Tài liệu Hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay ở việt nam tt

NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HỌC VIỆN NGÂN HÀNG --------- ĐÀO THỊ HỒ HƢƠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Hà Nội, 2021 NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HỌC VIỆN NGÂN HÀNG --------- ĐÀO THỊ HỒ HƢƠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng Mã số: 9.34.02.01 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Ngƣời hƣớng dẫn khoa học : 1. PGS.TS. Tô Kim Ngọc 2. PGS.TS. Nguyễn Thanh Phƣơng Hà Nội, 2021 1 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, tư liệu sử dụng trong luận án có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đúng quy định Tác giả luận án Đào Thị Hồ Hương 2 LỜI CẢM ƠN Luận án là công trình nghiên cứu nghiêm túc của tác giả trong thời gian dài với sự giúp đỡ của các cá nhân và tổ chức. Trước hết, tác giả xin được gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS. Tô Kim Ngọc, PGS.TS. Nguyễn Thanh Phương, những người đã trực tiếp hướng dẫn tác giả trong suốt thời gian nghiên cứu. Tác giả xin cảm ơn các Thầy, Cô của Học viện Ngân Hàng, Khoa Sau đại học đã tạo điều kiện học tập và nghiên cứu cho nghiên cứu sinh. Xin được chân thành cảm ơn các nhà khoa học, các anh chị ở các cơ quan tài chính, khoa học công nghệ, viện nghiên cứu đã nhiệt tình giúp đỡ tác giả trong quá trình khảo sát thực tế. Xin chân thành cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, gia đình, bạn bè, đã tạo điều kiện, động viên tác giả hoàn thành luận án Tác giả luận án Đào Thị Hồ Hương 3 LỜI MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Cuộc khủng hoảng tài chính 2007-2008 hay cuộc chiến đấu với bệnh dịch trong thời gian qua đã đặt ra những vấn đề còn về việc phòng ngừa rủi ro cho nền kinh tế khi có bất ổn. Một trong những công cụ dùng để tác động vào nền kinh tế để thay đổi đó chính là đầu tư công. Đầu tư công nếu được thực hiện tốt sẽ là động lực phát triển kinh tế trong giai đoạn chống lại những rủi ro do bệnh dịch gây ra. Chakraborty và Dabla- Norris (2011) vốn đầu tư công tác động đến tăng trưởng kinh tế. Hay IMF (2015) cho rằng tác động kinh tế và xã hội của đầu tư công phụ thuộc bởi hiệu quả đầu tư công. Ở Việt Nam đầu tư công cho phát triển chiếm tỷ trọng không nhiều trong tổng chi của Ngân sách Nhà nước (NSNN), tuy nhiên so với các quốc gia trong cùng khu vực thì tỷ trọng này vẫn là cao. Điều đó cũng thể hiện rằng Nhà nước có tác động lớn đến sự phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam hiện nay còn chưa cao. Theo kết quả nghiên cứu của Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013), đầu tư công ở Việt Nam mới chỉ có tác động đến tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn mà chưa có chiến lược để tác động trong khoảng thời gian dài. Hay CIEM (2013) trong nghiên cứu Đầu tư công, Nợ công và Mức độ bền vững của ngân sách ở Việt Nam đã khái quát về thực trạng đầu tư công và đánh giá hoạt động đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2000-2012. Theo nghiên cứu của CIEM thì hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam chưa cao là do khung pháp lý chưa hoàn thiện và việc phấp cấp đầu tư công ở Việt Nam là chưa hợp lý. Hay theo Vũ Thành Tự Anh (2013), để nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam cần phải đưa ra một quy trình chuẩn. Cũng theo Trần Kim Chung và cộng sự (2015), để cải thiện hiệu quả đầu tư công hiện nay ở Việt Nam cần phải tập trung vào chiều sâu thay vì để dàn trải như hiện nay. Tuy có rất nhiều nghiên cứu chỉ ra, Việt Nam hiện nay vẫn còn thiếu một quy trình chuẩn để giúp nâng cao hiệu quả đầu tư công. Vì vậy, việc nghiên cứu “Hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam” là hoàn toàn cần thiết. 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu chung: Hệ thống hoá lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về hoạt động quản lý đầu tư công, để làm căn cứ đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam trong giai đoạn 2007 -2019, từ đó đề xuất các giải pháp để thay đổi phương thức quản lý đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới. 4 Mục tiêu cụ thể: Từ khoảng trống nghiên cứu đã nêu ở trên, để đánh giá hiệu quả của đầu tư công trong giai đoạn 2007-2019, đề tài hướng đến ba mục tiêu sau: -Hệ thống hoá và làm rõ những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tư công ở các khía cạnh hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường. - Đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019. - Nghiên cứu các bài học kinh nghiệm về hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới. - Đề xuất một số giải pháp và gợi ý chính sách để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới. 3. Câu hỏi nghiên cứu - Những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tư công cần phải hệ thống và làm rõ lại là gì? - Hiệu quả đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019 như thế nào? - Các bài học kinh nghiệm từ hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới rút ra cho Việt Nam điều gì? - Cần những giải pháp và gợi ý chính sách gì để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới? 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu -Đối tượng nghiên cứu: cơ sở lý thuyết và thực tiễn về hiệu quả đầu tư công. -Phạm vi nghiên cứu: luận án đi sâu nghiên cứu hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam từ góc độ quản lý. Luận án giới hạn pham vi thời gian để thu thập dữ liệu và nghiên cứu đánh giá hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam từ 2007-2019. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Để hoàn thành được các mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, luận án tiến hành phân tích và thực hiện các nội dung sau: - Sử dụng phương pháp kế thừa, phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa những lý luận về hiệu quả đầu tư công trên các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường; và hệ thống hóa thành cơ sở lý luận về các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư công. - Áp dụng phương pháp kế thừa, phân tích tổng hợp về các kinh nghiệm từ hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới để rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam về tăng cường hiệu quả đầu tư công. 5 - Đánh giá thực nghiệm các hiệu quả đầu tư công lên nền kinh tế của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019. 6. Đóng góp mới của luận án Về mặt lý luận: -Luận án đã hệ thống hoá, bổ sung và làm rõ thêm về cơ chế quản lý đầu tư công, trong đó: (i) xác định rõ các nguồn hình thành vốn đầu tư và nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư công; (ii) Luận án đưa ra một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả đầu tư công về mặt kinh tế, xã hội và môi trường. Các chỉ tiêu này được xây dựng dựa trên nền tảng của lý thuyết quản lý đầu tư công và kinh nghiệm quốc tế (của các quốc gia có hiệu quả đầu tư công tốt). Về mặt thực tiễn: Dựa vào khung phân tích, đánh giá luận án đã phân tích và đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam trên những nội dung như sau: (i) Hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam; (ii) Chỉ rõ những hạn chế của đầu tư công ở Việt Nam hiện nay. 6 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG 1.1.TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ CÔNG 1.1.1. Khái niệm đầu tƣ công Theo Keynes (1936), đầu tư công được coi như một công cụ tài chính, giúp chính phủ có thể điều tiết lại suy thoái kinh tế. Bởi nó có khả năng kích thích tổng cầu và là chất xúc tác để tăng thu nhập cho công chúng và do đó nó có thể giúp khôi phục nền kinh tế. Vậy, Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế- xã hội. 1.1.2. Nội dung đầu tƣ công Các hoạt động đầu tư công: Những hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế- xã hội. Đối tượng đầu tư công là các chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh. Lĩnh vực đầu tư công: (i) Đầu tư chương trình, dự án hạ tầng kinh tế- xã hội; (ii) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội; (iii) đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (iv) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện theo hình thức đối tác công tư. Nguồn vốn cho đầu tư công: Vốn đầu tư từ nguồn ngân sách Vốn đầu tư nguồn tư công trái quốc gia Vốn đầu tư nguồn từ trái phiếu chính quyền địa phương Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) Vốn từ nguồn thu để lại 1.1.3. Vai trò đầu tƣ công Vai trò của đầu tư công là để hỗ trợ việc cung cấp các dịch vụ công then chốt thông qua xây dựng trường học, bệnh viện, nhà ở công cộng, và các hạ tầng xã hội khác. Đầu tư công cũng giúp công chúng, các doanh nghiệp nắm bắt được cơ hội kinh tế thông qua việc cung cấp các đầu mối kết cấu hạ tầng kinh tế như sân bay, bến cảng và các mạng lưới viễn thông, vận tải, sản xuất và truyền tải điện, nước… 7 Một là, đầu tư công góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Hai là, đầu tư công là công cụ điều hành kinh tế quan trọng, giúp chính phủ có thể thực hiện các chính sách chu kỳ, khi nền kinh tế suy thoái, đầu tư khu vực tư nhân thoái lui, đầu tư công sẽ tang lên để giảm nhẹ tính chu kỳ. Ba là, đầu tư công làm gia tăng tổng cầu trong xã hội. Bốn là, đầu tư công được sử dụng như một khoản “đầu tư mồi”, tạo cú huých và duy trì động lực tăng trưởng. 1.2. HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG 1.2.1. Khái niệm hiệu quả đầu tƣ công Trước tiên, nên xem xét về khái niệm của hiệu quả đầu tư: Theo Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng (2013), hiệu quả đầu tư nói chung là phạm trù kinh tế biểu hiện quan hệ so sánh giữa các kết quả kinh tế-xã hội đạt được của hoạt động đầu tư đối với các chi phí bỏ ra để có các kết quả đó trong một thời kì nhất định. Hiệu quả đầu tư có thể được phân loại theo các khía cạnh sau đây: - Theo lĩnh vực hoạt động: Có hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả kĩ thuật... - Theo phạm vi tác động của hiệu quả: có hiệu quả đâu tư của các dự án, của mỗi doanh nghiệp, của từng ngành, địa phương và toàn bộ nền kinh tế quốc dân. - Theo phạm vi lợi ích: có hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế-xã hội. Hiệu quả đầu tư công có thể tính toán theo hiệu quả tuyệt đối là hiệu quả được tính bằng hiệu số giữa kết quả và chi phí; hoặc tính theo hiệu quả tương đối được tính bằng tỷ số giữa kết quả và chi phí. . Theo đó, khi lợi ích thu được càng lớn tính trên một đơn vị chi phí hoặc chi phí Nhà nước phải bỏ ra càng thấp tính trên một kết quả đầu ra (về mặt kinh tế/hoặc xã hội/hoặc môi trường) thì hoạt động đầu tư công của nhà nước được xem là có hiệu quả. 1.2.2. Hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công 1.2.2.1. Chỉ số ICOR Hệ số ICOR, là tỷ số đo chi phí cần để tạo ra một đồng GDP thì cần bao nhiêu vốn đầu tư công được thể hiện tạo đẳng thức: ICOR  Kt Kt / Yt ( I t   Kt 1 ) / Yt I t / Yt    Yt Yt / Yt gt gt 1.2.2.2. Chỉ số PIE-X Chỉ số hiệu quả đầu tư công PIE-X là một cách đơn giản đo lường số lượng được tạo 8 ra trên tổng số vốn đầu tư công. Tuy nhiên để có thể so sánh, thì cần phải có một bộ cơ sở dữ liệu trên thế giới đủ lớn để có thể xây dựng hiệu quả tốt nhất được gọi là đường ranh giới hiệu quả. Cách thức thực hiện tính chỉ số hiệu quả đầu tư công PIE-X như sau: Thứ nhất, các nước/ nền kinh tế phải xây dựng chỉ số đầu ra của sản phẩm đầu tư công được gọi là chỉ số hạ tầng (infrastructure index) mà mỗi nền kinh tế có được trong một khoảng thời gian nhất định (có thể là 1 năm). Thứ hai, các nền kinh tế cũng phải tính tổng số vốn đầu tư công đã bỏ ra để đạt được những chỉ tiêu nói trên. Thứ ba, phân bổ các nền kinh tế nói trên lên một hệ trục toạ độ mà trục tung là chỉ số đầu tư công, và trục hoành là số vốn đầu tư công bỏ ra. 1.2.3. Các nhân tố ảnh hƣởng tới hiệu quả đầu tƣ công 1.2.3.1. Các nhân tố vĩ mô Thứ nhất, thể chế chính trị Hệ thống thể chế chính trị đóng vai trò rất quan trọng trong việc quyết định đến hiệu quả của các hoạt động đầu tư công. Đồng thời, hệ thống thể chế là một trong những yếu tố quan trọng sẽ quyết định đến việc ra quyết định lựa chọn dự án, chất lượng quản lý và thực hiện dự án, cũng như hiệu quả của việc đầu tư. Thứ hai, các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô Những yếu tố kinh tế vĩ mô có thể ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công bao gồm: khả năng tăng trưởng GDP trong khu vực thực hiện dự án; tình trạng lạm phát; tiền lương bình quân; tỷ giá hối đoái; những lợi thế so sánh của khu vực so với những nơi khác. Thứ ba, khung pháp lý đầu tư công Mục tiêu của khung pháp lý là công cụ cung cấp danh sách kiểm tra các vấn đề chính sách quan trọng để chính phủ tạo môi trường cho phép các loại hình đầu tư công và tăng cường lợi ích phát triển đầu tư cho toàn xã hội. Thứ tư, các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch Các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch là những quan điểm quan trọng để định hướng cho các quyết định của chính phủ và để định hướng cho các quyết định đầu tư của các ngành, lĩnh vực kinh tế. Thứ năm, điều kiện tự nhiên Ở những quốc gia có điều kiện tự nhiên khắc nghiệp cũng ảnh hưởng nặng đến hiệu quả của đầu tư công. 9 1.2.3.2. Các nhân tố vi mô Thứ nhất, hiệu quả quản lý đầu tư công Hiệu quả quản lý đầu tư công là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến đầu tư công. Thông thường khi xem xét hiệu quả đầu tư, người ta thường xem đến các chỉ số đánh giá hiệu quả kinh tế nhưng thực chất hiệu quả quản lý đầu tư công phụ thuộc lớn vào các khâu từ khâu hoạch định chính sách ban đầu, tức là khởi đầu quyết định cho sự xuất hiện của dự án đầu tư công cho tới khâu lựa chọn, thực hiện và đánh giá, thẩm định dự án. Thứ hai, mức độ minh bạch thông tin trong sử dụng vốn đầu tư công Quốc gia nào có quy trình quản lý mua sắm chi tiêu công một cách công khai, minh bạch, dựa trên đấu thầu công khai sẽ ngăn chặn được tình trạng sử dụng vốn đầu tư công sai mục đích. Thứ ba, vấn đề tham ô, tham nhũng Khi xảy ra tham ô, tham nhũng thì sẽ dẫn đến hậu quả là: việc kiểm soát chi tiêu đầu tư công sẽ càng gặp khó khăn, dự án được đầu tư khi chưa thực sự cần thiết đầu tư, dự án được đầu tư với quy mô và công suất không phù hợp với nhu cầu thực tế, dự án được đầu tư với yêu cầu kỹ thuật không phù hợp so với nhu cầu, dự án được đầu tư ở thời điểm và địa điểm không hợp lý, thiết bị công trình của dự án có chất lượng thấp làm ảnh hưởng đến độ an toàn và giảm tuổi thọ của dự án. Do đó, tham nhũng có thể bóp méo toàn bộ quá trình ra quyết định liên quan đến ngân sách đầu tư. Thứ tư, các nhân tố khác Ngoài ra còn có một số các nhân tố khác cũng gây ảnh hưởng đến đầu tư công. 1.3. KINH NGHIỆM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA 1.3.1. Kinh nghiệm đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới 1.3.1.1. Kinh nghiệm đầu tư công ở Hàn Quốc Ở Hàn Quốc, vai trò của giám đốc điều hành vẫn còn bị hạn chế trong việc xem xét các tài sản hoàn thành đối với các kế hoạch dự án. Các dự án đầu tư phải chịu sự kiểm toán của tổ chức kiểm toán tối cao, bao gồm cả giá trị để kiểm toán tiền. 1.3.1.2. Kinh nghiệm đầu tư công ở Nhật Bản Các cơ quan chức năng Nhật Bản hiện sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tư công. Điều này giúp bảo đảm lựa chọn được các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế và các dự án hạ tầng thường có quy mô lớn. 10 1.3.1.3. Kinh nghiệm đầu tư công ở Trung Quốc Ở Trung Quốc, việc tổ chức giám sát các dự án đầu tư công được thực hiện thông qua nhiều cấp, nhiều vòng giám sát khác nhau. Mục đích giám sát đầu tư của cơ quan Chính phủ là đảm bảo đầu tư đúng mục đích, đúng dự án, đúng quy định và có hiệu quả. 1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Từ kết quả tổng hợp về một số kinh nghiệm trong quản lý đầu tư công của các nước Hàn Quốc, Nhật Bản và Trung Quốc, một số bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam để tăng cường hiệu quả đầu tư công như sau:  Định hướng đầu tư, xây dựng và sàng lọc bước đầu  Lựa chọn dự án và ngân sách  Về thẩm định dự án.  Triển khai dự án  Điều chỉnh dự án  Đánh giá tổng hợp và đánh giá lại sau khi hoàn thành dự án 11 CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 2.1.TỔNG QUAN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 2.1.1. Quy mô, cấu trúc đầu tƣ công 2.1.1.1. Quy mô đầu tư công (1) Theo đối tƣợng a)Về tổng vốn đầu tƣ xã hội Việt Nam đang theo đuổi mô hình tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư. Do vậy, giai đoạn 2007-2019 chứng kiến tổng giá trị vốn đầu tư toàn xã hội tăng 4,12 lần từ 404,7 nghìn tỷ đồng năm 2006 lên 2.046,83 nghìn tỷ đồng năm 2018, và tốc độ tăng trưởng trung bình là 8,65%/năm (giá so sánh năm 2010). Tốc tộ tăng trưởng có xu hướng chậm lại bắt đầu tư năm 2011. Tốc độ tăng trưởng trung bình của giai đoạn 2006-2010 là 13,2%/ năm, nhưng giai đoạn 2011-2019, con số này chỉ là 8,7%. b) Tổng vốn đầu tƣ công Giá trị vốn đầu tư công: Tuy không tăng mạnh như giai đoạn 2006 – 2010, nhưng từ năm 2011 đến nay, chi đầu tư công liên tục tăng. (2) Theo cấp độ quản lý Trong giai đoạn 2007-2019, chi tiêu công của Việt Nam được phân cấp theo nguồn vốn của Trung ương và địa phương. Nguồn chi tiêu công từ ngân sách trung ương, chiếm khoảng 50,7% (năm 2006) và có xu hướng giảm xuống còn 40,5% (năm 2019); nguồn chi tiêu công do địa phương quản lý tăng từ 59,3% năm 2006 lên cao nhất vào năm 2019, đạt 59,5%. 2.1.1.2. Cấu trúc đầu tư công Trong những năm qua, cơ cấu đầu tư công theo ngành, lĩnh vực đã có sự chuyển dịch theo chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, cũng như thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế của Việt Nam theo hướng công nghiệp hoá- hiện đại hoá. Nguồn vốn đầu tư phát triển xã hội được tập trung chủ yếu vào chi cho đầu tư xây dựng cơ bản, kế đến tích lũy tài sản cố định dùng cho sản xuất. Trong ngành giao thông vận tải: giao thông đường bộ chiếm khoảng 89% tổng chi tiêu công của ngành. Mặc dù đường bộ chiếm đến trên 90% vận tải hành khách và 70% vận tải hàng hóa, nhưng đó cũng là hình thức vận tải hàng hóa tốn kém nhất. Trong ngành nông nghiệp: chính sách chú trọng đến đầu tư phát triển các công trình thủy lợi lớn cho các diện tích chủ yếu để trồng lúa đã đảm bảo mục tiêu an ninh lương thực nhưng lại tạo ra ít giá trị gia tăng. 12 2.1.2. Nguồn vốn đầu tƣ công 2.1.2.1. Nguồn thu từ ngân sách Chính phủ đã dành ngân sách lớn cho đầu tư. Hàng năm, có khoảng hơn 187.969 tỷ đồng ngân sách nhà nước (NSNN) chi cho đầu tư, chiếm tỷ trọng từ hơn 40% đến hơn 50% tổng chi đầu tư công. 2.1.2.2. Nợ công Thực thế cho thấy, đã có khá nhiều nghiên cứu quốc tế về ngưỡng nợ công gây tác động tiêu cực tới nền kinh tế của một quốc gia. Số liệu nợ công từ Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) cho thấy, nếu so sánh với các nền kinh tế mới nổi và đang phát triển khác, nợ công của Việt Nam có tốc độ tăng nhanh hơn rất nhiều. Trong giai đoạn 2000 - 2019, từ chỗ có tỷ trọng nợ công/GDP thấp nhất trong nhóm nước đang phát triển, nợ công của Việt Nam đã tăng vọt lên. Thậm chí trong những năm gần đây Việt Nam đã vượt lên nhóm đứng đầu nợ công cao vào năm 2016 với tỷ lệ dư nợ 63,6%/GDP (WB&GVN, 2017). 2.1.2.3. Nguồn vay nợ/ ODA Theo thống kê của World Bank (2017) giai đoạn từ năm 2006 – 2016, nguồn vốn ODA vào Việt Nam tăng mạnh chủ yếu ở các năm từ 2011 – 2014 (cao hơn so với giai đoạn từ 2006 – 2010), và có xu hướng giảm dần từ 2015- 2016, cụ thể ở hình 2.10. Nguyên nhân được đánh giá là do: giai đoạn từ 2001 – 2005, các nhà tài trợ nước ngoài cam kết và ký kết các khoản viện trợ nhưng không được triển khai. Điển hình, giai đoạn này 411,24 tỷ USD đã được cam kết viện trợ cho Việt Nam, tuy nhiên chỉ có 7,877 tỷ USD được giải ngân. Đến giai đoạn từ năm 2011-2015 mức giải ngân đã được cải thiện đáng kể với 27,78 tỷ USD được cam kết và 22,32 tỷ USD được giải ngân 2.2. THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 2.2.1. Hệ số ICOR của đầu tƣ công Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã theo đuổi mô hình tăng trưởng chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư, đặc biệt là đầu tư từ khu vực nhà nước. Theo Trần Nguyễn Ngọc Anh Thư & Lê Hoàng Phong (2014) thì tỷ lệ vốn đầu tư/GDP tăng rất mạnh mẽ từ lúc nền kinh tế mở cửa đến nay trong khi tốc độ tăng trưởng chỉ dao động quanh mức 6-8%. Tỷ lệ vốn đầu tư/GDP chỉ từ mức 26,4% trong giai đoạn 1991- 1995, tăng lên trên 40% cho giai đoạn 2006-2010, đặc biệt là đạt đỉnh năm 2007 ở mức 46,52% GDP, thuộc loại cao nhất khu vực Đông Á và Đông Nam Á. Tuy nhiên, xu hướng đầu tư công chỉ mới giảm trong giai đoạn từ 2011 – 2019. Vốn đầu tư toàn xã hội tăng mạnh chủ yếu là do đầu tư công (chiếm tỷ trọng cao 13 nhất) tăng rất mạnh mẽ, giữ mức trên 53% trong suốt cả thập kỷ từ 1996-2005. Trong giai đoạn 2006-2010 xuống còn 39,1% và tiếp tục giảm còn 38,4% trong giai đoạn 2011-2019 (Bảng 2.2). Hệ số Vốn đầu tư công/GDP luôn chiếm tỷ lệ cao và tăng mạnh hơn các thành phần vốn đầu tư từ khu vực kinh tế ngoài quốc doanh trong nước và khu vực FDI. Tuy nhiên, kết quả lại cho thấy hiệu quả đầu tư công luôn thấp hơn hiệu quả đầu tư toàn nền kinh tế và các khu vực đầu tư còn lại khi đánh giá thông qua chỉ số ICOR thể hiện ở Hình 2.14 và Hình 2.15. Trong đó giai đoạn 2011 - 2019, khoảng cách giữa hệ số ICOR của Vốn đầu tư công so với các thành phần còn lại khá cao, cao hơn so với giai đoạn 2006-2010. 2.2.2. Các chỉ tiêu hiệu quả đầu tƣ công của Việt Nam ( Public investment efficiency index- PIE-X ) 2.2.2.1. Hiệu quả chi đầu tư công cho cơ sở hạ tầng (1) Hiệu quả chi đầu tƣ công cho cơ sở hạ tầng giao thông vận tải (a) Chỉ số về khối lƣợng cơ sở hạ tầng giao thông vận tải. Trong ngành giao thông vận tải, riêng lĩnh vực giao thông đường bộ chiếm khoảng 79% tổng chi tiêu công của ngành. Chi tiêu công cho các lĩnh vực đường thủy nội địa, hàng hải và đường sắt tương đối thấp trong khi chi phí vận tải theo km của những phương thức vận tải trên thấp hơn rất nhiều so với đường bộ. Mạng lưới giao thông thủy giai đoạn từ 2007 – 2017 đã tăng trưởng khác chận với tốc độ tăng trưởng bình quân 3,66%/năm. Phần lớn đường thủy có tải trọng chủ yếu là dưới 50 tấn chiếm 58,4%; trọng tải từ 51 tấn - 100 tấn chiếm 15,2%; trọng tải từ 101 tấn - 500 tấn chiếm 12,7%; trọng tải từ 501 tấn - 1000 tấn chỉ đạt 6,4% và trọng tải từ 1001 tấn trở lên chỉ khoảng 7,6%. (b) Đánh giá mức độ gia tăng chi đầu tƣ công và sự thay đổi về khối lƣợng cơ sở hạ tầng giao thông Đầu tư công của Chính phủ trong ngành giao thông chưa được cân đối khi quá ưu tiên đầu tư mới so với việc duy tu bảo dưỡng. Theo đánh giá của WB&GVN (2017 ), tổng chi đầu tư cho duy tu bảo dưỡng đường giao thông mới chỉ chiếm khoảng 18% tổng chi tiêu ngành giao thông trong năm 2012. Theo đánh giá về năng năng lực canh tranh quốc gia, thì cơ sở hạ tầng của Việt Nam được xếp hạng 79 với điểm số 3.9 (hình 2.20), chỉ cao hơn một số nước trong khu vực Đông Nam Á là Lào, Phillipines và Campuchia. 14 (2) Chỉ số hiệu quả đầu tƣ cho lĩnh vực sản xuất điện năng (a) Các chỉ số về sản lƣợng điện Việt Nam không có điện nguyên tử, thủy điện có khoảng gần 20.000 MW, tuốc bin khí khoảng 10.000 MW, khí hóa lỏng và khí đồng hành số lượng thì hạn chế… Do đó phát điện bằng nhiệt điện than vẫn đứng số 1 trong hệ thống năng lượng của cả nước. Hiện nay nhiệt điện than chiếm tỷ trọng 40% toognr sản lượng điện của cả nước, khoảng hơn 20.000 MW. Phát triển nhiệt điện than là việc làm tất yếu, bắt buộc và rất khoát phải làm, không có còn đường nào khác. Có điều nếu phát điện bằng nhiệt điện than nhiều người sẽ băn khoăn vấn đề phát thải CO2 và xỉ than. Tổng năng lượng sản xuất tăng 7,9%/năm trong giai đoạn 2001-2005 cùng với sự tăng trưởng của các dạng năng lượng như than, dầu thô, khí, năng lượng phi thương mại. Giai đoạn 2006-2010 tốc độ tăng của năng lượng sản xuất chỉ đạt 2%/năm (Nguyễn Khoa Diệu Hà, 2010). Tổng năng lượng sơ cấp cung cấp tăng 7,1% trong giai đoạn 2001-2010. Tỷ trọng tham gia của các dạng năng lượng trong tổng năng lượng sơ cấp cung cấp là: 10,3% của dầu, 23% của than, 13% của khí, 22,9% của năng lượng phi thương mại, điện 10,3%, sản phẩm dầu 20,5%. Điện sản xuất tăng trung bình 14,3%/năm trong giai đoạn 2001-2010. Cơ cấu sản xuất điện đã có sự thay đổi mạnh trong thập kỷ qua: giảm dần thủy điện và tăng cường nguồn điện từ nhiệt điện khí và turbin khí từ 16,4% lên 44,5%; nhiệt điện than tăng từ 11,8% lên 17,9%; và các loại điện được phát từ các nguồn năng lượng khác và nhập khẩu. (b) Đánh giá mức độ chi đầu tƣ công cho lĩnh vực sản xuất năng lƣợng Xét trong tổng chi tiêu công của cả nước, riêng lĩnh vực sản xuất điện, khí đốt, nước nóng và điều hòa không khí giai đoạn 2006 – 2019 chiếm khoảng 59.585 tỷ đồng/năm. Chiếm khoảng 13,7% tổng đầu tư công cả nước, xếp thứ 3 trong các lĩnh vực có tỷ lệ chi tiêu cao nhất. Tỷ trọng đầu tư công cho lĩnh vực này tăng mạnh vào giai đoạn từ 2009 – 2013. Vì đây là giai đoạn GDP của Việt Nam có tốc độ tăng trưởng khá cao, bình quân đạt 6,11%/năm. Do đó nhu cầu năng lượng điện cho sản xuất là rất lớn. Sản lượng điện thương phẩm sản xuất giai đoạn 2006 – 2019 tăng trưởng bình quân 10,4%/năm. Trong khi đó, chi đầu tư cho sản xuất điện, khí đốt tăng bình quân 9,97%/năm. Giai đoạn từ 2010-2013, và 2017-2019, tốc độ tăng sản lượng điện sản xuất vượt trội so với tốc độ chi đầu tư công cho sản xuất điện, khí đốt. (3) Chỉ số mức độ gia tăng đầu tƣ công/ mức độ tiếp cận nƣớc sạch Theo Tổng cục Thủy lợi, tính đến hết năm 2016, tỷ lệ người dân khu vực nông thôn được 15 sử dụng nước hợp vệ sinh đạt khoảng 87,5%. Tuy nhiên, chỉ có khoảng 49% cư dân nông thôn được tiếp cận nước sạch theo Quy chuẩn QC 02/BYT của Bộ Y tế. Hiện cả nước mới có 43,5% dân số được cấp nước từ công trình cấp nước tập trung, còn 56,5% phải sử dụng nước từ các công trình cấp nước nhỏ lẻ. (4) Đầu tƣ công trong lĩnh vực y tế: Tỷ lệ chi cho y tế của Việt Nam đặc biệt cao trong điều kiện thu nhập như hiện nay. Ngân sách của Chính phủ chỉ chiếm khoảng một nửa tổng mức chi, nhưng tỷ lệ chi tiêu cao cho y tế từ tiền túi của người dân cũng là một quan ngại về chính sách công, do tác động của nó đối với người nghèo và các lý do khác. Trong tương lai, áp lực phải tiếp nhận những chi phí đó vào công quỹ có thể sẽ ngày càng lớn. Áp lực chi phí càng trở nên nghiêm trọng khi Việt Nam chuẩn bị bước vào giai đoạn dân số già đi nhanh chóng, nhanh hơn nhiều so với hầu hết các quốc gia khác. Tại hầu hết các quốc gia thu nhập cao, chi tiêu công chiếm đến gần 75% tổng chi, và tỷ lệ đó dựa trên căn cứ kinh tế vững chắc: người dân không biết khi nào họ sẽ bị ốm đau và phải chịu phí tổn bao nhiêu khi rơi vào hoản cảnh đó, sau khi ốm đau, họ cũng không thể có thông tin để nhận định về việc phải được chăm sóc ở đâu, cần những hình thức điều trị gì, và liệu có thể tin tưởng bác sỹ hay không. Qua đó ta có thể thấy kỳ vọng lớn về vai trò quan trọng của chi tiêu của Chính phủ trong lĩnh vực y tế. (5) Chỉ số đánh giá hiệu quả đầu tƣ công với xoá đói giảm nghèo Từ năm 2007- 2014, hiệu quả của đầu tư công ảnh hưởng đến tỷ lệ giảm nghèo ở Việt Nam không được ổn định. Khi mà để đẩy mạnh xóa đói giảm nghèo thì chi phí xã hội phải đầu tư ngày càng nhiều và khá tốn kém. Điển hình, năm 2004, khi đầu tư công tăng 1% thì tỷ lệ hộ nghèo giảm còn 0,86%, nhưng đến năm 2010, tỷ lệ hộ nghèo chỉ giảm 0,12%. Năm 2012, tỷ lệ hộ nghèo giảm tăng lên 0,77% và năm 2014, tỷ lệ hộ nghèo giảm tăng lên 1,84% Như vậy, chứng tỏ đầu tư công của Việt Nam đã có nhiều sự nỗ lực và cố gắng nhưng hiệu quả xóa đói giảm nghèo mới chỉ đạt về mặt số lượng chứ chưa phải chất lượng. (6) Chỉ số hiệu quả đầu tƣ công với lĩnh vực giáo dục Nhìn chung, chỉ có năm 2009-2012 do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế nên nguồn vốn chi cho giáo dục giảm so với những năm trước đó. Nhưng xét trong cả giai đoạn 2006-2019, nguồn vốn đầu tư công đã chi cho giáo dục và đào tạo có tỷ lệ ngày càng tăng cả về số tương đối lẫn tỷ trọng. Điều đó chứng tỏ rằng, nhà nước đang ngày càng quan tâm hơn đến vấn đề giáo dục, đây chính là tiền đề để tăng cường chất lượng nguồn nhân lực cho tương lai. 16 2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 2.3.1. Những kết quả đạt đƣợc Một là, quy mô chi tiêu đầu tư công đã được mở rộng liên tục để hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế trong thời kỳ này. Hai là, tái cơ cấu đầu tư công đã được thực hiện theo đúng định hướng, tỷ trọng đầu tư công trong tổng đầu tư toàn xã hội và trên GDP đã giảm dần. Ba là, cơ cấu đầu tư công đã dần được chuyển dịch sang những ngành bảo đảm tính bền vững của tăng trưởng mặc dù dự chuyển dịch này vẫn còn chậm. Bốn là, lĩnh vực y tế đã được quan tâm đầu tư để cải thiện chất lượng sức khỏe người dân. 2.3.2. Tồn tại và nguyên nhân 2.3.2.1. Tồn tại Thứ nhất, hệ số ICOR của Việt Nam và so sánh với các quốc gia khác Thực trạng trong nhiều năm qua Việt Nam đã theo đuổi mô hình tăng trưởng dựa vào đầu tư công. Hệ số vốn đầu tư công/ GDP luôn chiếm tỷ trọng cao trong tổng số vốn đầu tư toàn xã hội. Tuy nhiên nếu tính ICOR trung bình qua các năm từ 2011-2019 thì thấy rằng hệ số ICOR ở Việt Nam giai đoạn này khá cao 6,25% nhưng tốc độ tăng trưởng trung bình giai đoạn này mới chỉ đạt 6,3%. Nếu tính như vậy trung bình 1 đồng đầu tư công giúp GDP tăng được 0,42 đồng. Mặc dù để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thì yếu tố vốn đầu tư đóng vai trò quan trọng, nhưng hiệu quả và chất lượng sử dụng vốn lại thấp và chiều hướng đi xuống, được thể hiện thông qua chỉ số ICOR. ICOR có xu hướng tăng lên trong giai đoạn từ 2007-2009. Nếu so sánh với các quốc gia trong cùng khu vực thì ICOR của Việt Nam gần gấp đôi, điều đó có nghĩa là hiệu suất đầu tư của Việt Nam chỉ bằng một nửa của họ. Hiệu suất đầu tư của Việt Nam thấp phần lớn là do đầu tư khu vực nhà nước thấp, thể hiện ICOR đầu tư vốn ngân sách rất cao. Thứ hai, chỉ số đo lường hiệu quả đầu tư công PIE-X + chỉ số đầu tư công với cơ sở hạ tầng giao thông vận tải. Đối với ngành giao thông thì tỷ lệ phân chia nguồn vốn đầu tư công chưa hợp lý. Ngành giao thông vận tải đã giành 79% tổng số vốn đầu tư công của ngành để chi cho giao thông đường bộ. Số còn lại được phân bổ cho giao thông đường thuỷ và giao thông đường sắt. Tuy nhiên, người dân vẫn phải bỏ ra chi phí rất lớn để được sử dụng đường cao tốc, cầu…Chi phí này cao hơn rất nhiều so với các quốc gia trong cùng khu vực. Mặt khác, mặc dù được đầu tư với số lượng vốn đầu tư công khá lớn nhưng mật độ đường cao tốc ở Việt nam vẫn còn khá khiêm tốn so với mặt chung của các quốc gia khác. 17 Hơn nữa, dù bỏ khoản chi phí cao để giành cho giao thông đường bộ nhưng chi phí bảo trì giành cho những công trình này còn khiêm tốn nên tình trạng đường xá, cầu hỏng gây tại nạn làm cho số tai nạn tăng cao. Cho đến những năm gần đây, khi có chỉ thị của Nhà nước đã có quỹ giành cho bảo trì đường bộ. Quỹ này từ khi sinh ra luôn hoạt động hết công suất nhưng tỷ lệ tai nạn giao thông ở Việt nam trong giai đoạn vừa có không có xu hướng giảm nhiều. Bên cạnh đó việc phân chia tỷ lệ giữa giao thông đường bộ và giao thông đường thuỷ, đường sắt bất hợp lý gây lãng phí cho toàn xã hội. Bởi hiện nay đa số người dân buộc phải sử dụng đường bộ để vận chuyển hàng hoá. Mà chi phí để vận chuyển hàng hoá bằng đường bộ cao hơn 90% so với đường thuỷ và đường sắt. Trong quá trình triển khai các dự án thì ngành giao thông vận tải chưa thực hiện đúng quy trình của luật đầu tư công nên mới có các tình trạng là cho triển khai xây dựng dự án nhưng không thông qua đấu thầu công khai mà áp dụng phương án chỉ định thầu. Với việc làm như vậy là một trong những nguyên nhân dẫn đến hậu quả gây lãng phí nguồn vốn đầu tư, nguồn vốn được các nhà thầu sử dụng không hiệu quả do năng lực có hạn như do không có năng lực thi công nên rất nhiều các công trình bị chậm tiến độ. Khi bị chậm tiến độ sang năm sau sẽ làm cho giá nguyên liệu tăng và từ đó đẩy giá vốn của công trình tăng cao thêm nữa. Như vậy, đối với ngành giao thông vận tải thì không chỉ là số vốn phân bổ chưa hợp lý giữa các ngành mà còn tồn tại tình trạng sử dụng vốn đầu tư công chưa hiệu nên gây ra tình trạng thất thoát vốn, tham ô, tham nhũng vốn đầu tư công. + chỉ số đầu tư công cho lĩnh vực sản xuất năng lượng Tổng ngành được nhận từ ngân sách giai đoạn 2006-2019 với số vốn đầu tư công khoảng 59.585 tỷ đồng/ năm. Chiếm khoảng 13,7% tổng đầu tư công trong cả nước. Tuy nhiên theo đánh giá của các chuyên gia dự kiến trong thời gian tới ngành điện sẽ cần số vốn nhiều hơn nữa để tăng năng suất sản xuất. Hơn nữa cũng phải nhìn vào thực tế thấy rằng sản lượng điện thưởng phẩm sản xuất trung bình mỗi năm tăng trưởng là 10,4%/ năm nhưng chi đầu tư cho sản xuất điện của nhà nước bình quân mới chỉ đạt 9,97%/ năm. Với nguồn như vậy thì ngành sản xuất điện, khí đốt vẫn bị rơi vào tình trạng thiếu vốn. Khi thiếu vốn, xã hội vẫn không đủ điện, khí đốt để phục vụ phát triển tăng trưởng sẽ làm ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế vì vậy cần phải có kế hoạch phân bổ đầu tư công giưã các ngành kinh tế một cách phù hợp hơn nữa. + chỉ số gia tăng đầu tư công/ mức độ tiếp cận nước sạch Việc ô nhiễm nguồn nước tại khu vực nông thôn do thiếu hạ tầng cơ sở, xả nước thải sản xuất công nghiệp, nông nghiệp, chăn nuôi và nước thải sinh hoạt, rác thải ra thẳng ao, hồ không 18 qua xử lý đã làm người nông dẫn bị thiếu nước sạch sinh hoạt. Tỷ lệ người dân ở các thành phố lớn được sử dụng nước đạt vệ sinh mới chiếm 90%, còn ở khu vực nông thôn là 41%. Lý do để xảy ra tình trạng này là do các công trình thực sự chưa có sự tập trung cao do bị ảnh hưởng bởi những công trình kém hiệu quả. + chỉ số đầu tư công cho lĩnh vực y tế Việt Nam lại có tình trạng là trung bình khoảng 43% chi tiêu cho y tế là dành cho dược phẩm, con số này cao hơn rất nhiều so với các quốc gia trong cùng khu vực và trên thế giới. Điều này do giá dược phẩm cao và biến động, trong khi các chi phí khác ngoài dược phẩm chưa được tính đầy đủ trong giá dịch vụ y tế gây ra tình trạng người dân đi khám bệnh phải bỏ ra một khoản chi phí khá lớn để mua thêm thuốc làm lãng phí cho dân. Việt Nam lại có tình trạng là trung bình khoảng 43% chi tiêu cho y tế là dành cho dược phẩm, con số này cao hơn rất nhiều so với các quốc gia trong cùng khu vực và trên thế giới. Điều này do giá dược phẩm cao và biến động, trong khi các chi phí khác ngoài dược phẩm chưa được tính đầy đủ trong giá dịch vụ y tế gây ra tình trạng người dân đi khám bệnh phải bỏ ra một khoản chi phí khá lớn để mua thêm thuốc. + chỉ số đầu tư công cho lĩnh vực giáo dục Tỷ lệ vốn đầu tư công của ngành giáo dục giành cho khối tiểu học chiếm tỷ trong khá cao. Trong khi đầu tư vào khối đại học và đào tạo nghề còn hạn chế vì vậy dẫn đến chất lượng lao động đủ để phục vụ cho nhu cầu nguồn nhân lực của xã hội còn hạn chế. Cơ cấu chi này đã dẫn đến chất lượng giáo dục thấp. Học sinh tốt nghiệp còn hạn chế về tư duy sang tạo, kỹ năng thực hành, năng lực vận dụng những kiến thức và kỹ năng cần thiết để hội nhập. Đó cũng là nguyên nhân gây ảnh hưởng đến việc thiếu hụt lao động bậc cao. Tình trạng thất nghiệp ở nhóm lao động trẻ tang do năng lực không phù hợp với công việc. Nó là nguyên nhân lớn ảnh hưởng đến năng suất lao động của việt Nam trong tương lai. + chỉ số đầu tư công với xoá đói giảm nghèo Chỉ số xoá đói giảm nghèo được đánh giá là thực hiện khá tốt nhưng vẫn chưa bền vững. Trong quá trình thực hiện chính sách đầu tư để xóa đói giảm nghèo giai đoạn 2011 – 2019 vẫn còn những sự chồng chéo và không tập trung. Đó là: sự chồng chèo và thiếu gắn kết trong hệ thống chương trình và chính sách giảm nghèo. Có một thực trạng dễ thấy là, mặc dù có rất nhiều các chương trình, chính sách dành cho công dân của Việt Nam nói chung và người nghèo nói riêng nhưng theo thống kê của Bộ Lao động và Thương Binh, Xã hội thì người nghèo đang gặp những hạn chế trong việc tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ xã hội cơ