Tài liệu Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước từ thực tiễn thành phố đà nẵng

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ NAM THANH CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, năm 2017 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ NAM THANH CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG Chuyên ngành Mã số : Chính sách công : 60.34.04.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC TS. LÊ XUÂN SANG HÀ NỘI, năm 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn thạc sĩ là kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu khoa học của bản thân. Các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa từng được công bố. Tác giả xin chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình. Học viên Lê Nam Thanh MỤC LỤC MỞ ĐẦU......................................................................................................................1 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH............................................5 1.1. Cơ sở lý luận về chính sách...................................................................................5 1.2. Phân bổ ngân sách.............................................................................................. 21 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG........................................................................................32 2.1. Tình hình kinh tế xã hội và ngân sách thành phố Đà Nẵng................................32 2.2. Thực trạng chính sách phân bổ ngân sách thành phố Đà Nẵng..........................37 CHƢƠNG 3. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG..........................65 3.1. Phương hướng mục tiêu của chính sách phân bổ ngân sách thành phố Đà Nẵng............................................................................................................................65 3.2. Các giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ ngân sách thành phố Đà Nẵng............................................................................................................................66 KẾT LUẬN............................................................................................................... 78 TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ATTP : An toàn thực phẩm BQL : Ban quản lý CCTL : Cải cách tiền lương CTN-NQD : Công thương nghiệp – ngoài quốc doanh DAĐTXD : Dự án đầu tư xây dựng DN : Doanh nghiệp DNNN : Doanh nghiệp nhà nước ĐTNN : Đầu tư nước ngoài ĐTPT : Đầu tư phát triển GD-ĐT : Giáo dục – đào tạo GDP : Tổng sản phẩm quốc nội HĐND : Hội đồng nhân dân KHCN : Khoa học công nghệ KCN : Khu công nghiệp KHHGĐ : Kế hoạch hóa gia đình NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương NSĐP : Ngân sách địa phương PTTH : Phát thanh truyền hình QLHC : Quản lý hành chính QLCL : Quản lý chất lượng SHNN : Sở hữu nhà nước TDTT : Thể dục thể thao TS : Thủy sản TX : Thường xuyên UBND : Ủy ban nhân dân VHTT : Văn hoá thông tin XNK : Xuất nhập khẩu DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng bảng 2.1: 2.2: 2.3: Dự toán thu, chi ngân sách thành phố Đà Nẵng do Bộ Tài chính giao Dự toán thu, chi ngân sách địa phương do UBND Thành phố giao Dự toán thu, chi ngân sách quận, huyện do UBND Thành phố giao Trang 45 49 52 2.4: Quyết toán thu, chi ngân sách địa phương 54 2.5: Quyết toán đạt so với dự toán ngân sách 56 2.6: Cơ cấu chi thường xuyên 57 2.7: Kết dư ngân sách 58 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Số hiệu bảng Tên bảng Trang 1.1: Hệ thống ngân sách Việt Nam 16 1.2: Quy trình lập dự toán ngân sách địa phương 26 1.3: Phân bổ ngân sách địa phương 30 DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Số hiệu bảng Tên bảng Trang 2.1: Dự toán thu NSNN UBND Thành phố giao 48 2.2: Dự toán chi NSNN UBND Thành phố giao 49 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ngân sách nhà nước ngày càng có tác động sâu rộng đến mọi mặt kinh tế xã hội và trở thành yếu tố chủ đạo trong nền tài chính quốc gia thì mục tiêu hướng đến là quản lý ngân sách nhà nước như thế nào để phát huy được vai trò to lớn của nó đó là huy động các nguồn tài chính để tạo lập các quỹ tài chính - tiền tệ của mình, phân phối các nguồn tài chính nhà nước nhằm đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu của nhà nước, đồng thời góp phần điều tiết vĩ mô nền kinh tế thông qua công cụ dự toán ngân sách hàng năm. Để thực thi ngân sách được hiệu quả, vai trò của khâu lập dự toán không thể phủ nhận, nó tạo khuôn khổ cho việc chấp hành NSNN; quyết định việc thực thi ngân sách. Một ngân sách dự toán tốt có thể được thực hiện tốt, nhưng một ngân sách lập không tốt thì không thể thực hiện tốt. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa thực hiện ngân sách chỉ đơn thuần là đảm bảo tuân thủ ngân sách dự kiến ban đầu, mà phải thích ứng với các thay đổi khách quan trong quá trình thực hiện, đồng thời phải tính đến hiệu quả hoạt động. Trong những năm qua, công tác lập dự toán ngân sách nhà nước nói chung, ngân sách địa phương tại thành phố Đà Nẵng nói riêng đã có nhiều cải tiến, đổi mới về nội dung và phương pháp để dự toán ngân sách được lập đảm bảo phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, những ưu tiên chiến lược đã lựa chọn; phản ánh các chính sách, chương trình hành động của các cấp chính quyền; góp phần tăng hiệu quả hoạt động của khu vực tài chính công, tránh bị động trong quá trình thực hiện; công tác lập dự toán ngân sách đã dựa trên những nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế xã hội và bảo đảm quốc phòng an ninh, nhiệm vụ cụ thể của từng ngành, từng địa phương. Đồng thời đã thể hiện tổng hòa quan điểm, đường lối, chiến lược và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của nhà nước; phản ánh sự thiết lập kỷ luật tài chính cho hoạt động của khu vực công thông qua và xác lập được các chỉ tiêu tài chính cơ bản: tổng thu ngân sách nhà nước, tổng chi ngân sách địa phương; phản ánh mối quan hệ giữa tiết kiệm, đầu tư và tiêu dùng… 1 Dự toán ngân sách là căn cứ để các đơn vị, địa phương tổ chức triển khai thực hiện nhiệm vụ tài chính, ngân sách trong quá trình chấp hành ngân sách, là công cụ để kiểm soát hoạt động tài chính trong năm ngân sách. Chính vì vậy mà dự toán ngân sách phải được tổng hợp theo từng lĩnh vực thu, chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Dự toán ngân sách của các cấp chính quyền địa phương, của đơn vị dự toán các cấp phải lập theo đúng yêu cầu, nội dung, biểu mẫu và thời hạn quy định của Bộ Tài chính, đồng thời phải được thuyết minh rõ cơ sở, căn cứ tính toán và phải bảo đảm cân đối giữa thu và chi. Trên thực tế quy mô các nguồn thu, nhiệm vụ chi ngày càng được mở rộng và đa dạng; mặt khác công tác lập dự toán ngân sách địa phương hiện nay vẫn còn những bất cập, hạn chế cần được khắc phục, hoàn thiện hơn và đòi hỏi tính dự kiến, dự báo ngày càng được nâng cao. Xuất phát từ ý nghĩa, vai trò và thực tế nêu trên, và để trả lời câu hỏi: nếu là người làm công tác lập dự toán ngân sách địa phương anh (chị) phải làm gì để dự toán ngân sách địa phương thực sự là công cụ thực thi ngân sách được hiệu quả, đáp ứng công tác quản lý tài chính, ngân sách ngày càng cao, bản thân Tôi chọn đề tài “Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng” để nghiên cứu cho luận văn tốt nghiệp của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Nhằm để đánh giá toàn diện hơn về công tác chính sách phân bổ ngân sách địa phương, tác giả đã đã tham khảo một số luận văn về chính sách phân bổ ngân sách nhà nước khác để có định hướng cụ thể cho luận văn của mình. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu một cách có hệ thống về công tác chính sách phân bổ ngân sách nhà nước từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng trên cơ sở kế thừa các kết quả của các công trình nghiên cứu liên quan. Thông qua đó, tác giả cũng đánh giá được những thành tựu và hạn chế của công tác chính sách phân bổ ngân sách địa phương để đưa ra những giải pháp giúp nâng cao hiệu quả cũng như việc quản lý ngân sách. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Thông qua nghiên cứu lý luận và tình hình thực tiễn luận văn “Hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách nhà nước từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng” tác giả mong muốn tìm kiếm một phương thức hợp lý cho việc lập kế hoạch phân bổ các nguồn lực ngân sách nhằm hoàn thiện công tác lập ngân sách địa phương. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hoá những vần đề lý luận về công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách để từ đó xác định được vị trí của phân bổ ngân sách. - Nghiên cứu, đánh giá thực trạng công tác phân bổ ngân sách nhà nước từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng. - Qua nghiên cứu thực tiễn cũng như cơ sở lý luận đi đến đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện hơn công tác phân bổ ngân sách nhà nước từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Nghiên cứu những vấn đề về lý luận và thực tiến đối với công tác phân bổ ngân sách địa phương trên cơ sở các bản dự toán ngân sách hàng năm do Bộ Tài chính giao cho thành phố Đà Nẵng, dự toán do UBND thành phố giao cho các địa phương, đơn vị thuộc thành phố Đà Nẵng. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu công tác phân bổ ngân sách địa phương tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng và phòng Tài chính - Kế hoạch quận, huyện năm 2016 theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002; trong đó sẽ quan tâm đặc biệt đến yêu cầu, căn cứ và yếu tố ảnh hưởng đến công tác phân bổ ngân sách địa phương trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. Đồng thời đi sâu nghiên cứu công tác phân bổ chi thường xuyên đến từng lĩnh vực tương ứng với từng cấp ngân sách thuộc ngân sách địa phương. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện chứng, các quan điểm của Đảng và nhà nước về quản lý ngân sách trong quá trình phát triển. 5.1. Phương pháp nghiên cứu Bên cạnh đó, luận văn sử dụng phương pháp tiếp cận truyền thống khác như phương pháp tiếp cận hệ thống, phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, phương pháp thu thập và xử lý thông tin qua các báo cáo của UBND thành phố Đà Nẵng và Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Kết quả nghiên cứu luận văn sẽ là tài liệu tham khảo bổ ích cho các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và các cơ quan có liên quan tại Đà Nẵng trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngân sách, nhất là những giải pháp của đề tài có thể được xem xét và áp dụng tại địa phương trong việc nâmg cao chất lượng công tác quản lý ngân sách tại thành phố Đà Nẵng. 6.1. Ý nghĩa thực tiễn Ngoài ra, kết quả nghiên cứu của đề tài còn là tài liệu phục vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy về phân bổ ngân sách tại các cơ sở đào tạo đại học, cao đẳng nói chung, Học viên Khoa học xã hội – Cơ sở Miền Trung nói riêng. Việc thực hiện luận văn còn giúp nâng cao nhận thức cho bản thân tác giả hệ thống hóa lý luận và thực tiễn về công tác phân bổ ngân sách nói chung, quản lý phân bổ trên địa bàn thành phố Đà Nẵng nói riêng, góp phần nâng cao kinh nghiệm của bản thân trong công tác quản lý nhà nước về phân bổ ngân sách tại địa phương. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung nghiên cứu của luận văn được trình bày gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về chính sách. Chương 2: Thực trạng chính sách phân bổ ngân sách tại thành phố Đà Nẵng Chương 3: Các giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ ngân sách tại thành phố Đà Nẵng. CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH 1.1. Cơ sở lý luận về chính sách 1.1.1. Ngân sách nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm ngân sách nhà nước Phạm trù tài chính nhà nước xuất hiện trong lịch sử cùng với sự xuất hiện của nhà nước, nhưng thuật ngữ “ngân sách nhà nước” chỉ mới được sử dụng từ thế kỷ thứ 17 trở lại đây. Sự ra đời ngân sách nhà nước đã làm thay đổi rất lớn về phương thức quản lý tài chính nhà nước. Khởi đầu là Anh quốc áp dụng thể chế ngân sách nhà nước vào thế kỷ 17, kế đến là Mỹ và Pháp, sau đó mô hình này lan rộng đến các nước khác. Khái niệm ngân sách nhà nước phản ảnh những thể chế được xã hội thiết lập bằng hệ thống pháp luật nhằm mục đích ấn định con số chi tiêu trong một năm mà nhà nước phải tìm kiếm nguồn để tài trợ; đồng thời nhà nước đưa ra những quy tắc về kế toán để theo dõi chi tiết và chặt chẽ các khoản chi tiêu của nhà nước với mục đích là để kiểm soát các khoản chi, tránh được sự phí phạm các khoản chi tiêu cho những hoạt động không được ghi vào trong ngân sách để sao cho chi tiêu của nhà nước được hợp pháp và có thể được tài trợ bằng những nguồn thu ổn định. Hay nói cách khác, ngân sách nhà nước là một đạo luật tài chính cơ bản do quốc hội quyết định, thông qua đó các khoản thu, chi tài chính của nhà nước được thực hiện trong một niên khóa tài chính [23, tr.211-213]. Tuy nhiên cho đến nay vẫn có nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm ngân sách nhà nước. Nhưng về hình thức, ngân sách nhà nước là các khoản thu, chi của nhà nước. Còn xét về nội dung, ngân sách nhà nước phản ánh các quan hệ lợi ích kinh tế nảy sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính giữa nhà nước, một chủ thể đặc biệt, với các chủ thể còn lại trong nền kinh tế. Hơn nữa, ngân sách nhà nước còn là nguồn tài chính tập trung quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia, thể hiện tiềm lực và sức mạnh về mặt tài chính của nhà nước. Ngân sách nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ với mọi mặt kinh tế - chính trị - xã hội và quan hệ khăng khít với tất cả các khâu của cả hệ thống tài chính quốc gia. Do vậy, quản lý và điều hành ngân sách nhà nước có tác động và chi phối trực tiếp đến mọi lĩnh vực trong nền kinh tế. Theo Điều 1 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 thì ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. [7, tr.1]. Từ khái niệm trên, có thể rút ra những đặc điểm cơ bản của ngân sách nhà nước như sau: - Ngân sách nhà nước là một bộ luật tài chính đặc biệt (yếu tố pháp lý), bởi lẽ trong ngân sách nhà nước, các thể chế của nó được thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có liên quan (hiến pháp, luật thuế,…) mặt khác, bản thân ngân sách nhà nước cũng là bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hàng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế- xã hội có liên quan phải tuân thủ. - Ngân sách nhà nước là một bản dự toán thu, chi (yếu tố vật chất). Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập ngân sách nhà nước và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách của chính phủ. Chính sách nào mà không được dự kiến trong ngân sách thì sẽ không được thực hiện. Chính vì lẽ đó, việc thông qua ngân sách nhà nước là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiệu sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của nhà nước. Quốc hội mà không thông qua ngân sách nhà nước thì điều đó thể hiện sự thất bại của chính phủ về chính sách và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị. - Ngân sách nhà nước là một công cụ quản lý. Ngân sách nhà nước đưa ra danh mục các khoản thu mà chính phủ chỉ được phép thu và danh mục các khoản chi tiêu trong khuôn khổ ngân sách nhà nước được Quốc hội phê duyệt. Đặc điểm này cho thấy, ngân sách nhà nước là công cụ giúp cho Quốc hội quản lý và kiểm soát chặt chẽ các khoản chi tiêu, thu nhập của chính phủ trong mỗi năm tài khóa. [23, tr. 213-214]. 1.1.1.2. Bản chất ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước với tư cách là một phạm trù kinh tế đã ra đời và tồn tại từ lâu. Là một công cụ Tài chính quan trọng của Nhà nước, ngân sách nhà nước 6 xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nước và tiền đề kinh tế hàng hoá- tiền tệ. Trong lịch sử loài người, Nhà nước xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh giai cấp trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho các chi phí nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà nước. Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá - tiền tệ, các hình thức tiền tệ trong phân phối như: thuế bằng tiền, vay nợ…được Nhà nước sử dụng để tạo lập quỹ tiền tệ riêng có: ngân sách nhà nước. Như vậy, ngân sách nhà nước là ngân sách của Nhà nước, hay Nhà nước là chủ thể của ngân sách đó. Trong thực tiễn, hoạt động ngân sách nhà nước là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hình thức giá trị và một bên là Nhà nước. Đó chính là bản chất kinh tế của ngân sách nhà nước. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác, ngân sách nhà nước phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [1]. Tóm lại về bản chất của NSNN, thì đằng sau những con số thu, chi đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách. [6, tr.78]. 1.1.1.3. Nguyên tắc quản lý NSNN * Nguyên tắc niên hạn Nguyên tắc này có thể được tóm tắt với 2 nội dung chính: (1) Mỗi năm Quốc hội phải thông qua ngân sách nhà nước một lần; (2) Chính phủ thi hành ngân sách 7 nhà nước trong thời gian một năm. Sự phát triển của xã hội theo thể chế nền dân chủ chính trị, thực hiện ngân sách niên hạn là để tạo điều kiện cho Quốc hội và công chúng kiểm soát tình hình thu chi tài chính công được đều đặn và sát thực. Mỗi năm Chính phủ thu bao nhiêu và chi cho cái gì, Quốc hội và công chúng cần phải biết. Thực hiện nguyên tắc này sẽ làm gia tăng quyền lực mạnh mẽ của Quốc hội trong việc kiểm soát Chính phủ. Quốc hội sẽ quyết định ngân sách nhà nước mỗi năm một lần. Nếu một năm nào đó mà Quốc hội chưa quyết định ngân sách, thì Chính phủ không có quyền thu, hay chi bất kỳ một khoản tiền nào, dù là nhỏ nhất [23, tr.214-215]. Quản lý ngân sách nhà nước phải xác định thời gian khởi đầu và thời gian kết thúc để giúp cho Chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia, qua đó có biện pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Nói chung, sự giới hạn ngân sách nhà nước hàng năm với dự toán các khoản thu chi chặt chẽ là nhằm làm cho nền tài chính công trở nên minh bạch và quản lý có trật tự. [23, tr.215]. Tuỳ theo quan điểm của mỗi quốc gia, năm ngân sách nhà nước có thể bắt đầu từ ngày 1-1 của năm dương lịch và kết thúc ngày 31-12 hoặc có thể bắt đầu từ ngày 1-4 và kết thúc ngày 31-3… Ngày nay các nước có khuynh hướng mở rộng ngân sách nhà nước vượt quá khuôn khổ niên hạn, tức là thiết lập khuôn khổ ngân sách nhà nước đa niên (3-5 năm). * Nguyên tắc đơn nhất Nguyên tắc này yêu cầu toàn bộ dự toán thu, dự toán chi cần được trình bày trong một văn kiện duy nhất. Nguyên tắc đơn nhất không chấp nhận việc lập ngân sách bằng nhiều văn kiện không tập trung. Chính phủ không được đệ trình ngân sách nhà nước trước Quốc hội bằng nhiều văn kiện khác nhau. Quốc hội chỉ xem xét và thông qua ngân sách nhà nước bằng một đạo luật duy nhất. Nếu ngân sách nhà nước trình bày tản mạn qua nhiều văn kiện khác nhau, thì sự kiểm soát của Quốc hội sẽ gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là trong việc lựa chọn các khoản chi tiêu có tính chiến lược ưu tiên. Sự tôn trọng nguyên tắc này giúp cho 8 Quốc hội có cách nhìn toàn diện hơn về ngân sách nhà nước. Nguyên tắc đơn nhất cho Quốc hội biết được quy mô của ngân sách nhà nước, tổng thể nguồn thu và các khoản chi tiêu của chính phủ. Còn nếu ngân sách nhà nước được báo cáo bằng nhiều văn kiện khác nhau và để biết tổng nguồn thu và tổng các khoản chi, Quốc hội phải tập hợp rải rác ở nhiều văn kiện khác, sau đó cộng lại thì đó là một việc làm rất phức tạp, tốn kém nhiều thời gian. Về phương diện kỹ thuật, chỉ có nguyên tắc đơn nhất mới giúp cho Quốc hội nắm rõ trạng thái của ngân sách nhà nước: thăng bằng, bội thu hay bội chi [23, tr.217-218]. * Nguyên tắc toàn diện Ngân sách nhà nước phải là một ngân sách toàn diện và bao quát. Các khoản thu và chi trong ngân sách nhà nước phải được hợp thành một tài liệu duy nhất, phản ảnh đầy đủ mọi chương trình tài chính của Chính phủ. Tất cả khoản thu và khoản chi của quốc gia phải ghi vào trong dự toán ngân sách nhà nước, không có sự bù trừ giữa thu và chi [23, tr.218] 1.1.1.4. Vai trò của ngân sách nhà nước Vai trò của NSNN ở mọi thời đại và trong mọi mô hình kinh tế là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội và đó được xem là vai trò quan trọng bậc nhất của NSNN. Vai trò này về mặt chi tiết chúng ta có thể đề cập đến ở những nội dung và những biểu hiện đa dạng khác nhau, song trên góc độ tổng quát thì vai trò của NSNN được thể hiện qua các khía cạnh sau: * Ngân sách nhà nước đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước Mục tiêu của ngân sách nhà nước không phải để Nhà nước đạt được lợi nhuận như các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước các đối thủ cạnh tranh trên thị trường. Ngân sách nhà nước ngoài việc phải đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của nhà nước để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động. * Góp phần kích thích tăng trưởng kinh tế Ngân sách nhà nước được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh 9 doanh. Trước xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế, thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đãi, đầu tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầu tư vì hiệu quả đầu tư thấp; hoặc qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ của tư nhân có khả năng thao túng trên thị trường; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu đãi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế. [2] * Điều tiết thị truờng, ổn định giá cả và kiểm soát lạm phát Trong cơ chế thị truờng, cung cầu là những yếu tố chi phối mạnh mẽ đến hoạt động của thị truờng. Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ tác động đến giá cả, làm giá cả tăng - giảm đột biến gây ra các biến động trên thị trường. Để điều tiết cung - cầu, ổn định giá cả, nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng của nguời sản xuất và nguời tiêu dùng, nhà nuớc sử dụng ngân sách nhà nước can thiệp vào thị truờng dưới các hình thức trực tiếp như: chi ngân sách mua hàng hoá, dịch vụ để điều chỉnh tổng cầu; trợ giá, tài trợ vốn nhằm kích cầu, kích cung... Đồng thời sử dụng thuế, một bộ phận của ngân sách nhà nuớc để tác động gián tiếp vào cung - cầu thông qua hạn chế hoặc khuyến khích sản xuất và tiêu dùng. Bên cạnh đó, ngân sách nhà nước còn được sử dụng để can thiệp vào thị trường tài chính thông qua sử dụng các quỹ dự trữ tài chính tác động vào cung cầu tiền tệ, trên cơ sở đó nhà nuớc thực hiện kiềm chế và kiểm soát lạm phát [2]. * Giải quyết các vấn đề xã hội Với chức năng phân phối (phân phối tổng sản phẩm xã hội), ngân sách nhà nước được xem là một công cụ quan trọng để điều tiết làm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập, hạn chế sự phân hóa giữa các tầng lớp dân cư và góp phần vào thực hiện công bằng xã hội. Vai trò này của ngân sách nhà nước được thể hiện ở cả hai mặt thu và chi. Về thu, nhà nước sử dụng thuế trực thu, thuế gián thu để điều tiết thu nhập của mọi tầng lớp dân cư; về chi, thông qua các khoản chi tiêu ngân sách, nhà nước thực hiện các chính sách phúc lợi và tạo ra những sản phẩm, dịch vụ công phục vụ cho nhu cầu chung của toàn xã hội [2]. Như vậy, vai trò của ngân sách nhà nước là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ 10 chức quy mô, cơ cấu và quản lý ngân sách nhà nước như thế nào để phát huy được vai trò của nó. 1.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách. 1.1.2.1. Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống ngân sách nhà nước ở các nước đều được tổ chức cơ bản phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy quản lý hành chính Nhà nước, nghĩa là mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách, tự lập, xét duyệt và quản lý ngân sách cấp mình. Đối với Việt Nam, các cấp ngân sách cũng độc lập tương đối nhưng lại có sự lồng ghép giữa các cấp ngân sách. Ngân sách cấp dưới là bộ phận của ngân sách cấp trên (đây là đặc điểm riêng có trong quản lý phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam những năm qua và cần được nghiên cứu đánh giá để có thể sửa đổi thích hợp) [23, tr.218219]. Theo hiến pháp 1992 của nước ta và luật NSNN năm 2002, hệ thống ngân sách nhà nước được tổ chức bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. 1.1.2.2. Các nguyên tắc tổ chức quản lý hệ thống ngân sách nhà nước * Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ Điều 6 Hiến Pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Trong hoạt động ngân sách điều này có tầm quan trọng đặc biệt. Một mặt, nó bảo đảm sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để được những hàng hóa, dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia. Mặt khác, nó đảm bảo phát huy tính chủ động và sáng tạo của các địa phương, các tổ chức, cá nhân trong đảm bảo giải quyết các vấn đề cụ thể, trong những hoàn cảnh và cơ sở cụ thể. Tập trung ở đây không phải là quyền lực thực sự tập trung hết ở trung ương mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chức hoạt động ngân sách của các 11 cấp chính quyền địa phương, các ngành, các đơn vị nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất trong chính sách tài chính, ngân sách quốc gia. Nguyên tắc này được quán triệt thông qua sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong phân cấp quản lý ở cả ba khâu của chu trình ngân sách. Chính vì vậy nguyên tắc này bảo đảm: thống nhất hệ thống báo cáo và các chi tiêu đánh giá trong việc thu thập và xử lý thông tin về NSNN; bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống NSNN, tăng cường quyền lực của chính quyền trung ương; giảm chính sách can thiệp trực tiếp của trung ương đối với quản lý ngân sách sách địa phương; tăng cường vai trò kiểm tra, giám sát của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương. * Nguyên tắc công khai, minh bạch Công khai có nghĩa là để cho mọi người biết, không giữ kín. Minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dể hiểu, sáng sủa, không thể nhầm lẫn được. Quản lý ngân sách đòi hỏi phải công khai, minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho nhà nước. Việc nhà nước có đảm bảo trách nhiệm trước dân về huy động sử dụng các nguồn thu hay không là phụ thuộc vào tính minh bạch của ngân sách. Điều này cũng rất quan trọng đối với nhà tài trợ, những người hiển nhiên sẽ không hài lòng nếu sau khi hỗ trợ tài chính cho một quốc gia lại không có đủ thông tin về việc sử dụng nó vào đâu, như thế nào? Những nhà đầu tư cũng cần có sự minh bạch về ngân sách để có thể đưa ra các quyết định đầu tư, cho vay… Luật ngân sách của Việt Nam cũng đã quy định theo hướng tiếp cận với các quy tắc về minh bạch ngân sách trên ở cả ba khâu của chu trình ngân sách. Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ chức, cá nhân được NSNN hỗ trợ phải công khai theo các mẫu đã được Bộ Tài chính quy định. Hình thức công khai chủ yếu là: thông báo bằng văn bản cho các cơ quan hữu quan, phát hành ấn phẩm; công khai trên trang thông tin điện tử của Bộ Tài chính… Thời gian công khai cũng được quy định rõ đối với từng cấp ngân sách. Các cơ quan như: Tài chính, kho bạc nhà nước, các cơ quan thu của nhà nước phải niêm yết công khai quy trình, thủ tục tại nơi giao dịch. Các tài liệu trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân về dự toán và phân bổ ngân sách 12