH), là công cụ quan trọng để nhà nước điều tiết vĩ mô, định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) nền kinh tế. Tuy nhiên, trong quá trình hoạt động, DNNN đã bộc lộ những điểm yếu khá rõ ràng, đó là sự kém năng động trong sản xuất kinh doanh, năng lực cạnh tranh yếu, hiệu quả kinh doanh thấp. Nhiều doanh nghiệp làm ăn thua lỗ, không có lãi hoặc lãi ở mức độ không đáng kể vẫn đang tồn tại bởi cơ chế quản lý, cơ chế ưu đãi, bảo hộ, đang thực sự trở thành rào cản kìm hãm sức mạnh nội lực của nền kinh tế. Chính vì vậy, sắp xếp, đổi mới để phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN là một yêu cầu khách quan, một nhiệm vụ bức thiết của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta hiện nay. Một trong những giải pháp đổi mới DNNN đã được thực hiện và bước đầu phát huy hiệu quả đó là cổ phần hóa (CPH) DNNN. Tuy nhiên, do nhiều lý do khác nhau, trong thực tiễn thực hiện, CPH DNNN chưa thực sự đạt được những mục tiêu đã đề ra, chưa mang lại hiệu quả tương xứng với tiềm năng của nó. Một trong những nguyên nhân hạn chế tốc độ và hiệu quả của giải pháp CPH DNNN đó là, chúng ta chưa thực sự mở rộng và phát huy dân chủ trong CPH DNNN, CPH DNNN chưa thực sự thu hút được sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp nhân dân đóng góp "sức người sức của" với ý nghĩa trực tiếp là phát huy sức mạnh nội lực của nền kinh tế, đẩy nhanh tiến độ và nâng cao hiệu quả của giải pháp này. Những biểu hiện thiếu dân chủ trong CPH DNNN là rất rõ ràng, đó là tình trạng CPH khép kín trong nội bộ doanh nghiệp, hạn chế sự tham gia của nhân dân, của các nhà đầu tư. Đó là sự chạy trốn CPH, xuất phát từ động cơ lợi ích cục bộ của doanh nghiệp, của địa phương, là tình trạng các tổ chức, cá nhân lợi dụng chức vụ, quyền hạn, thao túng quá trình CPH DNNN, như hạ thấp giá trị doanh nghiệp, gian lận trong bán đấu giá cổ phần nhằm trục lợi cho bản thân, xâm phạm quyền sở hữu toàn dân đối với tài sản trong doanh nghiệp CPH... Nguyên nhân của sự hạn chế dân chủ trong thực hiện CPH DNNN tiềm ẩn trong bản thân các quy định của pháp luật, trong quá trình tổ chức thực hiện và cả trong mức độ nhận thức của người dân về CPH. Với mục tiêu đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, của doanh nghiệp, của nhà đầu tư và người lao động; huy động vốn của các cá nhân, tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội trong và ngoài nước, hoạt động CPH DNNN thực sự cần có được nội dung dân chủ sâu sắc tạo nên động lực to lớn cho việc đẩy nhanh tiến độ và nâng cao hiệu quả của quá trình này. Theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa IX), trong những năm tiếp theo, chúng ta cần phải đẩy nhanh tiến độ CPH, mở rộng diện các DNNN cần CPH, kể cả một số tổng công ty lớn trong các ngành như điện lực, luyện kim, ngân hàng... Nhiệm vụ CPH trước mắt là hết sức nặng nề, việc mở rộng và phát huy dân chủ trong CPH DNNN là yêu cầu có tính chất cấp bách trong thực tiễn, vì vậy việc triển khai nghiên cứu đề tài " Hoàn thiện pháp luật đảm bảo dân chủ trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay " là hết sức cần thiết, đáp ứng yêu cầu dân chủ hóa trong lĩnh vực kinh tế, nâng cao chất lượng và hiệu quả CPH DNNN ở nước ta hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Cổ phần hóa DNNN là một đề tài được nhiều nhà khoa học nghiên cứu ở nhiều khía cạnh khác nhau. Dưới góc độ pháp lý có nhiều công trình nghiên cứu về CPH DNNN, tiêu biểu như: - PGS.TS Lê Hồng Hạnh: Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước - những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004. Đây là công trình có nội dung đề cập tương đối toàn diện những khía cạnh pháp lý về CPH DNNN, đánh giá thực trạng pháp luật về CPH DNNN, đưa ra những kiến nghị có tính chất bao quát cao, góp phần hoàn thiện chính sách và pháp luật về CPH DNNN. - Nguyễn Thị Vân Anh: Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước - cơ sở lý luận và thực tiễn, Luận văn thạc sĩ luật, Trường Đại học Luật Hà Nội, 1997. - Phan Vũ Anh: Hoàn thiện khung pháp luật về cổ phần hóa tổng công ty nhà nước ở Việt Nam, Luật văn thạc sĩ luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005. - Hoàng Thị Quỳnh Chi: Cơ sở pháp lý về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước ở nước ta hiện nay, Luận văn thạc sĩ luật, Trường Đại học Luật Hà Nội, 1997. - Võ Thị Thùy Dương: Cổ phần hóa hình thức chủ đạo trong việc sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ luật, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2003. - Trần Hồng Điệp: Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam - Lý luận và thực tiễn, Luật văn thạc sĩ luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2004. - Hàn Mạch Thắng: Những vấn đề pháp lý về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước (qua thực tiễn cổ phần hóa DNNN trong quân đội), Luật văn thạc sĩ luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2004. - Lê Văn Tâm: Cổ phần hóa và quản trị doanh nghiệp nhà nước sau cổ phần hóa, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004... Ngoài ra, còn rất nhiều công trình, bài viết về đề tài CPH DNNN khác như: Cổ phần hóa đang bước vào giai đoạn tăng tốc của Lê Thị Băng Tâm, Tạp chí Tài chính, 3/2005; Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước - kết quả, vướng mắc và giải pháp của Hồ Xuân Hùng, Báo Nhân dân cuối tuần, ngày 13-11-2005... Nhìn chung, các công trình nghiên cứu đều đi sâu làm rõ các khía cạnh pháp lý của CPH DNNN, phân tích những hạn chế tồn tại trong các quy định của pháp luật và trong thực tiễn thực hiện CPH DNNN, đề ra những giải pháp nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp luật, thúc đẩy tiến trình CPH DNNN. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu về "hoàn thiện pháp luật đảm bảo dân chủ trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay". 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Luận văn nghiên cứu các quy định của pháp luật về CPH DNNN, trong đó đi sâu nghiên cứu các quy định có vai trò đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN, cụ thể là các quy định của Nghị định 187/2004/NĐ-CP ngày 16-11-2004 của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn thực hiện nghị định hiện có hiệu lực thi hành từ thời điểm ban hành Nghị định 187/2004/NĐ-CP đến nay. 4. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn * Mục đích của luận văn: - Góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận cơ bản về CPH DNNN, vấn đề dân chủ trong CPH DNNN và pháp luật đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN. - Đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN, làm rõ nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại, kiến nghị một số giải pháp pháp lý cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN ở nước ta hiện nay. * Nhiệm vụ của luận văn: Từ mục đích nêu trên, luận văn có nhiệm vụ: Làm rõ nội dung dân chủ trong CPH DNNN, xác định khái niệm, nội dung pháp luật đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN, đề ra các tiêu chí và các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN ở nước ta hiện nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà nước về dân chủ và kinh tế trong giai đoạn hiện nay. Trong quá trình nghiên cứu, viết luận văn, tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp: Phân tích, tổng hợp; quy nạp, diễn giải; lịch sử cụ thể, thống kê, so sánh... 6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn - Luận văn làm rõ nội dung dân chủ trong CPH DNNN, đưa ra khái niệm và tiêu chí hoàn thiện pháp luật đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN. - Phân tích, đánh giá một cách hệ thống, toàn diện các quy định của pháp luật đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN, làm rõ thực trạng hạn chế, tồn tại. - Đề xuất một số quan điểm và giải pháp pháp lý cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN ở nước ta hiện nay. 7. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Luận văn góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về dân chủ trong CPH DNNN, về pháp luật đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN. - Các kiến nghị, giải pháp đưa ra trong luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về CPH DNNN. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương, 9 tiết. Chương 1 cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật đảm bảo dân chủ trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước 1.1. Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và dân chủ trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước 1.1.1. Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước 1.1.1.1. Khái lược về doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay Doanh nghiệp nhà nước là một hiện tượng kinh tế xuất hiện và tồn tại phổ biến ở hầu hết các quốc gia trên thế giới. Là một loại hình doanh nghiệp, DNNN mang đặc điểm chung của các doanh nghiệp: là một tổ chức kinh tế, thực hiện các hoạt động sản xuất hàng hóa, cung ứng dịch vụ cho xã hội với mục đích thu lợi nhuận. Trong pháp luật của các quốc gia, khái niệm DNNN được xây dựng theo những tiêu chí khác nhau, các tiêu chí chung nhất được xem xét, căn cứ để xác định một doanh nghiệp là DNNN đó là vấn đề sở hữu và quyền kiểm soát doanh nghiệp của Nhà nước. Theo Tổ chức phát triển công nghiệp Liên hợp quốc (UNIDO): Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế thuộc sở hữu nhà nước hoặc do nhà nước kiểm soát, có thu nhập chủ yếu từ việc tiêu thụ hàng hóa và cung cấp dịch vụ. ở nước ta, khái niệm DNNN được hình thành và thay đổi qua từng thời kỳ tương ứng với sự thay đổi về cơ chế quản lý kinh tế và đặc biệt là sự thay đổi nhận thức về vấn đề sở hữu. Trước khi Luật DNNN năm 1995 được ban hành, DNNN ở nước ta tồn tại dưới tên gọi xí nghiệp quốc doanh, nông trường quốc doanh và các công ty (thương mại). Khái niệm DNNN ở giai đoạn này chủ yếu khẳng định vai trò chủ đạo, vị trí then chốt của DNNN trong nền kinh tế, khẳng định quyền sở hữu tuyệt đối của Nhà nước đối với doanh nghiệp và xác định nhiệm vụ thực hiện hoạt động sản xuất và kinh doanh theo kế hoạch nhà nước của doanh nghiệp. Khái niệm DNNN chỉ được chính thức ghi nhận trong các quy định của pháp luật ở nước ta khi Luật DNNN năm 1995 được ban hành, theo quy định tại Điều 1: Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nước giao. DNNN có tư cách pháp nhân, có các quyền và nghĩa vụ dân sự, tự chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động kinh doanh trong phạm vi số vốn do doanh nghiệp quản lý, DNNN có tên gọi, có con dấu riêng và có trụ sở chính trên lãnh thổ Việt Nam. Theo định nghĩa này, các tiêu chí quyền sở hữu và quyền kiểm soát của Nhà nước đối với doanh nghiệp là tuyệt đối, điểm tiến bộ quan trọng ở đây là sự dỡ bỏ yếu tố kế hoạch áp đặt của Nhà nước đối với hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Đó là sự dỡ bỏ cơ bản những trói buộc của cơ chế kinh tế kế hoạch tập trung đối với DNNN, tạo cho DNNN quyền chủ động trong sản xuất kinh doanh theo cơ chế thị trường. Tuy nhiên, trong thực tiễn vận dụng, Luật DNNN 1995 nói chung và khái niệm DNNN nêu trên chưa thực sự bao quát được sự đa dạng phong phú về hình thức pháp lý, chưa đáp ứng được các yêu cầu liên doanh, liên kết của DNNN trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường với cơ cấu kinh tế nhiều thành phần. Luật DNNN 2003 được ban hành thay thế Luật DNNN 1995 là kết quả tất yếu của những yêu cầu đòi hỏi khách quan đó. Theo quy định tại Điều 1 Luật DNNN 2003: Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn. Như vậy, tiêu chí quyền sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp đã được xem xét linh hoạt trong mối quan hệ với tiêu chí quyền kiểm soát doanh nghiệp của Nhà nước, theo quy định tại Điều 3, tỷ lệ này là từ 50% vốn điều lệ của doanh nghiệp trở lên. Tuy vẫn còn những quan điểm cho rằng có sự bất hợp lý trong khái niệm DNNN của pháp luật hiện hành, nhưng nhìn chung khái niệm DNNN của chúng ta có nội dung cơ bản tương đồng với quan niệm DNNN của nhiều quốc gia và các tổ chức kinh tế quốc tế. Quy định đó đã tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển đa dạng các loại hình DNNN, cho công tác quản lý đối với DNNN và phù hợp với yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Trong nền kinh tế nước ta hiện nay, DNNN đã và đang thể hiện vai trò quan trọng ở các nội dung như sau: Thứ nhất, DNNN đang nắm giữ những ngành, những lĩnh vực then chốt có tính huyết mạch đối với sự phát triển của nền kinh tế như tài chính tiền tệ, bưu chính viễn thông, năng lượng, dầu khí, công nghiệp quốc phòng, công nghiệp khai khoáng... Hiệu quả hoạt động của DNNN có ý nghĩa quyết định đối với việc ổn định và phát triển kinh tế của đất nước, trực tiếp ảnh hưởng đến hiệu quả khai thác, sử dụng các nguồn lực về tài nguyên và các nguồn lực quan trọng khác của nền kinh tế. Thứ hai, DNNN đang là một nguồn lực to lớn và quan trọng tạo ra sản phẩm hàng hóa và dịch vụ, đáp ứng các nhu cầu thiết yếu của đời sống xã hội nói chung và nhu cầu của sản xuất kinh doanh trong nước. Trong suốt thập kỷ 90 của thế kỷ XX và những năm đầu thế kỷ XXI, DNNN luôn đóng góp một tỷ trọng lớn vào tổng sản phẩm trong nước (chiếm từ 36% đến 40% GDP), đóng góp trong tổng thu ngân sách tới hơn 50% (2003: 60%) và chiếm đến hơn 50% kim ngạch xuất khẩu [35, tr. 104]. Với tiềm lực vượt trội về cơ sở vật chất và nguồn nhân lực, DNNN đang là lực lượng xung kích đảm đương nhiệm vụ thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, là lực lượng đi đầu trong ứng dụng khoa học kỹ thuật tiên tiến, đổi mới công nghệ, đảm đương các nhiệm vụ nặng nề như xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển các ngành sản xuất đòi hỏi có vốn đầu tư lớn, chu kỳ thu hồi vốn dài... mà với thực lực hiện nay, khu vực kinh tế tư nhân khó có thể đảm đương được. Thứ ba, DNNN là một trong những công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế, khắc phục những khuyết tật của kinh tế thị trường, đảm bảo phát triển bền vững nền kinh tế theo định hướng XHCN, DNNN còn là công cụ quan trọng để Nhà nước giải quyết các vấn đề xã hội như cung cấp dịch vụ công ích, giải quyết việc làm, hỗ trợ phát triển kinh tế và đời sống của nhân dân các vùng, miền có điều kiện sản xuất và sinh hoạt khó khăn, thu hẹp khoảng cách giữa các vùng miền góp phần xóa đói giảm nghèo. Ngoài ra, trong điều kiện một đất nước phải chịu những hậu quả nặng nề của chiến tranh, nền kinh tế có xuất phát điểm thấp cả về cơ sở vật chất và nguồn nhân lực, phải đương đầu với những thách thức lớn của hội nhập kinh tế quốc tế, DNNN đang đóng vai trò là đối tác chính trong các mối quan hệ liên doanh, liên kết kinh tế quốc tế, gánh vác trách nhiệm nặng nề là góp phần duy trì và nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Bên cạnh những thành tựu, những ưu điểm đó, DNNN của chúng ta vẫn còn chứa đựng những tồn tại yếu kém, đó là: Một là, về quy mô vốn. Vốn bình quân của một doanh nghiệp chỉ có 45 tỷ đồng, trong đó vốn lưu động chưa đầy 10 tỷ nhưng phần lớn lại tập trung vào các tổng công ty lớn như dầu khí, xi măng, xăng dầu, hàng không, hàng hải, đường sắt, điện lực. Vì vậy còn tới 47% doanh nghiệp nhà nước có vốn dưới 5 tỷ đồng (VNĐ) trên một doanh nghiệp... [41, tr. 820]. Với nguồn lực về vốn như nêu trên, các doanh nghiệp không đủ khả năng để thực hiện đổi mới công nghệ sản xuất - một yếu tố có tính chất quyết định đến vấn đề nâng cao năng suất lao động, đa dạng hóa sản phẩm. Hai là, về khoa học - công nghệ. Hơn 50% số tài sản cố định của các doanh nghiệp nhà nước đã sử dụng trên 20 năm... Nhiều doanh nghiệp nhà nước còn sử dụng công nghệ sản xuất cũ từ những năm 1960 - 1970. Số mua sắm sau năm 1990 chỉ chiếm 10%, chỉ có 3% số dây chuyền sản xuất được hiện đại hóa, còn lại là ở trình độ thủ công và trình độ cơ khí, hiện tại có 38% tải sản cố định chờ thanh lý [35, tr. 107]. Theo tiến sĩ Lê Đăng Doanh, chuyên viên cao cấp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, có đến 47% trong tổng số hơn 160.000 doanh nghiệp đang hoạt động ở Việt Nam không quan tâm đến đổi mới công nghệ, không hề có chiến lược dài hạn, không phân tích thị trường, không hề biết đối thủ cạnh tranh (theo Báo Đầu tư, ngày 5, 7/1/2005). Đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn tới tình trạng giá thành sản phẩm của DNNN thường cao hơn giá thành sản phẩm của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác, tỷ suất lợi nhuận trên vốn của DNNN là rất thấp, hạn chế khả năng tích lũy cho việc tái đầu tư. Ba là, về vấn đề quản trị doanh nghiệp. Theo Giáo sư Nguyễn Văn Thường: Chúng ta vẫn còn lúng túng trong việc xác định loại hình pháp lý phù hợp để "chứa đựng" doanh nghiệp 100% sở hữu nhà nước bởi quản trị doanh nghiệp 100% vốn nhà nước không được thiết kế trên những nguyên tắc và thông lệ đã được quốc tế thừa nhận. Vừa thiếu giám sát đối với người quản lý, người thực hiện quyền sở hữu và những người có liên quan của họ; vừa gò bó áp đặt không phù hợp đẩy họ vào thế "thủ thân" hơn là phát huy sáng tạo, sáng kiến và dám chấp nhận rủi ro trong kinh doanh [88, tr. 217]. Một điều dễ nhận thấy là chưa có sự tương thích giữa lợi ích cá nhân xuất phát từ vai trò quản lý điều hành doanh nghiệp và hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, do đó năng lực quản trị doanh nghiệp không được khuyến khích phát huy và kéo theo một tình trạng phổ biến ở các DNNN, đó là buông lỏng công tác quản lý lao động, sử dụng tuyển chọn lao động xuất phát từ quan hệ tình cảm, nể nang... mà không xuất phát từ yêu cầu của sản xuất, kinh doanh, dẫn đến tính kỷ luật, tính sáng tạo của người lao động trong các DNNN là không cao, không được phát huy. Ngoài các nguyên nhân nêu trên, trong quản lý nhà nước đối với DNNN chúng ta chưa có được cơ chế giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp thực sự linh hoạt và khoa học. Vẫn còn sự chi phối tác động mang tính mệnh lệnh hành chính đối với hoạt động của doanh nghiệp, vấn đề ưu đãi, bảo hộ, độc quyền trong kinh doanh dành cho các DNNN ở một mức độ nào đó cũng là tác nhân hạn chế năng lực cạnh tranh thực sự của doanh nghiệp. Để xây dựng đất nước vững mạnh về mọi mặt thì nhiệm vụ phát triển kinh tế phải đặt lên hàng đầu là yếu tố có tính chất quyết định. Để giữ vững định hướng XHCN, việc duy trì phát triển khu vực kinh tế nhà nước trong đó có hệ thống DNNN là yêu cầu có tính khách quan. Với vai trò và thực trạng của DNNN trong những năm qua, việc sắp xếp đổi mới hệ thống DNNN trong đó có giải pháp CPH DNNN là một nhiệm vụ, một đòi hỏi khách quan của công cuộc đổi mới và xây dựng đất nước. 1.1.1.2. Khái niệm cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước Chúng ta rất dễ nhận thấy khái niệm CPH là một khái niệm phái sinh từ khái niệm cổ phần - một khái niệm hình thành gắn liền với sự ra đời của một loại hình doanh nghiệp, đó là công ty cổ phần. Công ty cổ phần là loại hình doanh nghiệp có vốn do nhiều chủ sở hữu góp chung. Các chủ sở hữu góp vốn vào công ty cổ phần gọi là cổ đông, vốn của công ty được chia thành nhiều phần bằng nhau gọi là cổ phần. Phần vốn góp của một cổ phần tương ứng với một lượng đơn vị tiền tệ nhất định - được gọi là mệnh giá cổ phần. Trong luận án tiến sĩ luật học về đề tài "Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với công ty cổ phần ở Việt Nam", tác giả Nguyễn Thanh Bình đã nêu khái niệm công ty cổ phần như sau: Công ty cổ phần là loại hình doanh nghiệp thuộc công ty đối vốn. Vốn của công ty cổ phần được chia thành những phần bằng nhau gọi là cổ phần và được thể hiện dưới hình thức cổ phiếu. Việc góp vốn vào công ty được thực hiện bằng cách mua cổ phiếu. Các cổ đông chỉ chịu trách nhiệm về các khoản nợ của công ty trong phạm vi giá trị cổ phiếu mà họ sở hữu. Công ty cổ phần có tư cách pháp nhân độc lập, mang tính tổ chức cao, có cấu trúc vốn phức tạp. Công ty cổ phần có quyền phát hành chứng khoán ra công chứng để huy động vốn [5, tr. 13-14]. So sánh với các loại hình doanh nghiệp khác như công ty hợp doanh, công ty trách nhiệm hữu hạn... công ty cổ phần có những ưu điểm có tính vượt trội đó là: Thứ nhất, công ty cổ phần có khả năng huy động vốn, điều chỉnh cơ cấu vốn - tài chính linh hoạt có được từ quyền phát hành chứng khoán huy động vốn của công ty và quyền tự do chuyển nhượng cổ phần của các cổ đông. Đây là ưu điểm cho phép công ty cổ phần có thể huy động vốn ở một phạm vi chủ thể đầu tư rộng lớn và đa dạng, có thể huy động vốn từ những nguồn nhỏ lẻ, thậm chí chỉ bằng mệnh giá cổ phần - rất phù hợp và thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động trong các nền kinh tế có nhiều nguồn lực nhỏ lẻ phân tán như ở nước ta. Ưu điểm này cũng cho phép các công ty cổ phần có thể điều chỉnh cơ cấu vốn, cơ cấu sở hữu vốn giữa các cổ đông một cách linh hoạt theo cơ chế thị trường mà không gây ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của công ty. Thứ hai, công ty cổ phần có nguyên tắc tổ chức và hoạt động nội tại theo cơ chế của "nền dân chủ cổ phần". Quyền biểu quyết, lợi ích vật chất và trách nhiệm của cổ đông được qui định bởi số cổ phần mà cổ đông đó sở hữu theo nguyên tắc mỗi cổ phần cùng loại có quyền biểu quyết, được hưởng lợi tức cũng như chịu trách nhiệm rủi ro như nhau đối với các vấn đề về tổ chức và hoạt động của công ty cổ phần. Việc quyết định các vấn đề quan trọng đối với sự tồn tại, phát triển của công ty, việc thiết lập cơ quan quản lý công ty (Hội đồng quản trị) và cơ quan giám sát của công ty (Ban kiểm soát), đều do Đại hội đồng cổ đông - cơ quan có quyền quyết định cao nhất của công ty - quyết định trên cơ sở quyền tự do ý chí, tự do lựa chọn của các cổ đông thông qua hình thức biểu quyết theo phiếu, tương ứng với số cổ phần mà họ sở hữu. Trong công ty cổ phần, quyền điều hành công việc kinh doanh của công ty được tập trung cao cho Giám đốc hoặc Tổng giám đốc, do đó tính độc lập tự chủ trong điều hành hoạt động sản xuất kinh doanh của họ là rất cao. Hoạt động quản lý điều hành công ty cũng được đặt trong cơ chế giám sát chặt chẽ của các cổ đông xuất phát từ động cơ bảo vệ lợi ích của họ, giám sát của Đại hội đồng cổ đông, của Hội đồng quản trị, của Ban kiểm soát theo qui định của pháp luật và điều lệ của công ty. Yêu cầu về sự công khai, minh bạch về tài chính của công ty cổ phần luôn được các cổ đông đòi hỏi ở mức độ cao, do đó thường được thực hiện tốt. Những ưu điểm nêu trên chính là tiền đề cho việc hình thành một giải pháp cải cách hệ thống DNNN được rất nhiều quốc gia áp dụng đó là CPH DNNN. Quay trở lại vấn đề DNNN, trong quá trình tồn tại và phát triển, DNNN ở các nước nói chung và ở nước ta đều bộc lộ những nhược điểm cơ bản, đó là hiệu quả kinh doanh thấp, sản phẩm hàng hóa dịch vụ của DNNN thiếu sức cạnh tranh. Trong nhiều trường hợp, DNNN trở thành phương tiện cho các cá nhân thực hiện các hành vi tham nhũng, vi phạm pháp luật. Nguyên nhân cơ bản dẫn đến những hạn chế yếu kém của DNNN là do cơ chế quản lý nhà nước đối với hệ thống DNNN và cơ chế vận động nội tại của DNNN như đã nêu ở phần trên. Đứng trước thực trạng hạn chế yếu kém của các DNNN, cải cách, đổi mới hệ thống DNNN là một yêu cầu, một xu thế tất yếu đặt ra đối với mỗi quốc gia. Với những ưu điểm vốn có về khả năng điều chỉnh cơ cấu vốn, cơ cấu sở hữu vốn và cơ chế giám sát của mình, công ty cổ phần là hình thức pháp lý được lựa chọn để chuyển đổi hình thức pháp lý của DNNN nhằm hạn chế những yếu kém trong quản lý, điều hành hoạt động của DNNN và đặc biệt là để khắc phục trạng thái "vô chủ" của DNNN. Quá trình này được thực hiện bằng biện pháp DNNN phát hành cổ phần ra công chúng, bán một tỷ lệ nhất định vốn Nhà nước tại DNNN cho các chủ đầu tư khác, đồng thời DNNN đó được đăng ký thành lập và hoạt động dưới hình thức pháp lý mới đó là công ty cổ phần, toàn bộ quá trình đó được gọi là cổ phần DNNN. Như vậy, CPH DNNN là giải pháp đổi mới DNNN được thực hiện bằng hình thức DNNN phát hành cổ phần để bán một tỷ lệ vốn nhà nước tại DNNN cho các chủ đầu tư, nhằm chuyển đổi DNNN từ doanh nghiệp một chủ sở hữu (sở hữu nhà nước) thành doanh nghiệp có nhiều chủ sở hữu hoạt động dưới hình thức công ty cổ phần. ở nước ta, cải cách DNNN luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm, trở thành một nhiệm vụ quan trọng và cấp thiết trong giai đoạn hiện nay. Trải qua hơn 15 năm thực hiện, cơ sở pháp lý cho hoạt động CPH luôn được nghiên cứu, điều chỉnh và ngày càng được hoàn thiện. Sau khi Luật DNNN 2003 được ban hành qui định hình thức duy nhất của DNNN là các loại hình công ty bao gồm: Công ty nhà nước; công ty cổ phần; công ty trách nhiệm hữu hạn. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 187/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 về việc chuyển công ty nhà nước thành công ty cổ phần (thay thế Nghị định số 64/2002/NĐCP ngày 19/6/2002 về việc chuyển DNNN thành công ty cổ phần), đây là văn bản pháp luật qui định cụ thể trình tự thủ tục về CPH DNNN có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống các văn bản pháp luật về CPH DNNN ở nước ta hiện nay. Theo qui định tại Điều 1 Nghị định 187/2004/NĐ-CP: CPH DNNN là việc chuyển công ty nhà nước thành công ty cổ phần. - Đối tượng CPH là các DNNN không thuộc diện Nhà nước cần nắm giữ 100% vốn. - Mục tiêu của việc CPH DNNN bao gồm: + Chuyển DNNN sang loại hình doanh nghiệp có nhiều chủ sở hữu. + Huy động vốn của cá nhân tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội trong và ngoài nước để tăng năng lực tài chính, đổi mới công nghệ, đổi mới phương thức quản lý, nhằm nâng cao hiệu quả và sức cạnh tranh của nền kinh tế. - Nguyên tắc thực hiện CPH. + Đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, doanh nghiệp, nhà đầu tư và người lao động trong doanh nghiệp. + Thực hiện công khai, minh bạch theo nguyên tắc thị trường. - Hình thức CPH DNNN: + Giữ nguyên vốn nhà nước tại doanh nghiệp, phát hành cổ phiếu thu hút thêm vốn. + Bán một phần vốn nhà nước hiện có tại doanh nghiệp hoặc kết hợp vừa bán bớt một phần vốn nhà nước vừa phát hành thêm cổ phiếu để thu hút vốn. + Bán toàn bộ vốn nhà nước hiện có tại doanh nghiệp hoặc vừa bán toàn bộ vốn nhà nước hiện có tại doanh nghiệp vừa phát hành thêm cổ phiếu để thu hút vốn. 1.1.1.3. Đặc điểm của cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước Dưới góc độ kinh tế: CPH DNNN là giải pháp chuyển đổi sở hữu, đa dạng hóa sở hữu đối với tài sản doanh nghiệp mà cụ thể hơn là tạo nên những chủ sở hữu thực sự đối với tài sản đang thuộc sự quản lý của DNNN. Sự thay đổi về cơ cấu sở hữu trong CPH DNNN là tiền đề cho những thay đổi về cơ chế quản lý, giám sát, điều hành doanh nghiệp. Dưới góc độ pháp lý: CPH DNNN là việc thay đổi hình thức pháp lý của doanh nghiệp từ công ty nhà nước, tổng công ty nhà nước chuyển thành công ty cổ phần, hệ quả tất yếu của sự thay đổi nay là sự thay thế cơ chế quản lý nhà nước đối với DNNN; cơ chế quản lý, điều hành, giám sát, nội tại của doanh nghiệp theo Luật DNNN bằng các cơ chế tương ứng theo qui định của Luật doanh nghiệp đối với công ty cổ phần. Căn cứ vào tính chất, vai trò, cách thức của các chủ thể tham gia vào quá trình CPH DNNN, CPH DNNN là một hiện tượng kinh tế pháp lý có các đặc điểm chủ yếu như sau: Thứ nhất, CPH DNNN là hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế. Nội dung quản lý nhà nước trong CPH bao gồm: - Việc ban hành các văn bản qui phạm pháp luật qui định cơ chế, chính sách về CPH, trình tự thủ tục, nội dung CPH, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện CPH DNNN; xây dựng các chương trình kế hoạch CPH DNNN. - Tổ chức thực hiện các chương trình kế hoạch CPH DNNN, các qui định của pháp luật về CPH đã được ban hành. - Kiểm tra, giám sát đối với hoạt động chấp hành pháp luật của các chủ thể tham gia quá trình CPH và xử lý các vi phạm pháp luật về CPH DNNN. Thứ hai, CPH DNNN là hoạt động định đoạt tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Theo qui định tại Điều 17 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001) "vốn, tài sản do Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp là tài sản thuộc sở hữu toàn dân". Chính phủ thực hiện chức năng chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo qui định của luật tổ chức Chính phủ. Trong quá trình CPH DNNN, dù thực hiện theo hình thức bán một phần vốn nhà nước hay giữ nguyên vốn nhà nước phát hành cổ phiếu để thu hút vốn đầu tư, DNNN CPH đều phải phát hành cổ phiếu, bán cổ phần cho các chủ sở hữu khác, thông qua các giao dịch này tỷ trọng vốn thuộc sở hữu nhà nước trong tổng số vốn và tài sản hiện có tại DNNN CPH giảm xuống, đồng thời xác lập quyền sở hữu đối với một tỷ lệ nhất định tiền vốn tài sản hiện có tại doanh nghiệp CPH cho người mua cổ phần, tương ứng với số cổ phần đã mua được. Như vậy trong quá trình CPH DNNN, tài sản thuộc sở hữu toàn dân tồn tại dưới hình thức vốn, tài sản do DNNN quản lý được định đoạt bằng hình thức bán cổ phần do doanh nghiệp phát hành ra công chúng. Thứ ba, CPH DNNN là hoạt động tham gia đầu tư của các chủ thể có vốn đầu tư. Đây là hoạt động của các chủ sở hữu đầu tư tiền vốn vào doanh nghiệp bằng hình thức mua cổ phần của doanh nghiệp, người đầu tư vốn mua cổ phần trở thành chủ sở hữu có quyền sở hữu chung cùng với các chủ sở hữu khác đối với doanh nghiệp CPH - sau này là công ty cổ phần. 1.1.2. Vấn đề dân chủ trong thực hiện cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước 1.1.2.1. Khái quát về dân chủ Dân chủ là một hiện tượng xã hội xuất hiện từ rất sớm, cùng với sự tồn tại và phát triển của đời sống xã hội, dân chủ được đặt ra như một nhu cầu xã hội ngày càng cấp bách. Trong xã hội hiện đại vấn đề dân chủ được đề cập đến ở hầu hết các phạm vi, các lĩnh vực và đã trở thành vấn đề có tính chất toàn cầu. Dân chủ được xem như là cơ sở đánh giá bản chất của một Nhà nước, của một chế độ xã hội, đánh giá sự lành mạnh của môi trường xã hội, là thước đo của tiến bộ xã hội, yêu cầu mở rộng thực thi dân chủ có lúc được đặt ra như một áp lực có tính chất quốc tế trong quan hệ giữa các quốc gia. Theo tiếng Hy Lạp cổ, "dân chủ" là Demoscratos - được lập thành bởi hai từ: Demos (Dân chúng) và Cratos (quyền lực). Như vậy, theo nguyên nghĩa của từ, dân chủ là quyền lực của nhân dân hay quyền lực thuộc về nhân dân. Với ý nghĩa là quyền lực của nhân dân, quyền lực trong nội dung dân chủ có các đặc điểm: Thứ nhất, chủ thể của quyền lực là nhân dân. Nhân dân ở đây, theo chúng tôi là khái niệm dùng để chỉ một tập hợp các cá thể con người, tồn tại và hoạt động tạo thành một chỉnh thể thống nhất với những biểu hiện đa dạng về các mặt tự nhiên, xã hội vốn có của đời sống xã hội loài người. Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, không thể chấp nhận một khái niệm nhân dân nếu loại khỏi nội hàm của nó một bộ phận đa số là những người lao động đang hằng ngày lao động sản xuất, trực tiếp tạo ra của cải vật chất đảm bảo cho sự tồn tại của đời sống xã hội. Cũng không thể gọi là nhân dân với một tập hợp cá thể hình thành bởi một lý do riêng biệt (thể thao, giải trí, ẩm thực...) hoặc ở một lĩnh vực hoạt động riêng biệt (như văn học, nghiên cứu khoa học, kinh doanh...) mà biểu hiện của nó hoàn toàn phiến diện so với tính đa dạng, toàn diện về các mặt của đời sống xã hội. Thứ hai, sức mạnh của quyền lực đó là sức mạnh của nhân dân. Sức mạnh của nhân dân có thể được hiểu là sức mạnh có được từ khả năng cùng tiến hành hoạt động của tất cả các cá thể nhân dân, là sức mạnh của các thiết chế do nhân dân tổ chức nên hoặc sức mạnh từ các thiết chế hiện có phù hợp với ý chí của nhân dân và nhân dân có thể điều chỉnh, quy định, định hướng được sự phát tác của nó. Thứ ba, ý chí quy định, điều khiển sức mạnh quyền lực đó là ý chí của nhân dân. ý chí của nhân dân ở đây không thể là gì khác hơn là nội dung có được từ sự thống nhất nội dung ý chí của các cá thể nhân dân chiếm đa số hoặc tuyệt đại bộ phận nhân dân trong xã hội, ý chí đó được hình thành trong các lĩnh vực, các phạm vi của đời sống xã hội với ý nghĩa là mong muốn, nguyện vọng của nhân dân để giải quyết các vấn đề thực tiễn. ý chí của nhân dân với ý nghĩa là một bộ phận của phạm trù ý thức luôn được quy định bởi các điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể trong một xã hội cụ thể. Trong mỗi chế độ xã hội đã và đang tồn tại, sự thống nhất hay đối lập về ý chí giữa các cá nhân, các nhóm, các tầng lớp, các giai cấp, giữa ý chí của một bộ phận thiểu số nhân dân với ý chí của đa số nhân dân trong xã hội là một thực tế khách quan. Sự đối lập về ý chí đó và quá trình hiện thực hóa các ý chí đối lập là nguyên nhân nội tại duy nhất dẫn đến những rối loạn trật tự xã hội. Là quyền lực của nhân dân, quyền lực trong nội dung dân chủ phải là công cụ hiện thực hóa ý chí của nhân dân, là công cụ đàn áp ý chí của các cá nhân, các nhóm thiểu số là bộ phận trong nhân dân (với ý nghĩa là cái duy nhất đối lập với ý chí của nhân dân) Như vậy, quyền lực của nhân dân ở đây không phải là quyền lực tự nhiên hay bất kỳ một loại hình quyền lực nào khác tách rời khỏi yếu tố nhân dân, quyền lực đó phải bao trùm toàn bộ xã hội với ý nghĩa là giới hạn thực tế của khái niệm nhân dân cụ thể. Quyền lực đó phải bao quát được mọi mặt, mọi lĩnh vực, mọi phạm vi của đời sống xã hội mà ở đó có sự xuất hiện, sự đòi hỏi, một nội dung, một mục tiêu nào đó theo ý chí của nhân dân; quyền lực đó được sử dụng để trực tiếp duy trì trật tự xã hội, quyền lực đó là quyền lực công (quyền lực xã hội) trong xã hội chưa có nhà nước, là quyền lực nhà nước trong xã hội có nhà nước. Trong quan điểm của các nhà sáng lập của chủ nghĩa Mác - Lênin, quyền lực nhà nước, ý chí của nhân dân được xem xét, được xác định là những yếu tố cấu thành cơ bản của dân chủ, quan điểm đó được biểu hiện ở các nội dung sau: Trong tác phẩm Tuyên ngôn của Đảng Cộng sản, theo quan điểm của C.Mác và Ph.Ăngghen: Để trở thành giai cấp thống trị với ý nghĩa trực tiếp là giành lấy dân chủ, "giai cấp vô sản mỗi nước trước hết phải giành lấy chính quyền, phải tự vươn lên trở thành giai cấp dân tộc" [66, tr. 623 ]. Vị trí, vai trò quyết định của ý chí của nhân dân trong vấn đề dân chủ cũng được V.I. Lênin nhấn mạnh một cách đặc biệt khi Người bàn về vấn đề thiết lập chính quyền Xô viết: Dân chủ là sự thống trị của đa số chừng nào mà ý chí của đa số vẫn còn mờ tối, chừng nào mà vẫn có thể, dù chỉ là hơi giống như thế thôi cho ý chí đó là còn mờ tối thì chừng đó người ta vẫn còn đưa ra cho nhân dân một chính phủ của bọn tư sản phản cách mạng dưới chiêu bài chính phủ "dân chủ". Nhưng tình trạng đó không thể kéo dài được. Trong vài tháng đã trôi qua kể từ ngày 27/2 trở đi, ý chí của đa số công nhân và nông dân, tức là của tuyệt đại đa số dân cư trong nước, đã thể hiện ra rõ rệt, nhưng không phải chỉ dưới một hình thức chung chung mà thôi, ý chí đó đã biểu hiện trong các tổ chức có tính chất quần chúng - các Xô-viết đại biểu, công nhân binh sĩ và nông dân. Vậy làm sao người ta lại có thể phản đối việc chuyển toàn bộ chính quyền nhà nước về tay các xô viết ấy được? Như thế không có nghĩa khác hơn là từ bỏ dân chủ [28, tr. 515-516]. Như vậy, theo quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, dân chủ chỉ có thể có được khi quyền lực nhà nước được đặt vào các thiết chế đại diện cho ý chí của nhân dân, hay nói khác hơn, quyền lực nhà nước được thực hiện trên cơ sở ý chí của nhân dân. Là quyền lực của nhân dân, quyền lực nhà nước phải phục tùng ý chí của nhân dân, thực hiện nội dung ý chí của nhân dân. Các nội dung, yêu cầu, mệnh lệnh của ý chí nhân dân có tính chất bắt buộc nhà nước phải chấp hành và bằng quyền lực của mình buộc các chủ thể khác phải chấp hành. Với ý nghĩa đó, trong một chế độ dân chủ, ý chí của nhân dân là tối thượng. Nội dung ý chí của nhân dân chính là nội dung dân chủ và như vậy thực hiện dân chủ là thực hiện các nội dung dân chủ, thực hiện các nội dung ý chí nhân dân trong thực tiễn. Để thực hiện dân chủ, nhân dân với ý nghĩa là các nhân tố hiện thực cấu thành nên nó, là tập hợp các cá thể công dân trong xã hội có thể cùng nhau bộc lộ ý kiến xác lập nội dung ý chí, xác lập nội dung dân chủ và thực hiện các nội dung đó. Phương thức thực hiện dân chủ như trên được gọi là dân chủ trực tiếp. Trong xã hội có nhà nước, một trong những phương thức thực hiện dân chủ quan trọng là dân chủ đại diện, đó là phương thức xác lập ý chí của nhân dân, xác lập nội dung dân chủ bởi các đại biểu của nhân dân trong các cơ quan dân cử. "ý chí của nhân dân" ở đây thực chất là ý chí của đa số đại biểu của nhân dân trong cơ quan lập pháp, trong nhiều trường hợp được ủy quyền "ý chí của nhân dân" ở đây còn là ý chí của một cá nhân, hoặc một tập thể, trong các cơ quan nhà nước mà chủ yếu là trong các cơ quan hành pháp. Các nội dung ý chí đó được thể chế hóa thành các quy định của pháp luật, các chính sách (kinh tế, xã hội, quốc phòng, đối ngoại...), các quyết định cụ thể của nhà nước để điều chỉnh, tác động đến các hoạt động của các chủ thể trong xã hội. Với đặc điểm của sự đại diện về ý chí, trong trường hợp các đại biểu của nhân dân thực sự tôn trọng nhân dân, lắng nghe ý kiến nhân dân, nắm bắt được ý chí của nhân dân, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ họ thực sự đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân, ý chí của cơ quan đại diện nhân dân hoặc của các cơ quan được ủy quyền thực sự thống nhất với ý chí của nhân dân, thực sự là nội dung dân chủ thì "dân chủ đại diện" mới thực sự là một phương thức thực hiện dân chủ. Với tư cách là chủ thể của quyền lực, nội dung ý chí nhân dân - nội dung dân chủ - là sự định hướng, quy định, yêu cầu đặt ra đối với hoạt động của các chủ thể hiện đang tồn tại và hoạt động trong xã hội. Đó là sự cho phép tiến hành các hoạt động (quyền), yêu cầu thực hiện hoặc cấm thực hiện các hoạt động (nghĩa vụ, trách nhiệm), của các chủ thể,