Tài liệu Khóa luận soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại ubnd huyện lương sơn, tỉnh hòa bình

BỘ NỘI VỤ TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI KHOA QUẢN TRỊ VĂN PHÒNG KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH TẠI UBND HUYỆN LƯƠNG SƠN, TỈNH HÒA BÌNH Khóa luận tốt nghiệp ngành : QUẢN TRỊ VĂN PHÒNG Người hướng dẫn : Ths. NGUYỄN THỊ HƯỜNG Sinh viên thực hiện : ĐINH THỊ KIM CÚC Mã số sinh viên : 1205QTVB006 Khóa : 2012-2016 Lớp : ĐH QTVP 12B HÀ NỘI - 2016 LỜI CẢM ƠN Để bài khóa luận được hoàn thiện tôi đã nhận được nhiều sự quan tâm giúp đỡ của các lãnh đạo cũng như các anh, chị cán bộ, công chức tại UBND huyện Lương Sơn tạo điều kiện trong quá trình khai thác, tìm kiếm văn bản, tài liệu . Đặc biệt là sự chỉ bảo tận tình của Giảng viên hướng dẫn Ths. Nguyễn Thị Hường đã hướng dẫn tôi hoàn thành khóa luận này. Bên cạnh những thuận lợi tôi cũng gặp không ít khó khăn về mặt khảo sát, tìm hiểu thực tiễn soạn thảo và ban hành ở cơ quan. Việc tiếp cận và xin tài liệu bị hạn chế do quy định của cơ quan khảo sát. Việc tiếp cận kho lưu trữ phải thông qua cán bộ lưu trữ, trong khi, cán bộ lưu trữ còn kiêm nhiệm không thể phục vụ công tác tra tìm. Ngoài ra, UBND huyện Lương Sơn cũng chưa xây dựng được phòng đọc nên khó khăn trong công tác sử dụng và tra tìm tài liệu. Trong khi thời gian nghiên cứu hạn hẹp và trình độ còn nhiều hạn chế, với những khó khăn trên, chắc chắn khóa luận không tránh khỏi những thiếu sót. Vì vậy, tôi rất mong nhận được ý kiến đóng góp của các thầy cô giáo, cùng các quý vị độc giả quan tâm đến đề tài để bài khóa luận hoàn thiện hơn. Qua đây, tôi xin được gửi lời cảm ơn tới các lãnh đạo Văn phòng UBND huyện Lương Sơn cùng các anh, chị hướng dẫn thực tập trong Văn phòng đã giúp tôi trong quá trình làm khóa luận. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất tới Cô Nguyễn Thị Hường đã tận tình hướng dẫn tôi hoàn thành khoá luận này. Hà Nội, ngày 15 tháng 4 năm 2016 Sinh viên Đinh Thị Kim Cúc LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan đây là đây là đề tài nghiên cứu của tôi. Những kết quả và số liệu trong khóa luận được thực hiện tại Ủy ban nhân dân huyện Lương Sơn không sao chép bất kỳ nguồn nào khác. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước nhà trường về sự cam đoan này. Tác giả Đinh Thị Kim Cúc MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài ............................................................................................. 1 2. Lịch sử nghiên cứu vấn đề .............................................................................. 2 3. Mục tiêu nghiên cứu ........................................................................................ 5 4. Nhiệm vụ nghiên cứu ...................................................................................... 5 5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .................................................................. 5 6. Giả thuyết nghiên cứu ..................................................................................... 5 7. Phương pháp nghiên cứu................................................................................ 5 8. Kết cấu của khóa luận..................................................................................... 6 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ............................................................................. 7 1.1. Những vấn đề chung về văn bản ................................................................ 7 1.1.1. Khái niệm văn bản ....................................................................................... 7 1.1.2. Khái niệm văn bản quản lý và văn bản quản lý nhà nước .......................... 7 1.2.Phân loại văn bản hành chính.................................................................... 11 1.2.1. Văn bản hành chính cá biệt ........................................................................ 11 1.2.2. Văn bản hành chính thông thường ............................................................. 12 1.3. Chức năng, vai trò của văn bản hành chính ............................................ 16 1.3.1. Chức năng của văn bản hành chính........................................................... 16 1.3.2. Vai trò của văn bản hành chính trong hoạt động quản lý .......................... 18 1.4.Công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ............................. 19 1.4.1. Khái niệm về công tác soạn thảo văn bản ................................................. 19 1.4.2. Yêu cầu của công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ................. 19 Chương 2 . THỰC TRẠNG SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH TẠI UBND HUYỆN LƯƠNG SƠN, TỈNH HÒA BÌNH ................... 27 2.1. Khái quát về UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình ......................... 27 2.1.1. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình ....................................................................... 27 2.1.2. Hệ thống văn bản và thẩm quyền ban hành văn bản của Ủy ban nhân dân.... 28 2.2. Các quy định của Nhà nước và của UBND huyện Lương Sơn về công tác soạn thảo văn bản ........................................................................................ 29 2.2.1. Quy định của Nhà nước về soạn thảo và ban hành văn bản ..................... 29 2.2.2. Quy định của UBND về công tác soạn thảo và ban hành văn bản ............... 31 2.3. Khảo sát thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn .................................................................. 32 2.3.1. Về số lượng văn bản hành chính ban hành ............................................... 32 2.3.2. Về chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ....................... 34 2.3.3. Nhận xét chung về soạn thảo ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn. ............................................................................................... 37 2.4. Nguyên nhân những tồn tại trong công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính .................................................................................................. 44 Chương 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO KỸ NĂNG SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH TẠI UBND HUYỆN LƯƠNG SƠN, TỈNH HÒA BÌNH ............................................................................................. 48 3.1. Hoàn thiện về thể chế về soạn thảo và ban hành văn bản hành chính . 48 3.2. Xây dựng chương trình công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính của UBND. ............................................................................................... 52 3.3. Tiến hành tiêu chuẩn hóa văn bản ........................................................... 53 3.4. Kiểm tra rà soát văn bản ........................................................................... 57 3.5. Công tác đào tạo bồi dưỡng cán bộ công chức ........................................ 58 3.6. Đảm bảo về cơ sở vật chất và ứng dụng công nghệ thông tin ................ 59 KẾT LUẬN ........................................................................................................ 64 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Kí hiệu viết tắt Cụm từ đầy đủ CBCC Cán bộ, công chức HĐND Hội đồng nhân dân QLNN Quản lý nhà nươc QPPL Quy phạm pháp luật UBND Ủy ban nhân dân VBHC Văn bản hành chính VBCN Văn bản chuyên ngành PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Hiện nay, khi xã hội ngày một phát triển, việc trao đổi thông tin để phục vụ cho hoạt động quản lý có thể dễ dàng thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau. Có thể là trực tiếp qua các hội nghị, cuộc họp, truyền trực tiếp bằng truyền miệng hoặc sử dụng các loại máy móc, phương tiện công nghệ cao như điện thoại, internet,… Tuy nhiên, dù có nhiều hình thức khác nhau cũng không thể thay thế được các loại văn bản bởi giá trị thông tin mà văn bản mang lại. Đặc biệt là văn bản quản lý hành chính nhà nước trong đó có văn bản quản lý hành chính nhà nước ở địa phương, có vai trò rất quan trọng. Một mặt, nó cụ thể hóa các văn bản quản lý nhà nước của cấp trên, văn bản của HĐND cùng cấp; mặt khác nó là cơ sở pháp lý, là công cụ quản lý hữu hiệu, đồng thời là phương tiện để truyền đạt các thông tin trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ở địa phương có chức năng quản lý tất cả các mặt hoạt động của địa phương. Cũng như các cơ quan hành chính khác, văn bản tại UBND huyện Lương Sơn có vai trò quan trọng là công cụ điều hành không thể thiếu trong hoạt động quản lý của cơ quan, trong đó hệ thống văn bản hành chính được sử dụng phổ biến nhất. Văn bản hành chính là văn bản thực thi các văn bản luật, các VBQPPL của HĐND và UBND, là việc cụ thể hóa các hoạt động vào thực tiễn, chỉ đạo trực tiếp mọi công việc về ngành, lĩnh vực cuối cùng ở cấp địa phương để đi vào cuộc sống. Qua quá trình khảo sát thực tiễn cho thấy, công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn vẫn chưa được quan tâm đúng mức nên còn bộc lộ một số những hạn chế nhất định. Để đánh giá được thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính, tìm ra các nguyên nhân và đưa ra được những biện pháp khắc phục hiệu quả cần phải có sự nghiên cứu và tìm hiểu thực tiễn. Tuy nhiên, hiện nay tại UBND huyện Lương Sơn chưa có một công trình nghiên cứu nào về văn bản hành chính. Vì vậy tôi đã chọn đề tài “Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện 1 Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình ” để làm đề tài khóa luận tốt nghiệp của mình. Qua việc tìm hiểu về thực trạng soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình, từ đó, đưa ra các nguyên nhân và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản hành chính . Kết quả nghiên cứu sẽ cung cấp nguồn tài liệu bổ ích cho các cán bộ, công chức tại UBND huyện Lương Sơn tham khảo góp phần khắc phục những sai sót trong quá trình soạn thảo và ban hành văn bản, cũng như góp phần nâng cao hiệu quả công việc của cơ quan. 2. Lịch sử nghiên cứu vấn đề Nghiên cứu về lý luận và thực tiễn công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước đã có nhiều công trình nghiên cứu, xuất bản phẩm, bài viết của các cán bộ, nhiều nhà chuyên môn nghiên cứu, nhà báo. Vấn đề soạn thảo và ban hành văn bản trở thành đề tài nghiên cứu khoa học, khóa luận tốt nghiệp, luận văn thạc sĩ, các các sinh viên đại học, học viên cao học. Có thể liệt kê một số công trình nghiên cứu sau: Các giáo trình dùng làm tài liệu tham khảo cho cán bộ công chức và giảng dạy trong các trường như: - Ngô Sỹ Trung, Soạn thảo văn bản hành chính, Nhà xuất bản Giao thông vận tải, Hà Nội, 2015. Cuốn sách cung cấp kiến thức lý luận về văn bản hành chính, đồng thời hướng dẫn các kỹ năng cần thiết để soạn thảo hoàn chỉnh các văn bản hành chính; - Đoàn Thị Tâm, Soạn thảo văn bản hành chính, Nhà xuất bản Đại học Sư phạm TP. Hồ Chí Minh, Tp. Hồ Chí Minh, 2015. Cuốn sách trang bị cho người học những kiến thức cơ bản về tạo lập và tiếp nhận văn bản hành chính. Đặc biệt, sách đưa ra các hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính theo thông tư 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính và mẫu những văn bản hành chính thường gặp thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau; - Nguyễn Trọng Nghĩa, Giáo trình soạn thảo văn bản, Nhà xuất bản Lao động xã hội, Hà Nội, 2015. Nội dung của giáo trình trình bày những vấn đề 2 chung nhất về văn bản, quy trình soạn thảo văn bản quản lý nhà nước, kỹ thuật soạn thảo một số loại văn bản thông dung, văn bản hợp đồng cũng như quá trình tổ chức quản lý văn bản trong các cơ quan, đơn vị, tổ chức; - Nguyễn Văn Hậu, Kỹ năng nghiệp vụ hành chính, Nhà xuất bản Lao động, Hà Nội, 2015. Cuốn sách giới thiệu những nguyên tắc, nội dung kỹ năng nghiệp vụ cuả cán bộ nhân viên trong bộ máy hành chính của tổ chức cơ quan doanh nghiệp. Trong đó có kỹ năng soạn thảo văn bản, bao gồm yêu cầu chung về soạn thảo văn bản quản lý, quy trình soạn thảo và ban hành văn bản và kỹ thuật soạn thảo một số văn bản thông dụng; - PGS.Vương Đình Quyền (Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn), Giáo trình lý luận và phương pháp công tác văn thư, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011. Giáo trình cung cấp kiến thức lý luận và các phương pháp tiến hành chuyên môn nghiệp vụ như soạn thảo văn bản, quản lý văn bản, lập hồ sơ. Cuốn sách đáp ứng yêu cầu nghiên cứu, tham khảo của các cơ quan, tổ chức trong công việc hàng ngày cũng như trong đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức; - Dương Xuân Thao, Giáo trình văn bản quản lý, Nhà xuất bản Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội, 2015. Giáo trình cung cấp những kiến thức cơ bản về văn bản quản lý, kỹ thuật soạn thảo văn bản, rèn luyện kỹ năng soạn thảo văn bản hành chính và một số văn bản khác. Giáo trình mang tính tổng hợp các hình thức văn bản, liên quan đến nhiều ngành khoa học và lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội; - Đoàn Thị Tố Uyên, Nguyễn Thị Ngọc Hoa, Giáo trình kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2014. Giáo trình trình bày khái niệm và phân loại văn bản pháp luật, chức năng của văn bản pháp luật, tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn bản pháp luật và trình tự, thủ tục ban hành văn bản pháp luật; Các bài khóa luận, luận văn: - Nguyễn Mạnh Cường (Trường Đại học Khoa học Xã hội và nhân văn) với đề tài Soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ, Hà Nội, 2005. Đề tài cung cấp những lý luận chung về văn bản và văn 3 bản quy phạm pháp luật. Qua đề tài tác giả đã đi sâu nghiên cứu, tìm hiểu thực trạng, nguyên nhân của các thực trạng trong công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính đồng thời tác giả đã đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ; - Nguyễn Thị Hường (Học viện Hành chính quốc gia), Hoàn thiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ở Bộ Lao động Thương binh và Xã hội đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính hiện nay, Hà Nội, 2010. Đề tài đã cung cấp lý luận về văn bản, đồng thời tác giả đã đi sâu nghiên cứu, tìm hiểu, phân tích thực trạng, xác định nguyên nhân và đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại Bộ Lao động thương binh và xã hội; - Giáp Thị Hồng Huệ với đề tài Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Trường mầm non xã Kim Sơn – Huyện Lục Ngạn, Bắc Giang, 2014. Đề tài đã khái quát chung về VBQLNN, trên cơ sở đó tìm hiểu thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Trường Mầm non xã Kim Sơn, đánh giá thực trạng và tìm hiểu nguyên nhân, đồng thời đưa ra một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản của Cơ quan; - Đỗ Thị Tuyến Ninh với đề tài Thực trạng về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bảnquản lý hành chính Nhà nước tại UBND huyện Kiến Xương, Thái Bình, 2013. Thông qua đề tài tác giả đã khái quát về văn bản quản lý nhà nước. Đánh giá thực trạng về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính nhà nước, đưa ra nguyên nhân và một số giải pháp; Có thể thấy rằng, nội dung nghiên cứu và trình bày trong xuất bản phẩm, bài viết, các đề tài nghiên cứu khoa học, luận văn thạc sĩ, khóa luận tốt nghiệp đã tập trung nghiên cứu những vấn đề mang tính lý luận chung về văn bản quản lý nói chung và văn bản quản lý hành chính nói riêng; nghiên cứu về vấn đề soạn thảo và ban hành văn bản quản lý hành chính nhà nước hoặc nghiên cứu chủ yếu về VBHC, VBQPPL của một số cơ quan cụ thể. Chưa có một công 4 trình nào nghiên cứu một cách tổng hợp về soạn thảo và ban hàn văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn. Vì vậy, tác giả có cơ sở để khẳng định về lý luận và thực tiễn của công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn chưa được nghiên cứu một cách toàn diện và đầy đủ. Trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu của các công trình, nghiên cứu trước đó tác giả mong muốn được đóng góp, bổ sung thêm những hạn chế thiếu sót của các đề tài trên. Trong đề tài tác giả đi sâu vào nghiên cứu công tác “Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình”. 3. Mục tiêu nghiên cứu Tìm hiểu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình. 4. Nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu lí về luận chung về văn bản hành chính và công tác soạn thảo ban hành văn bản hành chính. - Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của UBND huyện Lương Sơn. - Khảo sát thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản, đánh giá về ưu điểm, hạn chế, xác định nguyên nhân và đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình. 5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng: Công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình. Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung vào nội dung soạn thảo và ban hành văn bản UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2015. 6.Giả thuyết nghiên cứu Nếu đánh giá được thực trạng công tác soạn thảo và ban hành VBHC, xác định được nguyên nhân và đưa ra được các giải pháp soạn thảo văn bản sẽ góp phần nâng cao kỹ năng soạn thảo cho cán bộ, công chức tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình. 7. Phương pháp nghiên cứu 5 Có nhiều phương pháp để nghiên cứu, trong đó phương pháp chính được sử dụng là: - Phương pháp phân tích, tổng hợp Nghiên cứu các tài liệu, lý luận khác nhau về văn bản quản lý nhà nước bằng cách phân tích chúng thành từng bộ phận để tìm hiểu sâu sắc hơn về đề đối tượng. Tổng hợp bằng liên kết từng mặt, từng bộ phận thông tin đã được phân tích tạo ra một hệ thông lý thuyết mới đầy đủ và sâu sắc về công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính. - Phương pháp quan sát: Quan sát trực tiếp hoạt động hàng ngày về công tác soạn thảo và ban hành văn bản của cán bộ, công chức tại UBND huyện Lương Sơn để tìm hiểu nhìn nhận, đánh giá về công tác này một cách khách quan, trung thực về đối tượng. - Phương pháp thu thập thông tin: Từ các tài liệu, sách báo, tạp chí nhằm mục đích tìm ra những khái niệm và tư tưởng cơ bản là cơ sở lý luận cho đề tài. - Phương pháp phỏng vấn đối tượng: Được áp dụng để phỏng vấn trực tiếp đại diện các cán bộ, công chức trong cơ quan nhằm khai thác thông tin cho đề tài. - Phương pháp nghiên cứu và phân tích các tư liệu có liên quan: Được áp dụng đề tìm hiểu và phân tích các tư liệu trong cơ quan và ngoài cơ quan để có thể đưa ra những lập luận mang tính khoa học cao, đánh giá, nhìn nhận một cách khách quan về thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Lương Sơn. Từ đó tìm hiểu nguyên nhân và đề ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản. 8. Kết cấu của khóa luận Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phần phụ lục đính kèm. Nội dung chính của đề tài được kết cấu gồm 03 chương như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về soạn thảo và ban hành văn bản hành chính nhà nước Chương 2: Thực trạng soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình. Chương 3: Một số giải pháp nâng cao kỹ năng soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình. 6 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1. Những vấn đề chung về văn bản 1.1.1. Khái niệm văn bản Có nhiều khái niệm khác nhau về văn bản trong các giáo trình, các nhà nghiên cứu: Văn bản là tập hợp ngôn ngữ viết nhằm truyền đạt ý chí của cá nhân hay tổ chức tới các cá nhân hay tổ chức khác với mục đích thông báo hay đòi hỏi đối tượng tiếp nhận phải thực hiện những hành động nhất định, đáp ứng yêu cầu của người hay tổ chức soạn thảo [27;14]. Văn bản được hiểu theo nghĩa rộng: Văn bản là phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ hay ký hiệu nhất định và được sử dụng trong nhiều ngành khoa học khác nhau. Theo nghĩa hẹp, văn bản là khái niệm dùng để chỉ các loại công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức” [25;10]. Theo nghĩa chung nhất: Văn bản là phương tiện ghi tin, truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ hay một loại ký hiệu nhất định nào đó. Nó là phương tiện thông tin cơ bản, quan trọng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý, thể hiện ý chí và mệnh lệnh của chủ thể quản lý, là phương tiện để điều chỉnh các mối quan hệ. 1.1.2. Khái niệm văn bản quản lý và văn bản quản lý Nhà nước - Khái niệm văn bản quản lý: Văn bản quản lý là văn bản hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan đơn vị. Đó là phương tiện để ghi chép, truyền đạt các thông tin quản lý. - Khái niệm văn bản quản lý nhà nước: Văn bản quản lý nhà nước là những thông tin, những quyết định quản lý do các cơ quan quản lý Nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau 7 nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ Nhà nước hay giữa cơ quan Nhà nước với các tổ chức và công dân [24;11]. Văn bản quản lý nhà nước có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, văn bản quản lý nhà nước được ban hành bởi những chủ thể quản lý nhà nước Mọi cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương đều được quy định thẩm quyền ban hành VBQLNN. Tùy theo mỗi nhóm văn bản khác nhau mà pháp luật trao quyền ban hành cho những cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền khác nhau. Thứ hai, văn bản quản lý nhà nước thể hiện ý chí Nhà nước tác động vào đối tượng liên quan nhằm đạt mục tiêu quản lý. Ý chí của Nhà nước trong VBQLNN được hiểu là Nhà nước quyết tâm đạt được mục đích đem lại lợi ích cho Nhà nước và xã hội. Thứ ba, văn bản quản lý nhà nước được ban hành theo thủ tục do pháp luật quy định Thủ tục ban hành văn bản pháp luật là cách thức, trình tự mà các chủ thể có thẩm quyền cần phải tiến hành khi ban hành văn bản pháp luật. Các văn bản pháp luật đều được ban hành theo thủ tục, trình tự do pháp luật quy định. Tùy theo mỗi loại văn bản pháp luật khác nhau mà thủ tục ban hành chúng cũng khác khau. Thứ tư, văn bản quản lý nhà nước được trình bày theo hình thức do pháp luật quy định Thẩm quyền ban hành văn bản cũng như cách thức trình bày từng loại văn bản được Nhà nước quy định cụ thể trong nhiều loại văn bản khác nhau như: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; Nghị định 110/2004/NĐCP về công tác văn thư; Nghị định 09/2010/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNVVPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27 tháng 12 năm 2011 của Bộ Tư Pháp về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch; Thông tư 01/2011/TT8 BNV hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Khi soạn thảo văn bản để giải quyết công việc thuộc thẩm quyền, cơ quan nhà nước cần căn cứ vào các quy định của pháp luật và nội dung, tính chất công việc để lựa chọn loại văn bản đúng với thẩm quyền của mình, phù hợp với tình huống thực tế cần giải quyết đồng thời cần trình bày văn bản theo đúng thể thức và kỹ thuật trình bày mà pháp luật quy định. Thứ năm, văn bản quản lý nhà nước được pháp luật quy định đảm bảo mang tính bắt buộc và được đảm bảo thực hiện bởi Nhà nước Vì có nội dung là ý chí của Nhà nước nên VBQLNN luôn có tính áp đặt, ràng buộc quyền, nghĩa vụ đối với đối tượng quản lý. Để văn bản được triển khai và thi hành nghiêm chỉnh trên thực tế, Nhà nước phải sử dụng nhiều biện pháp như phổ biến, tuyên truyền; biện pháp tổ chức hành chính; biện pháp cưỡng chế;…[31;9-13]. Hệ thống VBQLNN gồm văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính và văn bản chuyên ngành. Trong nội dung của đề tài chỉ tập trung nghiên cứu về VBHC. 1.1.3. Văn bản hành chính Văn bản hành chính là một trong những loại văn bản có trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước, được sử dụng phổ biến nhất trong thực tiễn quản lý Nhà nước. Tuy nhiên, dưới góc độ nghiên cứu khoa học cũng như thực tiễn, hiện nay còn nhiều quan điểm chưa thống nhất về khái niệm VBHC cụ thể như sau: Văn bản hành chính là những văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc… của cơ quan nhà nước; văn bản hành chính bao gồm nhiều hình thức văn bản khác nhau, điển hình là thông cáo, thông báo, biên bản, công văn, công điện, giấy đi đường, giấy nghỉ phép, giấy giới thiệu, phiếu gửi….[27;149]. Văn bản hành chính là các thông tin quản lý thành văn được hình thành trong hoạt động quản lý, điều hành của các tổ chức tham gia quản lý xã hội [26;6]. Theo nghĩa chung nhất, VBHC là văn bản của các cơ quan nhà nước dùng 9 để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật định. Nói cách khác, VBHC là phương tiện quan trọng để đảm bảo thông tin cho quản lý và phản ánh kết quả hoạt động của quản lý đồng thời nó truyền đạt ý chí, mệnh lệnh của cơ quan nhà nước cho cấp dưới. VBHC là thông tin giao dịch chính thức giữa cơ quan, tổ chức với nhau hoặc giữa Nhà nước với tổ chức và công dân. Văn bản hành chính có đặc điểm sau đây : Thứ nhất, văn bản hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của mọi cơ quan, tổ chức tham gia quản lý xã hội. Mỗi cơ quan tổ chức tham gia quản lý xã hội, trong quá trình tồn tại và phát triển đều phải thực hiện bằng hoạt động hành chính, tức là hoạt động quản lý bên trong (đối nội), và hoạt động bên ngoài (đối ngoại) và các thông tin quản lý đó chủ yếu được văn bản hóa, hình thành nên hệ thống VBHC, do đó, mọi cơ quan, tổ chức là các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội với thẩm quyền và chức năng rất khác nhau trong hệ thống các cơ quan quản lý và các tổ chức xã hội đều có quyền ban hành VBHC. Thứ hai, văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, có phạm vi điều chỉnh hẹp và ít đối tượng thi hành. Trên thực tế, việc ban hành VBHC chủ yếu để điều chỉnh hành vi của một hoặc một số đối tượng xác định trong nội bộ cơ quan, tổ chức hoặc để thực hiện hoạt động giao dịch nhằm giải quyết những vấn đề cụ thể trong hoạt động giao dịch nhằm giải quyết những vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý, điều hành của lãnh đạo và khi giao dịch thành công, văn bản đó coi như hết giá trị. Do đó, có thể thấy văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, phạm vi điều chỉnh hẹp và ít đối tượng thi hành. Tuy nhiên, có một số trường hợp, VBHC cũng có hiệu lực thường xuyên, phạm vi điều chỉnh rộng và gồm nhiều đối tượng thi hành. Đó là các quy chế, quy định nội bộ của cơ quan, tổ chức (Quy chế hoạt động, quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế văn hóa công sở,…). Việc đặt ra các quy chế, quy định này mặc dù mang tính nội bộ nhưng lại là văn bản điều chỉnh mọi hành vi có liên quan đến 10 từng lĩnh vực hoạt động, mang tính bắt buộc thực hiện và được thực hiện lặp lại nhiều lần đối với tất cả các thành viên trong cơ quan, tổ chức, nhằm thiết lập và duy trì kỷ cương, trật tự và sự ổn định trong cơ quan, tổ chức [26;7-8]. 1.2. Phân loại văn bản hành chính Theo quy định tại Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính Phủ về công tác văn thư, văn bản hành chính bao gồm văn bản hành chính cá biệt và văn bản hành chính thông thường. 1.2.1. Văn bản hành chính cá biệt Văn bản hành chính cá biệt là loại quyết định hành chính thành văn được cơ quan hành chính hoặc cá nhân, tổ chức có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước ban hành nhằm giải quyết những công việc cụ thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật. Từ khái niệm trên cho thấy, văn bản hành chính cá biệt là loại văn bản mang tính áp dụng pháp luật, được ban hành trên cơ sở quyết định chung và quyết định quy phạm của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành quyết định hành chính cá biệt đó. Văn bản hành chính cá biệt có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, VBHC cá biệt thuộc loại văn bản áp dụng luật, được ban hành trên cơ sở VBQPPL hay văn bản cá biệt khác của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành. Thứ hai,VBHC cá biệt do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành nhằm giải quyết các công việc cụ thể, cá biệt như điều chỉnh các quan hệ cụ thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật. Thứ ba,VBHC cá biệt trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan hệ pháp lý nhất định. VBHC áp dụng một lần đối với các đối tượng cụ thể, được chỉ định rõ, trong phạm vi không gian và thời gian nhất định. 11 Thứ tư, VBHC cá biệt có tính đơn phương và tính bắt buộc thi hành bằng cưỡng chế nhà nước văn bản cá biệt là một bộ phận của văn bản hành chính (giải quyết các công việc cụ thể). Loại văn bản này chiếm số lượng lớn trong VBHC. VBHC cá biệt được xác định là loại văn bản hành chính theo quy định tại Khoản 2, Điều 2 Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính Phủ về công tác văn thư. Theo đó, các hình thức văn bản hành chính cá biệt bao gồm: nghị quyết cá biệt, quyết định cá biệt, chỉ thị cá biệt. Nghị quyết cá biệt là là hình thức văn bản dùng để thể hiện kết luận và quyết định được tập thể thông qua ở một cuộc họp. Nghị quyết thuộc thẩm quyền ban hành của các cơ quan làm việc theo chế độ lãnh đạo tập thể. Quyết định cá biệt là văn bản được ban hành để giải quyết các công việc cụ thể đối với đối tượng cụ thể. Đó là những quyết định nhân sự (quyết định tuyển dụng cán bộ, thuyên chuyển, điều động công tác, bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ. Chỉ thị cá biệt là văn bản đưa ra các mệnh lệnh để giao nhiệm vụ cho cấp dưới trong việc thực hiện pháp luật và các nhiệm vụ cụ thể phát sinh trong quản lý nhà nước. 1.2.2. Văn bản hành chính thông thường Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật khác, hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể; phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép,… công việc trong cơ quan, tổ chức. Văn bản hành chính thông thường có đặc điểm là: Thứ nhất, văn bản hành chính thông thường ra đời theo nhu cầu và tính chất công việc phát sinh trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức, văn bản hành chính không quy định thẩm quyền. Trên thực tế mọi cơ quan, tổ chức đều có thẩm quyền ban hành. Thứ hai, VBHC không có tính chất chế tài, đối tượng thực hiện chủ yếu 12 bằng tính tự giác. Văn bản hành chính chủ yếu mang tính thông tin tác nghiệp trong điều hành hành chính, và có nhiều biến thể, phức tạp, đa dạng. Các hình thức VBHC thông thường quy định tại Khoản 2, Điều 2 Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính Phủ về công tác văn thư. Văn bản hành chính thông thường chia làm hai loại: Văn bản không có tên loại ( Công văn) và văn bản có tên loại. Văn bản không có tên loại (công văn): Công văn là khái niệm dùng để chỉ loại văn bản không có tên gọi cụ thể, được dùng để giao tiếp chính thức với các cơ quan và quần chúng nhân dân vào các mục đích: đề nghị, hỏi, trả lời, phản ánh tình hình, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra công việc... Do có nhiều công dụng nên loại văn bản này được sử dụng một cách phổ biến trong các cơ quan nhà nước. Văn bản có tên loại bao gồm: Quy chế là hình thức văn bản mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền dùng để đặt ra các quy định về nghĩa vụ pháp lý cho từng đối tượng trong một lĩnh vực nhất định. Để có hiệu lực thi hành, quy chế phải được ban hành bởi một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quy định là hình thức văn bản dùng để quy định các nguyên tắc, tiêu chuẩn, chế độ, phương pháp tiến hành đối với một lĩnh vực công tác nhất định để thực hiện trong cơ quan hoặc trong các cơ quan cùng hệ thống. Để có hiệu lực thi hành, văn bản này phải được ban hành bởi một văn bản khác của cơ quan có thẩm quyền. Kế hoạch là hình thức văn bản dùng để xác định phương hướng, nhiệm vụ, chỉ tiêu, biện pháp tiến hành một lĩnh vực, một nhiệm vụ công tác của Nhà nước nói chung hoặc của từng ngành, cơ quan, đơn vị, địa phương nói riêng. Kế hoạch thường được xây dựng cho từng thời gian nhất định theo niên hạn như: 5 năm (kế hoạch dài hạn), 2-3 năm (trung hạn), 1 năm, 6 tháng, 3 tháng - quý (ngắn hạn). 13 Quy hoạch là loại văn bản dùng để xác định mục tiêu, phương án, giải pháp lớn cho một vấn đề hoặc một lĩnh vực hoạt động cần thực hiện trong thời gian tương đối dài. Chương trình là hình thức văn bản dùng để trình bày toàn bộ những việc cần làm đối với một lĩnh vực công tác hoặc tất cả các mặt công tác của một cơ quan, một ngành chủ quản hay của Nhà nước nói chung theo một trình tự nhất định và trong thời gian nhất định. Đối với những chương trình quan trọng, cần có sự phê duyệt hoặc ra quyết định ban hành của cơ quan có thẩm quyền. Sau khi đã được phê duyệt hoặc ban hành thì các cơ quan, tổ chức có liên quan phải tổ chức thực hiện nghiêm túc. Chiến lược là hình thức văn bản dùng để trình bày quan điểm, phương châm mục tiêu chủ yếu và các giải pháp có tính toàn cục về phát triển một hoặc một số lĩnh vực trong một giai đoạn nhất định. Đề án là văn bản dùng để trình bày về một dự kiến, kế hoạch, giải pháp thực hiện một nhiệm vụ công tác hoặc một công việc nào đó. Để có hiệu lực thi hành thì đề án phải được cơ quan có thẩm quyền thông qua hoặc phê duyệt. Hướng dẫn là hình thức văn bản được ban hành để giải thích, hướng dẫn cụ thể việc tổ chức thực hiện văn bản của cơ quan cấp trên. Hướng dẫn thường được sử dụng ở những cơ quan nhà nước không có thẩm quyền ban hành thông tư khi cần phải cụ thể hoá việc thi hành văn bản của cấp trên. Thông cáo là văn bản dùng để công bố một quyết định hoặc một sự kiện quan trọng về đối nội hoặc đối ngoại của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thông cáo được thông tin rộng rãi trên báo chí và các phương tiện thông tin đại chúng khác. Báo cáo là loại văn bản dùng để phản ánh tình hình, tường trình lên cấp trên hoặc với tập thể về các vấn đề, sự việc có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của mình, sơ kết, tổng kết công tác. Căn cứ vào nội dung, tính chất của báo cáo, có thể chia báo cáo thành nhiều loại như: Báo cáo tổng kết, báo cáo tổng hợp, báo cáo chuyên đề, báo cáo định kì, báo cáo đột xuất, báo cáo nhanh,... Thông báo là hình thức văn bản dùng để truyền đạt, phổ biến, báo tin cho các 14